Постановление N 31 от 27.06.2014 по аудиту менеджмента публичного долга и информационных систем менеджмента в Министерстве финансов, Директорате кредитной линии при Министерстве финансов и ГП "Fintehinform"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по аудиту менеджмента публичного долга и информационных систем

менеджмента в Министерстве финансов, Директорате кредитной

линии при Министерстве финансов и ГП “Fintehinform”

№ 31  от  27.06.2014

 (в силу 25.07.2014) 

Мониторул Офичиал № 209-216 ст.27 от 25.07.2014

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на А.Арапу, заместителя министра финансов г-жи М.Кэрэуш, начальника главного управления Государственного казначейства г-жи Н.Лупан, начальника Главного управления публичного долга Министерства финансов г-жи Е.Матвеевой, начальника Директората кредитной линии при Министерстве финансов г-жи Р.Кантемир, администратора ГП “Fintehinform” г-жи Е.Сахарнян, главного бухгалтера Объединенного подразделения по внедрению и надзору за проектами в области сельского хозяйства г-жи М.Ботнару, директора Подразделения по внедрению Проекта Всемирного банка по улучшению конкурентоспособности г-на А.Касьяна, начальника Управления мониторинга и оценки Государственной канцелярии г-жи Л.Чуря, консультанта службы э-преобразования Министерства информационных технологий и связи г-на Д.Калалба, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов (приложение № 1) и Отчет аудита информационных систем менеджмента публичного долга в Министерстве финансов, Директорате кредитной линии при Министерстве финансов и ГП “Fintehinform” (приложение № 2).

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Аудиторские миссии проводились на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате², в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год³ и Совместной программой параллельного и согласованного аудита информационных систем менеджмента публичного долга, реализованного в рамках Рабочей группы по публичному долгу INTOSAI. Аудит менеджмента публичного долга и информационных систем менеджмента имел целью получение разумного подтверждения того, что менеджмент публичного долга за 2013 год в рамках Министерства финансов, Директората кредитной линии при Министерстве финансов и ГП “Fintehinform” реализуется соответствующим образом.

________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

³ Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год”.

Аудит менеджмента публичного долга за 2013 год был произведен в соответствии со Стандартами аудита⁴ и передовыми практиками в данной области. Для подтверждения констатаций и выводов аудит проводился в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов со сбором доказательств в Национальном банке Молдовы, Объединенном подразделении по внедрению и надзору за проектами в области сельского хозяйства, Объединенном подразделении по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора и Подразделении по внедрению Проекта Всемирного банка по улучшению конкурентоспособности путем применения соответствующих процедур аудита с целью оценки соответствия данных из годового Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год как части Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета. Сфера и подход аудита охватывали оценку соответствия процессов по накоплению, обобщению, осуществлению мониторинга и составлению отчетности о состоянии публичного долга за 2013 год.

________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленные Отчеты, а также пояснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Результаты аудита менеджмента публичного долга свидетельствуют, что Министерство финансов приняло меры по улучшению учета, отчетности и мониторингу публичного долга.

Отмечается, что сальдо внешнего государственного долга (16845,8 млн.леев), сальдо внутреннего государственного долга (6675,8 млн.леев) и расходы государственного бюджета на обслуживание по состоянию на 31.12.2013 были в соответствии с плафоном, установленным годовым законом о бюджете.

Сальдо публичного долга по состоянию на 31.12.2013 составило 31891,1 млн.леев, которое было сформировано из государственного долга в сумме 23521,6 млн.леев, долга Национального банка Молдовы – 5811,3 млн.леев, долга предприятий публичного сектора – 2305,1 млн.леев и долга административно-территориальных единиц – 253,1 млн.леев. Таким образом, отмечается увеличение публичного долга на 2613,5 млн.леев по сравнению с предыдущим годом.

Сальдо государственного долга по сравнению с соответствующими данными за 2012 год увеличилось на 11,0%, или на 2336,9 млн.леев в результате роста внешнего государственного долга на 1820,0 млн.леев и внутреннего государственного долга на 516,9 млн.леев. Удельный вес государственного долга в ВВП составил 23,4%, или на 0,7 процентного пункта меньше по сравнению с 2012 годом.

Остаток задолженности гарантируемых заемщиков по полученным внутренним и внешним займам, а также задолженности рекредитованных бенефициаров по состоянию на 31.12.2013 составил около 4160,6 млн.леев, в том числе задолженность с истекшим сроком оплаты – 810,2 млн.леев, что составляет 19,5% от общей суммы.

Отмечается, что Министерство финансов сквозь призму законных полномочий и возложенной ответственности, связанной с процессом по администрированию, мониторингу и отчетности публичного долга:

• обеспечило соблюдение лимитов, установленных Законом о государственном бюджете на 2013 год⁵, по сальдо внутреннего и внешнего государственного долга, расходам на обслуживание государственного долга и государственных гарантий;

________________

⁵ Закон о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 02.11.2012.

• установило параметры риска, исходя из текущей структуры портфеля государственного долга, с целью осуществления мониторинга ассоциированных с ним рисков;

• начало реструктуризацию эмиссии государственных ценных бумаг с более длительным сроком оборачиваемости с целью развития первичного рынка государственных ценных бумаг. Также совместно с Национальным банком Молдовы отрегулировало нормативную базу, относящуюся к государственным ценным бумагам, в условиях внедрения единой переходной платформы валютно-денежных инструментов;

• откорректировало в результате принятых мер сальдо публичного долга за 2011 и 2012 годы на 160,4 млн.леев и, соответственно, на 259,9 млн.леев по разделу долга предприятий публичного сектора и административно-территориальных единиц;

• использовало и развивало некоторые приложения автоматизированной информационной системы менеджмента публичного долга, которые способствуют управлению этой областью.

Одновременно аудит подчеркивает, что, несмотря на принятые меры, менеджмент публичного долга свидетельствует о:

• несвоевременном освоении средств внешних кредитов, обусловленном затягиванием процедур по внедрению, невыполнении некоторых договорных условий, неиспользовании всех финансовых инструментов, установленных в финансовых соглашениях;

• аннулировании некоторыми внешними кредиторами части из внешних контрактованных кредитов, которые кумулятивно до 31.12.2013 составили около 1094,3 млн.леев, относящихся к средствам из 29 кредитов. Из общего итога в течение 2013 бюджетного года были аннулированы средства на сумму около 58,3 млн.леев по 6 внешним кредитам;

• продлении периода освоения по некоторым внешним кредитам, в этих условиях была увеличена процентная ставка по этим кредитам;

• отсутствии концептуального видения по развитию автоматизированной информационной системы менеджмента публичного долга.

