Постановление N 31 от 26.07.2016 по Отчетам аудита соответствия бюджетного исполнения и управления публичным имуществом местными публичными субъектами АТО Гагаузия за 2014 - 2015 годы

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчетам  аудита  соответствия  бюджетного  исполнения и

управления публичным имуществом местными публичными

субъектами АТО Гагаузия за 2014 – 2015 годы

№ 31  от  26.07.2016

 (в силу 26.08.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 277-287 ст. 25 от 26.08.2016

* * *

Счетная палата в присутствии депутата Парламента Республики Молдова г-на Корнелиу Дудника, главы (башкана) АТО Гагаузия г-жи Ирины Влах, первого заместителя председателя Исполнительного комитета АТО Гагаузия г-на Вадима Чебана, начальника Главного управления финансов (АТО Гагаузия) г-жи Татьяны Дончевой, начальника Государственной налоговой инспекции (АТО Гагаузия) г-жи Натальи Комаровой, начальника Управления администрирования публичной собственности в рамках Агентства публичной собственности при Министерстве экономики г-на Михая Дорука, начальника территориального кадастрового органа Комрат г-на Владимира Марковского, начальника Главного управления здравоохранения и социального обеспечения (АТО Гагаузия) г-на Алексея Златовчяна, временно исполняющего обязанности начальника Главного управления агропромышленного комплекса (АТО Гагаузия) г-на Александру Кендиджеляна, председателей районов: Комрат – г-на Владимира Гарчева, Чадыр-Лунга – г-на Валентина Кара, заместителя председателя района Вулкэнешть г-на Иона Ротару и примаров: мун.Комрат – г-на Сергея Анастасова, г.Чадыр-Лунга – г-на Анатолия Топала, г.Вулкэнешть – г-на Виктора Петриоглу, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹ рассмотрела Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения местными публичными органами АТО Гагаузия за 2014–2015 годы, а также Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом публичными субъектами АТО Гагаузия в 2014-2015 годах.

Аудиторские миссии были проведены на основании ст.28, ст.30 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год². В целом, аудиторские миссии рассмотрели проблемы, связанные с соблюдением органами местного публичного управления (далее – ОМПУ) законности и соответствия бюджетного процесса, а также прудентности и экономичности в управлении публичным имуществом.

Аудиты были проведены в соответствии с международными стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой³, аудиторские доказательства были получены путем рассмотрения отчетов о бюджетном исполнении, финансовых отчетов аудируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки первичных документов; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также путем анализа объяснений должностных лиц аудируемых субъектов. Также были проанализированы решения и распоряжения Исполнительного комитета и главы АТО Гагаузия, акты правомочных и исполнительных органов административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) I уровня.

_____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Оценки внешнего публичного аудита свидетельствуют о достижении успеха в администрировании публичных фондов, но в то же время указывают на некоторые несоответствия, связанные с нерациональным использованием выделенных средств. Так, отклонения и несоответствия, допущенные местными администрациями АТО Гагаузия в бюджетных процессах в 2014 и 2015 годах, показывают, что они не предусмотрели четких задач для укрепления финансовой базы местных бюджетов, в частности, за счет (пере)оценки налогооблагаемой базы и, безусловно, источников собственных доходов, налогово-бюджетные прогнозы не обеспечивают соответствующую полноту и достоверность, а также устойчивость бюджетов АТЕ всех уровней. Вместе с тем порядок управления бюджетными расходами и имуществом публичной собственности не соответствует критериям прудентности и экономичности. Администрирование публичного имущества не способствует укреплению финансовой базы местных органов, основные фонды и активы, находящиеся в управлении учрежденных субъектов, не генерируют соответствующие доходы.

Выявленные аудиторской миссией недостатки выражаются в следующем:

• неприменение мер по институциональному развитию систем внутреннего контроля, а также слабое взаимодействие компетентных органов (финансовых, экономических, налоговых, статистических и кадастровых) не позволили провести инвентаризацию и (пере)оценку налогооблагаемой базы и, соответственно, определить размер налогов и сборов, которые были оценены аудитом на сумму (за 2014-2015 годы) не менее 71,6 млн.леев и, соответственно, 60,8 млн.леев (НДС – 26,5 млн.леев/10,7 млн.леев; акцизы – 14,7 млн.леев/36,1 млн.леев; налоги на недвижимое имущество – 6,6 млн.леев/5,4 млн.леев; сбор за благоустройство территории – 1,7 млн.леев/1,6 млн.леев; сбор за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг – 1,3 млн.леев/0,9 млн.леев; подоходный налог с предпринимательской деятельности – 15,1 млн.леев/0,6 млн.леев; доходы от управления землями и публичным имуществом – 5,7 млн.леев/5,5 млн.леев);

√ не соответствует требованиям менеджмент расходов, так, были допущены множественные отклонения и несоответствия, которые снизили эффективность бюджетных ассигнований, выраженную путем:

√ планирования с отклонениями от нормативной базы численности детей, что привело к увеличению трансфертов специального назначения для дошкольного образования из государственного бюджета в 2014 году на общую сумму 8,3 млн.леев и, соответственно, в 2015 году – на общую сумму 10,3 млн.леев;

√ неутверждения штатного расписания для аудируемого периода, что обусловило нерегламентированные расходы на общую сумму 70,39 млн.леев;

√ включения завышенного числа единиц в штатное расписание на 2014 год, что привело к дополнительным расходам на оплату труда (ст.111) на общую сумму 9,34 млн.леев;

√ нерегламентированного использования бюджетных средств на оплату труда на общую сумму 1561,4 тыс.леев (включая соответствующие отчисления);

√ бесплатного питания учащихся I-IV классов начальных школ, гимназий и лицеев ниже уровня утвержденных норм на общую сумму 0,35 млн.леев, а также детей из дошкольных учреждений – на общую сумму 3,70 млн.леев;

√ неполного освоения публичных финансовых средств на капитальные расходы на общую сумму 8,9 млн.леев;

√ неотражения в установленном порядке в бухгалтерском учете увеличения стоимости отремонтированных объектов за счет капитальных расходов на общую сумму 5,67 млн.леев;

√нерегламентированного изменения договорных элементов путем введения ряда новых элементов, увеличив первоначальную стоимость оферт на 0,14 млн.леев;

√ неразработки планов государственных закупок товаров, работ и услуг на сумму 14,6 млн.леев;

√ непубликации в объявлении о намерении закупок товаров, работ и услуг на общую сумму 31,4 млн.леев;

√ использования финансовых средств на цели, не имеющие чрезвычайного характера, на общую сумму 2,8 млн.леев;

√ несоответствующий контроль и неинициирование действий по мониторингу со стороны руководства ОМПУ за использованием гуманитарной помощи завершилось: неотражением в бухгалтерском учете остатков дизельного топлива в количестве 43,2 тонны и продовольственной пшеницы в количестве 2721,5 тонны; невозвратом лотов топлива и продовольственной пшеницы, выделенных экономическим агентам в качестве кредита общей стоимостью 14,9 млн.леев; непередачей ОМПУ для капитализации/регистрации отремонтированных/построенных объектов расходов в сумме 2,30 млн.леев; использованием гуманитарной помощи на другие цели, чем было предусмотрено в документах по распределению на общую сумму 0,12 млн.леев и др.;

• ненадлежащая деятельность руководящих лиц ОМПУ (I и II уровня) с целью обеспечения соответствия и законности администрирования публичного имущества, несоответствующий менеджмент управления им, несоблюдение действующих законодательных положений и отсутствие в ОМПУ базы по регулированию порядка управления публичным имуществом завершились:

√ недостоверным представлением Агентству публичной собственности Отчета о публичном имуществе, находящимся в администрировании ОМПУ, с занижением стоимости основных средств, находящихся в управлении 13 субъектов в 2014 году и 23 субъектов в 2015 году, на общую сумму, соответственно, 90,2 млн.леев и 96,75 млн.леев, и увеличением по другим: 21 субъекту в 2014 году и 27 субъектам в 2015 году, на общую сумму, соответственно, на 159,9 млн.леев и на 142,55 млн.леев;

√ нерегистрацией и неотражением соответствующим образом в бухгалтерском учете 10 АТЕ публичного имущества стоимостью 127,12 млн.леев, переданного в управление публичным медико-санитарным учреждениям;

√ необеспечением надлежащего учета публичного имущества стоимостью 230,97 млн.леев, переданного в хозяйственное управление муниципальным предприятиям, и неснятием с учета жилищного фонда приватизированной недвижимости стоимостью 309,92 млн.леев;

√ регистрацией муниципальными предприятиями непокрываемых убытков в общей сумме 65,06 млн.леев в результате неэффективной операционной деятельности;

√ непроведением первичной массовой регистрации недвижимости публичной собственности, приусадебных участков возле жилых домов и садов в рамках 3 АТЕ ;

√ непроведением/незавершением разграничения земель, находящихся в публичной собственности АТЕ из публичной и частной сфер во всех 26 АТЕ АТО Гагаузия;

√ необеспечением регламентированной регистрации в Регистре недвижимого имущества прав на недвижимое имущество стоимостью 124,9 млн.леев и земельных участков общей площадью 37,3 тыс. га;

• несоответствующий финансово-бухгалтерский менеджмент не обеспечил в полной мере соблюдение основных принципов организации и ведения бухгалтерского учета, а также отражение в отчетности финансовых ситуаций в соответствии с установленными нормами, констатируя ненадлежащую регистрацию финансовых операций, что привело к ошибочному отражению в отчетности финансовых и имущественных операций;

• проверки соответствия требованиям и рекомендациям, изложенным в Отчете аудита бюджетов административно-территориальных единиц АТО Гагаузия и управления публичным имуществом за 2011 год, утвержденном Постановлением Счетной палаты № 24 от 29.05.2012⁴, свидетельствуют, что менеджмент ОМПУ АТО Гагаузия не был требовательным к внесению соответствующих исправлений. Так, предыдущие рекомендации по управлению публичным имуществом были реализованы частично, что не обеспечивает непрерывность в действиях по исправлению и совершенствованию финансового менеджмента.

Отклонения от законодательства и соответствия, выявленные в администрировании ОМПУ средств и публичных фондов, связаны в значительной мере с низким уровнем координирования и надзора за внедрением инструментов внутреннего контроля.

____________________________

⁴ Далее – Постановление Счетной палаты № 24 от 29.05.2012.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения местными публичными органами АТО Гагаузия за 2014-2015 годы, а также Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом публичными субъектами АТО Гагаузия в 2014-2015 годах, приложенные к настоящему постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. для внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, с определением конкретных действий с целью устранения установленных недостатков, а также с установлением сроков и ответственных лиц за их реализацию:

2.1.1. Народному собранию Гагаузии, Исполнительному комитету АТО Гагаузия, Главе АТО Гагаузия, начальникам: Главного экономического управления, Главного управления агропромышленного комплекса, Главного управления образования, Главного управления внешних связей, Главного управления финансов, местным советам мун.Комрат, г.Чадыр-Лунга и г.Вулкэнешть, председателям районов Комрат, Чадыр-Лунга и Вулкэнешть, примарам мун.Комрат, г.Чадыр-Лунга и г.Вулкэнешть (Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения местными публичными органами АТО Гагаузия за 2014-2015 годы);

2.1.2. Народному собранию Гагаузии, Исполнительному комитету АТО Гагаузия, Главе АТО Гагаузия, начальнику Главного управления финансов, председателям районов Комрат, Чадыр-Лунга и Вулкэнешть, примарам мун.Комрат, г.Чадыр-Лунга и г.Вулкэнешть (Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом публичными субъектами АТО Гагаузия в 2014-2015 годах);

2.2. для информирования и принятия решения относительно соблюдения рекомендаций аудита, указанных в Отчетах аудита, учитывая наличие аналогичных недостатков, установленных в рамках аудируемых АТЕ:

2.2.1. начальникам Главного управления молодежи и спорта, Главного управления культуры, Главного управления здравоохранения, Главного управления строительства, местным советам и примарам сел/коммун: Авдарма, Бешалма, Буджяк, Дезгинджя, Кирсова, Кёселия Русэ, Конгаз, Конгазчикул де Сус, Котовское, Светлый, Ферапонтьевка, Чок-Майдан, Баурчи, Бешгёз, Гайдар, Жолтай, Казаклия, Кириет-Лунга, Копчак, Томай, Карбалия, Чишмикёй и Етулия, руководителям доуниверситетских учебных заведений⁵ – Отчет аудита соответствия бюджетного исполнения местными публичными органами АТО Гагаузия за 2014–2015 годы;

2.2.2. местным советам и примарам сел/коммун: Авдарма; Бешалма; Буджяк; Дезгинджя; Кирсова; Кёселия Русэ; Конгаз; Конгазчикул де Сус; Котовское; Светлый; Ферапонтьевка; Чок-Майдан; Баурчи; Бешгёз; Гайдар; Жолтай; Казаклия; Кириет-Лунга; Копчак; Томай; Карбалия; Чишмикёй; Етулия; руководителям доуниверситетских и внешкольных учебных заведений⁶, руководителям учреждений культуры: Государственного историко-этнографического музея Комрата; Музея Комрата; Музея с. Бешалма; Национального театра им. Д. Танасоглу; Учебного центра по обучению молодежи из АТО Гагаузия – Отчет аудита соответствия управления публичным имуществом публичными субъектами АТО Гагаузия в 2014-2015 годах;

2.3. Территориальному офису АТО Гагаузия Государственной канцелярии для информирования и потребовать обеспечить административный контроль за деятельностью ОМПУ из АТО Гагаузия в соответствии с законодательной нормой с целью недопущения нарушений и недостатков, констатированных в Отчете аудита;

2.4. Главной государственной налоговой инспекции для информирования и рекомендовать:

- применять на практике информационный менеджмент при оценке налогооблагаемой базы, связанной с местными налогами/сборами;

- самоопределиться, согласно компетенциям, о (не)соблюдении зарегистрированными в населенных пунктах АТО Гагаузия налогоплательщиками налогового режима в условиях, четко указанных действующим Налоговым кодексом;

2.5. Государственной налоговой инспекции АТО Гагаузия для информирования и потребовать сравнить данные из Институциональной информационной системы с данными примэрий из АТЕ относительно соответствия и полноты налогооблагаемой базы и повышения уровня добровольного соблюдения требований;

2.6. Министерству финансов для информирования и занятия позиции о деятельности финансовых и налоговых органов АТО Гагаузия, связанной с оценкой и осуществлением мониторинга налогооблагаемой базы по формированию и полной мобилизации бюджетных доходов;

2.7. Министерству экономики для информирования и занятия позиции относительно обеспечения соответствующего отражения ОМПУ в отчетности информаций о находящемся в управлении публичном имуществе, а также соответствующей регистрации его в Регистре публичного имущества; для документирования в связи с инициированием процесса корректировки нормативной базы, связанной с корпоративным управлением, по соответствию установления дополнительных ключевых показателей по хозяйственному управлению в рамках муниципальных предприятий, базирующихся на критериях снижения затрат, эффективности и прибыльности;

2.8. Правительству Республики Молдова для информирования и возможного рассмотрения препятствий в процессе администрирования публичной собственности, приводящих к определенным нарушениям норм; уровня соответствия компетентных и местных публичных органов по соблюдению законодательной и нормативной базы в части учета/отражения в кадастре/регистрации находящегося в управлении публичного имущества;

2.9. Парламенту Республики Молдова и постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению и региональному развитию, по окружающей среде и климатическим изменениям для информирования и, при необходимости, заслушивания органов АТО Гагаузия о соблюдении ими национальной правовой базы, связанной с государственными налогами и сборами.

_________________________

⁵ Теоретические лицеи: им. M. Еминеску (Комрат); им. Н. Третьякова (Комрат); им. Д.А. Мавроди (Комрат); с. Дезгинджя; им. M. Тузлова (Кирсова); № 1 с. Конгаз; им. M. Кеся (Бешалма); с. Чок-Майдан; им. Д. Челенджира (Авдарма); с.Томай; с. Бешгёз; им. С. Барановского (Копчак); им. Б. Янакогло (Копчак); с. Казаклия; № 2 (Вулкэнешть); им. С. Економова (Етулия); гимназии: им. С. Куроглу (Комрат); № 7 (Комрат); им. M.Танасогло (Кирсова); им. Н. Чебанова (Конгаз); № 3 (Конгаз); с. Конгазчикул де Сус; с. Котовское; с. Гайдар; им. П.Казмалы (Чадыр-Лунга); с. Буджяк; гимназии-детские сады: Вовчок (Ферапонтьевка); Сырмач (Чадыр-Лунга).

⁶ Теоретические лицеи: им. M. Еминеску (Комрат); им. Н. Третьякова (Комрат); им. Д.А. Мавроди (Комрат); с. Дезгинджя; им. M. Тузлова (Кирсова); № 1 с. Конгаз; им. M. Кеся (Бешалма); с. Чок-Майдан; им. Д. Челенджира (Авдарма); с.Томай; с. Бешгёз; им. С. Барановского (Копчак); им. Б. Янакогло (Копчак); с. Казаклия; № 2 (Вулкэнешть); им. С. Економова (Етулия); спортивный интернат (Комрат); молдо-турецкий им. С. Демиреля (Конгаз); им. Д. Карачобану (Комрат); им. Г. Виеру (Кёселия Русэ); A. Долженко (Вулкэнешть); им. Д.Танасогло (Кириет-Лунга); им. M. Глубогло (Чадыр-Лунга); гимназии: им. С. Куроглу (Комрат); № 7 (Комрат); им. П.Казмалы (Чадыр-Лунга); внешкольные учреждения: спортивная школа № 1 из Чадыр-Лунги; спортивная школа Вулкэнешть; музыкальная школа из Комрата.

3. Принять к сведению, что в ходе проведения аудиторской миссии аудируемые ОМПУ приняли некоторые меры по устранению установленных несоответствий: был разработан проект закона об инвестициях в АТО Гагаузия, который был направлен для утверждения Народному Собранию Гагаузии; были приведены в соответствие с законодательно-нормативной базой бухгалтерские записи об имуществе, переданном в управление муниципальным предприятиям (242,35 млн.леев) и публичным медико-санитарным учреждениям (127,12 млн.леев); были зарегистрированы в бухгалтерском учете незавершенные объекты (6,39 млн.леев); были установлены платежи за земли публичной собственности, на которых размещены приватизированные объекты/предприятия и частные объекты.

4. Учитывая повторение в Отчетах аудита приложенных к настоящему Постановлению рекомендаций предыдущих миссий внешнего аудита, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 24 от 29.05.2012.

5. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1, 2.3–2.5 настоящего Постановления информировать Счетную палату по полугодиям в течение 18 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

6. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном Мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 31 от 26 июля 2016 года

ОТЧЕТ

аудита соответствия управления публичным имуществом

публичными субъектами автономного территориального

образования Гагаузия в 2014-2015 годах

СПИСОК АББРЕВИАТУР

I. ВВЕДЕНИЕ

Настоящая аудиторская миссия была реализована на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год с целью оценки соответствия управления публичным имуществом местными публичными органами автономного территориального образования Гагаузия в 2014-2015 годах.

Общие сведения об АТО Гагаузия, соответствующая нормативная и законодательная база (охватывающая правовые, организационные и финансовые основы формирования и использования бюджета АТО Гагаузия, бухгалтерский учет в аудируемых органах) изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита. Приложение № 2 охватывает цели аудита, область применения и методологию, а приложения № 3-№ 10 содержат информацию о нарушениях и отклонениях, обобщенным по целям аудита.

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

В пределах администрируемой территории в условиях закона деятельность ОМПУ осуществляется на принципах самостоятельности в принятии решений, организационной, управленческой и финансовой автономии. Аудиторская миссия была направлена на проверку относительно укрепления автономии и финансового менеджмента на уровне МПА, с гарантированием финансовой дисциплины, повышением прозрачности и публичного участия. Вместе с тем, как и предыдущими миссиями, были рассмотрены области, на которые влияют потенциальные риски несоответствий, а именно: процесс разграничения государственной собственности и собственности АТЕ, имущества государственной сферы и частной области, а также обеспечение механизмами полного, эффективного, результативного и ответственного управления имуществом; организация и адекватный, качественный менеджмент местных публичных услуг; надлежащая регистрация финансовых/имущественных операций и их достоверное отражение в отчетности; осуществление ОМПУ мониторинга способностей по администрированию публичного имущества, переданного в управление подведомственным субъектам и др.

Цель I. ОМПУ обеспечили регламентированный финансово-бухгалтерский менеджмент фондов публичной собственности и достоверность финансовых отчетов?

Проведенные на уровне АТЕ АТО Гагаузия проверки выявили отклонения и несоответствия в отношении законности и соответствия, отмечая влияние существенного искажения данных и информаций, содержащихся в финансовой отчетности, таким образом, обуславливая неправильное отражение их в отчетности и, соответственно, не способствуя адекватным образом принятию соответствующих решений и приводя к неэкономному управлению публичным имуществом. Так,

• ОМПУ АТО Гагаузия не обеспечили достоверное представление в АПС отчета о публичном имуществе, находящимся в их администрировании.

В результате сравнения данных из Отчета об имуществе, находившимся в управлении ОМПУ за 2014-2015 годы (представленного АПС от ГУВСМПО), с данными из финансовых отчетов АТЕ, ПМСУ и МП из АТО Гагаузия, установлено занижение стоимости имущества, находившегося в управлении 13 субъектов в 2014 году и 23 субъектов в 2015 году на общую сумму, соответственно, 90,2 млн.леев и 96,75 млн.леев², в то время как другие 21 субъект в 2014 году и 27 субъектов в 2015 году завысили стоимость, соответственно, на 159,9 млн.леев и на 142,55 млн.леев³, что свидетельствует о неправильном отражении в отчетности имущественных ситуаций и о неадекватном учете публичного имущества. Аудиторская миссия отмечает, что хотя Правительство обратило внимание на неправильное отражение ПМСУ в отчетности имущественных ситуаций (проблема была отмечена в предыдущих отчетах аудита Счетной палаты), внося некоторые изменения и дополнения в Постановление Правительства № 675 от 6.06.2008⁴, данная проблема не была решена. Причинами недостоверной отчетности являются отсутствие обучения и пособий по содержанию специфической формы отчета порядка учета и организационно-правовой формы ПМСУ, что обусловило различную интерпретацию (главными бухгалтерами ПМСУ) понятия администрируемого публичного имущества и его неправильное отражение в отчетности. Также не было обеспечено достоверное отражение в отчетности в АПС чистой прибыли или чистых убытков МП, разница по сравнению с бухгалтерским учетом составила за 2014 год, соответственно, 7,6 тыс.леев и 6633,7 тыс.леев⁵, а за 2015 год, соответственно, 4,8 тыс.леев и 335,4 тыс.леев⁶, чем не были соблюдены требования действующей нормативной базы⁷.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

² Приложение № 3 к Отчету аудита.

³ Приложение № 3 к Отчету аудита.

⁴ ПП № 675 от 6.06.2008 “О Регистре публичного имущества” (далее – ПП № 675 от 6.06.2008).

⁵ Приложение № 3 к Отчету аудита.

⁶ Приложение № 3 к Отчету аудита.

⁷ П.19 Положения о Регистре публичного имущества, утвержденного ПП № 675 от 6.06.2008.

• Учет и администрирование публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, не соответствует положениям действующей законодательно-нормативной базы.

ОМПУ АТО Гагаузия, в качестве учредителей ПМСУ, обеспечили медицинские учреждения имуществом, необходимым для осуществления их деятельности, которое было передано им в управление. В то же время это имущество является собственностью АТЕ, бухгалтерский учет которого должен вестись на соответствующих счетах в соответствии с регламентированными положениями. Однако ОМПУ не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, были допущены несоответствия, которые привели к искажению финансовых ситуаций в этой области. Накопленные аудиторские доказательства по этому разделу свидетельствуют о следующем:

√ несмотря на то, что ГУФ неоднократно проводило семинары с представителями бухгалтерской службы МПА (I и II уровня) АТО Гагаузия о ведении бухгалтерского учета публичного имущества, переданного в управление ПМСУ, до настоящего времени ОМПУ из районов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть не зарегистрировали в бухгалтерском учете публичное имущество, переданное в управление ПМСУ, на общую сумму 104,2 млн.леев и, соответственно, 7,6 млн.леев;

√ по состоянию на 1.01.2016 на счете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны” в бухгалтерском учете МПА района Комрат зарегистрировано имущество публичной собственности, переданное в управление ПМСУ, на общую сумму 75,31 млн.леев. Вместе с тем ПМСУ зарегистрировали долгосрочные материальные активы учредителя на общую сумму свыше 81,93 млн.леев, или с разницей на сумму 6,62 млн.леев по причине неотражения в установленном порядке в бухгалтерском учете МПА района Комрат оборудования и транспортных средств, переданных в управление ПМСУ ЦЗ Комрат. Также отмечается передача публичного имущества в управление 3 ПМСУ (ЦЗ: Авдарма, Дезгинджя, Чок-Майдан) на общую сумму 3,56 млн.леев в отсутствие договоров безвозмездного пользования. Одной из причин указанных несоответствий является формальное проведение учредителем годовой инвентаризации всех бухгалтерских счетов актива и пассива, не были составлены акты сверки с ПМСУ по администрируемому ими публичному имуществу;

√ некоторые ОМПУ АТО Гагаузия не решили проблему о регламентированной передаче недвижимости публичной собственности в хозяйственное управление ПМСУ, вместе с тем не обеспечив надлежащее отражение его в бухгалтерском учете. Так, на основании договоров безвозмездного пользования и актов приема-передачи имущества 5 АТЕ⁸ передали в хозяйственное управление ПМСУ помещения общей площадью 1268,3 м² общей стоимостью около 3,38 тыс.леев. Вместе с тем другие 5 АТЕ⁹ передали медицинским учреждениям помещения общей площадью 1735,95 м² на общую сумму 1,32 млн.леев в отсутствие договоров безвозмездного пользования.

Отдельным примером является ситуация в примэрии Копчак, которая, в отсутствие договоров безвозмездного пользования и актов приема-передачи имущества, передала помещения общей площадью 1836,0 м² общей стоимостью свыше 3,35 млн.леев. Необходимо отметить, что в нарушение регламентированных положений¹⁰ данные помещения зарегистрированы в бухгалтерском учете АТЕ на аналитическом счете 01 “Основные средства”, по которым (за период 2014-2015 годов) был начислен соответствующий износ на общую сумму свыше 0,33 млн.леев¹¹, что обусловило неправильное отражение в отчетности имущественных ситуаций, а также нерегистрацию находящегося в управлении имущества и неначисление его износа соответствующим ПМСУ, что, в свою очередь, привело к неотражению им в отчетности ряда финансовых и имущественных ситуаций. Вместе с тем накопленные аудиторские доказательства показывают, что примэрия Баурчи передала в управление ПМСУ здания общей площадью 1325,3 м² на общую сумму 0,65 млн.леев, которые не были зарегистрированы в бухгалтерском учете примэрии, что обуславливает как неправильное отражение в отчетности имущественных ситуаций, так и возможную потерю этого публичного имущества.

_____________________

⁸ Приложение № 5 к Отчету аудита.

⁹ Приложение № 5 к Отчету аудита.

¹⁰ П.128 Инструкции о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, аннулированной с 1.01.2016 Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015 (далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010).

¹¹ Приложение № 5 к Отчету аудита.

• Ненадлежащий учет жилищного фонда в некоторых АТЕ АТО Гагаузия обусловил недостоверную отчетность имущественных ситуаций с искажением отчетов. Аудиторская миссия отмечает, что ОМПУ не было обеспечено выявление и эффективное администрирование публичного жилищного фонда, что противоречит требованиям нормативной базы¹², не была установлена плата за наем для накопления необходимых средств для осуществления работ по содержанию и ремонту жилых блоков с целью предотвращения преждевременного износа квартир и жилых помещений и поддержания показателей эксплуатации конструктивных элементов. Так, не является достоверной стоимость жилищного фонда, зарегистрированная в бухгалтерском учете ПМСУ, которая не была снижена на стоимость приватизированного жилищного фонда, чем не были соблюдены положения ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007¹³ и ст.14 (1) Закона № 1324-XII от 10.03.1993¹⁴. Также МПА не приняла соответствующих мер по устранению несоответствий, связанных с правильным учетом, мониторингом, оценкой и администрированием жилищного фонда, не были заключены договора найма с жильцами, а также не были установлены платежи за наем квартир. Так,

√ в нарушение указанных законодательных положений 5 АТЕ не исключили из бухгалтерского учета приватизированный жилищный фонд общей площадью 8898,45 м², который по состоянию на 1.01.2016 составил сумму свыше 3,42 млн.леев¹⁵;

√ ОМПУ из 11 АТЕ¹⁶ не обеспечили идентификацию и эффективное администрирование публичного жилищного фонда, не были заключены договора найма с нанимателями этих квартир, а также не была установлена и взыскана плата за их наем, что обусловило ненакопление средств от управления публичным жилищным фондом. В результате все изложенное является следствием формального администрирования указанными АТЕ в течение многих лет публичного жилищного фонда;

√ исходя из областей деятельности ОМПУ I уровня, согласно законодательным положениям¹⁷, местный совет решает вопросы передачи в управление, в концессию, сдачи в аренду или внаем имущества, относящегося к публичной сфере, соответственно, села, города, а также общественных услуг местного значения в соответствии с законом. Однако ОМПУ 5 АТЕ не исполнили в полной мере возложенные, в соответствии с законодательной базой, функции по администрированию и эксплуатации жилищного фонда общей площадью 1719,44 м² и стоимостью 0,36 млн.леев¹⁸, в результате он не был использован по назначению или в других целях для накопления специальных средств, необходимых для проведения работ по содержанию и ремонту соответствующего жилищного фонда. Так, отмечается, что в течение 15-20 лет не были приняты конкретные меры, предусматривающие предотвращение преждевременного износа квартир и жилых помещений из блоков и поддержание показателей эксплуатации всех конструктивных элементов. В результате здания износились как морально, так и физически, становясь генераторами убытков и, как следствие, значительно снижая возможности сдачи их в аренду/наем/реализацию, что лишает местный бюджет соответствующих доходов;

√ некоторые ОМПУ, в качестве учредителей МП, путем несоблюдения регламентированных положений относительно учета публичного имущества, переданного в управление, способствовали ненадлежащему отражению в бухгалтерском учете и в финансовых отчетах переданного в администрирование жилищного фонда. Отмечается, что стоимость жилищного фонда в размере 118,9 млн.леев, отраженная в бухгалтерском учете примэрии муниципия Комрат, а также не зарегистрированная примэриями городов Чадыр-Лунга – 115,16 млн.леев и Вулкэнешть – 78,31 млн.леев, переданная в управление учрежденным МП, не является достоверной, так как она не была снижена на стоимость приватизированного жилищного фонда в размере 306,5 млн.леев¹⁹. В то же время и МП не уменьшили стоимость приватизированного жилищного фонда, что обусловило неправильное отражение в отчетности имущественных ситуаций как учредителя, так и МП. Все изложенное является следствием того, что указанные АТЕ не обеспечили формирование ассоциаций совладельцев в кондоминиуме и не передали им в управление стоимость приватизированных зданий, таким образом, лица, ответственные за управление и учет жилищного фонда, не исполнили адекватным образом свои обязанности.

________________________

¹² Положение о порядке предоставления и оплаты жилищных, коммунальных и некоммунальных услуг для жилищного фонда, установки счетчиков учета расхода воды в квартирах и условиях отключения их от систем отопления и водоснабжения и подключения к этим системам, утвержденное Постановлением Правительства № 191 от 19.02.2002.

¹³ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон № 113-XVI от 27.04.2007).

¹⁴ Закон о приватизации жилищного фонда № 1324-XII от 10.03.1993.

¹⁵ Приложение № 6 к Отчету аудита.

¹⁶ Приложение № 6 к Отчету аудита.

¹⁷ Ст.14 (2) c) Закона о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006 (далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

¹⁸ Приложение № 4 к Отчету аудита.

¹⁹ Приложение № 4 к Отчету аудита.

• Неэффективное администрирование и отсутствие адекватного контроля со стороны ОМПУ за местным публичным имуществом привело его в плачевное состояние и, как результат, к общему или частичному разрушению (развалу).

Собранные аудитом доказательства свидетельствуют об отсутствии в рамках ОМПУ системы правил и процедур о порядке управления местным публичным имуществом, которое, не будучи администрировано эффективным способом, в итоге лишает бюджеты АТЕ возможных к поступлению доходов, будучи и одним из источников решения социальных проблем местного порядка. Так,

√ в результате строительства нового здания для ПМСУ ЦЗ “Чок-Майдан” примэрии Чок-Майдана были возвращены 2 здания (впоследствии находящиеся в управлении ПМСУ) общей стоимостью 2,75 млн.леев, в отношении которых до настоящего времени ОМПУ не принял соответствующие меры по надлежащему управлению ими, что обуславливает предпосылки возможного их разрушения и потери.

Аналогичная ситуация отмечается и в ОМПУ с. Светлый, где здание больницы (с 4 прилегающими строениями), зарегистрированное в бухгалтерском учете примэрии с балансовой стоимостью в сумме 0,21 млн.леев, находится в состоянии разрушения;

√ по состоянию на 1.01.2016 в бухгалтерском учете примэрии муниципия Комрат числится городская баня по балансовой стоимости 0,68 млн.леев, которая не функционирует с 1996 года. Хотя решением МуС Комрата этот объект был выставлен на торги (в 2013 году) по цене 260 тыс.леев (на основании оценочного отчета – 252 тыс.леев), он не был продан. В настоящее время для управления городской баней по назначению необходимо проведение ремонтных работ, что невозможно из-за отсутствия финансовых средств на эти цели. Таким образом, постоянно снижается стоимость объекта, и в результате создаются предпосылки его потери;

√ аудиторская миссия отмечает, что до настоящего времени ОМПУ 14 АТЕ²⁰ не решили проблемы, связанные с администрированием публичного имущества, стоимость которого превышает сумму в 6,7 млн.леев, оно не управлялось/ не использовалось/ не вовлекалось полностью в различную деятельность с целью получения выгоды в пользу местных сообществ. Таким образом, ненадлежащий менеджмент недвижимости, длительное невключение в процесс деятельности помещений, находящихся в управлении, непринятие эффективных мер по сохранению целостности и функциональности помещений приводит к разрушению и снижению их стоимости.

______________________

²⁰ Примэрии: Чадыр-Лунга – 3 объекта/ 269,2 тыс.леев, Буджяк – 7 объектов/1108,9 тыс.леев, Етулия – 4 объекта/ 1136,4 тыс.леев, Кёселия Русэ – 4 объекта/ 157,5 тыс.леев, Жолтай – 6 объектов/ 298,0 тыс.леев, Кирсова – 4 объекта/ 251,2 тыс.леев, Кириет-Лунга – 6 объектов/ 1014,1 тыс.леев, Карбалия – 3 объекта/ 648,2 тыс.леев, Томай – 4 объекта/ 194,5 тыс.леев, Ферапонтьевка – 3 объекта/ 29,0 тыс.леев, Конгаз – 7 объектов/ 838,1 тыс.леев, Гайдар – 2 объекта/ 239,7 тыс.леев, Баурчи – 4 объекта/ 126,5 тыс.леев, Конгазчикул де Сус – 4 объекта/ 397,2 тыс.леев.

Рекомендации:

1. ГУВСМПО совместно с ОМПУ определить уровень ответственности лиц, вовлеченных в процесс составления финансовой отчетности и администрирования/ управления публичным имуществом, с установлением конкретных мер с целью устранения недостатков, выявленных аудитом.

2. Председателям районов Комрат, Чадыр-Лунга и Вулкэнешть провести инвентаризацию публичного имущества, переданного в безвозмездное пользование, с целью обеспечения достоверности бухгалтерского учета как у учредителя, так и в ПМСУ, надлежащей регистрации его в бухгалтерском учете и в Регистре недвижимого имущества, с обеспечением постоянного эффективного мониторинга имущественных ситуаций.

3. Примарам муниципия Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть обеспечить регламентированное отражение в бухгалтерском учете жилищного фонда, переданного в управление МП, с разработкой и утверждением четких механизмов и мер по администрированию жилых зданий, которые обеспечат длительную эксплуатацию публичной собственности в пользу местных сообществ.

4. ГУФ обеспечить осуществление методологического мониторинга и деятельности по контролю за соответствием ведения бухгалтерского учета и достоверностью составления финансовых и имущественных отчетов ОМПУ I и II уровня.

Цель II. Обеспечили ли ОМПУ эффективность/результативность управления активами, переданными в администрирование муниципальным/коммунальным предприятиям?

♦ ОМПУ (I и II уровня) АТО, в качестве собственников публичного имущества, не обеспечили регистрацию уставов муниципальных предприятий в соответствии с действующим законодательством, качественный учет, а также осуществление мониторинга администрирования публичного имущества, переданного в управление муниципальным предприятиям.

В рамках аудиторской миссии были обнаружены несоответствия, которые свидетельствуют о неэффективном контроле за публичным имуществом, переданным в управление МП, что выражается в следующем:

• Несмотря на то, что проблема неприведения в соответствие положений из уставов МП к требованиям действующего законодательства постоянно указывалась в предыдущих отчетах Счетной палаты, ОМПУ I и II уровня, в качестве собственников публичного имущества и учредителей МП, не учитывали рекомендации Счетной палаты в этой области и не приняли соответствующих мер для устранения данных несоответствий. Такая ситуация продолжает создавать предпосылки учредителям для уклонения от ответственности, связанной с надлежащим/прудентным управлением публичным имуществом в ущерб сообществу в целом.

В контексте вышеуказанного, аудиторская миссия отмечает следующее:

√ согласно информации, представленной ГРП, по состоянию на 1.01.2016 26 ОМПУ района учредили 55 муниципальных предприятий²¹, из которых 14 МП²² не осуществляли деятельность (8 МП, начиная с 1994 года и до настоящего времени), а их учредители не приняли меры с целью исправления данной ситуации, в том числе путем исключения их из Государственного регистра юридических лиц. Необходимо отметить, что 15 МП²³ были созданы без формирования уставного капитала, а по другим 12 МП²⁴ уставный капитал был сформирован в размере лишь 0,1 тыс.леев;

√ стоимость уставного капитала, отраженная в бухгалтерском учете 4 МП, на 1,88 млн.леев больше, а по другим 3 МП – на 0,49 млн.леев меньше, чем их стоимость, зарегистрированная в ГРП;

√ учредителем 10 МП²⁵ не является местный совет (по 3 МП – примэрии сел/городов; по 3 МП – башканат г.Комрат; по 4 МП – УКЖХ), чем не были соблюдены положения ст.14 (2) i) Закона № 436-XVI от 28.12.2006;

√ в результате игнорирования со стороны ОМПУ предписаний действующей нормативной базы²⁶ в уставы 6 аудируемых МП²⁷ не были включены данные о порядке распределения прибыли (чистой прибыли) и покрытия убытков, порядок владения, пользования и распоряжения уставным фондом, а также его изменения. Следует отметить, что хотя ГС Вулкэнешть принял решение о внесении изменений в устав МП “ЖКХ Вулкэнешть” (решение № 1 от 31.01.2012) с включением порядка распределения прибыли (покрытия убытков, формирования резервного фонда, отчислений дивидендов в бюджет АТЕ и др.), руководитель МП не внес соответствующие изменения в устав с регистрацией в установленном порядке в ГРП. Вместе с тем учредитель не осуществил мониторинг выполнения своих решений и, как результат, в настоящее время в уставе МП не указан порядок продвижения интересов учредителя, что приводит к непоступлению соответствующих источников дохода в местный бюджет, а также к использованию финансовых средств на другие цели, чем удовлетворение потребностей местных сообществ;

√ согласно предписаниям п.16 Примерного положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994, решением № 1 от 31.01.2012 ГС Вулкэнешть утвердил административный совет в количестве 7 человек, а также положение о его функционировании. Вместе с тем на основании указанного решения и приказа № 10 от 7.03.2012 МП “ЖКХ” Вулкэнешть на предприятии был сформирован административный совет из 5 человек, не были включены представители учредителя (ГС) и примэрии. Более того, с момента создания и до настоящего времени административный совет не собирался и не проводил заседания, что свидетельствует о его формальном характере. В этой связи отмечается, что во всех аудируемых МП (за исключением МП “ЖКХ” Вулкэнешть) не предусмотрено создание руководящего совета. В результате данная ситуация снижает возможности ОМПУ по осуществлению мониторинга и контроля за надлежащим управлением имуществом АТЕ, а также не обеспечивает соответствующую деятельность МП в пользу учредителя и местных сообществ;

√ в соответствии с п.23 Примерного положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994, МП самостоятельно организует свою деятельность и определяет перспективы производства, исходя из спроса населения и местного хозяйства на производимую продукцию, работы, услуги и из необходимости обеспечения экономического и социального развития предприятия, повышения доходов его работников. Основу производственных программ составляют договоры, заключенные с заказчиками продукции, работ, услуг и поставщиками материально-технических ресурсов, других ценностей и материалов, необходимых для производства. Поскольку существующая нормативная/регулирующая база не содержит исчерпывающих и точных положений относительно порядка, процедуры ответственности за установление экономических показателей деятельности МП, учредитель не предусмотрел соответствующие процедуры в его уставе, а предприятие не было озабочено планированием своей деятельности. В результате все аудируемые МП, согласно указанным положениям, не располагают программой, определяющей перспективы развития, а также годовым планом деятельности, утвержденным учредителем, с включением экономических показателей по доходам и расходам, а также финансовых результатов, которые должны быть получены в конце года, эта ситуация была обусловлена отсутствием соответствующих положений;

√ согласно действующей нормативной базе²⁸, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия осуществляет учредитель. Ревизия финансово-хозяйственной деятельности предприятия проводится систематически ревизионной комиссией или ревизором предприятия и путем проведения аудита финансовых отчетов на основании договора об аудите, заключенного с аудиторской компанией. Хотя ГС Вулкэнешть (решением № 1 от 31.01.2012) утвердил формирование ревизионной комиссии в количестве 3 человек, а руководитель МП “ЖКХ” Вулкэнешть (приказом № 10 от 7.03.2012), создал такую комиссию, аудиторские доказательства свидетельствуют о ее формальном характере, которая с момента формирования и до настоящего времени не проводила ревизии финансово-хозяйственной деятельности МП, что указывает на отсутствие строгого контроля за финансово-хозяйственной деятельностью со стороны учредителя. Необходимо отметить, что собранные аудиторские доказательства отмечают отсутствие ревизионных комиссий и контроля со стороны учредителя за финансово-хозяйственной деятельностью 6 аудируемых МП²⁹, ограничиваясь лишь проведением частичной деятельности по финансовому мониторингу (согласно Положению, утвержденному ПП № 580 от 8.05.2008) касательно анализа финансовых отчетов. В результате данная ситуация снижает возможности ОМПУ по осуществлению мониторинга и контроля за надлежащим управлением имуществом АТЕ, а также не обеспечивает соответствующую деятельность МП в пользу учредителя и местных сообществ.

____________________________

²¹ Приложение № 4 к Отчету аудита.

²² Приложение № 4 к Отчету аудита.

²³ Приложение № 3 к Отчету аудита.

²⁴ Приложение № 4 к Отчету аудита.

²⁵ Приложение № 4 к Отчету аудита.

²⁶ П.10 (5) Примерного положения о муниципальном предприятии, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994 (далее – Положение, утвержденное ПП № 387 от 6.06.1994).

²⁷ МП: “SU-Канал” Комрат; “КЖХ” Комрат; “ТСЦ” Комрат; “УКЖХ” Чадыр-Лунга; “ЖКХ” Вулкэнешть; “Апэ-Канал” Вулкэнешть.

²⁸ П.30 Положения, утвержденного ПП № 387 от 6.06.1994.

²⁹ Приложение № 4 к Отчету аудита.

• Некоторые МП зарегистрировали операции по приему-передаче администрируемого имущества с отклонениями от положений действующих нормативных актов, что обусловило неправильное отражение в отчетности имущественных ситуаций.

Аудитом установлено, что необеспечение разграничения и точного отражения в бухгалтерском учете публичного имущества, находящегося в управлении МП, связано с игнорированием ОМПУ положений законодательной базы³⁰ относительно проведения инвентаризации объектов публичной собственности и разграничения их по сферам (публичная/частная), отсутствием ряда норм их четкого бухгалтерского учета, а также неопределением в решениях МС о передаче имущества, прав на них МП (владение, пользование, предоставление), независимо от порядка передачи (в уставный капитал, с баланса на баланс, в управление и др.). Более того, нерегламентирование области учета привело к неоднозначному отражению в бухгалтерском учете имущества, переданного МП “КЖХ” Комрат. Так, полученное имущество было зарегистрировано МП в кредите различных счетов пассива и доходов, что не обеспечивает достоверное представление имущественных и финансовых ситуаций. Аудиторская миссия отмечает, что, согласно финансовому отчету, по состоянию на 1.01.2016, указанное предприятие зарегистрировало имущество и финансовые средства, полученные от учредителя, на следующих счетах: 311 “Уставный капитал” – 21,2 тыс.леев; 321 “Резервы, предусмотренные уставом” – 91291,7 тыс.леев; 323 “Прочие резервы” – 124,4 тыс.леев; 342 “Субсидии государственным предприятиям” – 4943,7 тыс.леев; 425 “Финансирование и поступления специального назначения” – 2147,4 тыс.леев. Необходимо отметить, что МП не имеет информации об остатке указанных бухгалтерских счетов. Также МП не ведет аналитический учет бухгалтерских счетов 112 “Нематериальные активы” – 4,0 тыс.леев и 121 “Незавершенные материальные активы” – 2096,4 тыс.леев. Согласно объяснению главного бухгалтера МП, суммы по открытым счетам сформировались в результате реорганизации государственного предприятия ПУЖКХ с разделением его на 2 муниципальных предприятия, с 2000 года бывшим руководством не были переданы первичные документы по созданию МП. Хотя Министерство финансов на запрос МП от 2009 года в отношении списания документально неподтвержденных сумм, отраженных в бухгалтерском балансе, высказалось о необходимости бесспорного восстановления первичных документов или, при необходимости, инициирования процедуры проведения инвентаризации с целью установления инвентарной стоимости активов без права списать суммы, зарегистрированные в бухгалтерии, за период, когда они приносят экономическую выгоду предприятию, руководящие лица как учредителя, так и МП, игнорируя соответствующее заключение МФ, практически не предприняли в этой связи никаких действий. В результате в течение многих лет имеет место искаженное отражение в отчетности финансовых и имущественных ситуаций.

Аналогичные регистрации отмечаются и в других 4 МП³¹. Так, переданное учредителем имущество с неопределенным названием обусловило ненадлежащую регистрацию Общего плана счетов бухгалтерского учета³² и НСБУ “Собственный капитал и обязательства”³³, а описанный порядок учета не обеспечивает полную и правильную регистрацию доли учредителя в имуществе МП и искажает финансовые ситуации о размере собственного капитала.

___________________________

³⁰ Ст.10¹ и ст.11 Закона об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 4.05.2007 (далее – Закон № 121-XVI от 4.05.2007).

³¹ Приложение № 4 к Отчету аудита.

³² Общий план счетов бухгалтерского учета, утвержденный Приказом Министерства финансов № 119 от 6.08.2013.

³³ НСБУ “Собственный капитал и обязательства”, утвержденный Приказом Министерства финансов № 118 от 6.08.2013.

• Ненадлежащая регистрация в бухгалтерском учете имущества АТЕ, переданного в управление муниципальным предприятиям, привела к недостоверному отражению в бухгалтерском учете имущественных ситуаций как в аспекте АТЕ, так и на уровне АТО Гагаузия.

Согласно положениям регламентирующей базы³⁴, информация о наличии и движении долгосрочных инвестиций в связанные стороны обобщается на субсчете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”, а аналитический учет указанных инвестиций ведется по видам и классам инвестиций, по эмитентам или по предприятиям, в которые были вложены средства. В то же время, в соответствии с положениями ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007, запрещено владение субъектом активами на любом праве, регистрация источников их происхождения и экономических фактов без документирования и отражения таковых в бухгалтерском учете

В этом контексте аудит отмечает, что:

√ в нарушение данных положений 10 АТЕ, которые учредили муниципальные предприятия, не зарегистрировали в бухгалтерском учете и не отразили в балансе исполнения бюджета публичных организаций/ учреждений стоимость уставного капитала и публичного имущества, переданного в управление созданным предприятиям, в размере 230,97 млн.леев³⁵, таким образом, был существенно искажен консолидированный финансовый отчет по АТО Гагаузия по состоянию на 1.01.2016. Указанные недостатки являются результатом несоблюдения положений действующих нормативных актов, отсутствия надлежащего учета публичного имущества, необеспечения полной регистрации права на него и порядка отчетности его использования, что создает предпосылки для потери имущества как такового.

√ хотя учредителем МП “ТСЦ” из Комрата является администрация района Комрат, в бухгалтерском учете учредителя не зарегистрировано имущество, переданное в управление МП на общую сумму свыше 8,85 млн.леев, оно числится в бухгалтерском учете примэрии муниципия Комрат, что свидетельствует о недостоверном отражении в отчетности имущественных ситуаций в рамках этих субъектов;

√ отсутствие аналитического учета, сверок и проведения со стороны примэрии муниципия Комрат инвентаризации имущества, переданного в управление МП, несоответствующее отражение в бухгалтерском учете операций из этой области обусловило неправильное отражение в отчетности имущественных ситуаций. Так, в результате сопоставления данных об имуществе, находящемся в управлении МП “SU-Канал” и МП “КЖХ” Комрат (синтетический субсчет 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”), с данными из их бухгалтерского учета установлено занижение соответствующего имущества в бухгалтерском учете примэрии на 2,5 млн.леев.

♦ Отсутствие у учредителей ряда экономических политик для сбалансирования общественного интереса в деятельности учрежденных субъектов, прав предприятий осуществлять деятельность исходя из собственной инициативы, на свой риск и их имущественную ответственность и ограничения, связанные с управлением публичным имуществом, не способствуют ориентированию менеджмента МП на достижение уставных задач с учетом принципов эффективных затрат.

• ОМПУ АТО Гагаузия не проанализировали причины, генерирующие убытки на созданных предприятиях, с утверждением плана исправления ситуации. В результате анализа финансовых отчетов МП установлено, что 19 МП в 2014 году и 20 МП в 2015 году получили убытки от осуществляемой деятельности на общую сумму, соответственно, 6,34 млн.леев³⁶ и 5,14 млн.леев³⁷. Вместе с тем отмечается, что только 7 МП в 2014 году и 6 МП в 2015 году зарегистрировали прибыль на общую сумму, соответственно, 0,63 млн.леев и 1,05 млн.леев. Накопленные по этому разделу аудиторские доказательства свидетельствуют, что:

√ в нарушение законодательных положений³⁸, ГС Вулкэнешть утвердил только штатные единицы на 2014-2015 годы, а не схему по оплате труда персонала МП “ЖКХ” Вулкэнешть, она была установлена в одностороннем порядке руководителем предприятия. В результате понесенные в 2014 году расходы на оплату труда персонала составили в целом 847,2 тыс.леев, а в 2015 году – 931,2 тыс.леев, что представляет 64,2% и, соответственно, 63,3% от общих затрат и расходов предприятия. Вместе с тем на фонд оплаты труда были начислены взносы обязательного государственного социального страхования (23%), а также взносы обязательного медицинского страхования (4%). В этой связи отмечается, что расходы, связанные с оплатой труда персонала, занимают существенную долю в структуре расходов в целом и имеют преимущественное влияние на формирование тарифа. Тем не менее ГС не соблюдал положения законодательной базы об оплате труда персонала предприятия, не осуществлял мониторинг деятельности предприятия и не запросил финансовые отчеты для анализа порядка администрирования имущества, переданного в управление, а также качества оказываемых услуг. В результате деятельность предприятия завершалась последние 3 года только убытками. Аналогичные ситуации наблюдаются и в 2 других аудируемых МП³⁹.

Необходимо отметить, что учредитель МП “ТСЦ” Комрат утвердил перечень штатов и штатное расписание только для руководящего персонала (8 единиц), а не для рабочих (45 единиц). Отмечается и то, что фактический фонд заработной платы руководящего персонала в аудируемом периоде отличается от утвержденного учредителем, так как надбавки, доплаты и другие компоненты фонда заработной платы не были утверждены учредителем. В результате непредставление соответствующих отчетов учредителю, а также отсутствие ревизий финансово-хозяйственной деятельности МП со стороны учредителя приводят к незнанию реальной ситуации по оплате труда персонала предприятия и, как следствие, непринятию ряда соответствующих решений.

√ устойчивое развитие МП и оказание ими качественных публичных услуг тесно связаны с тарифной политикой, применяемой учредителем предприятия (ГС), который (согласно законодательным положениям⁴⁰) утверждает тарифы на публичные услуги местного интереса. В этой связи аудит отмечает, что МП “ЖКХ” Вулкэнешть не располагает точными/исчерпывающими внутренними положениями относительно: порядка исчисления тарифов для каждого вида оказываемой услуги; порядка определения себестоимости оказываемых услуг; периодичности проверки соответствия тарифов реально понесенным расходам. Накопленные аудиторские доказательства показывают, что хотя МП представило учредителю расчеты тарифов на оказываемые услуги по состоянию на 1.07.2014, исходя из фактических расходов и затрат, понесенных в 2013 году и увеличенных в проекте I полугодия 2014 года, они не имеют хорошо обоснованного аргументирования с предоставлением полного и верного изображения структуры тарифа. Например, данные расчеты не содержат информацию о численности населения по областям публичного и частного секторов, а тарифы для утверждения запрошены для лица/месяца из указанных секторов. Вместе с тем не регламентирован порядок распределения общих и административных расходов при формировании тарифов на виды услуг. Необходимо отметить и то, что МП не имеет внутренних положений, которые бы показывали, расходы каких подразделений напрямую включаются в себестоимость работ и услуг и расходы каких подразделений возмещаются из прибыли и, как следствие, положений о порядке определения размера прибыли. Более того, в 2014-2015 годах предприятие получило убытки от всех видов оказываемых услуг, однако не представило учредителю соответствующие расчеты, обосновывающие соответствие тарифов реально понесенным затратам, и не запросило изменения действующих тарифов. В рамках МП не практикуются положения о случаях и порядке, позволяющие компенсировать тарифы на некоторые услуги за счет тарифов на другие услуги (перекрестное субсидирование), а также периодичность их определения и утверждения. В контексте вышеизложенного отмечается, что отсутствие указанных положений создает предпосылки того, что определенные МП затраты не соответствуют реальности, что, как следствие, влияет на результаты финансово-экономической деятельности;

√ премирование персонала МП “ЖКХ” Вулкэнешть предусмотрено в коллективном трудовом договоре и производилось на основании Положения о премировании персонала МП за результаты труда, утвержденного 15.03.2000 и разработанного на основании Закона об оплате труда № 1305-XII от 25.02.1993, аннулированного 23.12.2005⁴¹. Необходимо отметить, что до настоящего времени данное Положение не было приведено в соответствие с действующей законодательно-нормативной базой, и, как результат, существующая система стимулирования не коррелирована и не конкретизирована по результатам/персоналу.