Сохраняется проблематичность полного возврата в государственный бюджет задолженности гарантированных заемщиков по предоставленным внутренним и внешним кредитам, а также задолженности рекредитованных бенефициаров, которые по состоянию на 31.12.2013 составили около 4160,6 млн.леев, в том числе 810,2 млн.леев, или 19,5% приходится на задолженность с истекшим сроком оплаты.

В целях обеспечения внедрения рекомендаций и выполнения требований, направленных предыдущим постановлением Счетной палаты⁶, Министерство финансов в течение 2013 года приняло ряд мер для устранения установленных предыдущим аудитом недостатков. Вместе с тем настоящий аудит отметил сохранение некоторых проблем и аспектов, которые подняты в соответствующих разделах Отчета аудита, с внесением и/или повторением, при необходимости, соответствующих рекомендаций.

________________

⁶ Постановление Счетной палаты № 42 от 18.07.2013 “По Отчету аудита публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2012 год”.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов (приложение № 1) и Отчет аудита информационных систем менеджмента публичного долга в Министерстве финансов, Директорате кредитной линии при Министерстве финансов и ГП “Fintehinform” (приложение № 2), которые являются составными частями настоящего постановления.

2. Настоящее постановление и Отчеты аудита направить:

2.1. Министерству финансов для ознакомления и потребовать:

2.1.1) принять меры для внедрения рекомендаций из Отчетов аудитов для обеспечения улучшения менеджмента публичного долга;

2.1.2) привести в соответствие менеджмент публичного долга к требованиям утвержденных положений, в том числе путем укрепления элементов системы внутреннего контроля, связанных с процессами администрирования, мониторинга и отчетности публичного долга;

2.1.3) внести конкретные предложения Правительству по развитию информационной системы, относящейся к данной области;

2.2. Правительству для ознакомления с целью обеспечения постоянного мониторинга ситуации относительно портфеля государственного долга и уклонения от рисков, влияющих на менеджмент публичного долга;

2.3. Парламенту Республики Молдова и постоянной Парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления;

2.4. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. О принятых мерах по выполнению подпункта 2.1 настоящего постановления и относительно внедрения рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев от даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящим постановлением исключаются из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 42 от 18.07.2013 “По Отчету аудита публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2012 год”, учитывая повторение в прилагаемом Отчете аудита некоторых невыполненных или частично выполненных требований и невнедренных рекомендаций.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

Приложение № 1

к Постановлению Счетной палаты

№ 31 от 27 июня 2014 года

ОТЧЕТ

аудита менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов

и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов был проведен в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год¹ и на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008².

________________

¹ Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год”.

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Цель аудита состояла в получении разумных подтверждений относительно того, что менеджмент публичного долга реализован Министерством финансов и Директоратом кредитной линии при Министерстве финансов в соответствии с законодательной базой.

Ответственность Министерства финансов, делегированная Правительством, заключается в администрировании публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, мониторинге и организации обслуживания государственного долга, а также учете всех произведенных платежей. Также Министерство финансов, сквозь призму возложенных на него обязанностей, накапливает, обобщает, осуществляет мониторинг и представляет информацию о состоянии публичного долга.

Ответственность Директората кредитной линии при Министерстве финансов состоит в рекредитовании, администрировании и мониторинге средств инвестиционных проектов, финансируемых за счет внешних государственных кредитов от международных донорских финансовых учреждений, предоставленных для развития частного сектора.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения аудиторских констатаций и выводов о том, что менеджмент публичного долга реализуется Министерством финансов и Директоратом кредитной линии при Министерстве финансов в соответствии с законодательной базой в этой области.

Методология аудита. Аудит менеджмента публичного долга за 2013 год проводился в соответствии со Стандартами аудита³ с использованием передовой практики в данной области. Для подтверждения констатаций и выводов аудит был проведен в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов со сбором доказательств в Национальном банке Молдовы, Объединенном подразделении по внедрению и надзору за проектами в области сельского хозяйства, Объединенном подразделении по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора и Подразделении по внедрению Проекта Всемирного банка по улучшению конкурентоспособности путем применения соответствующих процедур аудита с целью оценки соответствия данных из годового Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год как части Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета. Сфера и подход аудита охватывали оценку соответствия процессов по накоплению, обобщению, осуществлению мониторинга и составлению отчетности о состоянии публичного долга за 2013 год.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Правительство в лице Министерства финансов уполномочено: а) заключать договоры о внутренних и внешних государственных займах в национальной или любой иностранной валюте; b) предоставлять внутренние и внешние государственные гарантии в национальной или любой иностранной валюте; с) выпускать государственные ценные бумаги для размещения их на внутреннем и внешнем рынках⁴.

________________

⁴ Ст.3 (1) Закона о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006 (далее – Закон № 419-XVI от 22.12.2006).

В соответствии с законодательной базой публичный долг представляет собой государственный долг, долг Национального банка Молдовы, долг административно-территориальных единиц, публичных учреждений, полностью или частично финансируемых из государственного или местного бюджета, долг, вытекающий из внутренних и внешних займов коммерческих обществ, в которых доля государства и/или административно-территориальной единицы составляет более 50 процентов уставного капитала, и долг государственных и муниципальных предприятий.

Менеджмент публичного долга регламентирован Законом о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании, Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007⁵, Постановлением Правительства № 1265 от 14.11.2008⁶, а также другими нормативными актами.

________________

⁵ Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по исполнению Закона о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22 декабря 2006 года (далее – Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007).

⁶ Постановление Правительства № 1265 от 14.11.2008 “О регламентировании деятельности Министерства финансов” (далее – Постановление Правительства № 1265 от 14.11.2008).

В целях надлежащего администрирования государственного долга была разработана Программа “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2013-2015)”, утвержденная Постановлением Правительства № 221 от 25.03.2013⁷, в которой были установлены в качестве приоритетных задач: (i) обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных в государственном бюджете, с минимальными расходами в среднесрочном и долгосрочном периоде и на оптимальном уровне риска; (ii) развитие рынка государственных ценных бумаг, приоритет предоставляется инструментам с более длительным сроком оборота; (iii) постоянный мониторинг рисков и показателей чувствительности государственного долга.