___________________________

³⁴ П.128 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010 (аннулирована Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015).

³⁵ Примэрии городов: Вулкэнешть – 114200,8 тыс.леев; Чадыр-Лунга – 86672,7 тыс.леев; сел: Баурчи – 12401,2 тыс.леев; Томай – 7958,8 тыс.леев; Конгаз – 4007,2 тыс.леев; Кирсова – 2765,1 тыс.леев, Дезгинджя – 1372,3 тыс.леев; Етулия – 1356,8 тыс.леев; Чок-Майдан – 235,3 тыс.леев; Конгазчик – 0,2 тыс.леев.

³⁶ Приложение № 4 к Отчету аудита.

³⁷ Приложение № 4 к Отчету аудита.

³⁸ Ст.14 (2) l) Закона № 436-XVI от 28.12.2006.

³⁹ МП: “УКЖХ” Чадыр-Лунга, “Апэ-Канал” Вулкэнешть.

⁴⁰ Ст.14 (2) q) Закона № 436-XVI от 28.12.2006.

⁴¹ Законом о системе оплаты труда в бюджетной сфере № 355-XVI от 23.12.2005.

• Отсутствие ряда обширных анализов финансово-экономической деятельности созданных МП с принятием соответствующих решений привело к ненадлежащему администрированию МП публичного имущества, которое завершилось непокрываемыми убытками по состоянию на 1.01.2016 на общую сумму свыше 65,06 млн.леев⁴². Так, анализируя финансовые отчеты по состоянию на 1.01.2016 по выборке из 16 МП, аудиторская миссия отмечает, что непокрываемые убытки предыдущих лет постоянно растут. Наиболее существенные суммы убытков были зарегистрированы МП “SU-Канал” Комрат – около 36,28 млн.леев; “Апэ-Канал” Вулкэнешть – около 13,7 млн.леев; “УКЖХ” Чадыр-Лунга – 7,11 млн.леев; “ТСЦ” Комрат – около 5,3 млн.леев. По причине недостаточной озабоченности руководящих лиц учредителя эффективным и надлежащим управлением публичным имуществом не были приняты меры по выявлению всех резервов дополнительных источников доходов и возможности минимизации затрат и расходов. Одними из причин, обусловивших получение убытков от осуществляемой деятельности в аудируемых МП в период 2014-2015 годов, были: пересчет в 2015 году износа основных средств за предыдущие периоды на общую сумму свыше 10,53 млн.леев (“Апэ-Канал” Вулкэнешть); потери воды в распределительных сетях (год сдачи в эксплуатацию – 1957) в значительных объемах (в 2014 году – 933,6 тыс. м³, или 71% от общего объема выбранной воды; в 2015 году – 341,2 тыс. м³, или 27% от общего объема выбранной воды), а также недостаточность мер по их минимизации (“SU-Канал” Комрат); отнесение на убытки дебиторской задолженности потребителей за услуги, оказанные в предыдущие годы, в сумме 157,0 тыс.леев в отсутствие соответствующих документов от компетентных органов (“КЖХ“ Комрат); неизменение собственных тарифов на оказываемые услуги в соответствии с понесенными затратами в результате увеличения тарифов на газ, электрическую энергию, воду и канализацию (“ТСЦ” Комрат); увеличение заработной платы персонала МП без учета принципов эффективных расходов (все аудируемые МП). Все изложенное связано и с отсутствием ряда инвестиционных политик, предназначенных обеспечивать эффективность и результативность деятельности МП, а также и с тем, что учредитель МП не принимал своевременные меры для обеспечения соответствующей деятельности предприятий.

_________________________

⁴² Приложение № 4 к Отчету аудита.

Рекомендации:

5. Председателям районов Комрат, Чадыр-Лунга и Вулкэнешть, примарам муниципия Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть:

5.1 принять меры по приведению в соответствие с законодательной нормой уставов и деятельности муниципальных предприятий и созданных учреждений;

5.2 обеспечить исчерпывающее проведение инвентаризации публичного имущества, переданного в управление учрежденным предприятиям, а также зарегистрировать его надлежащим образом в бухгалтерском учете, в том числе прав на него, с внедрением в этой связи ряда эффективных процедур внутреннего контроля;

5.3 разработать и предложить для утверждения местным советам порядок поставки публичных услуг коммунального хозяйства с целью эффективного управления публичным имуществом в условиях закона с установлением ряда исчерпывающих процедур внутреннего контроля.

Цель III: Обеспечили ли ОМПУ в соответствии с требованиями действующей нормативной базы, регистрацию в кадастре и отражение в бухгалтерском учете операций, связанных с публичным имуществом?

• Аудитом установлено множество несоответствий и недостатков, допущенных ОМПУ АТО Гагаузия в администрировании, учете и регистрации соответствующим образом публичного имущества, являющихся препятствием для увеличения доходов от собственности в пользу местного сообщества. Так:

√ ОМПУ АТО Гагаузия совместно с кадастровым органом не обеспечили надлежащую регистрацию публичного земельного фонда. Несмотря на то, что, согласно законодательным положениям⁴³, АЗОК до 2010 года должно было обеспечить массовую первичную регистрацию недвижимого имущества с целью создания исчерпывающего кадастра, аудиторские доказательства показывают, что по 3 АТЕ⁴⁴ АТО Гагаузия не была произведена первичная регистрация имущества публичной собственности и земельных участков возле жилых домов и садов, причиной было неосуществление сотрудничества между ТКО и указанными ОМПУ. Вместе с тем, в соответствии с законодательной базой⁴⁵, АЗОК совместно с ОМПУ должны были произвести разграничение земель, находящихся в публичной собственности, путем идентификации и формирования этих земель в порядке, установленном законодательством. Однако накопленные аудиторские доказательства свидетельствуют, что до настоящего времени во всех 26 АТЕ АТО Гагаузия не было произведено разграничение земель, находящихся в публичной собственности АТЕ публичной и частной сферы и, как следствие, не был установлен их правовой статус. Причинами затягивания надлежащей регистрации публичного земельного фонда являются отсутствие финансовых средств и несотрудничество между ТКО и ОМПУ АТО Гагаузия. Аудит также отмечает, что одной из основных причин является нереализация Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности⁴⁶, было необходимо (пере)обновление ее в соответствии с положениями Закона № 296 от 21.12.2012⁴⁷, что обеспечит выполнение соответствующих работ до 2018 года;

√ ОМПУ (I и II уровня) АТО Гагаузия не обеспечили обязательную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества (здания и сооружения), чем не были соблюдены положения ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998. Так, из общего числа 728 объектов недвижимого имущества, находящихся в публичной собственности, общей стоимостью 479,6 млн.леев (установленной в результате проведения инвентаризации, инициированной по предложению аудиторской группы), находящихся на балансе 37 ОМПУ (I и II уровня), в ТКО АТО Гагаузия не зарегистрированы права на 282 объекта недвижимого имущества (здания и сооружения) общей стоимостью 124,9 млн.леев⁴⁸, а также на земли площадью 37,3 тыс.га⁴⁹ или 89,6% от общей площади публичных земель, в результате не было обеспечено публичное признание права собственности и других имущественных прав на объекты недвижимости, охрану государством этих прав, поддержку системы налогообложения и рынка недвижимости;

√ аудит установил недостатки регулирующего плана и в порядке администрирования и регистрации газовых сетей и газопроводов. Так, путем несоблюдения требований ПП № 683 от 18.06.2004⁵⁰ 19 АТЕ (I и II уровня) АТО Гагаузия, имеющие отраженными в бухгалтерском учете газовые сети, не зарегистрировали в ТКО права собственности на газовые сети протяженностью 368,9 км стоимостью 32,4 млн.леев⁵¹. Вместе с тем отмечается, что 7 АТЕ (I уровня) не обеспечили полное отражение в бухгалтерском учете и не оценили газовые сети протяженностью 391,4 км⁵², чем не были соблюдены положения ст.17 (1) Закона № 113-XVI от 27.04.2007. Одновременно 13 АТЕ (I уровня) АТО Гагаузия не обеспечили обязательную регистрацию прав на 15 газопроводов стоимостью 46,0 млн.леев⁵³, что привело к несоблюдению положений ст.5 Закона № 1543-XIII от 25.02.1998.

___________________________

⁴³ Ст.55 Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (далее – Закон № 1543-XIII от 25.02.1998); ПП № 1030 от 12.10.1998 “О некоторых мерах по созданию кадастра недвижимого имущества”.

⁴⁴ Примэрии: г.Вулкэнешть; сел: Котовское и Карбалия.

⁴⁵ Ст.3(2) и ст.4¹ Закона о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5.04.2007.

⁴⁶ Постановление Правительства № 1528 от 29.12.2007 “Об утверждении Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности ”.

⁴⁷ Закон № 296 от 21.12.2012 о внесении изменений и дополнений в Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 5 апреля 2007 года.

⁴⁸ Приложение № 8 к Отчету аудита.

⁴⁹ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁵⁰ Положение о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества "Молдовагаз" газовых сетей на техническое обслуживание, утвержденное ПП № 683 от 18.06.2004.

⁵¹ Приложение № 10 к Отчету аудита.

⁵² Приложение № 10 к Отчету аудита.

⁵³ Приложение № 10 к Отчету аудита.

• ОМПУ АТО Гагаузия не обеспечили надлежащий учет операций по продаже-покупке и аренде земель публичной собственности, что обусловило неэффективный мониторинг выполнения договорных условий покупателями и арендаторами. Так, согласно законодательным положениям⁵⁴, учет публичной собственности АТЕ ведется в бухгалтерии в строгом порядке – в соответствии с Методологическими нормами, разработанными Министерством финансов. На законных условиях, должны быть оценены и зарегистрированы в бухгалтерском учете и земли публичной собственности, однако нечеткое их разграничение, а также отсутствие Методологических норм по учету публичного имущества АТЕ, которые должны быть разработаны Министерством финансов и утверждены Правительством, делает невозможным выполнение этих положений. Данная ситуация влияет как на законное право управления имуществом, так и на отражение в бухгалтерском учете сделок с ними. В этом отношении отмечается, что:

√ ОМПУ АТО Гагаузия путем несоблюдения норм ведения бухгалтерского учета в публичном секторе⁵⁵ не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете всех обязательств владельцев земель, поступлений и остатков задолженностей на отчетную дату; не имеют полного аналитического и синтетического учета земельных операций; не провели инвентаризацию дебиторской задолженности и составление актов сверок с арендаторами. В рамках аудиторской миссии по запросу аудиторской группы была проведена инвентаризация дебиторской задолженности и кредиторской задолженности по платежам за аренду земель публичной собственности по состоянию на 1.01.2016. После систематизации представленных данных и сравнения договоров аренды с данными бухгалтерского учета установлено неотражение в бухгалтерском учете дебиторской задолженности от аренды земель публичной собственности АТЕ на общую сумму 4993,7 тыс.леев; наиболее существенные суммы были по примэриям: Комрат – 1,1 млн.леев; Чадыр-Лунга – 0,74 млн.леев; Вулкэнешть – свыше 0,44 млн.леев; Баурчи – свыше 0,42 млн.леев; Казаклия – 0,41 млн.леев; Конгаз – около 0,33 млн.леев;

√ в нарушение регламентированных положений⁵⁶ ОМПУ АТО Гагаузия не обеспечили надлежащий учет публичного земельного фонда. Так, землеустроительные службы ОМПУ не ведут повседневно Кадастровый регистр обладателей земель, находящийся в основе составления Кадастрового регистра земель (централизованной кадастровой карточки). Кадастровые регистры земель (централизованные кадастровые карточки), которые составляются по состоянию на 1 января каждого года и представляются примэриями в СЗОК, не дают достоверного представления о земельных ситуациях по землям, находящимся в собственности АТЕ, а также распределение их владельцам. Следует отметить, что по запросу аудиторской группы ОМПУ АТО Гагаузия была проведена инвентаризация земель, находящихся в их собственности по состоянию на 1.01.2016, с представлением результатов аудиторской группе. В результате сравнения данных о площадях земель, находящихся в публичной собственности зарегистрированных в земельном отчете АТЕ, с соответствующими площадями, представленными в информациях по проведению инвентаризации, установлено, что из общей площади земель 80,78 га⁵⁷, находящихся в публичной собственности 9 АТЕ, – 69,78 га зарегистрированы в ТКО как земли частной собственности, а 11,0 га – как земли, находящиеся в собственности государства. Все изложенное свидетельствует о том, что ОМПУ АТЕ из АТО Гагаузия не владеют исчерпывающими данными об администрируемых землях, вместе с тем, не обеспечивая проведение соответствующих проверок по доступным информациям.

_________________________

⁵⁴ Ст.13 Закона о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523-XIV от 16.07.1999 (далее – Закон № 523-XIV от 16.07.1999).

⁵⁵ П.188 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010.

⁵⁶ П.6 ПП № 24 от 11.01.1995 “Об утверждении Положения о содержании земельной кадастровой документации”.

⁵⁷ Примэрии: Комрат – 7,48 га; Вулкэнешть – 44,0 га; Чадыр-Лунга – 14,2 га; Казаклия – 5,0 га; Ферапонтьевка – 0,04 га; Дезгинджя – 0,93 га; Кирсово – 1,12 га; Чок-Майдан – 4,65 га; Баурчи – 3,36 га.

Также накопленные по этому разделу аудиторские доказательства свидетельствуют и о наличии других несоответствий. Так, хотя, согласно данным АИС “Cadastru”, земли площадью 4,3 га, прилегающие к строениям, являются собственностью государства, примэрия Чадыр-Лунги отразила их в земельном балансе как земли, находящиеся в публичной собственности АТЕ. Необходимо отметить, что в результате продажи земель публичной собственности АТЕ не внесли соответствующие изменения в регистр обладателей земель земельного кадастра, что послужило причиной недостоверного отражения в отчетности земельного фонда в целом.

Рекомендация:

6. Примарам муниципия Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть внедрить операционные процессы и эффективные процедуры внутреннего контроля, которые обеспечат соблюдение законодательно-нормативной базы в части администрирования/управления местным публичным имуществом, с принятием соответствующих мер с целью надлежащей регистрации имущества публичной собственности в кадастровых органах.

III. ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

ПРЕДЫДУЩИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

Проведенные аудитом проверки по внедрению рекомендаций Постановления Счетной палаты № 24 от 29 мая 2012 года по Отчету аудита бюджета и управления публичным имуществом в АТО Гагаузия за 2011 год показывают, что ОМПУ не приняли необходимых мер с целью устранения ранее установленных Высшим органом аудита несоответствий, таким образом, способствуя сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, отмеченного и в настоящем Отчете аудита. Так, предыдущие рекомендации по управлению публичным имуществом были реализованы частично, что не обеспечивает непрерывность действий по устранению и совершенствованию финансового менеджмента. Настоящая аудиторская миссия отмечает наличие тех же проблем, которые выражаются путем:

√ неубедительного учета, ненадлежащего администрирования и управления публичным имуществом;

√ незавершения процесса выявления, разграничения, регистрации и учета местного публичного имущества;

√ дефицита/отсутствия надзора со стороны АТЕ за финансово-экономической деятельностью МП;

√ ненадлежащего ведения бухгалтерского учета и ошибочного отражения в отчетности некоторых имущественных ситуаций.

Вследствие этого частично выполненные ОМПУ предыдущие рекомендации были актуализированы и повторены в настоящем Отчете аудита для точного исправления несоответствий, а также для снижения отмеченных рисков.

IV. УСЛОВНОЕ МНЕНИЕ АУДИТА

Аудит заключает, что менеджмент управления имуществом АТЕ на всех уровнях АТО Гагаузия не соответствует требованиям законодательной базы, на него повлияли несоответствия и недостатки, которые выражаются в следующем: отсутствие надлежащего учета публичного имущества и достоверного отражения в отчетности имущественных ситуаций; отсутствие ряда обоснованных экономических политик в отношении администрирования муниципальных предприятий, учредителями которых являются ОМПУ; необеспечение полной регистрации прав на объекты недвижимости в Регистре недвижимого имущества и др. Все это, по мнению аудиторов, было обусловлено отсутствием адекватной системы внутреннего контроля по соответствующим компонентам деятельности, а также недостаточной ответственностью руководящих лиц по исполнению функциональных полномочий.

Вследствие этого заключаем, что имущественные ресурсы не оценены, не администрированы и не использованы в соответствии с общественным интересом.

С целью улучшения отмеченных ситуаций/работ внешний публичный аудит предоставляет соответствующие рекомендации для полного устранения недостатков и, соответственно, для снижения выявленных рисков.

Справка: Настоящий отчет аудита был составлен на основании доказательств, накопленных аудиторской группой в составе: главного государственного контролера (руководителя группы) Василия Мошой, старшего государственного контролера/ публичного аудитора Валентины Матей, государственных контролеров Аурелии Усатый и Олеси Кирияк.

Ответственный за проведение аудиторской

миссии и консолидацию/разработку отчета:

главный государственный контролер/

публичный аудитор (руководитель группы)            Василий МОШОЙ

Ответственные за организацию

и мониторинг аудиторской миссии:

начальник III Главного управления

(аудит местных публичных органов)                        Владимир ПОТЛОГ

заместитель начальника III Главного

управления (аудит местных публичных органов)    Ирина ГУТНИК

Приложение № 1

Краткая информация об АТО Гагаузия,

релевантной нормативной и законодательной базе

(охватывающей юридическую, организационную и финансовую

основы формирования и использования бюджета, а также

бухгалтерского учета в аудируемых публичных органах)

по ходу бюджетного процесса

АТО Гагаузия является составной частью Республики Молдова, расположенной географически в южной части страны и соседствует с районами Кахул, Кантемир, Тараклия и Басарабяска. В восточной части граничит с Одесским районом Украины. Занимает площадь 184,8 тыс. гa (в том числе: сельскохозяйственные земли – 142,7 тыс. гa, земли лесного фонда – 15,6 тыс. гa, водные площади – 4,2 тыс. га, земли, предназначенные для промышленности – 2,9 тыс. гa и т.д.). Численность населения АТО по состоянию на 1.01.2015 составляла 154,0 тыс. жителей, в том числе: городского – 58,7 тыс. жителей и сельского – 95,3 тыс. жителей. По состоянию на 1.01.2016 на территории было зарегистрировано 7048 экономических агентов, в том числе: 2451 индивидуальное предприятие, 2007 обществ с ограниченной ответственностью; 1192 крестьянских хозяйства и 1378 прочих хозяйствующих субъектов.

Ст.111 Конституции Республики Молдова⁵⁸ устанавливает, что АТО Гагаузия является автономно-территориальным образованием с особым статусом, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции и в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы экономического характера в интересах всего населения.

Местные публичные органы автономного образования, которые формируются в соответствии с Законом об административно-территориальном устройстве Республики Молдова⁵⁹ и функционируют согласно Закону о местном публичном управлении⁶⁰, Закону об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)⁶¹ а также местным законам, под собственную ответственность администрируют финансовые и нефинансовые ресурсы, а также имущественные права в интересах местного населения.

Исходя из сфер деятельности ОМПУ, установленных Законом № 435-XVI от 28.12.2006⁶², полномочия и ответственность ОМПУ разделены на два уровня: I уровень – полномочия публичных органов, которые образованы и функционируют на территории города, коммуны или села для удовлетворения интересов и решения проблем местного населения; II уровень – полномочия публичных органов, которые образованы и функционируют на территории автономной единицы для удовлетворения интересов и решения проблем населения АТЕ.

Согласно законодательным положениям, административно-территориальная единица пользуется самостоятельностью в принятии решений, организационной, управленческой и финансовой автономией, имеет право на инициативу относительно администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории.

АТО является юридическим лицом публичного права и располагает в условиях закона имуществом, отличным от государственного имущества и других административно-территориальных единиц, а в качестве административно-территориальной единицы сформировано из 1 муниципия, 2 городов и 29 сельских населенных пунктов, объединенных в 23 примэрии.

За аудируемый период из бюджетов АТЕ были профинансированы 333 третичных распорядителя кредитов, в том числе: 58 дошкольных учреждений, 47 среднеобразовательных учреждений; 27 домов культуры; 37 библиотек; 1 стадион и др.

На конец 2015 года численность работников в областях, финансируемых из бюджетов АТЕ, составила 6843 единицы, в том числе: в исполнительных органах – 489; национальной обороне – 7; поддержании общественного порядка – 43; дошкольных учреждениях – 1808; учреждениях образования – 2739; учреждениях культуры – 789; прочий персонал – 968.

_____________________

⁵⁸ Ст.111 Конституции Республики Молдова, принятой 29.07.1994 (с последующими изменениями и дополнениями)

⁵⁹ Закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764-XV от 27.12.2001.

⁶⁰ Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁶¹ Закон об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) № 344-ХIII от 23.12.1994 (с последующими изменениями).

⁶² Закон об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006 (с последующими изменениями и дополнениями).

Соответствующая законодательная и нормативная базы

Юридическая, организационная и финансовая базы формирования и использования бюджета района регламентированы:

√ Законом об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764-XV от 27.12.2001;

√ Законом об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006;

√ Законом о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006;

√ Законом о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003;

√ Законом о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996.

√ Другими законодательными и нормативными актами в области бюджетно-налоговой политики, в том числе официальными актами АТО.

Ведение бухгалтерского учета в аудируемых публичных органах регламентировано:

√ Законом о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007;

√ Инструкцией по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010;

√ Инструкцией о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, а также другими нормативными актами.

Общая информация о структуре бюджета АТО Гагаузия

В соответствии с Законом АТО Гагаузия (Гагауз Ери) “О бюджетной системе и бюджетном процессе”⁶³, бюджет АТО включает: общий (центральный) бюджет, бюджеты Комратского, Чадыр-Лунгского и Вулкэнештского районов, бюджет муниципия Комрата; бюджеты городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть и 23 бюджета сел (коммун).

Разработка и исполнение центрального бюджета и районных бюджетов осуществляется Исполнительным комитетом Гагаузии, а рассмотрение и их утверждение – Народным Собранием Гагаузии; местных бюджетов сел (коммун), городов и муниципия – соответствующими местными публичными органами. Ответственность за исполнение соответствующих бюджетов несут Исполнительный комитет Гагаузии и местные публичные органы.

______________________

⁶³ Ст.1(2), ст.2 (2) и ст.12 Закона АТО Гагаузия (Гагауз Ери) о бюджетной системе и бюджетном процессе № 18-Х/II от 3.10.2000.

Приложение № 2

Цели аудита, область применения и методология

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата аспектов, связанных с основными аспектами процесса и исполнения бюджета АТО Гагаузия были разработаны следующие цели аудита:

▪ Цель I. ОМПУ обеспечили регламентированный финансово-бухгалтерский менеджмент фондов публичной собственности и достоверность финансовых отчетов?

▪ Цель II. Обеспечили ли ОМПУ эффективность/результативность управления активами, переданными в администрирование муниципальным/коммунальным предприятиям?

▪ Цель III. Обеспечили ли ОМПУ в соответствии с требованиями действующей нормативной базы регистрацию в кадастре и отражение в бухгалтерском учете операций, связанных с публичным имуществом?

Исходя из уровня существенности и рисков, установленных на этапе планирования, аудиторские мероприятия были проведены в ГЭУ, примэрии муниципия Комрат, примэриях городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть, МП “SU-Канал” Комрат; “КЖХ” Комрат; “ТСЦ” Комрат; “УКЖХ” Чадыр-Лунга; “ЖКХ” Вулкэнешть; “Апэ-Канал” Вулкэнешть. Также, некоторые аудиторские доказательства были собраны в: ГУК; ГУА; 26 примэриях; 49 учебных заведениях; 24 МП; ГНИ по АТО Гагаузия; Управлении статистики АТО Гагаузия, Государственной регистрационной палате, филиале АТО Гагаузия.

Для реализации предложенных целей и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

√ были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов (ИК; АТЕ I уровня) с целью установления уровня их выполнения;

√ были проверены имущественные ситуации, отраженные в отчетах АТЕ, которые были сопоставлены с соответствующими бухгалтерскими документами и финансовыми регистрациями;

√ были применены различные аналитические процедуры и проведены другие тестирования по существу, вместе с тем была использована и сравнена информация от различных субъектов (ГНИ АТО Гагаузия, Управления статистики АТО Гагаузия, Агентства земельных отношений и кадастра, ПМСУ АТО Гагаузия), а также из различных источников ИТ (http://www.geoportal.md; http://www.statistica.md; http://reports.fisc.md/ и др.);

√ было проведено интервьюирование работников органов местного публичного управления относительно функционирования внутренних контролей по определенным аспектам деятельности.

Ответственность аудируемых органов состоит во внедрении эффективной системы финансового менеджмента и контроля, которая обеспечит исполнение бюджета в соответствии с установленными требованиями, организацию менеджмента по составлению отчетности финансово-экономических ситуаций, разработку ряда процедур по предотвращению и информированию о подозрениях в мошенничестве и ошибках, гарантируя надлежащее управление публичными фондами.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов аудита о финансовых ситуациях и соответствии управления публичными средствами и имуществом государства.

Деятельность по проведению аудита соответствия управления публичным имуществом в рамках местных публичных органов и субъектов из АТО Гагаузия за 2014-2015 годы была осуществлена в соответствии с международными стандартами аудита⁶⁴, передовыми практиками в области аудита соответствия, ассоциированного с финансовыми ситуациями, а также Пособием по аудиту соответствия Счетной палаты, применяя подход, базирующийся на тестировании ряда элементов системы внутреннего контроля и процедур по существу.

__________________________

⁶⁴ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Приложение № 3

Обобщение несоответствий,

согласно ссылкам на I цель из Отчета аудита

Источник: Отчет об имуществе, находящимся в управлении ОМПУ АТО Гагаузия за 2014-2015 годы;

Финансовые отчеты МПО и субъектов АТО Гагаузия за 2014-2015 годы.

Приложение № 4

Обобщение несоответствий,

согласно ссылкам на II цель из Отчета аудита

Источник: Информация ГРП о МП АТО Гагаузия, зарегистрированных по состоянию на 01.01.2016;

Финансовые отчеты МП АТО Гагаузия за 2014-2015 годы.