________________

⁷ Постановление Правительства № 221 от 25.03.2013 “Об утверждении Программы “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2013-2015)” (далее – Постановление Правительства № 221 от 25.03.2013).

В настоящем Отчете аудита отражены основные констатации и выводы аудита, которые позволили внести ряд рекомендаций для повышения эффективности и улучшения деятельности Министерства финансов и Директората кредитной линии при Министерстве финансов, направленных на менеджмент публичного долга.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

3.1. Основные показатели о ситуации публичного долга

Согласно данным Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год, сальдо публичного долга по состоянию на 31.12.2013 составило 31891,1 млн.леев, увеличившись на 2613,5 млн.леев по сравнению с сальдо на 31.12.2012 в результате роста государственного долга на 2336,9 млн.леев, долга Национального банка Молдовы (далее – НБМ) – на 173,6 млн.леев, долга предприятий публичного сектора – на 141,6 млн.леев и снижения долга административно-территориальных единиц (далее – АТЕ) – на 38,6 млн.леев.

В аспекте структурных компонентов сальдо публичного долга представлено в таблице № 1.

Согласно отчетным данным государственный долг занимает удельный вес 73,8% в общем объеме публичного долга, далее следует долг НБМ – 18,2%, долг предприятий публичного сектора – 7,2% и долг АТЕ – 0,8%.

Уровень публичного долга в валовом внутреннем продукте (далее – ВВП) по состоянию на 31.12.2013 составляет 31,8%, или на 1,2 процентного пункта ниже уровня предыдущего года.

3.2. Об администрировании государственного долга

Проверки аудита относительно администрирования государственного долга⁸ не установили ситуации несоответствия связанных с ним процессов и констатируют следующее.

________________

⁸ Ст.2 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; ст.9 Закона о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 02.11.2012; п.2 Положения о Государственном регистре государственного долга, утвержденного Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007.

Согласно годовому Отчету о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год сальдо государственного долга по состоянию на 31.12.2013 составило 23521,6 млн.леев, из которого внешний государственный долг – 16845,8 млн.леев и внутренний государственный долг – 6675,8 млн.леев. Данные свидетельствуют, что на внешний государственный долг приходится 71,6% от общего государственного долга, ситуация обусловлена тем, что государство обращается к внешним источникам финансирования. Удельный вес внутреннего государственного долга в общем объеме государственного долга (28,4%) снизился в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 0,7 процентного пункта.

Согласно данным Государственного регистра государственного долга сальдо государственного долга по состоянию на 31.12.2013 по сравнению с этой же ситуацией предыдущего года увеличилось на 11,0%, или на 2336,9 млн.леев в результате роста внешнего государственного долга на 1820,0 млн.леев и внутреннего государственного долга на 516,9 млн.леев.

Анализ данных, отраженных на годовом счете об исполнении государственного бюджета за 2013 год, свидетельствует, что исполнение государственного долга вписывалось в законные рамки, составив общую сумму 23521,6 млн.леев, или на 620,2 млн.леев меньше лимита, предусмотренного годовым законом о бюджете (24141,8 млн.леев).

Основные показатели, характеризующие государственный долг за 2013 год, зарегистрировали тенденцию умеренного снижения по сравнению с 2011-2012 годами, информация представлена в таблице № 1 приложения к настоящему Отчету аудита. Так, зарегистрированные в 2013 году объемы вписываются в поддерживаемые лимиты и не влекут к рискам относительно макроэкономической стабильности страны. Удельный вес государственного долга в ВВП на конец 2013 года составил 23,4%, или на 0,7 процентных пунктов меньше по сравнению с 2012 годом, в том числе удельный вес внешнего государственного долга в ВВП – 16,8% и удельный вес внутреннего государственного долга в ВВП – 6,7%.

Проверками аудита установлено, что с целью осуществления непрерывного мониторинга рисков и уклонения от значительного влияния портфеля государственного долга от определенных видов рисков Министерством финансов Программой “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2013-2015)“⁹ были установлены параметры риска, исходя из текущей ситуации портфеля государственного долга, который по состоянию на 31.12.2013 зарегистрировал следующие параметры: удельный вес государственного долга в течение одного года в общем объеме государственного долга – 26,5% (по сравнению с установленными 35%); удельный вес внутреннего государственного долга в общем объеме государственного долга – 28,4% (≥20%); удельный вес внешнего государственного долга в определенной валюте в общем объеме внешнего государственного долга – 42,3% (≤50%) и удельный вес государственного долга с фиксированной процентной ставкой в общем объеме государственного долга – 52,5% (≥50%).

________________

⁹ Постановление Правительства № 221 от 25.03.2013.

Также проверками аудита установлено, что Министерство финансов выявило и осуществляет постоянный мониторинг следующих рисков, связанных с государственным долгом: (i) валютного риска и риска процентной ставки, которые характеризуют портфель государственного долга, учитывая, что непроведение мониторинга этих рисков может привести к дополнительным затратам на обслуживание государственного долга; (ii) операционного риска, который связан особенно с информационной системой менеджмента государственного долга; (iii) риска рефинансирования.

3.2.1. Об администрировании внешнего государственного долга

Проверки аудита относительно соответствия администрирования внешнего государственного долга¹⁰ установили следующее:

________________

¹⁰ Ст.2 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; п.6 (27) Постановления Правительства № 1265 от 14.11.2008; ст.9 Закона о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 02.11.2012; ст.12 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; п.6 Положения о правилах осуществления заимствования и снятия средств внешних и внутренних государственных займов, утвержденного Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007; п.24 Положения о Государственном регистре государственного долга, утвержденного Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007; ст.22 (4) Закона № 419-XVI от 22.12.2006.

Согласно данным Регистра государственного долга по состоянию на 31.12.2013 сальдо внешнего государственного долга составило 1290,2 млн. долларов США (16845,8 млн.леев), или на 44,6 млн. долларов США больше по сравнению с 2012 годом в результате роста внешнего государственного долга перед многосторонними кредиторами на 67,8 млн. долларов США, снижения долга перед односторонними кредиторами – на 21,1 млн. долларов США и перед коммерческими кредиторами – на 2,1 млн. долларов США. На увеличение внешнего государственного долга повлияло превышение объема выплат по сравнению с погашением внешних государственных кредитов и колебание валютного курса.

Одновременно сальдо внешнего государственного долга (16845,8 млн.леев) по состоянию на 31.12.2013 не превысило рамки, установленные годовым законом о бюджете (17466,0 млн.леев).