Приложение № 5

Информация о передаче имущества публичной собственности АТО Гагаузия

публичным медико-санитарным учреждениям по состоянию на 01.01.2016

Источник: Информации примэрий, представленные в ходе аудита.

Приложение № 6

Информация о жилищном фонде, зарегистрированном в

бухгалтерском учете АТЕ из АТО Гагаузия по состоянию на 01.01.2016

Приложение № 7

Информация об отражении в бухгалтерском учете МП

по состоянию на 01.01.2016 имущества и финансовых средств,

переданных им в управление учредителем

Источник: Информации примэрий, представленные в ходе аудита.

Приложение № 8

Информация о регистрации имущества публичной собственности

АТЕ из АТО Гагаузия по состоянию на 01.01.2016

Источник: Информации примэрий, представленные в ходе аудита.

Приложение № 9

Информация о регистрации земель, находящихся в публичной

собственности АТЕ из АТО Гагаузия по состоянию на 01.01.2016

Источник: Информации примэрий, представленные в ходе аудита.

Приложение № 10

Обобщение несоответствий,

согласно ссылкам на III цель из Отчета аудита

Источник: Информации ОМПУ, представленные в ходе аудита.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 31 от 26 июля 2016 года

ОТЧЕТ

аудита соответствия бюджетного исполнения местными

публичными органами АТО Гагаузия за 2014–2015 годы

СПИСОК АББРЕВИАТУР

I. ВВЕДЕНИЕ

Настоящая аудиторская миссия была реализована на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год с целью оценки соответствия бюджетного исполнения, функциональности бюджетного процесса и обеспечения финансовой дисциплины.

______________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Общие сведения об АТО Гагаузия, соответствующая нормативная и законодательная база (охватывающая правовые, организационные и финансовые основы формирования и использования бюджета АТО Гагаузия, а также бухгалтерский учет в аудируемых органах), исполнение бюджетного процесса изложены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита. Приложение № 2 охватывает общий контекст исполнения доходов и расходов бюджетов АТЕ АТО Гагаузия, а цели аудита, область применения и методология представлены в приложении № 3. В приложениях № 4-6 указаны в информационных целях обобщенные ключевые данные из финансовых отчетов, составленных ОМПУ о бюджетном исполнении за 2014 и 2015 годы, в приложениях № 7-9 содержится информация о нарушениях и отклонениях, обобщенных по целям аудита, а в приложении № 10 представлена информация о мерах, принятых ОМПУ по ходу Отчета аудита.

II. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель I: АТЕ обеспечили полное освоение потенциала по бюджетным доходам, а также администрирование их в соответствии с действующей законодательной базой?

Планирование и администрирование бюджетных доходов в рамках ОМПУ имеет важное значение, поскольку данная область определяет релевантность базы по созданию бюджетов всех уровней, в частности, местных, с одной стороны, и указывает на управленческие/институциональные навыки и озабоченность компетентных органов по эффективному управлению потребностями администрируемых сообществ, с другой стороны. Проведенные проверки продемонстрировали, что и для автономного территориального образования Гагаузия, аналогично другим местным публичным органам республики, информации внешних публичных аудиторов за последние годы не послужили “дорожной картой”, чтобы не повторять укоренившиеся ошибки. Это, как правило, проявляется путем: дефицита связи/взаимодействия между компетентными органами; неприменения аналитических инструментов для оценки налогооблагаемой базы; полагаться и жить за счет централизованных ресурсов и несистемной заинтересованности ответственных лиц за исполнение бюджетного процесса. Вместе с тем, начиная с 1.01.2015, были введены в действие новая система формирования местных бюджетов, новые правила межбюджетных отношений и новые условия администрирования местных финансовых средств, которые были предусмотрены Законом № 267 от 1.11.2013² с последующими изменениями положений, утвержденных Законами № 397-XV от 16.10.2003³ и № 1163-XIII от 24.04.1997⁴.

_______________________

² Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 267 от 1.11.2013.

³ Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

⁴ Закон № 1163-XIII от 24.04.1997 “Налоговый кодекс” (далее – Налоговый кодекс).

Вследствие этого, подход к I цели настоящей аудиторской миссии был направлен приоритетно на проверку соответствия и достоверности данных, находящихся в основе разработки бюджетного прогноза, а также на процедурный аспект бюджетного процесса.

Наиболее существенные проблемы, а также генерирующие аспекты несоответствий и рисков по соответствующему разделу изложены в следующих подразделах.

♦ Существующий менеджмент в администрировании доходов бюджетов АТЕ АТО Гагаузия не обеспечил полное поступление всех запланированных доходов. Вместе с тем исполнение доходов по разделам варьировало в 2014 году от 91,9% до 318,7% и, соответственно, в 2015 году – от 44,3% до 220%, что свидетельствует об уязвимости процесса планирования публичных доходов.

На 2014 бюджетный год бюджет АТО Гагаузия по доходной части был утвержден, уточнен и исполнен на общую сумму, соответственно, 410,1, 454,7 и 456,2 млн.леев, а на 2015 год, соответственно, 487,0, 519,5 и 518,4 млн.леев, окончательные показатели были исполнены на уровне 100,3% (2014 г.) и 99,8% (2015 г.). Анализ структуры доходов бюджетов АТЕ АТО Гагаузия свидетельствует, что в 2014-2015 годах основным источником формирования доходов были трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых составлял 56,2% (256,6 млн.леев) и, соответственно, 58,9% (305,3 млн.леев). Вместе с тем удельный вес текущих доходов был на уровне 41% (или 186,9 млн.леев), а в 2015 году – 38,9% (или 201,8 млн.леев).

В результате анализа выполнения доходной части бюджетов АТЕ (за 2014-2015 годы) установлено, что по 6 и, соответственно, по 9 категориям уточненных доходов не были собраны средства в сумме, соответственно, 1,1 млн.леев и 1,9 млн.леев, наибольший удельный вес приходится на платежи земельного налога за земли сельскохозяйственного назначения, за исключением налога от крестьянских/фермерских хозяйств (2014 г.– 0,7 млн.леев, 2015 г. – 0,1 млн.леев); далее на налог на добавленную стоимость (2014 г. – 0,4 млн.леев); акцизы на бензин и дизельное топливо (0,7 млн.леев); сбор за вывоз отходов (0,3 млн.леев); специальные средства (2015 г. – 0,6 млн.леев) и др. Одновременно по 41 категории доходов – в 2014 году и по 37 категориям доходов – в 2015 году были получены доходы, превышающие уточненные параметры на 3,5 млн.леев (в том числе по арендной плате за земли сельскохозяйственного назначения – 0,3 млн.леев, прочие доходы от собственности – 0,6 млн.леев, прочие поступления – 0,4 млн.леев) и, соответственно, на 16,4 млн.леев (наиболее существенные были зарегистрированы по подоходному налогу с предпринимательской деятельности – 1,8 млн.леев, налогу на добавленную стоимость – 5,2 млн.леев, по сбору за объекты торговли и/или объекты по оказанию платных услуг – 0,9 млн.леев, прочие поступления – 0,7 млн.леев и др.). В этой связи аудит отмечает, что для налоговых периодов 2014 и 2015 годов ОМПУ (I и II уровня) АТО уточнили доходную часть путем снижения (в 2014 г. – на 22,1 млн.леев; в 2015 г. – на 2,3 млн.леев) и, соответственно, увеличения (на 11,2 млн.леев и, соответственно, на 15,3 млн.леев) утвержденных показателей, наиболее существенные уточнения были зарегистрированы по НДС (в 2014 г. – 8,7 млн.леев); акцизам на водку, ликеры, дивины и другие крепкие напитки (в 2014 г. – 8,9 млн.леев; в 2015 г.– 1,0 млн.леев); по акцизам на бензин и дизельное топливо (в 2014 г. – 1,3 млн.леев); сбору за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова (в 2014 г. – 0,7 млн.леев); по земельному налогу за земли сельскохозяйственного назначения, за исключением налога от крестьянских/фермерских хозяйств (в 2015 г. – 0,4 млн.леев); сбору за вывоз отходов (в 2015 г. – 0,3 млн.леев). Вследствие этого, по сравнению с утвержденными показателями ОМПУ не обеспечили сбор некоторых видов доходов на общую сумму 23,0 млн.леев (в 2014 г.) и 3,5 млн.леев (в 2015 г.), по другим видам доходов сверхплановые поступления составили 14,4 млн.леев (в 2014 г.) и 30,9 млн.леев (в 2015 г.), причиной было уязвимое прогнозирование доходной части бюджетов АТЕ.

♦ Процесс прогнозирования и планирования собственных доходов является несовершенным и требует корректировки по существу.

Согласно существующей нормативной базе, АТЕ, имея финансовую автономию, разрабатывают и утверждают собственный годовой бюджет. В результате проведенных тестирований аудита отмечается, что установленные недостатки в прогнозировании бюджетных доходов являются следствием несоответствующей озабоченности со стороны ОМПУ (АТЕ I уровня и II уровня) за исчерпывающую оценку всех собственных доходов; неполного соблюдения законодательства в области публичных финансов, земельных отношений и кадастра; сохранения недостаточного финансового менеджмента и контроля в публичных субъектах, выраженного путем неразработки и невнедрения ряда процедур внутреннего контроля по указанным компонентам, что не соответствует регламентированным положениям⁵. Также ОМПУ АТЕ не взяли на себя ответственность и не способствовали соответствующим образом взысканию доходов, не обеспечивая реализацию ряда процедур и эффективные инструменты с целью полного сбора собственных доходов в бюджеты АТЕ. На эту ситуацию повлияло отсутствие или несоответствие нормативной базы и аналитических инструментов по оценке налогово-бюджетных проектов, связанных с формированием соответствующих показателей, а также ненадлежащее исполнение полномочий персоналом, вовлеченным в этот процесс. В результате при формировании доходной части местных бюджетов соответствующие недостатки привели к неучету в 2014-2015 годах доходов на общую сумму как минимум 71,6 млн.леев и, соответственно, 60,8 млн.леев (2014/2015: НДС – 26,5 млн.леев/10,7 млн.леев; акцизов – 14,7 млн.леев/36,1 млн.леев; налогов на недвижимое имущество – 6,6 млн.леев/5,4 млн.леев); сбора за благоустройство территории – 1,7 млн.леев/1,6 млн.леев; сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг – 1,3 млн.леев/0,9 млн.леев; подоходного налога с предпринимательской деятельности – 15,1 млн.леев/0,6 млн.леев; доходов от управления землями и публичным имуществом – 5,7 млн.леев/5,5 млн.леев). Для подтверждения вышеизложенного отмечается следующее.

• Процедуры по разработке прогноза доходов, применяемые ОМПУ (I и II уровня) не соответствуют требованиям в области местных публичных финансов. Так, аудиторская миссия отмечает, что менеджмент ГУФ, не соблюдая требования/принципы государственного внутреннего финансового контроля, установленные законодательной базой⁶, не создал и не стандартизировал основополагающие процедуры и рабочие процессы, связанные с разработкой бюджетного прогноза, вследствие этого не была обеспечена организация соответствующей системы, охватывающей совокупность политик, процедур, внутренних правил, процессов и видов деятельности, реализованных в рамках субъекта. В результате, вопреки предпринятию ряда действий по координированию и администрированию бюджетного процесса на этапе планирования, ГУФ добилось скромных результатов, были сохранены слабые пункты администрируемого процесса.

Согласно положениям законодательной базы⁷, исполнительные органы АТЕ обеспечивают разработку прогноза всех видов налогов и сборов, которые должны быть собраны в следующем году в соответствующей административно-территориальной единице, а также проект бюджета АТЕ I уровня, который представляется ГУФ для составления консолидированного свода проектов бюджетов. Методологическая база соответствующего процесса регламентируется Методологическими нормами⁸, последовательно разработанными и направленными МФ и ГУФ. В результате запроса информации от 26 главных бухгалтеров примэрий автономного территориального образования Гагаузия установлено, что хотя ОМПУ имеют (за исключением примэрии г.Чадыр-Лунга) списки налогоплательщиков – юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, они не были использованы в процессе прогнозирования некоторых видов доходов. Необходимо отметить, что ОМПУ не владеют (или частично имеют) информацией о налогооблагаемой базе по разделам доходов в аспекте экономических агентов и не основывались на прогнозе доходов по оценкам налоговой базы, сформированной в АТЕ; не организовали систему коммуникации с экономическими агентами, которые значительно способствуют формированию бюджета АТЕ; не поддержали путем доказательств, не согласовали с ГНИ и с соответствующим кадастровым органом проект бюджета, представленный ГУФ для анализа его правильности и достоверности. В этой связи аудит отмечает необходимость укрепления системы внутреннего контроля, которая повысит ответственность сторон, вовлеченных в указанные процессы, а также постоянного профессионального обучения персонала, который администрирует публичные финансы в рамках ОМПУ I и II уровня.

____________________________

⁵ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010); Национальные стандарты внутреннего контроля в публичном секторе, утвержденные Приказом министра финансов № 51 от 23.06.2009; Пособие по финансовому менеджменту и контролю.

⁶ Ст.5, ст.6 и ст.7 Закона № 229 от 23.09.2010.

⁷ Ст.19 Закона о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

⁸ Методологические нормы по разработке органами местного публичного управления проектов бюджета на 2014 год и оценке на 2015-2016 годы, направленные циркуляром МФ № 06/2-7 от 14 июня 2013 года, и, соответственно, – на 2015 год и оценке на 2016-2017 годы, направленные циркуляром МФ № 06/2-7 от 12 июня 2014 года (далее – Методологические нормы).

• Отсутствие соответствующих данных о налогооблагаемой базе привело к необоснованной оценке доходов АТЕ.

Хотя ГГНИ, имеющая задание реализовать требование, направленное Постановлением Счетной палаты № 37 от 31.07.2012⁹, разместила в 2012 году в АИС “Авторизованный вход” отчет “Оценка налогооблагаемых объектов и налоговых обязательств”, предназначенный предоставить информацию относительно исчерпывающей и достоверной налогооблагаемой базы в административно-территориальном аспекте и по категориям налогов/сборов, тестирование аудита показывает, что данные указанного отчета являются непригодными, недостоверными и неполными. Вместе с тем, ГНС и ОМПУ, не связываясь эффективно между собой, не организовали обмен информацией по формированию убедительной налогооблагаемой базы, которая генерирует публичные доходы, вследствие этого оценки доходов не базировались на анализе показателей, связанных с экономическим потенциалом. В этой связи отмечается несоответствующее исполнение ГУФ¹⁰ регламентированных полномочий по достоверной и экономически аргументированной оценке доходов и расходов бюджета АТО Гагаузия путем системного рассмотрения данных о социально-экономическом развитии АТЕ, необходимых для разработки проекта бюджета, в некоторых случаях была допущена неправильная оценка бюджетного прогноза доходной части бюджетов АТЕ I и II уровня.

В результате, отсутствие исчерпывающей и достоверной информации относительно налогооблагаемой базы (фонда заработной платы, оценочной стоимости объектов недвижимости, данных об объектах налогообложения местными сборами и др.) как в ГУФ, так и в ОМПУ, а также дисфункциональность существующих положений в данной области обусловили невыявление налогооблагаемой базы и, соответственно, неправильное прогнозирование бюджетных доходов.

• Оценки налогооблагаемой базы, связанной с подоходным налогом юридических лиц (раз.111/21 и 111/23), не соответствуют содержанию экономического анализа компонентов налогооблагаемой базы в результате индивидуально установленных показателей. Так, согласно Методологическим нормам, основой для расчета суммы налогооблагаемого дохода служат данные, полученные при обработке территориальными налоговыми органами форм VEN 08 и VEN 12 “Декларация о подоходном налоге” за 2011-2012 годы, формы IVAO “Подоходный налог от операционной деятельности” за 2012 год и формы UNIF 07 “Унифицированный отчет” (представляемой индивидуальными предпринимателями, среднегодовая численность работающих которых не превышает 3 единиц, и которые не зарегистрированы как плательщики НДС за 2011-2012 годы), а также макроэкономические показатели, одним из которых является рост ВВП в номинальные сроки¹¹.

В этой связи аудиторские доказательства показывают, что хотя в 2012-2013 годах подоходный налог с предпринимательской деятельности был исполнен в общей сумме, соответственно, свыше 27,78 млн.леев и свыше 25,08 млн.леев, доходы от указанного источника на 2014 год были запланированы в сумме 26,62 млн.леев, или со снижением на 1,16 млн.леев (4,2%) по сравнению с 2012 годом и с превышением на сумму около 1,54 млн.леев (6,1%) против 2013 года. Необходимо отметить, что и соответствующие уточнения были произведены в сторону снижения, исполнение доходов (31,31 млн.леев) в бюджетах АТЕ от указанного источника составило сумму, превышающую утвержденный показатель на 4,68 млн.леев¹² и, соответственно, примерно на 0,27 млн.леев – уточненный показатель. Вместе с тем доходы от подоходного налога с предпринимательской деятельности на 2015 год были запланированы на общую сумму 25,65 млн.леев или на 2,13 млн.леев (7,7%) ниже уровня 2012 года и с превышением на 0,57 млн.леев (2,3%) против 2013 года, они были исполнены в сумме 28,85 млн.леев, что более чем на 3,16 млн.леев¹³ (113%) выше утвержденной суммы (за исключением района Вулкэнешть, который не обеспечил выполнение утвержденного уровня на 51,0 тыс.леев¹⁴).

Следует отметить, что в результате анализа данных в аспекте исполнителей бюджета аудитом установлены существенные различия по исполнению доходов из указанного налога по сравнению с утвержденными показателями, уровень исполнения варьировал в 2014 году от 111,3% (район Вулкэнешть) до 134,5% (район Чадыр-Лунга)¹⁵, а в 2015 году от 96,8% (район Вулкэнешть) до 136,1% (район Чадыр-Лунга) ¹⁶. В этой связи аудит отмечает, что одной из причин, которая обусловила указанные недостатки, является отсутствие необходимой информации для оценки и точного прогнозирования доходов по этому разделу как в налоговом органе, так и в ОМПУ II уровня. Так,

√ хотя компьютеризованные программы ГНИ АТО Гагаузия имеют опцию отбора деклараций VEN12, IVAO и UNIF 07, эти возможности не обеспечивают электронный свод отчетов о доходе подразделений/филиалов налогоплательщиков, зарегистрированных в других населенных пунктах, что требует ручного отбора информации многих уровней (в аспекте подразделений и АТЕ);

√ ОМПУ и налогоплательщики из администрируемой территории не установили эффективную связь с целью обмена информацией о программе деятельности экономических агентов по годам, для которых разрабатывается бюджетный прогноз, что будет способствовать аргументированной оценке публичных доходов.

_________________________

⁹ Постановление Счетной палаты № 37 от 31.07.2012 “По Отчету аудита бюджетов и управления публичным имуществом административно-территориальных единиц мун.Кишинэу за период 2010-2011 годов”.

¹⁰ Положение ГУФ АТО Гагаузия, утвержденное решениями Исполнительного комитета № 13/16 от 09.08.2007 и № 7/8 от 4.06.2015.

¹¹ Методологические нормы.

¹² Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁴ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁵ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

В контексте изложенного отмечается, что единственным ключевым показателем, используемым при прогнозировании доходов, были исполненные доходы за предыдущие годы, вместе с тем, лишая в этой области разумных обоснований.

√ Аудиторская миссия отмечает и другие несоответствия, связанные с достоверностью налогооблагаемой базы в процессе прогнозирования доходов от подоходного налога с юридических лиц. В этой связи аудиторская миссия свидетельствует об отсутствии достоверности относительно облагаемого дохода в процессе прогнозирования, эта ситуация была обусловлена установленной разницей между данными из декларации о подоходном налоге формы VEN12 ГНИ АТО Гагаузия (код рядов 020, 030 и 140) за налоговые периоды 2012 и 2013 годов и данными из приложений 1D, 2D и 4D декларации, они не были идентичными. В результате отсутствие строгого контроля со стороны ГНС обусловило наличие недостоверной информации по подоходному налогу с юридических лиц, необходимой для использования ГУФ в процессе прогнозирования доходов от указанного источника.

Вместе с тем отмечается, что приложение 4D формы VEN12 заполняется налогоплательщиком, получающим налоговые льготы¹⁷ при оплате подоходного налога. Данные льготы предоставляются в виде частичного либо полного освобождения от налогообложения дохода (показатель ряда 0902), с указанием соответствующего кода, утвержденного ГГНИ. В нарушение этих положений, в приложении 4D за налоговые периоды 2012 и 2013 годов были отражены доходы, освобожденные от налога (свыше 7,71 млн.леев – за 2012 год и около 18,07 млн.леев – за 2013 год), код которых, связанный с налоговыми льготами, не был утвержден ГГНИ. Аналогичная ситуация наблюдается и в 2014-2015 годах, доходы, освобожденные от налога, составили 125,58 млн.леев и, соответственно, около 2,0 млн.леев. Необходимо отметить, что на обращение аудиторской группы о предоставлении соответствующей информации о данных льготах за аудируемый период ГНИ АТО Гагаузия быстро не среагировала и не представила запрошенную информацию, вместе с тем, ссылаясь на факт непроверки и несистематизации такой информации в налоговой информационной системе. В результате, указанные недостатки привели к необоснованному занижению запланированных/утвержденных собственных доходов лишь от этого налога на сумму около 15,07 млн.леев – в 2014 году и около 0,24 млн.леев – в 2015 году, что обусловило неправильное и необоснованное (для 2014 года) установление отношений между государственным бюджетом и бюджетом АТО Гагаузия касательно трансфертов для финансовой поддержки территории, а также непоступление некоторых возможных доходов в местный бюджет (в 2015 году).

________________________

¹⁷ П.24 Порядка заполнения Декларации о подоходном налоге (формы VEN 12), утвержденного ПП № 596 от 13.08.2012.

♦ Порядок прогнозирования подоходного налога с заработной платы не соответствует установленным правилам и требует значительного улучшения. Так, в 2014 бюджетном году ОМПУ АТО Гагаузия утвердили, уточнили и исполнили подоходный налог с заработной платы в сумме 48,95 млн.леев, 49,96 млн.леев и, соответственно, 50,74 млн.леев, а в 2015 году – в сумме 50,71 млн.леев, 54,13 млн.леев и, соответственно, 57,18 млн.леев. На основании ст.19 (2) Закона № 397-XV от 16.10.2003 бюджет АТО разрабатывается ее исполнительным органом с учетом макроэкономических прогнозов, основных принципов государственной политики в области доходов и расходов бюджета на предстоящий год и некоторых специфических моментов исчисления трансфертов, которые предполагается выделить из государственного бюджета, отраженных в Методологических нормах. Вместе с тем, согласно указанным Нормам, расчеты подоходного налога с физических лиц должны быть произведены, исходя из прогноза повышения средней номинальной заработной платы и из оценок фонда оплаты труда по АТЕ, имея в основе данные территориальных органов статистики о среднемесячной заработной плате за 2012 и 2013 годы, среднемесячную заработную плату по видам хозяйственной деятельности и формам собственности, а также ожидаемые оценки ОМПУ по этому налогу за 2013 год и, соответственно, за 2014 год.

Необходимо отметить, что статистические, налоговые и экономические органы автономного территориального образования Гагаузия не взяли на себя соответствующую ответственность в отношении четкого соучастия в проведении оценки налогово-бюджетных показателей и, соответственно, не передали полные и необходимые данные для составления расчетов согласно методологическим указаниям МФ. Так,

√ при планировании доходов от подоходного налога с заработной платы ОМПУ не учли полученную за 2012 год и, соответственно, за 2013 год информацию территориального органа статистики, так как она не может быть сгенерирована по определенному населенному пункту, соответствует экономическим агентам с численностью работающих более 20 лиц и не содержит данные о доходе с заработной платы и численности работающих на малых предприятиях. Вследствие этого, согласно объяснениям специалистов ГУФ, были использованы данные о среднесписочной численности персонала, увеличенной по сравнению с данными за предыдущие годы, так как сведения из информации налоговой инспекции и территориального органа статистики АТО Гагаузия не дают реального представления о поступивших доходах, вместе с тем, подчеркнув, что экономические единицы из территории не планируют экономические показатели на следующий год. Таким образом, для планирования подоходного налога с заработной платы на отчетные годы ГУФ взяло в расчет данные о среднесписочной численности персонала на 2014 год – 28100 единиц, а на 2015 год – 32287 лиц, хотя, согласно неполным данным статистического органа, средняя численность работающих за 2012-2013 годы составила 23251 лицо и, соответственно, 22257 человек. Необходимо отметить, что в соответствии с данными из формы 4-BASS, которая представлена всеми работодателями, среднесписочная численность работников за 2012 год составила 29916 единиц, а за 2013 год – 26881 лицо или на 1816 единиц больше против 2014 года и на 5406 лиц меньше по сравнению с 2015 годом, этот показатель, отраженный в отчете за 2014 год, достиг цифры 28195 единиц, превысив на 0,3% запланированный показатель, а за 2015 год – 28293 лица, снизившись по отношению к прогнозируемому показателю на 12,4%, что повлияло на правильность прогноза бюджетных доходов, а также его исполнение;

√ налоговый орган не располагает необходимыми данными для оценки налогооблагаемой базы в территориальном аспекте, причиной было несоответствие информационных инструментов ГНИ, в частности, относительно сравнения показателей из институциональной информационной системы с данными примэрий по выявлению/оценке налогооблагаемой базы, связанной с созданием базы бюджетных доходов;

√ оценка доходов от подоходного налога с заработной платы производилась в отсутствие информаций о соотношении между поступившими доходами, начисленными суммами и задолженностями/ сверхплановыми платежами по данному налогу, что имело прямое влияние как на правильность произведенных прогнозов, так и данных ожидаемого исполнения этих доходов. В результате на исполнение доходов за 2014-2015 годы больше на 784,5 тыс.леев и, соответственно, на 3046,6 тыс.леев по сравнению с уточненными показателями по этому разделу повлияло и поступление платежей за предыдущие годы, которые были зарегистрированы в сумме 5670,99 тыс.леев и, соответственно, 5789,72 тыс.леев.

В данном смысле отмечается, что ОМПУ (I и II уровня) осуществляли расчеты прогноза подоходного налога с заработной платы в отсутствие соответствующих обоснований, имея в качестве ориентира оценки и прогнозирования доходов данные об исполнении реализованных доходов по этой категории за предыдущие годы, откорректированные к оценкам макроэкономических показателей, установленных в Методологических нормах.

Накопленные аудиторские доказательства свидетельствуют, что в 2014 году доходы от подоходного налога с заработной платы в целом по АТО Гагаузия были исполнены на уровне 103,7%, или с превышением против утвержденных на 1794,5 тыс.леев, вместе с тем, 11 АТЕ I уровня и одна II уровня выполнили обязательства ниже предусмотренного уровня от 77,5% до 99,5%¹⁸. Также в 2015 году доходы от указанного источника были исполнены на уровне 112,8%, или с превышением на 6467,2 тыс.леев, 3 АТЕ I уровня не обеспечили выполнение запланированных обязательств (от 85,7% до 98,2%¹⁹). Указанные отклонения были обусловлены неправильной и неполной оценкой/утверждением поступлений в бюджет доходов от подоходного налога с заработной платы.