В структуре внешнего государственного долга значительный удельный вес приходится на долг перед многосторонними кредиторами – 85,8%, далее следует долг перед односторонними кредиторами – 13,9% и долг перед коммерческими кредиторами, который составляет 0,3% от общего объема внешнего государственного долга.

В 2013 году были зарегистрированы поступления в размере 96,5 млн. долларов США, в том числе для финансирования инвестиционных проектов – 88,8 млн. долларов США и для финансирования бюджетного дефицита – 7,7 млн. долларов США, аудитом установлено отражение этих данных в Регистре государственного долга. Аудитом установлено, что в аспекте кредиторов наибольший размер поступлений приходится на средства Всемирного банка, из которых в течение года была снята сумма 31,8 млн. долларов США, далее следуют средства Европейского инвестиционного банка на сумму 21,6 млн. долларов США и Европейского банка по реконструкции и развитию – 18,4 млн. долларов США и др.

Согласно Закону о государственном бюджете на 2013 год, для обслуживания внешнего государственного долга была установлена сумма 908,2 млн.леев, фактически было использовано 869,5 млн.леев (69,1 млн. долларов США), в том числе для погашения основной суммы – 683,3 млн.леев (54,3 млн. долларов США) и для выплаты процентов и комиссионных – 186,2 млн.леев (14,8 млн. долларов США).

Данные Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год свидетельствуют, что в течение отчетного года было подписано 7 кредитных соглашений для реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет внешних источников. Проверками аудита было установлено, что все заключенные кредитные соглашения были ратифицированы Парламентом, кредиты были контрактованы с целью реализации проектов в образовании, сельском хозяйстве, строительстве и реабилитации дорог, для улучшения медицинских услуг и для строительства тюрьмы в г.Кишинэу. Из 7 подписанных кредитных соглашений в течение 2013 года вступили в силу 4 соглашения. Для их учета Министерством финансов согласно установленным нормам были открыты карточки этих кредитов.

Согласно информации об остатке внешнего государственного долга по кредитам внешний государственный долг по состоянию на 31.12.2013 был сформирован из сальдо по 96 кредитам. В рамках проверок аудита о правильности заполнения и полноте информаций, включенных в карточки кредитов по состоянию на 31.12.2013, по всем 96 внешним кредитам, заимствованным государством, а также при сравнении с карточками этих же кредитов за предыдущий год не были установлены отклонения.

Анализом аудита внешнего государственного долга в аспекте кредитов установлено, что он включает: 74 кредита с завершенным периодом освоения контрактованных средств; 2 кредита с заимствованными источниками, полностью освоенными до завершения периода освоения; 16 кредитов с периодом активного освоения, процент освоения которых составляет ниже 70%, и 4 кредита с периодом активного освоения, процент освоения средств которых составляет более 70%. Отмечается, что из 74 кредитов: средства 32 кредитов были полностью освоены; средства в размере около 166,0 млн.леев¹¹, относящиеся к 15 кредитам, не были освоены в предусмотренные сроки; несвоевременное освоение средств, а также и/или невыполнение бенефициарами некоторых договорных условий по 27 кредитам определило аннулирование части из заимствованных средств в размере около 898,4 млн.леев¹².

________________

¹¹ Сумма, эквивалентная в леях согласно курсу НБМ на день завершения периода освоения кредита.

¹² Сумма, эквивалентная в леях согласно курсу НБМ на день аннулирования части из объема контрактованного кредита.

Из всех 96 кредитов были аннулированы суммы по 29 кредитам, которые составили от 0,1% до 66,4% от первоначального размера кредитов. Так, из внешних источников не были кумулятивно получены до 31.12.2013 примерно 1094,3 млн.леев¹³, из которых зарегистрированы в отчетном периоде 2013 года – 58,3 млн.леев (относящиеся к 6 кредитам, контрактованным от Всемирного банка для финансирования Проекта по повышению конкурентоспособности, публичного финансового менеджмента, дополнительного финансирования RISP II, дополнительного финансирования Проекта по повышению конкурентоспособности, дополнительного финансирования FISМ II и дополнительного финансирования Проекта качественного образования).

________________

¹³ Сумма, эквивалентная в леях согласно курсу НБМ на день аннулирования части из объема контрактованного кредита.

Вместе с тем аудитом установлено, что по 2 кредитам, заимствованным от Европейского инвестиционного банка (далее – ЕИБ), период освоения средств кредита, установленный в Кредитном соглашении, был расширен с увеличением процентной ставки. Так, по причине неосвоения средств в первоначально установленные сроки (08.06.2011 – 23.11.2013) по кредиту в размере 75,0 млн.евро¹⁴, контрактованному в целях реализации Проекта по поддержке Программы в дорожном секторе, был продлен период его освоения до 31.12.2016 и была увеличена годовая процентная ставка от Euribor 6 месяцев + 0,68% до Euribor 6 месяцев + 0,982%. А по неснятому остатку было оплачено комиссионное обязательство в размере 333,0 тыс.евро, или 5,4 млн.леев. Аналогичная ситуация по неосвоению в контрактованные сроки установлена и в случае по заимствованному в 2010 году кредиту в размере 10,0 млн.евро¹⁵ в целях реализации Программы развития услуг снабжения питьевой водой. В результате был расширен период освоения до 31.12.2015 и была увеличена годовая процентная ставка с Euribor 6 месяцев + 0,75% до Euribor 6 месяцев + 0,918%. А по неcнятому остатку было выплачено комиссионное обязательство в размере 79,4 тыс.евро, или 1,3 млн.леев.

________________

¹⁴ Закон о ратификации Договора о финансировании между Республикой Молдова и Европейским инвестиционным банком для реализации Проекта реабилитации дорог в Республике Молдова № 79 от 21.04.2011.

¹⁵ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Европейским инвестиционным банком для реализации Программы развития услуг снабжения питьевой водой № 13 от 11.02.2011.

В рамках анализа аудита со ссылкой на обстоятельства, которые обусловили низкий уровень освоения контрактованных внешних средств, а также возврат некоторых сумм внешних кредитов из общих заимствованных средств, были отобраны 4 инвестиционных проекта, в результате было установлено следующее.

♦ Программа реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора

На основании финансового соглашения от 23.11.2010 (ратифицированного 7.04.2011)¹⁶ ЕИБ предоставил Республике Молдова кредит на сумму 75,0 млн.евро для реализации Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора на период 12 лет.

________________

¹⁶ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Европейским инвестиционным банком (Программа реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора) № 70 от 07.04.2011.

Центральным публичным органом, ответственным за внедрение Программы, является Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности. Ответственность за эффективную реализацию этой Программы возложена на Объединенное подразделение по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора, созданное Постановлением Правительства № 1005 от 26.10.2010¹⁷, путем осуществления финансового менеджмента, организации процесса получения утвержденных кредитов посредством финансовых учреждений партнеров Программы в рамках внедрения компонента “Кредитная линия”, организации закупок в рамках внедрения компонента Программы “Лаборатории, обучение и развитие продовольственной безопасности”, ведения бухгалтерского учета, составления финансовой отчетности, проведения аудита, мониторинга, определения показателей эффективности и оценки.

________________

¹⁷ Постановление Правительства № 1005 от 26.10.2010 “О создании публичного учреждения “Объединенное подразделение по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора”.

Согласно операционному пособию Программы финансирование для конечных бенефициаров должно быть предоставлено посредством: кредитной линии, прямых инвестиций или вливаний капитала, гарантий за кредиты и лизинговых операций для оборудования. Действиями аудита установлено, что до настоящего времени Подразделение по внедрению из указанных финансовых инструментов использовало полностью лишь компонент кредитной линии, запущенной в 2012 году. Что касается использования других инструментов, отмечается, что в настоящее время разрабатываются рабочие процедуры и политики лишь относительно лизинговых операций, должно быть утверждено Операционное пособие.

В этих обстоятельствах отмечается, что по состоянию на 31.12.2013 использование контрактованных средств в аспекте секторов реализации Программы составило лишь 18,4 млн.евро, или 24,5%, срок освоения истекает 31.12.2014. Согласно объяснениям Подразделения по внедрению Программы, условия освоения кредита ЕИБ определены следующими факторами: “сезонная деятельность виноградарско-винодельческой отрасли; уязвимый и нестабильный рынок сбыта, а также низкая способность проникновения на новые рынки сбыта; ограниченные гарантии – отсутствие или недостаточность залога; высокий уровень задолженности предприятий виноградарско-винодельческого сектора перед местными коммерческими банками; ограниченное число местных банков, утвержденных в качестве партнеров Программы, в целях кредитования конечных бенефициаров из имеющихся средств кредита ЕИБ и т.д.”.

Так, в целях обеспечения эффективного освоения имеющихся средств для восстановления виноградарско-винодельческой отрасли и учитывая новые возможности финансирования посредством компонента “Лизинговые операции”, который находится в процессе рассмотрения и утверждения, подразделение по внедрению Программы запросило у Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности продлить срок освоения до 31.12.2017.

♦ Проект “Конкурентоспособное сельское хозяйство”

На основании финансового соглашения от 28.05.2012¹⁸ Международная ассоциация развития (далее – МАР) предоставила Республике Молдова на период 20 лет кредит на сумму 11,6 млн.СПЗ (эквивалент 18,0 млн. долларов США) для внедрения Проекта “Конкурентоспособное сельское хозяйство”. Вместе с тем для внедрения этого же Проекта Всемирным экологическим фондом посредством Международного банка по реконструкции и развитию был предоставлен грант в размере 4,4 млн. долларов США с тем же сроком освоения. Полностью для внедрения этого Проекта имеются в распоряжении внешние источники финансирования в размере 22,4 млн. долларов США, сформированные из кредитных средств и из грантов. Конечным сроком внедрения Проекта является 31.06.2017.

________________

¹⁸ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития о реализации проекта “Конкурентоспособное сельское хозяйство” № 176 от 11.07.2012.

Центральными публичными органами, ответственными за внедрение Программы, являются Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности и Министерство окружающей среды. Фидуциарная ответственность за внедрение Проекта путем осуществления мониторинга и координирования работ по его внедрению в соответствии с требованиями международных организаций возложена на Объединенное подразделение по внедрению и надзору за проектами в области сельского хозяйства, финансируемыми Всемирным банком, и созданными Постановлением Правительства № 878 от 29.09.1999¹⁹.

________________

¹⁹ Постановление Правительства № 878 от 29.09.1999 “О создании Объединенного подразделения по внедрению и надзору за проектами в области сельского хозяйства, финансируемыми Всемирным банком” (далее – Постановление Правительства № 878 от 29.09.1999).

Проверки аудита относительно уровня освоения этих средств установили, что по состоянию на 31.12.2013 для реализации Проекта было использовано 621,3 тыс. долларов США, что составляет 2,8% от всех ресурсов. Вместе с тем аудит констатирует, что запланированные на 2013 год расходы были исполнены на уровне 17,9%. Согласно мотивации подразделения по внедрению, соответствующий уровень исполнения бюджета за 2013 год был обусловлен следующими ограничениями: (i) аннулирование торга по строительству пункта инспектирования на границе Леушень, так как офертанты не представили соответствующие технические оферты; (ii) компании по проектированию не смогли получить градостроительные сертификаты и необходимые подтверждения для подсоединения к сетям лабораторий по исследованию качества и здоровья растений, кормов и продовольственной продукции Бэлць и Кахул от Национального агентства по безопасности продовольствия, что позволило завершить проекты по строительству лишь в объеме 80% и, соответственно, 75%, не начав, таким образом, строительные работы; (iii) процесс информирования и осведомленности потенциальных бенефициаров программы грантов начался в конце прошлого года по причине долгого подбора группы консультантов; (iv) процесс проведения торгов для приобретения оборудования для “Moldsilva” длился более длительное время, чем было предусмотрено, по причине представления несоответствующих оферт. На момент проведения аудита согласно информации от 31.05.2014 уровень освоения средств составил 16,5%.

♦ Проект “Неотложная поддержка сельского хозяйства Молдовы”

На основании финансового соглашения от 29.05.2013²⁰ МАР предоставила Республике Молдова на 25 лет кредит на сумму 6,5 млн.СПЗ (эквивалент 10,0 млн. долларов США) для внедрения Проекта “Неотложная поддержка сельского хозяйства Молдовы”. Предельным сроком реализации Проекта является 01.09.2014.

________________

²⁰ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития о реализации Проекта “Неотложная поддержка сельского хозяйства Молдовы” № 165 от 05.07.2013.