• По разделу прочие подоходные налоги (раз.111.9) для налоговых периодов 2014 и 2015 годов не были оценены и утверждены доходы, которые были реализованы на общую сумму 793,0 тыс.леев и, соответственно, 1083,5 тыс.леев.

Аудиторская миссия свидетельствует о нерелевантности порядка обоснования доходов от прочих подоходных налогов. В этой связи отмечается, что внутренняя информация ГНИ АТО Гагаузия позволяет проверять налоговые обязательства налогоплательщиков/физических лиц только в части подоходного налога, удержанного из заработной платы путем сопоставления представленных информаций. Вместе с тем проверка полноты и правильности декларирования доходов физических лиц от сделок по продаже/обмену капитальных активов является очень сложной, так как не носит системного характера, а налоговый орган не имеет и не оперирует смежной информацией (по нотариусам, брокерским фирмам, индивидуальной деятельности), которая позволит оценить налоговые обязательства по этому разделу. Вследствие этого, при разработке бюджетов на 2014 год ГУФ запланировало и утвердило доходы (раз.111.9) для 7 АТЕ²⁰ (из общего количества 26 АТЕ) на общую сумму 640,0 тыс.леев со снижением против предыдущих лет (2012 и 2013 годы) на сумму, соответственно, 881,8 тыс.леев и 580,0 тыс.леев, исполнение по которым зарегистрировало всего 793,0 тыс.леев. Для 2015 года 26 АТЕ не запланировали и не утвердили доходы по данному разделу, они были уточнены в течение года в рамках 9 АТЕ на общую сумму 800,4 тыс.леев²¹, хотя исполнение данного налога составило 1083,5 тыс.леев.

• Неприменение аналитических инструментов при оценке доходов от подоходного налога, удержанного у источника выплаты (раз.111/20), обусловило недооценку его для налоговых периодов 2014 и 2015 годов на сумму примерно 1603,9 тыс.леев и, соответственно, на 2690,7 тыс.леев. Так, в 2014 году доходы от указанного источника были утверждены, уточнены и исполнены в сумме, соответственно, 2900,0 тыс.леев, 4440,0 тыс.леев и 4503,9 тыс.леев (на 1603,9 тыс.леев больше утвержденного плана и на 63,9 тыс.леев больше уточненных показателей). На 2015 год доходы (111/20) были утверждены, уточнены и исполнены в сумме, соответственно, 2810,0 тыс.леев, 4284,2 тыс.леев и 5500,7 тыс.леев (на 2690,7 тыс.леев больше утвержденного плана и на 1216,5 тыс.леев больше уточненного плана). В этой связи аудит отмечает нерелевантность порядка прогнозирования доходов от подоходного налога, удержанного у источника выплаты. Так, хотя анализ динамики доходов у источника выплаты (согласно информации, представленной ГУФ за налоговые периоды 2010-2014 годов) свидетельствует о постоянном их росте с 1831,1 тыс.леев до 2754,1 тыс.леев, а в годы разработки прогноза (2014-2015) достиг уровня 4503,9 тыс.леев и, соответственно, 5500,7 тыс.леев (что указывает на среднегодовой рост свыше 28%), на 2014 год (2900,0 тыс.леев) и 2015 год (2810,0 тыс.леев) были утверждены заниженные доходы. Необходимо отметить, что поступление незапланированных доходов было обусловлено и изменением²² ст.90¹ Налогового кодекса, было установлено удержание налога в размере 2% из выплат, осуществленных в пользу физического лица, за исключением индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, по доходам, полученным ими от поставки продукции растениеводства и садоводства в натуральном виде, включая плоды грецкого ореха и производную продукцию, и продукции животноводства в натуральном виде, живом и убойном весе.

____________________________

¹⁸ Приложение № 7 к Отчету аудита.

¹⁹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

²⁰ Приложение № 7 к Отчету аудита.

²¹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

²² Ст.IX п.36 Закона № 324 от 23.12.2013 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

♦ Несоблюдение законодательно-нормативной базы, неэффективный мониторинг процесса оценки и сбора доходов, а также отсутствие ряда процедур внутреннего контроля обусловили ненадлежащую реализацию доходов от собственности.

Земельный налог и налог на недвижимое имущество являются относительно стабильными налогами, размер которых зависит от полноты информации об объектах и субъектах налогообложения. Согласно Методологическим нормам, при оценке поступлений, связанных с земельным налогом и налогом на недвижимое имущество, а также при осуществлении расчетов по видам налогов ОМПУ должны учитывать: положения нормативной базы, данные налогового учета, данные земельного кадастра по соответствующим АТЕ и данные ССМНС примэрий. Однако несоблюдение действующей законодательно-нормативной базы и отсутствие мониторинга и соответствующего контроля за процессом по сути привело к недостаткам, которые характеризуются следующим.

• ОМПУ не обеспечили надлежащее планирование доходов от аренды земель, находящихся в публичной собственности, что обусловило неутверждение и непоступление доходов в местные бюджеты (в 2014-2015 годах) на общую сумму 2908,4 тыс.леев. Так, доходы АТО Гагаузия от аренды земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, в 2014 году были исполнены в размере 3333,5 тыс.леев или на уровне 119,2% по сравнению с утвержденным планом (2796,0 тыс.леев) и 111,6% по сравнению с уточненным планом (2987,9 тыс.леев), а в 2015 году были исполнены в размере 3924,0 тыс.леев, или на уровне 133,7% по сравнению с утвержденным планом (2935,0 тыс.леев) и 129,2% против уточненного плана (3037,4 тыс.леев).

Накопленные аудиторские доказательства по этому разделу показывают, что ОМПУ не обеспечили надлежащее планирование доходов от аренды земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, а также эффективный мониторинг выполнения договорных условий покупателями. Согласно информации примэрий об арендной плате за земли за 2014-2015 годы, по состоянию на 1.01.2015 задолженности по этим платежам составили 4320,1 тыс.леев, а по состоянию на 1.01.2016 – 4993,7 тыс.леев, увеличившись на 673,6 тыс.леев. В этом контексте, исходя из указанных информаций, отмечается, что при прогнозировании доходов от аренды земель АТЕ не учитывали рекомендации из Методологических норм²³, что обусловило непрогнозирование примэрией Авдарма доходов от аренды земель, находящихся в публичной собственности. Вместе с тем, хотя 20 АТЕ располагали заключенными договорами по аренде земель, находящихся в публичной собственности, которые составляли реальную базу для оценки поступлений, они допустили занижение доходов, возможных к поступлению в местные бюджеты на 1527,0 тыс.леев. Аналогичная ситуация была зарегистрирована и в 2015 году, 17 АТЕ занизили доходы из этого источника на 1381,4 тыс.леев. В результате вышеуказанного доходы от аренды земель, находящихся в публичной собственности, на 2014-2015 годы были утверждены с занижением на 2908,4 тыс.леев против тех, которые возможно было получить, что отрицательно повлияло на поступление доходов в бюджеты АТЕ.

• Недостатки, которые обусловили нереализацию доходов в бюджеты АТЕ АТО Гагаузия, были допущены и в управлении землями и водными бассейнами, находящимися в публичной собственности, при установлении и поступлении арендной платы за них, а также при продаже публичной собственности. В этой связи аудит отмечает, что имея источник дохода, состоящий из земель, находящихся в публичной собственности, ОМПУ не приняли соответствующие меры с целью установления и поступления всех возможных платежей от аренды указанных земель, что обусловило неполное поступление доходов на общую сумму 957,4 тыс.леев и земельного налога в сумме 119,9 тыс.леев. Так,

√ 17 ОМПУ не продемонстрировали прудентность и заинтересованность по повышению эффективности управления земельным фондом, что выражается путем необеспечения передачи в аренду сельскохозяйственных земель, находящихся в публичной собственности, площадью 465,25 га²⁴ и допущения использования их некоторыми физическими и юридическими лицами в отсутствие договоров аренды, без оплаты соответствующих платежей. В результате этого в 2014-2015 годах местные бюджеты были лишены доходов от аренды на общую сумму 728,5 тыс.леев²⁵, а также не был начислен и взыскан земельный налог от них в размере 91,3 тыс.леев;

√ в результате использования некоторыми юридическими лицами 2 водных бассейнов общей площадью 124 га²⁶ в отсутствие договоров аренды 2 ОМПУ не обеспечили поступление доходов на общую сумму 228,9 тыс.леев²⁷, а также не начислили и не взыскали соответствующий земельный налог в размере 28,6 тыс.леев.

• В 2014-2015 годах некоторые ОМПУ не обеспечили надлежащее поступление доходов от продажи земель, находящихся в публичной собственности, на общую сумму 3184,7 тыс.леев.

Аудиторская миссия отмечает, что в рамках примэрий АТО Гагаузия отсутствует учет начисления и оплаты платежей от продажи и аренды земель и, соответственно, задолженностей по этим платежам. Вследствие этого не обеспечено надлежащее планирование доходов из этих источников и создаются предпосылки неэффективного проведения мониторинга выполнения договорных условий покупателями. Так, согласно информации примэрии муниципия Комрат, в период 2014-2015 годов на основании 254 договоров купли-продажи было отчуждено 170,53 га земель, находящихся в публичной собственности. Аудиторские доказательства по этому разделу свидетельствуют, что на основании 18 договоров купли-продажи земель, находящихся в публичной собственности, были отчуждены земельные участки площадью 2,08 га как “приусадебные участки”, которые были зарегистрированы в регистре недвижимого имущества как земли, предназначенные для строительства. Последствием этой сделки было занижение нормативной цены земли, что привело к потере муниципальным бюджетом доходов (оцененных аудитом) в сумме 2616,0 тыс.леев.

Аналогично в 2014 году при отчуждении земель площадью 0,3614 га, предназначенных для строительства, примэрия Чадыр-Лунги занизила нормативную цену земли, лишая местный бюджет доходов от этих операций (оцененных аудитом) в сумме 568,7 тыс.леев.

______________________________

²³ Методологические нормы.

²⁴ Приложение № 8 к Отчету аудита.

²⁵ Приложение № 8 к Отчету аудита.

²⁶ Приложение № 8 к Отчету аудита.

²⁷ Приложение № 8 к Отчету аудита.

♦ Несоблюдение земельного законодательства, а также отсутствие ряда процедур внутреннего контроля в рамках 23 АТЕ АТО Гагаузия обусловили неэффективное использование земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, что завершилось нереализацией доходов (согласно оценкам аудита) на сумму от 3986,3 тыс.леев до 7554,7 тыс.леев. Так,

√ несмотря на то, что местные советы 11 АТЕ АТО Гагаузия утвердили (своими решениями) годовую плату за использование земель, находящихся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные строения или частные предприятия и объекты, в размере от 2% до 10% от нормативной цены земли, в 2014-2015 годах ОМПУ этих АТЕ не запланировали, не начислили и не взыскали плату за пользование землями площадью 200,01 га²⁸ на общую сумму 3104,9 тыс.леев²⁹;

√ 12 АТЕ не приняли соответствующие меры с целью планирования и поступления всех возможных платежей от использования земель, находящихся в публичной собственности АТЕ. Так, для земель, находящихся в публичной собственности, на которых расположены приватизированные объекты или частные предприятия и объекты, общей площадью 321,11 га³⁰, местные советы не установили своими решениями размер платы за пользование ими. В результате, согласно оценкам аудита, сумма нереализованных доходов от указанных участков составила от 881,4 тыс.леев (2%) до 4449,8 тыс.леев (10%).

_________________________

²⁸ Приложение № 8 к Отчету аудита.

²⁹ Приложение № 8 к Отчету аудита.

³⁰ Приложение № 8 к Отчету аудита.

♦ ОМПУ АТЕ и налоговый орган АТО Гагаузия не продемонстрировали соответствующую заинтересованность в достоверной и убедительной оценке доходов от собственности.

Полученные по этому разделу аудиторские доказательства свидетельствуют, что ставка налога на объекты недвижимости на 2014-2015 годы была утверждена местными советами в размере 0,06% (мун.Комрат) и 0,1% (г.Чадыр-Лунга и г.Вулкэнешть) от балансовой стоимости зданий, строений и жилых домов. Вместе с тем, согласно Методологическим нормам, в случаях, когда общая площадь жилых домов и основных строений, принадлежащая физическим лицам, которые не осуществляют предпринимательскую деятельность, зарегистрированная с правом собственности, превышает 100 м², налог увеличивается в зависимости от площади. В этой связи отмечается, что ОМПУ не владеют полной информацией относительно площади жилых домов и основных строений, что делает невозможным применить положения решений местных советов к недвижимости и зданиям с площадью более 100 м². В результате местные бюджеты были лишены возможных доходов от соответствующего налога.

В соответствии с законодательными положениями³¹, ССМНС обязана вести учет налогоплательщиков, физических лиц (граждан) и крестьянских (фермерских) хозяйств, их налоговых обязательств, в том числе задолженностей, перечислять в бюджет суммы, поступившие как налоги, сборы, пени, штрафные санкции. Вместе с тем, согласно регламентированным положениям³², учет земельного налога и налога на недвижимое имущество ведется отдельно по каждому налогоплательщику в Журнале учета налогоплательщиков, а также может быть обеспечен электронным путем и в порядке, установленном ГГНИ. В этой связи отмечается, что ССМНС в рамках ОМПУ ведет учет налогоплательщиков и их налоговых обязательств, связанных с оцененной недвижимостью, используя АИС “Налоговый кадастр”, а неоцененную, согласно данным из АИС “Налоговый кадастр” (отчет CF2), – в соответствии с Журналом учета налогоплательщиков, оба регистра должны предоставлять исчерпывающую информацию о налогооблагаемой базе, которую ОМПУ должны брать в расчет при оценке доходов от соответствующих налогов. Однако, как по состоянию на 1.01.2014, так и по состоянию на 1.01.2015 ТКО не имеет проведенной исчерпывающей переоценки объектов недвижимости, находящихся в собственности физических лиц, что отрицательно влияет как на учет, который ведется ССМНМ, так и на порядок адекватного налогообложения соответствующей недвижимости.

Доходы от налога на недвижимое имущество на 2014 год были утверждены, уточнены и исполнены в сумме, соответственно, 1285,1 тыс.леев, 1272,1 тыс.леев и 1286,9 тыс.леев, а на 2015 год в сумме, соответственно, 1281,2 тыс.леев, 1346,3 тыс.леев и 1398,8 тыс.леев, фактическое исполнение было реализовано на уровне 100,1% и 109,2% по сравнению с утвержденными показателями.

В контексте вышеизложенного аудиторская миссия отмечает, что:

√ не учитывая темп роста (около 3% и 5%) доходов, исчисленных для 2014 и 2015 годов по сравнению с предыдущим годом (2013), 4 АТЕ³³ запланировали доходы от налога на недвижимое имущество (раз.114/14) на 2014-2015 годы в сумме, соответственно, 1248,0 тыс.леев и 1254,0 тыс.леев, или на 121,4 тыс.леев и, соответственно, на 105,9 тыс.леев³⁴ меньше против сумм, рассчитанных в АИС “Налоговый кадастр” (отчет CF-15) на этот же налоговый период;

√ порядок оценки и утверждения доходов от налога на недвижимое имущество ниже уровня всех существующих рычагов, что подтверждается отсутствием заинтересованности ОМПУ в объективном и достоверном планировании денежных средств для администрируемых районов, а также в их накоплении. В результате ни один индивидуально установленный ориентир (поступления предыдущих лет) не был в полной мере соблюден для достижения максимального уровня утверждения и исполнения. Вместе с тем, хотя ответственные лица 3 АТЕ³⁵ считают информацию из АИС “Налоговый кадастр” (отчет CF-1) убедительной для использования при прогнозировании доходов от налога на недвижимое имущество, отмечается неприменение ее, что обусловило заниженное прогнозирование в целом данных доходов на 106,1 тыс.леев (на 2014 г.) и 123,8 тыс.леев (на 2015 г.)³⁶. Необходимо отметить, что поступления по этим доходам были на низком уровне, составив 89% (в 2014 г.) и 96,2% (в 2015 г.)³⁷;

√ стоимость недвижимости, которая не была включена в расчет налога на собственность в 2013 году, составила 133438,3 тыс.леев. В то же время в последующие периоды (в 2014 и 2015 годах) в бюджеты некоторых АТЕ не поступили доходы от недвижимости, не включенные в расчет налога на недвижимое имущество в сумме, соответственно, 6555,2 тыс.леев и 5377,5 тыс.леев³⁸, что свидетельствует об отсутствии мониторинга и непринятии из года в год мер по устранению недостатков по данному разделу

√ метод оценки недвижимого имущества, используемый ГП “Cadastru”, не обеспечивает оценку этого имущества по рыночным ценам, влияя на поступления в бюджеты АТЕ. В значительной мере на увеличение разницы между оценочной стоимостью и рыночными ценами повлияло непроведение переоценки недвижимого имущества ГП “Cadastru”, которая должна проводиться один раз в три года. Аудитом также установлено наличие ряда недостатков и несоответствий, связанных с полнотой и правильностью данных по объектам и субъектам налогообложения, а именно: неактуализация кадастровым органом технических параметров имущества; несоответствие данных о субъектах налогообложения и долях, которыми они владеют; невыявление всех совладельцев имущества и др. Вместе с тем аудит отмечает существенный рост в 2014 и 2015 годах числа владельцев недвижимости из муниципия и городов АТО Гагаузия³⁹, имущество которых не было включено в расчет налога на собственность (согласно данным из АИС “Налоговый кадастр” (отчет CF-2), что привело к непоступлению некоторых возможных доходов в местные бюджеты.

____________________________

³¹ Ст.156 (2) и ст.158 (b) Налогового кодекса.

³² П.1 Инструкции о порядке исчисления, учета и уплаты местных налогов и сборов, администрируемых службой по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии, утвержденной ПП № 998 от 20.08.2003 “О деятельности службы по сбору местных налогов и сборов в составе примэрии”.

³³ Примэрии: мун.Комрат, городов: Чадыр-Лунга и Вулкэнешть и села Копчак.

³⁴ Примэрии (2013/2014/2015): мун.Комрат (609,2 тыс.леев/ 67,5 тыс.леев/ 19,1 тыс.леев); городов: Чадыр-Лунга (421,8 тыс.леев/ 50,6 тыс.леев/ 56,2 тыс.леев); Вулкэнешть (2013/2015) – 261,5/28,5 тыс.леев; села Копчак (3,3 тыс.леев/ 3,3 тыс.леев/ 2,1 тыс.леев).

³⁵ Примэрии: мун.Комрат, городов: Чадыр-Лунга и Вулкэнешть.

³⁶ Примэрии (2014/2015): мун.Комрат (-75,9 тыс.леев/-26,5 тыс.леев), городов: Чадыр-Лунга (-63,1 тыс.леев/-67,5 тыс.леев), Вулкэнешть (+33,0 тыс.леев/-29,8 тыс.леев).

³⁷ Примэрии (2014/2015): мун.Комрат (92,4%/98,2%), городов: Чадыр-Лунга (82,6%/96,6%), Вулкэнешть (91,3%/90,9%).

³⁸ Приложение № 7 к Отчету аудита.

³⁹ Мун.Комрат (2014/2015) – 162/196 объектов; г.Вулкэнешть (2014/2015) – 174/278 объектов.

♦ Принятие некоторых законодательных актов в нарушение положений Налогового кодекса обусловило предоставление привилегий некоторым экономическим агентам и, как результат, непоступление доходов в налоговые периоды 2014-2015 годов на сумму, соответственно, 56302,8 тыс.леев и 47138,1 тыс.леев.

Несмотря на то, что Налоговый кодекс⁴⁰ предусматривает ряд освобождений по НДС и льгот по оплате акцизов, Народное Собрание Гагаузии путем принятия некоторых законодательных актов для АТЕ установило и другие освобождения по НДС и льготы по акцизам, не предусмотренные Налоговым кодексом. Так, согласно Закону об инвестициях и инвестиционной деятельности АТО Гагаузия № 24-XV/II от 26.12.2000⁴¹, экономические агенты, осуществляющие инвестиционную деятельность и инвестируя в производственную сферу, объекты инфраструктуры, сектор гостиничных услуг, способствуя, таким образом, созданию новых производственных мощностей или модернизации производства, строительству новых объектов с соблюдением требований указанного закона⁴², получают освобождения по НДС и льготы по акцизам, а также льготы по подоходному налогу с юридических лиц и по всем видам местных налогов и сборов.

Полученные аудиторские доказательства показывают, что 5 (пять) экономических агентов, осуществляющих инвестиционную деятельность по территории Гагаузии, заключили соглашения на период 5 лет с ГНИ АТО Гагаузия, согласно которым они освобождены от всех видов местных налогов и сборов, подоходного налога с юридических лиц, НДС и акцизов. Необходимо отметить, что за налоговые периоды 2014-2015 годов они получили освобождения по НДС в размере, соответственно, 26543,7 тыс.леев и 10706,1 тыс.леев, вместе с тем один экономический агент получил льготы по акцизам в 2014 году на сумму 14694,5 тыс.леев, а в 2015 году – 36112,3 тыс.леев.

В то же время льготы по подоходному налогу с юридических лиц, предоставленные указанным экономическим агентам, составили за налоговые периоды 2014-2015 годов общую сумму, соответственно, 15064,6 тыс.леев и 319,7 тыс.леев (согласно оценкам аудита).

Указанные недостатки привели к необоснованному занижению прогнозирования и утверждения доходов на 2014-2015 годы в размере 56302,8 тыс.леев и, соответственно, 47138,1 тыс.леев, что обусловило неправильное и безосновательное установление межбюджетных отношений.

___________________________

⁴⁰ Раздел III ст.103 и раздел IV ст.124 Налогового кодекса.

⁴¹ Закон об инвестициях и инвестиционной деятельности АТО Гагаузия № 24-XV/II от 26.12.2000 (далее – Закон № 24-XV/II от 26.12.2000).

⁴² Ст.13 (2) a-d) Закона № 24-XV/II от 26.12.2000, область производства – на период от 1 года до 5 лет, дополнительные рабочие места от 5 до 20, сумма инвестиций от 600,0 до 3000,0 тыс.леев; область гостиничных услуг – на период от 2 до 5 лет, сумма инвестиций от 3000,0 до 9000,0 тыс.леев; область инфраструктуры – период от 1 года до 5 лет, сумма инвестиций от 3600,0 до 15000,0 тыс.леев; образовательная сфера – на период от 2 до 4 лет, сумма инвестиций от 3000,0 до 6000,0 тыс.леев.

♦ Отсутствие ряда процедур по осуществлению мониторинга и контроля со стороны ГЭУ и ГНИ АТО Гагаузия привело к допущению множества несоответствий по: выдаче налогового сертификата; осуществлению на его основе хозяйственной деятельности, а также к непоступлению возможных доходов от этой деятельности (раздел доходов “Прочие поступления”).

Согласно положениям ст.1 Закона АТО Гагаузия № 46-XX/II от 17.07.2001⁴³, фиксированный налог является налогом, используемым в качестве упрощенного метода налогообложения определенных видов деятельности на территории АТО Гагаузия. Размер фиксированного налога исчисляется путем кумуляции определенных факторов, которые влияют на параметры деятельности налогоплательщика, налогов и сборов, включенных в его состав⁴⁴. Под действие этого закона подпадают экономические агенты, независимо от формы собственности и организационной формы, которые осуществляют хозяйственную деятельность на территории АТО Гагаузия со следующими видами деятельности: (i) розничная торговля, осуществляемая торговыми предприятиями, имеющими торговую площадь до 50 м²; (ii) деятельность по обслуживанию общественного питания на предприятиях, с залом обслуживания до 50 м²; (iii) деятельность с использованием вычислительной техники (компьютерный зал). Актом, подтверждающим деятельность экономического агента в соответствии с фиксированным налогом, был налоговый сертификат, выданный на основании распоряжения примара.

В 2014 году доходы от фиксированного налога были запланированы, уточнены и исполнены в целом по АТО Гагаузия на общую сумму, соответственно, 2508,9 тыс.леев, 3372,5 тыс.леев и 3718,1 тыс.леев, будучи исполненными на 1209,2 тыс.леев больше по сравнению с утвержденной суммой и на 345,6 тыс.леев больше уточненной суммы. В 2015 году доходы от данного источника были запланированы, уточнены и исполнены в целом по АТО Гагаузия на общую сумму, соответственно, 2827,9 тыс.леев, 3254,4 тыс.леев и 3984,9 тыс.леев, будучи исполненными на 1157,0 тыс.леев больше по сравнению с утвержденной суммой и на 730,5 тыс.леев больше уточненной суммы. В результате проверки доходов от фиксированного налога (ст.122.40 “Прочие доходы”) было установлено множество несоответствий. Так:

• недостаточная система контроля со стороны МПА за собственными доходами обусловила недооценку доходов от фиксированного налога на общую сумму 2497,5 тыс.леев (в том числе в 2014 году – на 1381,3 тыс.леев и в 2015 году – на 1116,2 тыс.леев).

Полученные по этому разделу аудиторские доказательства свидетельствуют, что на основании налогового сертификата осуществляли деятельность 643 экономических агента или 9,1% от общего числа экономических агентов, зарегистрированных в АТО Гагаузия. Хотя, согласно спискам экономических агентов АТЕ АТО Гагаузия, которым были выданы налоговые сертификаты, доходы от фиксированного налога были оценены в 2014 году на сумму 3890,2 тыс.леев, план по доходам от этого источника был утвержден в сумме 2508,9 тыс.леев (или со снижением на 1381,3 тыс.леев по сравнению с оцененной суммой) и уточнен в сумме 3372,5 тыс.леев (или со снижением на 517,7 тыс.леев по сравнению с оцененной суммой). На 2015 год данные доходы были оценены в сумме 3944,1 тыс.леев, были утверждены в общей сумме 2827,9 тыс.леев или ниже на 1116,2 тыс.леев. В результате указанные ситуации свидетельствуют о ненадлежащем планировании/ прогнозировании доходов от фиксированного налога, что в итоге обуславливает непоступление возможных доходов в местные бюджеты от указанного источника.

• Допущенные несоответствия при исполнении положений Закона АТО Гагаузия № 46-XX/II от 17.07.2001 лишает местный бюджет возможных доходов. Так,

√ отсутствие контроля со стороны ГНИ АТО Гагаузия за законностью выдачи налогового сертификата привело к осуществлению видов деятельности, которые не подпадают под действие Закона АТО Гагаузия № 46-XX/II от 17.07.2001. В результате, согласно положениям ст.4 (7) Закона АТО Гагаузия № 46 от 17.07.2001, ГНИ АТО Гагаузия должна ежегодно проверять законность выдачи налогового сертификата, с осуществлением контроля по соответствию вида деятельности (указанного в сертификате), а также о своевременной и общей оплате сбора от фиксированного налога. Вместе с тем, согласно ст.1 (7) этого же закона, предприятия, осуществляющие деятельность по продаже ювелирных изделий, мебели, бытовой техники, строительных материалов и запасных частей для транспортных единиц не подпадают под действие этого закона. Однако, вопреки вышеуказанному, и в результате несоответствующего исполнения функциональных полномочий ГНИ АТО Гагаузия была допущена выдача налоговых сертификатов 19 экономическим агентам в рамках 7 АТЕ⁴⁵, осуществляющим торговую деятельность по продаже товаров, которые не подпадают под действие указанного закона (мебели, бытовой техники, строительных материалов, запасных частей), что обусловило предоставление необоснованных льгот по оплате налогов, включенных в ставку фиксированного налога;

√ МС примэрии Буджяк не соблюдал законодательные положения⁴⁶ и не утвердил на 2014-2015 годы размер фиксированного налога, что привело к непоступлению возможных доходов в местный бюджет;

√ согласно законодательным положениям⁴⁷, осуществление деятельности на основании налогового сертификата требует государственной регистрации, лицензии (при необходимости) и наличия документов происхождения и качества товаров и услуг. Вместе с тем владельцы налогового сертификата освобождены от предоставления налоговых отчетов по налогам и сборам, включенным в фиксированный налог, за исключением отчета о подоходном налоге с предпринимательской деятельности. Более того, владельцы налогового сертификата, которые осуществляют определенные виды деятельности⁴⁸, освобождены от применения контрольно-кассовых машин, что противоречит положениям п.1 ПП № 474 от 28.04.1998⁴⁹, согласно которым налогоплательщики, которые ведут бухгалтерский учет в соответствии с действующим законодательством⁵⁰, обязаны осуществлять наличные денежные расчеты с применением контрольно-кассовых машин с фискальной памятью. В результате создаются предпосылки неотражения в бухгалтерском учете соответствующим образом наличных финансовых сделок и неправильно отражать в отчетности доходы, полученные от подоходного налога;

√ показателем, который влияет на размер фиксированного налога и находится в основе его расчета, является торговая площадь, она была определена (согласно п.1 приложения № 1 к указанному закону) всей площадью торгового зала, залом предприятия общественного питания, помещениями для оказания услуг, в том числе площадью для выставления товаров. Необходимо отметить, что в законодательстве не указан порядок определения торговой площади для исчисления фиксированного налога, отсутствуют положения, позволяющие исключить из торговой площади помещения, свободные от обслуживания покупателей (зал, где готовится продукция для реализации) и др. Так, полученные аудиторские доказательства свидетельствуют, что торговые площади некоторых экономических агентов, включенные в расчет для налогообложения, значительно меньше используемых/арендованных площадей, что связано с недостаточным регламентированием данной области. В результате местные бюджеты лишены некоторых возможных доходов от фиксированного налога.

________________________________

⁴³ Закон АТО Гагаузия о фиксированном налоге № 46-XX/II от 17.07.2001.

⁴⁴ Подоходный налог с предпринимательской деятельности; земельный налог; налог на недвижимое имущество; сбор за воду; сбор за благоустройство территорий; сбор за объекты торговли и/или объекты по оказанию платных услуг.

⁴⁵ Примэрии: муниципия Комрат – 9 сертификатов; города Вулкэнешть – 3 сертификата; сел: Авдарма – 1 сертификат; Дезгинджя – 1 сертификат; Вешалма – 1 сертификат; Конгаз – 3 сертификата; Чок-Майдан – 1 сертификат.

⁴⁶ Ст.11 (2), ст.14 Закона АТО Гагаузия № 46-XX/II от17.07.2001.

⁴⁷ Ст.3 (3) Закона АТО Гагаузия № 46-XX/II от 17.07.2001.

⁴⁸ Розничная торговля, осуществляемая торговыми предприятиями, имеющими торговую площадь до 50 м²; деятельность по обслуживанию общественного питания на предприятиях, с залом обслуживания до 50 м².

⁴⁹ ПП № 474 от 28.04.1998 “О применении контрольно-кассовых машин с фискальной памятью при расчетах наличными ”.

⁵⁰ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее –Закон № 113 от 27.04.2007).

• ГЭУ АТО Гагаузия не располагает обширным анализом фиксированного налога в части включенных в него налогов и сборов за период 2013, 2014 и 2015 годов, не была аргументирована его целесообразность в настоящее время.

Хотя ГЭУ анализирует доходы от фиксированного налога за определенные периоды времени, по АТЕ, по видам деятельности и экономическим агентам, этот анализ в итоге свидетельствует лишь о динамике доходов от данного налога. Необходимо отметить, что размер доходов от фиксированного налога не сравнивается с размерами доходов от налогов и сборов, включенных в фиксированный налог, одной из причин было отсутствие необходимой информации в результате освобождения экономических агентов от предоставления отчетов по указанным налогам и сборам (за исключением отчета о налоге от деятельности). Таким образом, в контексте новой системы формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений, новых условий администрирования местных финансовых средств и с целью укрепления финансовой автономии АТЕ отмечается необходимость выявления всех резервов собственных доходов, укрепления налоговой базы каждой АТЕ с принятием соответствующих мер. Необходимо отметить, что отсутствие анализа доходов по этим 6 видам налогов и сборов, включенным в ставку фиксированного налога, создает предпосылки неэффективного использования потенциала указанных доходов и не способствует принятию адекватных решений.

♦ Отмечается необходимость исчерпывающего регламентирования в процессе администрирования доходов от местных сборов, которое обеспечит достоверное выявление/оценку налогооблагаемой базы и полное применение налогового режима. В результате:

• неэффективная система контроля за собственными доходами со стороны ОМПУ обусловила ненадлежащее планирование и неэффективное администрирование доходов от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг на общую сумму 2158,4 тыс.леев (в том числе в 2014 году – 944,3 тыс.леев и в 2015 году – 1214,1 тыс.леев). Так,

√ согласно положениям ст.290 (e) Налогового кодекса, торговые единицы, осуществляющие деятельность на территории населенного пункта или оказывающие социальные услуги оплачивают определенный сбор в зависимости от вида осуществляемой деятельности. Вместе с тем, согласно законодательным положениям⁵¹, ОМПУ имеют полномочия по выдаче разрешений на деятельность для торговых единиц, реализующих товары и услуги, а также по осуществлению контроля за соблюдением правил реализации товаров и услуг. В результате аудитирования этого компонента доходов были выявлены некоторые недостатки, которые лишили местный бюджет возможных к взысканию доходов. Вследствие этого, в 2014 году доходы от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг (далее – сбор за торговые единицы) были запланированы, уточнены и исполнены в целом по АТО Гагаузия в сумме, соответственно, 6135,2 тыс.леев, 6471,1 тыс.леев и 6695,3 тыс.леев (на 560,1 тыс.леев больше утвержденной суммы и на 224,2 тыс.леев больше уточненной суммы). Вместе с тем, в 2015 году доходы от соответствующего сбора были запланированы, уточнены и исполнены в целом по АТО Гагаузия в сумме, соответственно, 6224,7 тыс.леев, 6627,7 тыс.леев и 7581,7 тыс.леев (на 1357,0 тыс.леев больше утвержденной суммы и на 954,0 тыс.леев больше уточненной суммы);

√ полученные в ОМПУ аудиторские доказательства свидетельствуют, что доходы от сбора за торговые единицы, накопленные в 2014 году, снизились по сравнению с 2013 годом на 137,4 тыс.леев, в 2015 году были исполнены с ростом против 2014 года на 886,5 тыс.леев. В то же время отмечается неосвоение потенциала по данным доходам. Так, хотя доходы от сбора за торговые единицы были оценены в 2014 году в сумме 6564,6 тыс.леев (согласно спискам экономических агентов в рамках АТЕ АТО Гагаузия, которым были выданы разрешения на функционирование для торговых единиц), доходы от этого источника были утверждены в сумме 6135,2 тыс.леев или со снижением в целом на сумму 429,4 тыс.леев (в том числе 12 АТЕ недооценили доходы от этого сбора на сумму 895,7 тыс.леев, а 13 АТЕ переоценили соответствующие доходы на сумму 466,3 тыс.леев⁵²). Аналогичная ситуация отмечалась и в 2015 году, доходы были оценены в сумме 7370,2 тыс.леев и утверждены в сумме 6224,7 тыс.леев со снижением в целом на сумму 1145,5 тыс.леев (в том числе 19 АТЕ недооценили доходы от этого сбора на сумму 1214,1 тыс.леев, а 6 АТЕ переоценили соответствующие доходы на сумму 68,6 тыс.леев⁵³);

√ в нарушение законодательных положений⁵⁴, местные советы 13 АТЕ⁵⁵ установили (своими решениями) ставки налогообложения на 2014-2015 годы для сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг в зависимости от вида оказываемых услуг в едином фиксированном размере для всех экономических агентов, без учета площади, занимаемой объектами торговли и/или объектами по оказанию социальных услуг. В результате, путем оплаты сбора в фиксированном размере были стимулированы экономические агенты, имеющие большие торговые площади, а те, которые имеют меньшие площади – оказались в невыгодном положении, местный бюджет был лишен части доходов;

√ игнорируя принцип налоговой справедливости, ГС Вулкэнешть не установил на 2014 год сбор для торговых единиц экономическим агентам, которые оказывают услуги (изготовление и реализация изделий из металлопластика, торговля вычислительной техникой и др.), что обусловило непоступление некоторых доходов в местный бюджет от 26 экономических агентов на сумму 48,6 тыс.леев.

• Были установлены несоответствия при прогнозировании и утверждении доходов от сбора за благоустройство территории (122/28), что привело к неутверждению и непоступлению доходов в местные бюджеты в 2014 году на сумму 1684,7 тыс.леев и в 2015 году на сумму 1654,8 тыс.леев. Так,

√ на 2014 год ОМПУ запланировали и утвердили доходы от сбора за благоустройство территории (раз.122/28) в сумме 1933,1 тыс.леев, которые были уточнены в сумме 2136,9 тыс.леев и исполнены в сумме 2181,3 тыс.леев (на 248,2 тыс.леев больше утвержденной суммы и на 44,4 тыс.леев больше уточненной суммы). На 2015 год были утверждены доходы от данного источника в сумме 2130,5 тыс.леев, были уточнены в сумме 2100,9 тыс.леев и исполнены в размере 2084,2 тыс.леев (на 46,3 тыс.леев меньше утвержденной суммы и на 16,7 тыс.леев меньше уточненной суммы). Необходимо отметить, что в результате сравнения решений местных советов по установлению ставок по сбору за благоустройство территории, обобщенных списков юридических и физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей и крестьянских хозяйств, плательщиков сбора за благоустройство территории в 2014-2015 годах, представленных ОМПУ, установлено, что 7 из всех 26 АТЕ АТО Гагаузия утвердили заниженные доходы от данного сбора на 2014 год на сумму 277,8 тыс.леев⁵⁶, а 4 АТЕ на 2015 год – на сумму 32,6 тыс.леев⁵⁷. Одновременно в 2014 году 11 АТЕ завысили утвержденные суммы от сбора за благоустройство территории по сравнению с возможностями исполнения на 141,0 тыс.леев, а в 2015 году – 14 АТЕ на 136,9 тыс.леев;

√ с целью повышения эффективности администрирования сбора за благоустройство территории, взыскиваемого с крестьянских (фермерских) хозяйств, ГНИ АТО Гагаузия должна интенсифицировать совместно с ОМПУ (согласно Закону № 1353-XIV от 3.11.2000⁵⁸ и ПП № 977 от 14.09.2001⁵⁹) действия с целью популяризации законодательных положений о необходимости регистрации владельцев сельскохозяйственных земель с организационно-правовой формой крестьянского (фермерского) хозяйства. Вопреки вышеуказанному, как территориальный налоговый орган, так и ОМПУ АТО Гагаузия не предупредили отрицательное влияние на поступления в местные бюджеты, которые следуют от нерегистрации владельцев сельскохозяйственных земель с организационно-правовой формой крестьянского (фермерского) хозяйства. В результате этого в 2014-2015 годах установленная ситуация привела к непоступлению доходов от сбора за благоустройство территории, взыскиваемого с незарегистрированных крестьянских хозяйств, в размере, соответственно, 1684,7 тыс.леев⁶⁰ и 1654,8 тыс.леев⁶¹.

____________________________

⁵¹ Ст.6 (1) Закона о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010.

⁵² Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁵³ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁵⁴ Ст.297 п.(6) a) Налогового кодекса.

⁵⁵ Примэрии сел/коммун: Дезгинджя; Буджяк; Чок-Майдан; Котовское; Авдарма; Конгазчикул де Сус; Кирсова; Светлый; Бешалма; Кёселия Русэ; Ферапонтьевка; Копчак; Карбалия.

⁵⁶ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁵⁷ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁵⁸ Закон о крестьянских (фермерских) хозяйствах № 1353-XIV от 3.11.2000.

⁵⁹ ПП № 977 от 14.09.2001 “О регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств”.

⁶⁰ Приложение № 7 к Отчету аудита.

⁶¹ Приложение № 7 к Отчету аудита.

♦ Делегирование полномочий ОМПУ по “единому окну” одному ОО (некоммерческой организации), а также администрирование этим ОО одним руководящим работником примэрии не соответствует положениям действующей законодательно-нормативной базы.

Согласно положениям ст.3 Закона № 231 от 23.09.2010⁶², “единое окно” представляет собой процедуру, посредством которой уполномоченный в соответствии с настоящим законом орган публичной власти в сотрудничестве с другими органами публичной власти проверяет достоверность информации, представленной лицом, запрашивающим получение разрешения, и/или передает полученные документы отраслевым органам на утверждение в режиме on-line, если законодательством предусмотрено их утверждение, через электронные сети, к которым эти органы имеют доступ, или иным установленным этими органами способом без вовлечения в данный процесс лица, запрашивающего получение разрешения. Вместе с тем, согласно ст.6 (1) e) указанного закона, обеспечение внедрения “единого окна” при выдаче разрешений на деятельность является полномочием ОМПУ, разрешения должны выдаваться бесплатно⁶³. В нарушение указанных положений в рамках примэрии Чадыр-Лунги полномочия “единого окна” исполняются ОО. Более того, согласно решению ГС Чадыр-Лунги (№ VШ/12 от 16.08.2005) было утверждено Положение о функционировании “единого окна” для ОО и утверждены сборы за оказываемые им услуги (выдача/продление разрешения на функционирование – 120 леев/60 леев), указанные сборы действовали и на момент проведения аудита. В результате аудиторские доказательства указывают, что деятельность ОО (со статусом некоммерческой организации) в этой области завершилась поступлением финансовых средств от указанных сборов на текущий счет ОО, что привело к несоблюдению положений действующей законодательной базы⁶⁴.

В соответствии с законодательными положениями⁶⁵ работа по совместительству может осуществляться государственным служащим в хозяйственных обществах, кооперативах, государственных или муниципальных предприятиях, а также в некоммерческих организациях публичного или частного сектора, деятельность которых не подконтрольна, не подотчетна или не связана иным образом с компетенцией органа, в котором работает государственный служащий. В нарушение этого положения, один сотрудник примэрии г.Чадыр-Лунги является и администратором указанного ОО.

_________________________

⁶² Закон о внутренней торговле № 231 от 23.09.2010.

⁶³ Ст.15 (7) Закона № 231 от 23.09.2010.

⁶⁴ Ст.181 (1) Гражданского кодекса № 1107-XV от 6.06.2002; ст.26 (2) и (4) Закона № 837-XIII от 17.05.1996 об общественных объединениях.

⁶⁵ П.4 Правил осуществления работы по совместительству государственного служащего (Приложение № 4), утвержденных ПП № 201 от 11.03.2009 “О введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года.

Рекомендации

1. Исполнительному комитету взять обязательства и обеспечить организационную базу по четкому и результативному сотрудничеству/взаимодействию между подразделениями ГУФ, налоговыми и кадастровыми органами, другими сторонами, вовлеченными в подпроцесс бюджетной оценки/планирования, внедряя аналитические модели и технические процедуры, относящиеся к инвентаризации экономического потенциала и налогооблагаемой базы, с соответствующим делегированием ответственности.

2. ГУФ при сотрудничестве с ОМПУ I уровня и другими сторонами, вовлеченными в процесс формирования бюджета, обеспечить стандартизацию системы процедур по созданию обоснованной налогооблагаемой базы; методологическому и практическому обучению персонала, вовлеченного в процессы по разработке налогово-бюджетных проектов по всем категориям налоговых и неналоговых доходов, взятых в расчет при формировании собственных доходов бюджетов АТЕ.

3. Примарам мун.Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть:

3.1 обеспечить поступление доходов по всем категориям сборов/налогов и др., формируемым в АТЕ, с принятием соответствующих мер с целью снижения задолженностей перед местным бюджетом;

3.2 обеспечить в соответствии с законодательными положениями установление/ применение платы за пользование пахотными землями, находящимися в публичной собственности, и землями публичной собственности, на которых расположены частные предприятия и объекты.

4. ГНИ АТО Гагаузия совместно с ОМПУ I уровня интенсифицировать работу по популяризации налогового законодательства с целью регистрации и присвоения налоговых кодов крестьянским (фермерским) хозяйствам и увеличения поступления доходов в бюджеты АТЕ.

5. Местным советам мун.Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть обеспечить принятие решений по местным налогам и сборам в администрируемые бюджеты в соответствии с положениями Налогового кодекса.

6. Примару Чадыр-Лунга обеспечить приведение деятельности, осуществляемой по “единому окну”, в соответствие с действующей законодательной базой;

7. Народному Собранию Гагаузии привести принятые законодательно-нормативные акты по налоговым льготам, уровень достоверности и выполнение установленных критериев в соответствие с Налоговым кодексом.

Цель II: АТЕ обеспечили регламентированное и строгое управление бюджетными расходами?

Оценка финансового менеджмента по исполнению расходов бюджетов АТЕ (I и II уровня), а также учебных заведений АТО Гагаузия за аудируемый период, сквозь призму положений нормативной базы, свидетельствует о том, что эта область была подвержена влиянию несоответствий и отклонений. В результате ответственные лица и лица, принимающие решения в рамках ОМПУ и учебных заведений, игнорируя принципы финансового менеджмента, допустили нерегламентированные и неэффективные расходы.

♦ Аудиторская миссия отмечает допущение некоторых отклонений от нормативной базы по установлению межбюджетных отношений, которые генерировали в период 2014-2015 годов дополнительные трансферты из государственного бюджета в центральный бюджет АТО Гагаузия.

Согласно методологическим нормам, для установления отношений между государственным бюджетом и бюджетами АТЕ II уровня, норматив содержания одного ребенка из государственного бюджета в дошкольных учреждениях составил в 2014 году сумму 9756,6 леев. В соответствии с нормами, при установлении отношений между государственным бюджетом и бюджетом II уровня (выделение трансфертов из фонда финансовой поддержки АТЕ), расходы в сфере образования определяются исходя из норматива расходов, установленного МФ, и количества детей по данным НБС (количество детей в возрасте от 3 до 6 лет, зарегистрированных в каждой территории на 1 января 2013 года). Накопленные аудиторские доказательства свидетельствуют о наличии существенных расхождений между количеством детей, взятым в расчет МФ (7203 ребенка), – дети, по данным НБС, в возрасте от 3 до 6 лет, и количеством, взятым в расчет ГУФ (8055 детей), – число детей согласно имеющимся спискам, которые включают и детей в возрасте 0-3 года. Эти недостатки обусловили увеличение трансфертов из государственного бюджета в бюджет АТО Гагаузия в 2014 году на общую сумму 8,3 млн.леев, а также повлияли на суммы трансфертов на 2015 год. Так, Методологические нормы на 2015 год предусматривают, что трансферты специального назначения для дошкольного образования по каждой АТЕ были рассчитаны на основе расходов, утвержденных органами МПА на 2014 год для основного компонента и роста заработной платы, предусмотренного на 2015 год. Таким образом, принятие МФ в расчет (в 2014 году) большего числа детей обусловило увеличение трансфертов специального назначения для дошкольного образования на 2015 год на общую сумму 10,3 млн.леев⁶⁶.

Вместе с тем, согласно Методологическим нормам на 2014 год, с учетом специфических особенностей учебных планов по изучению языков национальных меньшинств, для АТО Гагаузия на эти цели была установлена сумма 7435,5 тыс.леев. Однако МФ утвердило указанные расходы в общей сумме 12034,6 тыс.леев (против 18562,3 тыс.леев, оцененных ГУФ), из которых 2278,6 тыс.леев были перераспределены на покрытие расходов на содержание спортивного лицея (типа интерната) и внешкольного образования.

__________________________

⁶⁶ Сумма, согласно оценке аудита (97334,7 млн.леев : 8055 детей) x 7203 детей = 87039,33 млн.леев).

♦ ОМПУ АТО Гагаузия не соблюдали порядок утверждения штатного расписания, что обусловило ненадлежащее исполнение расходов на содержание 468,75 штатных единиц в 2014 году и 480,05 штатных единиц в 2015 году.

В аудируемом периоде расходы на оплату труда (в том числе связанные с ними отчисления) занимали преобладающую часть бюджета АТО Гагаузия и составили 56,6% (264746,8 тыс.леев) в 2014 году и 58,5% (297498,8 тыс.леев) в 2015 году от общих фактических расходов. В результате проверки указанных расходов были установлены отклонения от действующих нормативных актов по утверждению штатного расписания, а также некоторые нарушения по начислению заработной платы работникам бюджетных учреждений, что обусловило ненадлежащие и дополнительные расходы. В контексте вышесказанного отмечается следующее.

• Неутверждение штатного расписания на аудируемый период обусловило нерегламентированные расходы на общую сумму 70397,4 тыс.леев. Так,

√ согласно законодательству⁶⁷, штатное расписание направляется на бумажном носителе и в электронном варианте Государственной канцелярии для согласования, заполняется и согласовывается до разработки и утверждения штатных окладных ведомостей, а Министерство финансов регистрирует штатные окладные ведомости только после предъявления копии действительного штатного расписания соответствующего органа публичной власти. Аудиторские доказательства показывают, что штатные расписания аппарата председателя районов: Вулкэнешть, Чадыр-Лунга и Комрат не были согласованы с Государственной канцелярией, причиной тому является несоответствие должностей председателя и заместителя председателя районов, входящих в состав АТО Гагаузия, законодательной базе Республики Молдова⁶⁸, которая не предусматривает районы в составе АТО Гагаузия. Следует отметить, что согласно положениям законодательства⁶⁹, автономное территориальное образование с особым правовым статусом представляют ОМПУ II уровня, а города, села (коммуны) и муниципий Комрат являются ОМПУ I уровня, соответственно, неясно какого уровня является район как административно-территориальная единица в Гагаузии. Председатель района представляет исполнительный орган местного публичного управления II уровня, он избирается районным советом большинством голосов избранных советников. Также заместители председателя района избираются районным советом по предложению председателя района. Однако, согласно законодательству⁷⁰, в АТО Гагаузия председатель района:

- назначается и освобождается от должности Главой Гагаузии после согласования кандидатуры с Народным Собранием для выполнения административных функций и контроля на администрируемой территории;

- является членом Исполнительного комитета Гагаузии, а своим распоряжением назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя района;

- представляет отчеты о деятельности Исполнительному комитету и осуществляет другие полномочия, делегированные Главой Гагаузии или Исполнительным комитетом, являясь фактически представителем Исполнительного комитета на местах.

Таким образом, Государственная канцелярия не согласовала штатное расписание районных администраций, они были отклонены для корректировки структуры и штатного расписания АТО Гагаузия в соответствии с законодательством. Отмечается, что до настоящего времени представительные органы II уровня не выполнили требования нормативно-законодательной базы, а штатное расписание не было согласовано и зарегистрировано в Государственной канцелярии, что обусловило нерегламентированные расходы на оплату труда (включая отчисления по ним) за 2014-2015 годы для 36,5 штатных единиц в сумме 3596,8 тыс.леев и, соответственно, 36,7 единицы персонала в сумме 3068,6 тыс.леев;

√ в соответствии с положениями нормативно-законодательной базы⁷¹ штатные окладные ведомости разрабатываются и утверждаются на основании штатного расписания в пределах фонда заработной платы, утвержденного на соответствующий финансовый год, и являются действительными после их регистрации в Министерстве финансов. Хотя штатные окладные ведомости были представлены для регистрации в МФ, они были составлены с отклонениями от действующей нормативно-законодательной базы⁷², а именно, с повышением ступеней оплаты труда, они были возвращены Исполнительному комитету Гагаузии на переоформление и их приведение в соответствие с упомянутыми нормативными актами. Собранные аудиторские доказательства показывают, что в 2014-2015 годах ОМПУ АТО Гагаузия не выполнили требования этих положений, не зарегистрировали штатное расписание в МФ, что привело к нерегламентированным расходам на оплату труда (включая отчисления по ним) для 432,25 штатных единиц в сумме 30735,4 тыс.леев в 2014 году и, соответственно, 443,35 единиц в сумме 32996,6 тыс.леев.

• Включение увеличенного числа единиц в штатное расписание на 2014 год генерировало дополнительные расходы на оплату труда (ст.111) на общую сумму 9341,86 тыс.леев. Так, в соответствии с положениями законодательства⁷³ ОМПУ отвечают за разработку собственных бюджетов на основе бюджетной классификации и бюджетной методологии, утвержденных МФ, а предложения по бюджету разрабатываются и представляются в соответствии с Методическими указаниями. Хотя, согласно приложению № 1.3 Методических указаний по разработке бюджета на 2014 год численность персонала по АТО Гагаузия была установлена в количестве 6500 единиц, в соответствии с Законом АТО Гагаузия № 24 от 17.12.2013⁷⁴ она была утверждена в количестве 6932,47 единицы персонала, или на 432,47 единицы больше по сравнению с предусмотренными в Методических указаниях. Так, согласно Отчету о выполнении плана по сети, штатам и контингенту учреждениями, финансируемыми из местных бюджетов, по состоянию на 1.01.2015 количество штатных единиц, предусмотренное в бюджете АТО, составило 6819,38 единицы или на 319,38 штатных единиц больше по сравнению с количеством, предусмотренным Методическими указаниями, на оплату которых были предусмотрены финансовые средства в общей сумме более 199,44 млн.леев, или более чем на 9,34 млн.леев⁷⁵ больше.

_______________________________

⁶⁷ П. 21 и п.27 Методологии заполнения и согласования штатного расписания (Приложение № 5), утвержденной ПП № 201 от 11.03.2009 “О введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4.07.2008”.

⁶⁸ Ст.4 (4) Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764-XV от 27 декабря 2001 года. Закон № 344 от 23 декабря 1994 года “Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери)”.

⁶⁹ Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 года.

⁷⁰ Глава II Закона АТО Гагаузия № 42-XLI/I от 30.04.1999 года “Об органах местной публичной власти Гагаузии”.

⁷¹ П.11 приложения № 2 “Нормы создания структурных подразделений органов публичной власти” к ПП № 1001 от 26.12.2011.

⁷² Ст.6 (9) Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22 марта 2012 года.

⁷³ Ст.19 (1) Закона о местных публичных финансах № 397-XV от 10.10.2003.

⁷⁴ Закон АТО Гагаузия № 24 от 17.12.2013 “О бюджете на 2014 год”.

⁷⁵ Оценочные расчеты аудита (199446,5 : 6819,38 = 29,25 тыс.леев в среднем за 1 единицу) 29,25 х 319,38 (разница между Методическими указаниями и количеством предусмотренных единиц в сети) = 9341,86 тыс.леев.