Центральным публичным органом, ответственным за внедрение Программы, является Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности. Ответственность за внедрение, администрирование, осуществление мониторинга и координирование возложено на Объединенное подразделение по внедрению и надзору за проектами в области сельского хозяйства, созданное Постановлением Правительства № 878 от 29.09.1999²¹.

________________

²¹ Постановление Правительства № 878 от 29.09.1999.

Проверки аудита относительно уровня освоения этих средств установили, что по состоянию на 31.12.2013 для реализации Проекта было использовано 6,7 млн. долларов США, что составляет 67,0% от имеющихся средств. Согласно информации от 31.05.2014 на момент проведения аудита уровень освоения средств составил 93,7%.

♦ Проект по повышению конкурентоспособности

Для внедрения Проекта по повышению конкурентоспособности МАР 14.11.2005²² был предоставлен кредит на 40 лет на сумму 3,35 млн.СПЗ (эквивалент 4,9 млн. долларов США). Впоследствии в 2009 году был предоставлен дополнительный кредит на сумму 15,4 млн.СПЗ²³ (эквивалент 24,0 млн. долларов США) для финансирования ряда новых дополнительных компонентов первоначального Проекта. Вместе с тем для внедрения того же Проекта Правительством Японии был предоставлен грант в размере 4,5 млн. долларов США и МАР – грант в размере 3,35 млн.СПЗ (эквивалент 4,9 млн. долларов США) с тем же сроком освоения. В целом для внедрения Проекта по повышению конкурентоспособности имеются в наличии внешние финансовые средства в размере 22,1 млн.СПЗ и 4,5 млн. долларов США (общий эквивалент 38,3 млн. долларов США), сформированные из кредитных ресурсов и из грантов.

________________

²² Закон о ратификации Кредитного соглашения по развитию (Проект по повышению конкурентоспособности) между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития № 378-XVI от 29.12.2005.

²³ Закон о ратификации Соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития о дополнительном финансировании Проекта по улучшению конкурентоспособности № 27 от 04.03.2010.

Центральным публичным органом, ответственным за внедрение Проекта, является Министерство экономики. Ответственность за надзор, координирование и осуществление мониторинга Проекта по повышению конкурентоспособности были возложены на Подразделение по внедрению, созданное при Министерстве экономики Постановлением Правительства № 895 от 25.08.2005²⁴.

________________

²⁴ Постановление Правительства № 895 от 25.08.2005 “О создании Подразделения по внедрению Проекта Всемирного банка по улучшению конкурентоспособности”.

Проверками аудита относительно уровня освоения этих средств было выявлено, что по состоянию на 31.12.2013 для реализации Проекта было использовано 21,8 млн.СПЗ и 4,5 млн. долларов США, что составляет 98,8%. В этой ситуации, учитывая уровень освоения средств, были возвращены внешним кредиторам неиспользованные средства на общую сумму 265,9 тыс.СПЗ, в том числе за счет предоставленных кредитов – 249,4 тыс.СПЗ и за счет гранта от МАР – 16,5 тыс.СПЗ. Относительно неиспользованного остатка (265,9 тыс.СПЗ) Подразделение по внедрению Проекта представило аудиторской группе следующую мотивацию: “(i) процедуры Всемирного банка по закупкам товаров, связанные со средствами МАР Кредит 4119 MD, позволили получить экономию средств по этому разделу на общую сумму 162,6 тыс.СПЗ; (ii) финансовые средства в сумме 86,7 тыс.СПЗ, относящиеся к источнику МАР Кредит 4655 МД, выделенные для внедрения компонента грантов софинансирования, не были полностью использованы по причине отказа от участия примерно 10% от общего числа утвержденных бенефициаров, ссылаясь на отсутствие средств для собственного вклада. Согласование других бенефициаров взамен исключенных было невозможно по причине срока внедрения проекта”.

3.2.2. Об администрировании внутреннего государственного долга

Проверки аудита относительно соответствия администрирования внутреннего государственного долга²⁵ установили следующее.

________________

²⁵ Ст.2 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; ст.9 Закона о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 02.11.2012; ст.13 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; ст.12 (f) Закона № 419-XVI от 22.12.2006.

Сальдо внутреннего государственного долга согласно данным Подрегистра внутреннего государственного долга по состоянию на 31.12.2013 составило 6675,8 млн.леев (100,0%), среди которого: государственные ценные бумаги, выпущенные на первичном рынке – 4426,1 млн.леев (66,3%); конвертируемые государственные ценные бумаги (задолженность перед НБМ) – 2063,4 млн.леев (30,9%); государственные ценные бумаги, выпущенные для обеспечения финансовой стабильности – 186,3 млн.леев (2,8%).

Аудит отмечает, что сальдо внутреннего государственного долга по состоянию на 31.12.2013 вписывается в лимит, установленный годовым законом о бюджете (6675,8 млн.леев).

Проверками аудита установлено, что хотя первоначальный вариант годового закона о бюджете предусматривал выкуп конвертируемых государственных ценных бумаг на сумму 200,0 млн.леев, в течение 2013 года они не были выкуплены из портфеля НБМ, остаток конвертируемых государственных ценных бумаг (2063,4 млн.леев) остался неизменным по сравнению с началом года.

На конец 2013 года внутренний государственный долг увеличился на 516,9 млн.леев по сравнению с началом года в результате увеличения эмиссии государственных ценных бумаг (далее – ГЦБ), выпущенных на первичном рынке, на сумму 610,0 млн.леев, а также выкупа ГЦБ, выпущенных для обеспечения финансовой стабильности, на сумму 93,1 млн.леев.

В 2013 году из общей суммы внутреннего государственного долга, аналогично ситуации 2012 года, наибольший удельный вес в зависимости от первоначального срока погашения, а также по оставшемуся сроку до погашения приходится на займы, контрактованные на краткосрочный период, которые составили 6282,4 млн.леев (94,1%) и, соответственно, 6477,4 млн.леев (97,0%).

С целью достижения специфической задачи менеджмента государственного долга, установленной Программой “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2013-2015)“²⁶, которая предусматривает развитие рынка государственных ценных бумаг путем увеличения срока погашения ГЦБ, выпущенных на первичном рынке в период 2013-2015 годов, анализ структуры ГЦБ, реализованных в течение 2013 года по сравнению с 2012 годом, свидетельствует о снижении объема эмиссии ГЦБ на 91 день примерно на 6,3% по сравнению с 2012 годом и об увеличении примерно на 9,7% и, соответственно, на 36,6%, выпущенных ГЦБ на 182 дня и, соответственно, на 364 дня.