♦ Недостатки, допущенные ОМПУ АТО Гагаузия при планировании расходов на содержание местных органов управления, обусловили их нерегламентированное увеличение. Так, Методические указания предусматривают единый подход к расчету расходов на содержание аппарата председателя района, подведомственных управлений и отделов районных советов и примэрий, они были оценены для МПА АТО Гагаузия при разработке бюджета на 2014 год в размере 75097,47 леев. В нарушение указанных положений, ГУФ продвигало дифференцированные политики в отношении данной проблемы, увеличив для 4 учреждений АТЕ II уровня⁷⁶ средние расходы на обеспечение деятельности одной единицы персонала, что обусловило необоснованное увеличение расходов на содержание административных аппаратов указанных субъектов на общую сумму 1973,6 тыс.леев. Одновременно средние расходы на обеспечение деятельности одной единицы персонала в рамках примэрий были занижены (в размере 72833,19 лея на одну единицу), что обусловило необоснованное занижение расходов на общую сумму 449,2 тыс.леев. Следует отметить, что МФ приняло указанные отклонения от Методических указаний.

_________________________

⁷⁶ Исполнительный комитет Гагаузии и Народное Собрание в размере 96215 леев на одну единицу; Счетная палата АТО Гагаузия в размере 93809,1 лея на одну единицу; Главное управление финансов в размере 84098,7 лея на одну единицу.

♦ ОМПУ не обеспечили регламентированное использование бюджетных средств на оплату труда в общей сумме 1561,4 тыс.леев (в том числе соответствующие отчисления). Так,

√ накопленные аудиторские доказательства показывают, что в 2014 году примэрия г.Чадыр-Лунга содержала нерегламентированы⁷⁷ по группе 20.09.214 “Прочие расходы” одну единицу заместителя примара и 2,5 единицы специалистов со статусом государственного служащего, без разработки и утверждения в установленном порядке штатного расписания и их штатных окладных ведомостей, что обусловило осуществление нерегламентированных расходов на общую сумму 212,4 тыс.леев (включая соответствующие отчисления), а также неправильное отражение в отчетности данных о подразделениях исполнительных органов МПУ в консолидированном Отчете по АТО Гагаузия;

√ согласно законодательным положениям⁷⁸, доплаты за совмещение обязанностей по занимаемой должности с обязанностями временной вакантной должности устанавливаются для государственных служащих-исполнителей административным актом руководителя публичного органа в течение отчетного месяца. Отмечается, что примэрия г.Чадыр-Лунга, в отсутствие административного акта руководителя, выдала одному специалисту примэрии надбавку за совмещение обязанностей публичной должности в течение 11 месяцев подряд⁷⁹, что генерировало необоснованные расходы на общую сумму 35,9 тыс.леев (в том числе соответствующие отчисления);

√ в отсутствие Положения о стимулировании работников, а также соответствующих условий, предусмотренных коллективным договором примэрии г.Чадыр-Лунга, в период 2014-2015 годов были предоставлены единовременные премии (включая отчисления по ним) на общую сумму 451,2 тыс.леев (в том числе в 2015 году – 354,8 тыс.леев);

√ в нарушение положений действующей нормативной базы⁸⁰, 2 АТЕ АТО Гагаузия⁸¹ начислили некоторым работникам надбавки к заработной плате за вредные условия труда, что обусловило нерегламентированные платежи на общую сумму 539,2 тыс.леев (включая взносы по ним);

√ предоставление премий по случаю проведения различных мероприятий, которые непосредственно связаны с должностными обязанностями (форумы, конкурс, разработка Атласа Гагаузии), обусловили нерегламентированные расходы в рамках 4 подведомственных учреждений⁸² Исполнительного комитета на общую сумму 316,1 тыс.леев (включая взносы по ним), из которых в 2014 году – 207,6 тыс.леев; в 2015 году – 108,5 тыс.леев.

__________________________

⁷⁷ П.1, п.2, п.3 и п.21 приложения № 4 к Приказу министра финансов № 55 от 11.05.2012 “Об утверждении типовых бланков штатного расписания для персонала, занятого в бюджетном секторе”.

⁷⁸ Ст.9 Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012.

⁷⁹ Декабрь 2014 года – октябрь 2015 года.

⁸⁰ В отсутствие результатов аттестации рабочих мест, а также в отсутствие определения степени вредности выполненных работ, которая должна быть установлена путем аттестации рабочих мест, в соответствии с Положением об оценке условий работы в неблагоприятных условиях труда, утвержденным ПП № 1335 от 10.10.2002.

⁸¹ Примэрии городов: Чадыр-Лунга – 279,1 тыс.леев; Вулкэнешть – 260,1 тыс.леев.

⁸² ГЭУ – 127,2 тыс.леев, ГУАПК – 169,4 тыс.леев, ГУВС – 6,4 тыс.леев, ГУО – 13,1 тыс.леев.

♦ Менеджеры учреждений среднего профессионального образования в нарушение финансовых норм на бесплатное питание учащихся I-IV классов начальных школ, гимназий и лицеев, не способствовали в установленном порядке защите социально-уязвимых детей и семей, а также не обеспечили их бесплатное питание. Так, Приказом министра просвещения⁸³ были установлены финансовые нормы на бесплатное питание для учащихся I-IV классов начальных школ, гимназий и лицеев в размере 7 леев/день. Отмечается, что в 2014 году при предоставлении горячих завтраков учащимся I-IV классов, 22 учреждениями⁸⁴ АТО Гагаузия (из общего числа 47) не были соблюдены установленные финансовые нормы, они варьировали от 5,53 леев/день до 6,98 леев/день на одного учащегося. Аналогично в 2015 г. в 18 учреждениях⁸⁵ указанные нормы варьировали от 5,75 лея/день до 6,98 лея/день. В результате было допущено питание учащихся ниже уровня утвержденных норм на общую сумму 352,0 тыс.леев (из которых 109,0 тыс.леев – в 2015 году). Одной из причин несоблюдения норм на бесплатное питание учащихся I-IV классов было уточнение путем уменьшения ассигнований и их направление на другие цели, такие как приобретение оборудования, текущий ремонт помещений и т.д.

___________________________

⁸³ Приказ Министерства просвещения № 1220 от 30.12.2013 “Об утверждении финансовых норм на питание детей (учащихся) учебно-воспитательных заведений (п.1 c)) (далее – приказ Министерства просвещения № 1220 от 30.12.2013).

⁸⁴ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁵ Приложение № 9 к Отчету аудита.

♦ Некоторые ОМПУ не обеспечили надлежащий мониторинг процесса питания детей в дошкольных учреждениях, в то же время не были соблюдены нормативные положения в данной области.

В соответствии с положениями законодательства⁸⁶ субсидирование питания в образовательных учреждениях осуществляется за счет бюджетных средств, предназначенных для данной области, однако отсутствие мониторинга самого процесса, направление соответствующих средств на другие цели не обеспечивает питание детей в соответствии с законно установленными лимитами. Так:

√ хотя в аудируемом периоде расходы на содержание одного ребенка в дошкольных учреждениях, обеспеченные со стороны государства, были утверждены в соответствии с Методическими указаниями, аудиторская миссия отмечает, что при распределении ассигнований на питание (ст.113.09), 23 АТЕ⁸⁷ (в 2014 году) и 17 АТЕ⁸⁸ (в 2015 году) не учитывали регламентированно установленные⁸⁹ финансовые нормы, утвержденные расходы на питание детей были уменьшены на общую сумму 3993,7 тыс.леев (в том числе 1790,6 тыс.леев – в 2015 году). Вместе с тем, согласно действующей нормативной базе⁹⁰, финансовые нормы на питание детей состоят из бюджетных средств и платежей родителей в пропорции 67% и, соответственно, 33%. В этой связи отмечается, что 11 АТЕ – в 2014 году и 13 АТЕ – в 2015 году, не соблюдая указанные пропорции, допустили увеличение объема средств из платежей родителей на общую сумму 1557,9 тыс.леев и, соответственно, 1350,4 тыс.леев, что обусловило распределение и уточнение бюджетных средств не по целевому назначению. Например,

- в 2014 году примэрия г.Чадыр-Лунга уточнила путем уменьшения суммы утвержденных ассигнований из бюджетных средств на питание детей в дошкольных учреждениях на сумму 854,2 тыс.леев, которая была направлена на оплату исполнительных листов, судебных издержек, пени. Следует отметить, что по состоянию на 1.01.2016 примэрия г.Чадыр-Лунга зарегистрировала кредиторскую задолженность перед поставщиками продуктов питания в сумме 449,7 тыс.леев, что позволяет нам делать вывод, что ситуации, подобные описанным, могут повторяться и в будущем;

- примэрия с.Томай уменьшила ассигнования на питание детей в 2014 году на сумму 50,9 тыс.леев, которая была направлена на увеличение свободного остатка на конец года;

√ в соответствии с положениями законодательства⁹¹, организация питания детей входит в компетенцию ОМПУ, однако они допустили неэффективное управление этим процессом. В этой связи отмечается, что в 2014 году – 22 АТЕ⁹² и в 2015 году – 12 АТЕ⁹³ АТО Гагаузия не обеспечили соблюдение финансовых норм на питание детей в дошкольных учреждениях, в результате было допущено их питание ниже утвержденного уровня на общую сумму 2507,9 тыс.леев и, соответственно, 1189,2 тыс.леев. Наиболее значительные нарушения финансовых норм из бюджетных средств были зарегистрированы в примэрии села Чишмикёй (в 2014 году – 3,95 леев и 4,5 леев – в 2015 году).

__________________________

⁸⁶ Ст.45 i) Закона об образовании № 547-XIII от 21.07.1995 (отмененного Законом № 152 от 17.07.2014) и ст.144 (2) Кодекса об образовании Республики Молдова № 152 от 17.07.2014.

⁸⁷ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁸ Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁸⁹ Приказ MП № 1220 от 30.12.2013.

⁹⁰ Приказ MП № 1220 от 30.12.2013.

⁹¹ Ст.45 i) Закона об образовании № 547-XIII от 21.07.1995 (аннулирован Законом № 152 от 17.07.2014) и ст.144 (2) Кодекса об образовании Республики Молдова № 152 от 17.07.2014.

⁹² Приложение № 9 к Отчету аудита.

⁹³ Приложение № 9 к Отчету аудита.

♦ Область освоения средств на инвестиции и капитальный ремонт продолжает быть подверженной влиянию несоответствий.

В 2014-2015 годах в АТО Гагаузия были освоены средства на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 42,2 млн.леев и, соответственно, 48,7 млн.леев, из которых: 13,6 млн.леев и, соответственно, 15,3 млн.леев – на капитальные вложения; 28,6 млн.леев и, соответственно, 33,4 млн.леев – на капитальный ремонт.

Проверки, проведенные в ходе аудиторской миссии, выявили некоторые недостатки в распределении и использовании средств для капитальных вложений и капитального ремонта, которые приводятся в следующих разделах.

• Отсутствие адекватного мониторинга соответствия капитальных вложений обусловило неотражение, а также неправильное отражение в бухгалтерском учете объектов в процессе выполнения, что привело к иммобилизации бюджетных средств, невыполнению установленных задач, невключению указанных объектов в план капитальных вложений, их деградации из-за их неконсервации, что, в конечном итоге, обусловило неэффективность понесенных расходов. Так,

√ накопленные аудиторские доказательства показывают о нерегистрации в бухгалтерском учете (по состоянию на 1.01.2016) примэрии города Чадыр-Лунга 3 незавершенных объектов⁹⁴, хотя они были включены в инвентаризационную опись этих объектов и зарегистрированы в ТКО. Следует отметить, что приостановление строительных работ (в 1992 году) на указанных объектах (степень готовности 6-15%) стоимостью 8,38 млн. рублей было обусловлено отсутствием финансовых средств. Вместе с тем в то время как ОМПУ находятся в ожидании инвестиций, физическая и моральная деградация этих объектов, произошедшая за этот период, приводит к иммобилизации публичных средств. Таким образом, определение и инициирование объектов капитальных инвестиций без учета начатых ранее инвестиций, повреждение этих сооружений под воздействием климатических факторов, отсутствие внутреннего контроля в отношении отражения в бухгалтерском учете инвестиций обусловили неэффективность предыдущих инвестиций, недостоверное отражение в отчетности имущественных ситуаций, а также генерирует дополнительные расходы на перепланировку, технические экспертизы и т. д. или их списание;

√ по состоянию на 1.01.2016, в отсутствие актов окончательной приемки, в бухгалтерском учете примэрии гор. Вулкэнешть зарегистрированы нерегламентированно (на счете 010 “Здания”) 2 объекта недвижимости, которые фактически являются объектами незавершенного строительства. Отмечается, что работы по строительству жилого дома на 30 квартир, начатые в 1986 году, были приостановлены в 1990 году общей стоимостью 334,3 тыс.леев. Аналогично с 1995 года были приостановлены строительные работы (начатые в 1988 году) школы общей стоимостью 6062,0 тыс.леев, причиной тому является отсутствие финансовых средств, а также неустановление ОМПУ приоритетности капитальных расходов по незавершенным объектам, что приводит к иммобилизации бюджетных средств. Вышеизложенное, как и в предыдущих случаях, обусловило неправильное отражение в отчетности финансовых ситуаций и свидетельствует об отсутствии процедур внутреннего контроля, способных исключить нарушения в данной области.

• ОМПУ АТЕ (I и II уровня) не обеспечили полное освоение публичных финансовых средств на капитальные вложения. Так, в соответствии с положениями ст.31 (1) (c) Закона № 397-XV от 16.10.2003, главные исполнители (распорядители) бюджетов отвечают за целесообразность и законность получения и использования бюджетных ассигнований, в пределах и на цели, утвержденные в бюджете. Однако вопреки указанным положениям, в 2014-2015 годах некоторые ОМПУ АТО Гагаузия не выполнили в полном объеме делегированные им обязанности, поскольку не было обеспечено полное освоение публичных финансовых средств, предусмотренных в консолидированном бюджете на капитальные расходы в общей сумме 4,1 млн.леев⁹⁵ и, соответственно, 4,8 млн.леев⁹⁶. Одними из причин сложившейся ситуации являются: невыполнение работ в установленные сроки; непредставление актов окончательной приемки работ; отсутствие собственных финансовых средств; распределение финансовых средств на конец отчетного года; неинициирование работ из-за отсутствия заключения экспертной комиссии в строительстве и др. По мнению аудита, вышеизложенное обуславливает неоплату бенефициарами выполненных работ в законтрактованные сроки и объемы, затягивание выполнения работ и задержку сдачи в эксплуатацию объектов строительства и ремонта.

• Некоторые ОМПУ АТО Гагаузия допустили нарушения по использованию других трансфертов капитала (ст.271/15) внутри страны в период 2014-2015 годов.

Использованные финансовые средства по указанной статье составили в 2014 году общую сумму 8267,8 тыс.леев, а в 2015 году – 8891,8 тыс.леев, которые были предназначены для капитального ремонта объектов недвижимости и приобретения основных средств, необходимых данной области. Накопленные аудиторские доказательства свидетельствует о том, что некоторые ОМПУ не соблюдали законодательные положения⁹⁷ и не зарегистрировали регламентированно в бухгалтерском учете работы в результате осуществления капитальных расходов (из указанного источника) на общую сумму 5673,2 тыс.леев⁹⁸, не увеличили стоимость этих объектов, что обусловило недостоверность при корректировке первоначальной стоимости и срока полезной эксплуатации отремонтированных объектов, начислении их износа, а также неправильное отражение в отчетности финансовых ситуаций в рамках данных органов.

• Аудит выявил недостатки, касающиеся выполнения законтрактованных работ по строительству и капитальному ремонту. Так, согласно законодательству⁹⁹, закупающий орган не имеет права увеличивать объем товаров (работ и услуг), установленный в заключенных договорах, в целях избежания проведения новых закупок, за исключением случаев, предусмотренных законом. Также запрещается уступка долга (задолженности), а также изменение любого элемента заключенного договора или введение новых элементов, если такие действия способны изменить условия оферты, которые явились основанием для ее выбора, или увеличить ее стоимость. Однако при закупке работ по строительству и ремонту на некоторых объектах, рабочими группами в рамках 2 закупающих органов не были учтены положения законодательства, было допущено изменение элементов договора путем введения некоторых новых элементов, что увеличило первоначальную стоимость оферты на 142,5 тыс.леев¹⁰⁰. Кроме того, элементы заключенных договоров периодически меняются в зависимости от ежегодных финансовых ассигнований, что приводит к затягиванию выполнения работ.

• Примэрия мун.Комрат не обеспечила предоставление соответствующих гарантий надлежащего исполнения работ. Так, в соответствии с положениями ст.42 (8) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, при закупке товаров и работ закупающий орган требует, чтобы офертант предоставил, в процессе заключения договора, гарантию его исполнения. В нарушение регламентированных положений, примэрия мун.Комрат, в качестве закупающего органа, не потребовала от предпринимателей и других подрядчиков обеспечения исполнения работ и оказания услуг в виде гарантии надлежащего исполнения договоров, по оценкам аудиторской группы, на общую сумму 255,7 тыс.леев. Хотя, в других случаях были запрошены гарантии надлежащего исполнения договоров, в нарушение договорных условий, не были зарезервированы средства, предназначенные для соответствующих гарантий на специальных счетах в общей сумме 400,0 тыс.леев. Как следствие, отсутствие гарантий надлежащего исполнения обязательств лишает закупающие органы определенных рычагов принуждения в случае неисполнения договорных обязательств и/или некачественного выполнения работ.

______________________________

⁹⁴ Школы с проектной вместимостью 1266 мест; кинотеатр с проектной вместимостью 800 мест и жилой дом на 40 квартир.

⁹⁵ Примэрии мун.Комрат – 814,1 тыс.леев, сел/коммун: Конгаз – 396,7 тыс.леев, Светлый – 121,8 тыс.леев, Бешгез – 269,2 тыс.леев, Казаклия – 125,1 тыс.леев, ГП “ Sud-a Con”– 2304,1 тыс.леев, ГУОЗСО – 115,0 тыс.леев.

⁹⁶ Примэрии: г.Чадыр-Лунга – 321,3 тыс.леев, сел Авдарма – 680,0 тыс.леев, Буджяк – 579,2 тыс.леев, Конгаз – 180,3 тыс.леев, Гайдар – 179,7 тыс.леев, Копчак – 281,1 тыс.леев, Томай – 634,2 тыс.леев, ГП “Sud-a Con” – 1615,6 тыс.леев, ГУОЗСО – 352,6 тыс.леев.

⁹⁷ П.76 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010.

⁹⁸ Аппарат района: Комрат – 2 объекта/ 74,1 тыс.леев, Чадыр-Лунга – 2 объекта/ 1302,3 тыс.леев, примэрии сел/коммун: Кирсова – 2 объекта/ 535,0 тыс.леев, Дезгинджя – 1 объект/ 143,4 тыс.леев, Конгаз – 4 объекта/ 743,3 тыс.леев, Копчак – 3 объекта/ 313,3 тыс.леев, Бешгёз – 1 объект/ 272,7 тыс.леев, Гайдар – 2 объекта/ 632,5 тыс.леев, Чишмикёй – 2 объекта / 1656,6 тыс.леев.

⁹⁹ Ст.69 (2) и (3) Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007

¹⁰⁰ Примэрии мун.Комрат – 89,4 тыс.леев; г.Чадыр-Лунга – 53,1 тыс.леев .

♦ Закупки товаров, работ и услуг в рамках аудируемых субъектов не всегда соответствовали законодательным положениям. Аудиторская миссия установила, что ОМПУ АТО Гагаузия, в качестве закупающих органов, допустили в аудируемый период некоторые нарушения, касающиеся приобретения товаров/услуг и работ, которые отрицательно повлияли на надлежащее управление местными публичными средствами. Так:

√ хотя ОМПУ 4 АТЕ¹⁰¹ сформировали на основании распоряжений рабочие группы по государственным закупкам, закупающие органы не уточнили конкретные функции и обязанности каждого члена рабочей группы, согласно требованиям Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 1380 от 10.12.2007¹⁰², свидетельствуя об их неучастии на различных этапах планирования и проведения процедур закупок, что не дает гарантии соответствия проведения государственных закупок и качественного выполнения договоров закупки;

√ ОМПУ не обеспечили составление плана закупок товаров, работ и услуг, а также разработку и опубликование объявлений о намерении относительно запланированных закупок. Так, в нарушение нормативной базы¹⁰³, которая предусматривает планирование процедур государственных закупок и опубликование объявлений о намерении в БГЗ, на официальном сайте АГЗ и на веб-странице закупающих органов, рабочие группы в рамках примэрии мун.Комрат не обеспечили должным образом разработку планов осуществления государственных закупок с целью контрактации товаров, работ и услуг, необходимых для эффективного функционирования ОМПУ, которые в сумме составили более 14,6 млн.леев, а рабочая группа примэрии г.Вулкэнешть не выполнила установленные положения и не обеспечила корректировку ежегодных планов закупок в соответствии с изменениями, внесенными на протяжении года. Этот факт представляет собой нарушение/уклонение закупающих органов в части обеспечения прозрачности планирования и использования финансовых ресурсов. В этой связи отмечается, что примэрии мун.Комрат и г.Чадыр-Лунга не обеспечили (в установленном порядке¹⁰⁴) публикацию объявления о намерении закупки товаров, работ и услуг на 2014-2015 годы в БГЗ, на официальном сайте АГЗ и на сайте учреждения на общую сумму 10,7 млн.леев и, соответственно, 20,7 млн.леев. Отмеченные выше ситуации обусловили неправильную оценку потребностей; дробление договоров о государственных закупках; невозможность предоставления реального положения в целом об объеме потребностей и степени их приоритетности; снижение прозрачности процесса государственных закупок.

_____________________________

¹⁰¹ Примэрии мун.Комрат; городов: Чадыр-Лунга, Вулкэнешть, села Копчак.

¹⁰² Положение о деятельности рабочей группы, утвержденное ПП № 1380 от 10.12.2007.

¹⁰³ Ст.13 (1) (b) и ст.19 Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

¹⁰⁴ Ст.19 (1) Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007; п.27 Положения о методах расчета оценочной стоимости договоров о государственных закупках и их планировании, утвержденного ПП № 1404 от 10.12.2008.

♦ Народное собрание и Исполнительный комитет АТО Гагаузия в период 2014-2015 годов допустили использование финансовых средств в целях, которые не носят чрезвычайный характер, в общей сумме 2,8 млн.леев.

Резервный фонд, в соответствии с Законом АТО Гагаузия № 11 от 9.04.2013 “О резервном фонде”¹⁰⁵, является денежным фондом, ежегодно образуемым Народным собранием Гагаузии в центральном бюджете и предназначенным для расходов на действия чрезвычайного и непредвиденного характера, которые не предусмотрены в бюджете АТО и относятся к компетенции органов центрального публичного управления автономии. Размер резервного фонда утверждается ежегодно законом о бюджете АТО Гагаузия в размере, не превышающем 2% от объема расходов из центрального бюджета и распределяется в равных долях между Народным Собранием и Исполнительным комитетом.

В аудируемом периоде из этого фонда были уточнены расходы в сумме 4,5 млн.леев на 2014 год и, соответственно, 9,2 млн.леев на 2015 год, кассовые расходы составили 2,7 млн.леев и, соответственно, 5,0 млн.леев.

В нарушение требований законодательства¹⁰⁶, в аудируемом периоде средства резервного фонда были использованы на расходы, которые не носят исключительный характер, и которые могут быть предусмотрены в сметах расходов или выделены из свободного остатка, такие как: финансирование культурных мероприятий, спортивных соревнований, командировки, приобретение оборудования, текущий ремонт и т.д. Таким образом, за 2014-2015 годы сумма расходов, выделенных из резервного фонда в целях, которые не носят чрезвычайный характер, составила 2,8 млн.леев, из которых: 1,3 млн.леев – из резервного фонда Народного Собрания и 1,5 млн.леев – Исполнительного комитета.

______________________________

¹⁰⁵ Закон АТО Гагаузия № 11 от 9.04.2013 “О резервном фонде” (далее – Закон АТО Гагаузия № 11 от 9.04.2013).

¹⁰⁶ Ст.2 Закона АТО Гагаузия № 11 от 9.04.2013.

♦ Аудиторская миссия отмечает допущение нарушений со стороны ОМПУ при использовании гуманитарной помощи.

Аудиторская проверка в отношении уровня соблюдения рекомендаций предыдущего аудита¹⁰⁷ показывает, что указанные субъекты не предприняли достаточных мер для устранения нарушений и недостатков, выявленных аудитом по распределению гуманитарной помощи, предоставленной Российской Федерацией для ликвидации последствий засухи. Среди выявленных основных причин, которые обусловили низкий уровень реализации рекомендаций, отмечается: недостаточный контроль и отсутствие действий по мониторингу со стороны ответственных менеджеров в целях устранения недостатков, установленных в отчете аудита; безответственность некоторых лиц по надлежащему выполнению служебных обязанностей по устранению и недопущению в будущем тех же нарушений, установленных аудиторской миссией; недостаточная озабоченность должностных лиц в определении конкретной цели по ускорению и завершению процесса ликвидации выявленных недостатков и получении гарантии улучшения эффективности управления гуманитарной помощью и т.д. Так,

√ должностные лица АТО Гагаузия не обеспечили надлежащее ведение бухгалтерского учета и отражение в Балансе исполнения бюджета на 2014-2015 годы остатков дизельного топлива в объеме, соответственно, 18,6 тонны и 24,6 тонны, и продовольственной пшеницы в объеме, соответственно, 1599,1 тонны и 1122,4 тонны, чем не были соблюдены положения ст.17 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007¹⁰⁸. Вместе с тем в нарушение положений ст.24 того же Закона, ОМПУ АТО Гагаузия не организовали и не провели инвентаризацию дизельного топлива и продовольственной пшеницы, находящихся в остатках у экономических агентов, которым материальные ценности были переданы на хранение, за исключением одного экономического агента, у которого после проверки была выявлена недостача 350 тонн продовольственной пшеницы (переданной на хранение на основании договора). Документы о недостаче материальных ценностей были направлены в правоохранительные органы;

√ по запросу аудиторской группы Служба материальных ресурсов составила акты сверки со всеми экономическими агентами, которым были переданы на хранение материальные ценности в виде дизельного топлива и пшеницы. В результате проверок была установлена разница (по состоянию на 1.01.2016) между данными Службы материальных ресурсов и данными экономического агента по остатку объема дизельного топлива, переданного на хранение (на 4,3 тонны меньше). Кроме того, необходимо отметить, что в Исполнительном комитете отсутствует договор о передаче на хранение дизельного топлива данному экономическому агенту;

√ в соответствии с Положением о материальных резервах АТО Гагаузия в период 2014-2015 годов Исполнительный комитет выделил безвозмездно из лотов, полученных в качестве гуманитарной помощи от Российской Федерации, различным бенефициарам товарно-материальные ценности в виде: дизельного топлива в объеме 540,4 тонн (в том числе: общественным организациям – 430,0 тонн; культовым организациям – 35,0 тонн; АТЕ I уровня – 75,4 тонн;) и продовольственной пшеницы в объеме 585,1 тонн (в том числе: общественным организациям – 430,1 тонн; культовым организациям – 155,0 тонн). Вместе с тем следует отметить, что хотя срок займа истек от 2 до 5 лет, лица, принимающие решения в рамках АТО Гагаузия, не приняли соответствующие меры в отношении возврата лотов топлива и продовольственной пшеницы, выделенных экономическим агентам в качестве кредита, которые по состоянию на 1.01.2016 составляют в общей сложности: 417,8 тонны топлива на сумму 10,1 млн.леев (с учетом начисленных штрафных санкций в размере 4,4 млн.леев) и 1387,9 тонны продовольственной пшеницы на сумму 4,8 млн.леев (с учетом начисленных штрафных санкций в размере 0,9 млн.леев). Отмеченное выше показывает, что невыполнение условий контракта бенефициарами займов материальных ценностей из резерва АТО создает предпосылки для утраты этих ценностей;

√ хотя в соответствии с Постановлением Исполнительного комитета¹⁰⁹ одна общественная организация и физическое лицо должны были осуществить строительство сетей газопровода и участка дороги за счет гуманитарной помощи, предоставленной в виде дизельного топлива на сумму 328,2 тыс.леев с их передачей на баланс АТЕ (I и II уровня), это условие не было выполнено. Аналогично 8 общественных объединений не передали ОМПУ расходы в сумме 1967,8 тыс.леев на строительство и капитальный ремонт объектов недвижимости, находящихся в собственности АТЕ. В общей сложности, в период 2014-2015 годов 9 общественными объединениями и физическим лицом, бенефициарами гуманитарной помощи, не были переданы ОМПУ для капитализации/регистрации отремонтированных/построенных объектов, расходы в сумме 2296,0 тыс.леев;

√ в нарушение требований ст.17 Закона № 113-XVI от 27.04.2007¹¹⁰, 8 общественных объединений АТО Гагаузия, получатели гуманитарной помощи, предназначенной для строительства и ремонта объектов, находящихся в публичной собственности АТЕ, не обеспечили учет дизельного топлива на сумму 1828,0 тыс.леев и продовольственной пшеницы на сумму 872,6 тыс.леев. В то же время следует отметить, что хотя 11.02.2015 председатель одной общественной организации подписал и поставил печать на накладной о приеме от Исполнительного комитета дизельного топлива в объеме 2,1 тонны на сумму 28,7 тыс.леев, он не смог объяснить аудиту, где находится этот объем дизельного топлива;

√ положения законодательства¹¹¹ устанавливают, что ассоциацией признается некоммерческая организация, добровольно учрежденная физическими и юридическими лицами, объединившимися в предусмотренном законом порядке на основе общности интересов, не противоречащих основам правопорядка и нравственности, для удовлетворения нематериальных потребностей, а для осуществления хозяйственной деятельности, не вытекающей непосредственно из предусмотренных в уставе целей, общественное объединение может учреждать хозяйственные общества и кооперативы, осуществляющие свою деятельность в соответствии с Законом о предпринимательской деятельности и предприятиях и с уставами ассоциаций, которые их создали. В нарушение требований законодательства¹¹², 8 общественных объединений АТО Гагаузия, хотя и были созданы как некоммерческие организации с правом регистрировать элементы бухгалтерского учета на основе кассового метода бухгалтерского учета, уклонившись от уплаты налогов с финансового результата от предпринимательской деятельности, в период 2014-2015 годов продали различным экономическим агентам 187,2 тонны дизельного топлива на сумму 2563,8 тыс.леев и 161,7 тонны продовольственной пшеницы на сумму 452,6 тыс.леев, полученных бесплатно от Исполнительного комитета Гагаузии, не имея права заниматься экономической деятельностью и без учреждения торгового общества или кооператива, как это предусмотрено действующим законодательством. Одновременно одно из указанных объединений – бенефициаров гуманитарной помощи в форме дизельного топлива в объеме 114 тонн на сумму 1561,8 тыс.леев, выполнило работы по восстановлению тротуара в с.Томай, не имея на это законных прав. Следует отметить, что эти работы были выполнены на основании сметной документации, составленной и утвержденной самим директором этой ассоциации, а для выполнения работ были законтрактованы физические лица, владельцы патентов;

√ аудитом установлено ненадлежащее использование и снижение цены на гуманитарную помощь, распределенную в форме дизельного топлива и продовольственной пшеницы. Хотя постановление¹¹³ предусматривает распределение лота дизельного топлива по ранее установленной цене, Исполнительный комитет необоснованно снизил цену на 50 тонн дизельного топлива, выданного примэрии Копчак, что обусловило снижение стоимости материальных ценностей на 145,5 тыс.леев. Вместе с тем одна общественная организация снизила цену на 150 тонн продовольственной пшеницы, распределенной в качестве гуманитарной помощи, которая была продана в целях расчетов с подрядчиком за работы по строительству участка дороги в с.Ферапонтьевка, что привело к уменьшению стоимости указанных товаров на 45,0 тыс.леев;

√ в 2015 году примэрия Казаклия и одна общественная организация из г.Вулкэнешть использовали 4,5 тонны дизельного топлива (62,0 тыс.леев) и, соответственно, 4,0 тонны (54,8 тыс.леев) в иных целях, чем было предусмотрено в распределительных документах.

____________________________

¹⁰⁷ Постановление Счетной палаты № 24 от 29.05.2012 по Отчету аудита бюджета АТО Гагаузия и управления публичным имуществом за 2011 год.

¹⁰⁸ Ст.17 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

¹⁰⁹ Постановление Исполнительного комитета АТО Гагаузия № 18/8 от 14.10.2014.

¹¹⁰ Ст.17 Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

¹¹¹ Ст.181 (1) Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107-XV от 6.06.2002; ст.26 (2) и (4) Закона об общественных объединениях № 837-XIII от 17.05.1996.

¹¹² Ст.181 (1) Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107-XV от 6.06.2002; ст.26 (2) и (4) Закона об общественных объединениях № 837-XIII от 17.05.1996.

¹¹³ Постановление Исполнительного комитета АТО Гагаузия № 11/1 от 30.06.2014.

Рекомендации

8. Исполнительному комитету АТО Гагаузия принять соответствующие меры для регистрации штатного расписания в Государственной канцелярии и Министерстве финансов.

9. Начальникам ГЭУ; ГУАПК; ГУО; ГУВС, примарам г.Чадыр-Лунга и г.Вулкэнешть обеспечить соблюдение нормативных актов, регламентирующих область оплаты труда, с внедрением адекватного внутреннего контроля и принятием действенных мер для устранения выявленных нарушений.

10. Примарам мун.Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть обеспечить соблюдение законодательства в процессе питания детей в дошкольных учреждениях, с повышением эффективности внутреннего контроля в этой области и устранением недостатков, выявленных аудитом.

11. Примарам мун.Комрат, городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть, села Копчак обеспечить устранение выявленных аудитом несоответствий при осуществлении бюджетных расходов в сфере капитальных вложений и государственных закупок.

12. Исполнительному комитету АТО Гагаузия и Народному собранию обеспечить надлежащее использование средств резервного фонда.

13. Исполнительному комитету АТО Гагаузия обеспечить отражение в бухгалтерском учете остатков материальных ценностей, выделенных в виде донорства Российской Федерацией, а также возмещение имущества, выделенного экономическим агентам в качестве кредита.

III. ОЦЕНКА СООТВЕТСТВИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

ПРЕДЫДУЩИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

Проверки, проведенные аудитом в отношении выполнения рекомендаций Постановления Счетной палаты № 24 от 29 мая 2012 года по Отчету аудита бюджетов АТО Гагаузия и управления публичным имуществом за 2011 год, показывают, что ОМПУ не приняли необходимые меры для исправления нарушений, выявленных ранее Высшим органом аудита, тем самым способствуя сохранению неэффективного финансового/операционного менеджмента, отмеченного и в настоящем Отчете аудита. Таким образом, предыдущие рекомендации по управлению публичным имуществом были выполнены частично, что не обеспечивает непрерывность в действиях по исправлению и совершенствованию финансового менеджмента. Настоящая аудиторская миссия отмечает сохранение одних и тех же проблем, которые выражаются в:

- необеспечении выявления, оценки и эффективного администрирования бюджетных доходов в целом, в том числе местных бюджетов;

- ненадлежащем планировании и управлении некоторых бюджетных расходов.

Следовательно, предыдущие рекомендации, частично выполненные ОМПУ, были актуализированы и повторены в настоящем Отчете аудита для устранения всех несоответствий, а также в целях снижения выявленных рисков.

IV. УСЛОВНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ АУДИТА

Аудиторская миссия отмечает дефицит правил и процедур, связанных с процессом управления публичными фондами АТЕ в целом на всех уровнях местной администрации, таким образом, институциональный и финансовый менеджмент не был соотнесен с принципами надлежащего управления. Невнедрение систем внутреннего контроля соответствующим образом свидетельствует о том, что процедуры, связанные с функционированием бюджетного подпроцесса по доходам не сопровождались аналитическими инструментами с целью внедрения и оценки налогооблагаемой базы.

По разделу «расходов» соответствующий подпроцесс не основывается на технико-экономических обоснованиях и изучении воздействия, ассигнования были определены и использованы с некоторыми отклонениями.

В итоге резюмируем, что финансовые ресурсы не были в полной мере оценены, не соответствуют требованиям полноты и, соответственно, были выявлены резервы для возможной мобилизации и более эффективного их перераспределения. В этой связи внешний публичный аудит предоставляет надлежащие рекомендации для устранения всех недостатков и, соответственно, для уменьшения очевидных рисков.

Справка. Настоящий Отчет аудита был составлен на основании доказательств, накопленных аудиторской группой в составе: главного государственного контролера (руководителя группы) Василе Мошой, старшего государственного контролера/ публичного аудитора Валентины Матей, государственных контролеров Аурелии Усатый и Олеси Кирияк.

Ответственный за проведение аудиторской

миссии и консолидацию/разработку отчета:

главный государственный контролер/

публичный аудитор (руководитель группы)           Василий Мошой

Ответственные за организацию

и мониторинг аудиторской миссии:

начальник III Главного управления

(аудит местных публичных органов)                      Владимир Потлог

заместитель начальника III Главного управления

(аудит местных публичных органов)                     Ирина Гутник

Приложение № 1

Краткая информация об АТО Гагаузия,

релевантной нормативной и законодательной базе

(охватывающей юридическую, организационную и финансовую

основы формирования и использования бюджета, а также

бухгалтерского учета в аудируемых публичных органах)

по ходу бюджетного процесса

АТО Гагаузия является составной частью Республики Молдова, расположенной географически в южной части страны и соседствует с районами Кахул, Кантемир, Тараклия и Басарабяска. В восточной части граничит с Одесским районом Украины. Занимает площадь 184,8 тыс. гa (в том числе: сельскохозяйственные земли – 142,7 тыс. гa, земли лесного фонда – 15,6 тыс. гa, водные площади – 4,2 тыс. га, земли, предназначенные для промышленности – 2,9 тыс. гa и т.д.). Численность населения АТО по состоянию на 1.01.2015 составляла 154,0 тыс. жителей, в том числе: городского – 58,7 тыс. жителей и сельского – 95,3 тыс. жителей. По состоянию на 1.01.2016 на территории было зарегистрировано 7048 экономических агентов, в том числе: 2451 индивидуальное предприятие, 2007 обществ с ограниченной ответственностью; 1192 крестьянских хозяйства и 1378 прочих хозяйствующих субъектов.

Ст.111 Конституции Республики Молдова¹¹⁴ устанавливает, что АТО Гагаузия является автономно-территориальным образованием с особым статусом, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции и в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы экономического характера в интересах всего населения.

Местные публичные органы автономного образования, которые формируются в соответствии с Законом об административно-территориальном устройстве Республики Молдова¹¹⁵ и функционируют согласно Закону о местном публичном управлении¹¹⁶, Закону об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)¹¹⁷, а также местным законам, под собственную ответственность администрируют финансовые и нефинансовые ресурсы, а также имущественные права в интересах местного населения.

Исходя из сфер деятельности ОМПУ, установленных Законом № 435-XVI от 28.12.2006¹¹⁸, полномочия и ответственность ОМПУ разделены на два уровня: I уровень – полномочия публичных органов, которые образованы и функционируют на территории города, коммуны или села для удовлетворения интересов и решения проблем местного населения; II уровень – полномочия публичных органов, которые образованы и функционируют на территории автономной единицы, для удовлетворения интересов и решения проблем населения АТЕ.

________________________

¹¹⁴ Ст.111 Конституции Республики Молдова, принятой 29.07.1994 (с последующими изменениями и дополнениями)

¹¹⁵ Закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764-XV от 27.12.2001.

¹¹⁶ Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006 (с последующими изменениями и дополнениями).

¹¹⁷ Закон об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери) № 344-ХIII от 23.12.1994 (с последующими изменениями).

¹¹⁸ Закон об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006 (с последующими изменениями и дополнениями).

Согласно законодательным положениям, административно-территориальная единица пользуется самостоятельностью в принятии решений, организационной, управленческой и финансовой автономией, имеет право на инициативу относительно администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории.

АТО является юридическим лицом публичного права и располагает в условиях закона имуществом, отличным от государственного имущества и других административно-территориальных единиц, а в качестве административно-территориальной единицы сформировано из 1 муниципия, 2 городов и 29 сельских населенных пунктов, объединенных в 23 примэрии.

За аудируемый период из бюджетов АТЕ были профинансированы 333 третичных распорядителей кредитов, в том числе: 58 дошкольных учреждений, 47 среднеобразовательных учреждений; 27 домов культуры; 37 библиотек; 1 стадион и др.

На конец 2015 года численность работников в областях, финансируемых из бюджетов АТЕ, составила 6843 единицы, в том числе: в исполнительных органах – 489; национальной обороне – 7; поддержании общественного порядка – 43; дошкольных учреждениях – 1808; учреждениях образования – 2739; учреждениях культуры – 789; прочий персонал – 968.

Соответствующая законодательная и нормативная база

Юридическая, организационная и финансовая базы формирования и использования бюджета района регламентированы:

√ Законом об административно-территориальном устройстве Республики Молдова № 764-XV от 27.12.2001;

√ Законом об административной децентрализации № 435-XVI от 28.12.2006;

√ Законом о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006;

√ Законом о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003;

√ Законом о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996.

√ Другими законодательными и нормативными актами в области бюджетно-налоговой политики, в том числе официальными актами АТО.

Ведение бухгалтерского учета в аудируемых публичных органах регламентировано:

√ Законом о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007;

√ Инструкцией по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010;

√ Инструкцией о бухгалтерском учете в централизованных бухгалтериях примэрий сел (коммун), городов, утвержденной Приказом министра финансов № 94 от 19.07.2010, а также другими нормативными актами.

Общая информация о структуре бюджета АТО Гагаузия

В соответствии с Законом АТО Гагаузия (Гагауз Ери) “О бюджетной системе и бюджетном процессе”¹¹⁹, бюджет АТО включает: общий (центральный) бюджет, бюджеты Комратского, Чадыр-Лунгского и Вулкэнештского районов, бюджет муниципия Комрата; бюджеты городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть и 23 бюджета сел (коммун).

Разработка и исполнение центрального бюджета и районных бюджетов осуществляется Исполнительным комитетом Гагаузии, а рассмотрение и их утверждение – Народным Собранием Гагаузии; местных бюджетов сел (коммун), городов и муниципия – соответствующими местными публичными органами. Ответственность за исполнение соответствующих бюджетов несут Исполнительный комитет Гагаузии и местные публичные органы.

____________________________

¹¹⁹ Ст.1(2), ст.2 (2) и ст.12 Закона АТО Гагаузия (Гагауз Ери) о бюджетной системе и бюджетном процессе № 18-Х/II от 3.10.2000.

Структура бюджета

единицы местной публичной администрации АТО Гагаузия

Приложение № 2

Общее состояние

исполнения доходов и расходов бюджета АТО Гагаузия

Свод бюджетов АТЕ I и II уровня АТО Гагаузия, который включает доходы и расходы за 2013, 2014 и 2015 годы, представлен в таблице № 1.

Исполнение доходов и расходов бюджетов АТО Гагаузия

за 2013-2015 годы

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по доходам и

расходам по всем компонентам за 2013, 2014 и 2015 годы.

В период 2013-2015 годов доходы бюджетов АТЕ (I и II уровня) АТО Гагаузия были исполнены на уровне 101,3%; 100,3% и, соответственно, 99,8% по сравнению с уточненными показателями, а расходы – на уровне 99,7%; 98,03% и, соответственно, 95,0%. Бюджетный 2013 год завершился с дефицитом на общую сумму 18058,6 тыс.леев, бюджетный 2014 год – с дефицитом на общую сумму 11201,7 тыс.леев, а бюджетный 2015 год – с излишком на сумму 9827,8 тыс.леев. Вместе с тем в аудируемом периоде остались неисполненными расходы на общую сумму 9370,3 тыс.леев (в 2014 году) и, соответственно, 26941,5 тыс.леев (в 2015 году).

Эволюция доходов по категориям за период 2011-2015 годов представлена в следующей таблице.

Динамика реализации доходов бюджетов АТО Гагаузия

за 2011-2015 годы

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по доходам

по всем компонентам за 2011-2015 годы.

Данные из таблицы показывают, что основным источником доходов являются трансферты из государственного бюджета, удельный вес которых достиг уровня 61,55% – в 2011 году и 58,89% – в 2015 году. В течение последних 5 лет общие доходы возросли на 181876,2 тыс.леев (54,0%), из которых трансферты из государственного бюджета увеличились на 98116,4 тыс.леев (47,4%), собственные доходы – на 7153,4 тыс.леев (22,1%), отчисления от общих государственных доходов – на 65490,2 тыс.леев (80,4%), гранты, донации, спонсорство – на 9324 тыс.леев (454,4%) и т.д. Хотя размер трансфертов из государственного бюджета увеличился, удельный вес их в собственных доходах снизился на 2,7 процентных пункта, а удельный вес отчислений от общих государственных доходов увеличился на 4,2 процентных пункта, основной причиной было аннулирование “0” ставки на подоходный налог от предпринимательской деятельности. Аудит отмечает и рост собственных доходов, обусловленный увеличением доходов от неналоговых поступлений (6537,3 тыс.леев), налогов на собственность (615,4 тыс.леев), платы за природные ресурсы (426,9 тыс.леев) и др.

В аудируемом периоде общие кассовые расходы бюджетов АТЕ АТО Гагаузия по сравнению с уточненными показателями были исполнены на уровне 98% (в 2014 году) и 95,0% (в 2015 году). Согласно экономической классификации, наибольший удельный вес в общих фактических расходах приходится на расходы по оплате труда и относящиеся к ней платежи – 56,7% (в 2014 году) и 58,5% (в 2015 году), далее идут расходы на ст.113.00 “Оплата товаров и услуг” – 19,3% (в 2014 году) и 18,6% (в 2015 году), на капитальные расходы – 10,9% (в 2014 году) и 11,5% (в 2015 году). В соответствии с функциональной классификацией наибольший удельный вес приходится на кассовые расходы, отраженные по группе 06 “Образование” – 59,6% (в 2014 году) и 61,5% (в 2015 году), по которым уровень исполнения составил 96,7% (в 2014 году) и 95,9% (в 2015 году).

Несмотря на то, что в результате бюджетного исполнения в 2013 году сформировались остатки бюджетных средств на общую сумму 13,2 млн.леев, в аудируемом периоде не были осуществлены расходы на общую сумму 42,2 млн.леев, из которых: в 2014 году – 17,9 млн.леев и в 2015 году – 24,3 млн.леев. Наиболее существенные суммы были по группам: 06 “Образование” – 22,7 млн.леев (в 2014 году – 9,4 млн.леев и 13,3 млн.леев в 2015 году); 15 “Жилищно-коммунальное хозяйство” – 5,3 млн.леев (в 2014 году – 2,5 млн.леев и 2,8 млн.леев в 2015 году); 08 “ Культура, искусство, спорт и мероприятия для молодежи” – 5,0 млн.леев (в 2014 году – 1,7 млн.леев и 3,3 млн.леев в 2015 году); 10 “Социальное страхование и обеспечение” – 3,1 млн.леев (в 2014 году – 1,1 млн.леев и 2,0 млн.леев в 2015 году) и др.

В аудируемом периоде по состоянию на 1.01.2016 кредиторская задолженность АТО Гагаузия снизилась на 4,6 млн.леев по сравнению с кредиторской задолженностью, зарегистрированной на 1.01.2014, составив 38,9 млн.леев, из которой: 20,8 млн.леев – по оплате труда и соответствующим платежам; 8,4 млн.леев – за товары и услуги; 4,0 млн.леев – по инвестициям и капитальному ремонту и т.д. На конец 2015 года дебиторская задолженность была зарегистрирована в сумме 1,9 млн.леев, или на 0,9 млн.леев больше по сравнению с ситуацией на 1.01.2014.

Согласно отчетам по доходам ГНИ по АТО Гагаузия, собранные по территории автономии и поступившие в компоненты НПБ налоги/сборы в 2014 году составили 426,9 млн.леев, увеличившись против предыдущего года на 22,7 млн.леев (5,6 %), а в 2015 году – 487,1 млн.леев, или с ростом на 82,9 млн.леев (20,5%) по сравнению с 2013 годом. Одновременно на конец отчетного периода зарегистрировано существенное снижение задолженностей по некоторым компонентам НПБ, доходы и расходы распределились следующим образом:

Источник: Отчеты о поступлениях в национальный публичный бюджет в соответствии

с классификацией бюджетных доходов за 2013, 2014 и 2015 годы; Отчеты о задолженностях

перед национальным публичным бюджетом в соответствии с классификацией бюджетных

доходов по состоянию на 31.12.2013, 31.12.2014 и 31.12.2015.

Данные из таблицы свидетельствуют, что в период 2013-2015 годов удельный вес доходов бюджетов АТЕ в собранных по территории АТО Гагаузия доходах составил 43,9%; 41,5% и, соответственно, 38,9%, в 2015 году был зарегистрирован их существенный рост на 12,2 млн.леев (6,9 %) по сравнению с 2013 годом.

Также данные из таблицы показывают, что задолженности налогоплательщиков остаются существенным резервом в укреплении платежной дисциплины и, как результат, по сбору доходов АТО Гагаузия. Анализ структуры и динамики задолженностей демонстрирует, что в период 2013-2015 годов платежная недисциплинированность повлияла на доходы бюджетов АТО Гагаузия, задолженности по которым снизились, составив по состоянию на 1.01.2016 сумму 11,4 млн.леев. Более того, задолженности, администрируемые налоговым органом, не включают задолженности экономических агентов за аренду и наем имущества частной сферы АТЕ, которые, отнесенные на бюджетные доходы, по состоянию на 1.01.2016 составили 5,6 млн.леев.

Приложение № 3

Цели аудита, область применения и методология

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата аспектов, связанных с основными аспектами процесса и исполнения бюджета АТО Гагаузия были разработаны следующие цели аудита:

Цель I: АТЕ обеспечили полное освоение потенциала по бюджетным доходам, а также администрирование их в соответствии с действующей законодательной базой?

Цель II: АТЕ обеспечили регламентированное и строгое управление бюджетными расходами?

Исходя из существенности выявленных проблем и рисков, установленных на этапе планирования, для проведения аудита были отобраны: ГЭУ, ГУАПК, ГУФ, примэрии муниципия Комрат, примэрии городов Чадыр-Лунга и Вулкэнешть. Также некоторые аудиторские доказательства были собраны в: ГУО; 23 примэриях; 43 учебных заведениях; ГНИ по АТО Гагаузия; НКСС; Управлении статистики АТО Гагаузия.

Для реализации предложенных целей и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

√ были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов (ИК; АТЕ I уровня) с целью установления уровня их выполнения;

√ было проверено, если регламентированно были запланированы и поступили возможные к взысканию в бюджет АТО доходы;

√ на основании выборки было проверено, если некоторые существенные бюджетные расходы (на оплату труда, питание учащихся/детей из учреждений образования, другие расходы и т.д.) были законными и надлежащими;

√ были проверены существенные финансовые ситуации из Отчета об исполнении бюджета АТО Гагаузия, которые были сопоставлены с соответствующими бухгалтерскими документами и финансовыми регистрациями, на которых они базируются, с целью проверки их достоверности.

Ответственность аудируемых органов состоит во внедрении эффективной системы финансового менеджмента и контроля, которая обеспечит исполнение бюджета в соответствии с установленными требованиями, организацию менеджмента по составлению отчетности о финансово-экономических ситуациях, разработку ряда процедур по предотвращению и информированию о подозрениях в мошенничестве и ошибках, гарантируя надлежащее управление публичными фондами.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов аудита о финансовых ситуациях и соответствии управления публичными средствами и имуществом государства.

Деятельность по проведению аудита соответствия бюджетного исполнения в рамках местных публичных органов и субъектов из АТО Гагаузия за 2014-2015 годы была осуществлена в соответствии с международными стандартами аудита¹²⁰, передовыми практиками в области аудита соответствия, ассоциированного с финансовыми ситуациями, а также Пособием по аудиту соответствия Счетной палаты, применяя подход, базирующийся на тестировании ряда элементов системы внутреннего контроля и процедур по существу.

______________________________

¹²⁰ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Приложение № 4

Исполнение доходов бюджета АТО Гагаузия за 2014 год

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТЕ по доходам за 2014 год.

Исполнение доходов бюджета АТО Гагаузия за 2015 год

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по доходам за 2015 год.

Приложение № 5

Исполнение расходов бюджета АТО Гагаузия за 2014 год,

согласно экономической классификации

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по расходам за 2014 год.

Исполнение расходов бюджета АТО Гагаузия за 2015 год,

согласно экономической классификации

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по расходам за 2015 год.

Приложение № 6

Исполнение расходов бюджета АТО Гагаузия за 2014 год,

согласно функциональной классификации

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по расходам за 2014 год.

Исполнение расходов бюджета АТО Гагаузия за 2015 год,

согласно функциональной классификации

Источник: Отчеты об исполнении бюджетов АТО Гагаузия по расходам за 2015 год.

Приложение № 7

Обобщение несоответствий,

согласно ссылкам на I цель из Отчета аудита

Источник: Расчеты и оценки аудиторской группы произведены на основании информаций,

представленных ОМПУ I и II уровня АТО Гагаузия за 2014-2015 годы.

Приложение № 8

Обобщение несоответствий,

согласно ссылкам на I цель из Отчета аудита

Приложение № 9

Обобщение несоответствий,

согласно ссылкам на II цель из Отчета аудита

Источник: Расчеты и оценки аудиторской группы произведены на основании информаций,

представленных ОМПУ I и II уровня АТО Гагаузия за 2014-2015 годы.

Приложение № 10

Меры, принятые ОМПУ АТЕ I и II уровня из

АТО Гагаузия в ходе аудита по отчету аудита

Исполнительный комитет АТО Гагаузия:

- разработал проект закона об инвестициях в АТО Гагаузия, который был направлен (в соответствии с Постановлением АТО Гагаузия № 18/1 от 15.07.2016) для утверждения Народному Собранию;

- принял меры с целью направления актов сверок по взаиморасчетам 34 экономическим агентам, которые получили гуманитарную помощь в качестве кредита;

- некоторые меры завершились принятием решений судебных инстанций по возврату 12 экономическими агентами гуманитарной помощи, полученной в качестве кредита;

- представил комиссариату полиции для рассмотрения материалы о деятельности, связанной с использованием гуманитарной помощи в случае по 11 руководителям субъектов.