________________

²⁶ Постановление Правительства № 221 от 25.03.2013.

Вместе с тем с целью развития рынка государственных ценных бумаг Министерством финансов совместно с НБМ была отрегулирована нормативная база, относящаяся к ГЦБ, в условиях внедрения единой переходной платформы валютно-денежных инструментов. Так, Постановлением Административного совета НБМ № 96 от 17.05.2013²⁷ было утверждено Положение о размещении и выкупе государственных ценных бумаг в форме записей на счета, которое устанавливает правила и процедуры по размещению и выкупу ГЦБ, выпущенных Министерством финансов на внутренний рынок, в форме записей на счета, условия по доступу участников на первичный рынок, их права и обязанности, процедуры и принципы организации и функционирования рынка ГЦБ.

________________

²⁷ Постановление Административного совета Национального банка Молдовы № 96 от 17.05.2013 “Об утверждении Положения о размещении и выкупе государственных ценных бумаг в форме записей на счета”.

Доходы, полученные от реализации ГЦБ в сумме 516,9 млн.леев, были направлены на финансирование бюджетного дефицита.

Для обслуживания внутреннего государственного долга согласно Закону о государственном бюджете на 2013 год были предусмотрены финансовые средства в сумме 306,6 млн.леев, фактически были использованы 306,4 млн.леев, или на 0,2 млн.леев меньше предусмотренной суммы. В этом отношении отмечается тенденция снижения расходов на обслуживание внутреннего государственного долга в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 183,4 млн.леев, одним из факторов было снижение среднегодовой удельной процентной ставки на ГЦБ, реализованные на первичном рынке с 6,1% до 5,55%.

Общее сальдо внутреннего государственного долга по состоянию на 31.12.2013 включает сальдо невыкупленных государственных облигаций от АО “Banca de Economii” по взятой дебиторской задолженности КБ “Investprivatbank” АО (ГЦБ, выпущенные для обеспечения финансовой стабильности) в сумме 186,3 млн.леев, всего были выкуплены государственные облигации на сумму 242,2 млн.леев, в том числе 93,1 млн.леев – в 2013 году.

Согласно данным Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год в течение отчетного года КБ “Investprivatbank” АО в процессе ликвидации перечислил в государственный бюджет от освоения своих активов денежные средства в сумме 17,5 млн.леев. Так, по состоянию на 31.12.2013 задолженность КБ “Investprivatbank” АО в процессе ликвидации перед Министерством финансов составила 377,0 млн.леев.

3.3. О задолженности Национального банка Молдовы

Аудиторские доказательства, собранные в рамках проверок в НБМ относительно соответствия отражения в отчетности, представляемой Министерству финансов, ситуации о сальдо задолженности, констатировали следующее.

Сальдо задолженности НБМ по состоянию на 31.12.2012 составило 303,2 млн.СПЗ, или 5637,7 млн.леев, сформированное из остатка 2 кредитов, контрактованных от МВФ.

В течение 2013 года оплата за обслуживание задолженности НБМ составила 15,8 млн.СПЗ, в том числе 14,2 млн.СПЗ – оплата основного кредита и 1,6 млн.СПЗ – оплата процентов.

Аудит отмечает, что сальдо НБМ зарегистрировало в СПЗ снижение вследствие погашения основного кредита (14,2 млн.СПЗ), в то время как в леях – увеличение на 173,6 млн.леев, обусловленное влиянием валютного обменного курса. Так, согласно ситуации на 31.12.2013, остаток задолженности НБМ составил 289,0 млн.СПЗ, или 5811,3 млн.леев.

Проверки аудита констатировали соответствие отражения в отчетности задолженности НБМ с данными, зарегистрированными в учете Министерства финансов, и информацией, отраженной в Отчете о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год.

3.4. О ситуации по сбору информации и осуществлению мониторинга задолженности предприятий публичного сектора и АТЕ

Проверки аудита относительно соблюдения Министерством финансов законодательных положений, связанных со сбором информации и осуществлением мониторинга задолженности предприятий публичного сектора и АТЕ²⁸ выявили следующее.

________________

²⁸ Ст.9 (3) Закона № 419-XVI от 22.12.2006; п.6 Положения об отчетности по публичному долгу, утвержденного Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007; п.9 Положения об отчетности по публичному долгу, утвержденного Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007.

Согласно Отчету о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год задолженность предприятий публичного сектора и АТЕ составляет 2305,1 млн.леев и, соответственно, 253,1 млн.леев. Просроченная задолженность по кредитам публичного сектора зарегистрировала размер 407,0 млн.леев, будучи сформированной в целом из задолженности по внутренним кредитам предприятий публичного сектора (405,8 млн.леев) и АТЕ (1,2 млн.леев).

Проверками аудита относительно соответствия отражения остатков кредитов публичного сектора установлена ситуация, аналогичная предыдущим годам, касательно изменения остатков задолженности предприятий публичного сектора и АТЕ, которая обуславливает изменение общего сальдо публичного долга. Так, согласно отчетным данным, отмечаются изменения, произведенные Министерством финансов в течение 2013 года, по сальдо публичного долга за 2012 год на 256,3 млн.леев – по разделу задолженности предприятий публичного сектора и, соответственно, на 3,6 млн.леев – по разделу задолженности АТЕ, в результате чего сальдо публичного долга было увеличено на 259,9 млн.леев. Более того, в течение 2013 года в результате действий, предпринятых Министерством финансов, были установлены 5 предприятий публичного сектора и примэрия, которые имели задолженности по кредитам, контрактованным до 31.12.2011 на сумму 160,4 млн.леев, не сообщенной регламентированно Министерству финансов. Этот факт также повлиял на изменение в течение 2013 года сальдо публичного долга за 2011 год на 160,4 млн.леев.

Согласно объяснениям Министерства финансов внесение изменений в отчетность по публичному долгу по состоянию на 31.12.2012 было связано с несоблюдением некоторыми сторонами, вовлеченными в процесс составления отчетности по публичному долгу, положений Постановления Правительства № 1136 от 18.10.2007²⁹ путем невыполнения установленных законных обязательств, непредставления /позднего представления информации, а также необеспечения полноты отчетных данных. В этих обстоятельствах Министерство финансов не владеет достоверной информацией относительно мониторинга ситуации по публичному долгу.

________________

²⁹ Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007.

Аудит отмечает, что с целью внедрения рекомендаций и выполнения требований предыдущего постановления Счетной палаты³⁰ в части, связанной с повышением ответственности за достижение результативности институционального менеджмента предприятий публичного сектора и АТЕ, которые должны представлять Министерству финансов данные об остатке контрактованной задолженности, Министерством финансов был опубликован на web-странице список государственных предприятий и АТЕ, которые не представили или представили с опозданием соответствующую информацию.

________________

³⁰ Постановление Счетной палаты № 42 от 18.07.2013 “По Отчету аудита публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2012 год” (далее – Постановление Счетной палаты № 42 от 18.07.2013).

Рассмотрение аудита относительно менеджмента администрирования сальдо публичного долга выявило, что Министерство финансов в целях установления предприятий публичного сектора и АТЕ, которые не представляют своевременно информацию об остатке контрактованной задолженности, сравнивает имеющиеся данные с данными Национального бюро статистики. Так, в течение 2013 года в результате этих проверок было выявлено 3 предприятия публичного сектора и примэрия, которые имели задолженности на сумму 259,9 млн.леев, не отраженные в отчетности за предыдущие периоды (сформированные до 31.12.2012). В этих условиях сальдо публичного долга было увеличено по соответствующим разделам на 259,9 млн.леев.

В целях проверки соответствия относительно представления Министерству финансов квартальных отчетов о выплате и обслуживании задолженности предприятиями публичного сектора и АТЕ аудиторской группой была отобрана случайная выборка, сформированная из 17 предприятий публичного сектора и АТЕ из 79 бенефициаров кредитов. В результате проведенных проверок аудитом установлено, что анализируемые квартальные отчеты о выплате и обслуживании задолженности были представлены Министерству финансов с опозданием против установленных сроков от 3 до 125 дней, что обуславливает неполное накопление Министерством финансов информации о сальдо публичного долга и недостоверной его отчетности.

В целях внедрения рекомендаций Счетной палаты³¹ финансовая инспекция по запросу Министерства финансов выявила 12 предприятий публичного сектора и АТЕ, которые не представили своевременно отчеты за IV квартал 2013 года о выплате и обслуживании задолженности, к ним были применены меры по санкционированию согласно компетенциям.

________________

³¹ Постановление Счетной палаты № 42 от 18.07.2013.

Вместе с тем проверками настоящего аудита соответствия представления Министерству финансов предприятиями публичного сектора и АТЕ отчетности о регистрации кредитов установлены 7 предприятий публичного сектора и АТЕ, которые заключили договора на получение новых кредитов в течение 2013 года, срок представления ими отчетности был превышен от 3 до 236 дней.

3.5. Об администрировании Министерством финансов государственных гарантий

Проверки аудита относительно соответствия администрирования государственных гарантий³² установили следующее.

________________

³² Ст.2 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; ст.9 Закона о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 02.11.2012.

Правительство Республики Молдова в течение 2013 года не предоставило государственные гарантии по кредитам в пользу внешних или внутренних кредиторов.

Аудитом установлено, что остаток внешних государственных гарантий по состоянию на 31.12.2013 не превысил порог, установленный годовым законом о бюджете (20,9 млн.леев, эквивалентные 1,6 млн. долларов США).

Вместе с тем проверки аудита относительно выплат, произведенных АО “Apă-Canal Chişinău” перед ЕБРР, установили, что они были произведены с соблюдением графика погашения.

3.5.1. Кредитование минус погашение

Согласно Закону о государственном бюджете на 2013 год для погашения задолженности экономических агентов перед Министерством финансов по рекредитованным займам из внутренних и внешних источников, а также по кредитам, выданным под государственную внутреннюю и внешнюю гарантии, была предусмотрена³³ сумма 91,1 млн.леев. Проверками аудита было установлено, что фактически в государственный бюджет по этому разделу поступили средства в сумме 102,4 млн.леев (112,4%).

________________

³³ Закон № 286 от 22.11.2013 “О внесении изменений и дополнения в Закон о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 2 ноября 2012 года”.

3.5.2. Об эволюции задолженности субъектов перед государственным бюджетом

Общая задолженность субъектов³⁴ перед Министерством финансов согласно данным Отчета о ситуации по забалансовым счетам по состоянию на 31.12.2013 составила 4160,6 млн.леев, увеличившись на 370,7 млн.леев по сравнению с 2012 годом. Ситуация по этой задолженности на конец 2013 года по сравнению с 2012 годом представлена в таблице № 2 из приложения к настоящему Отчету аудита. Анализ представленных данных свидетельствует, что на конец 2013 года по сравнению с этим же периодом прошлого года в структуре задолженности субъектов зарегистрировано увеличение на 96,9 млн.леев долга перед государственным бюджетом по рекредитованным займам бюджетам другого уровня в рамках проектов, финансируемых из внешних источников, и на 359,3 млн.леев – долга перед государственным бюджетом субъектов и финансовых учреждений, рекредитованным из внешних источников.

________________

³⁴ Коммерческие общества, предприятия с участием доли государства или АТЕ, государственные предприятия и муниципальные предприятия.

Согласно данным, отраженным в отчете на 31.12.2013, остаток задолженности гарантируемых заемщиков перед Министерством финансов по внутренним и внешним предоставленным займам составил 388,3 млн.леев (на 15,9 млн.леев меньше по сравнению с ситуацией на начало года), в том числе по внутренним гарантированным займам – 2,4 млн.леев и внешним гарантированным займам – 385,9 млн.леев. Из суммы задолженности 388,3 млн.леев, 316,1 млн.леев (81,4%) составляет долг с истекшим сроком, из которого по внутренним гарантированным займам – 2,4 млн.леев и внешним гарантированным займам – 313,7 млн.леев, или 24,0 млн.долл.США. Проверки аудита относительно ситуации по гарантированной дебиторской задолженности установили, что на конец 2013 года было зарегистрировано незначительное снижение, поступили средства от гарантированных заемщиков на сумму 47,1 млн.леев. В то же время для выполнения государственных гарантий в течение 2013 года из государственного бюджета были отвлечены 41,3 млн.леев.

3.6. О ситуации относительно финансовых средств, предназначенных для рекредитования посредством Министерства финансов и Директората кредитной линии при Министерстве финансов

В целях реализации проектов, финансируемых из внешних источников и программ развития, в совокупности начиная с 1992 года за счет средств кредитных линий и накопленных оборотных средств были рекредитованы экономические агенты, местные публичные органы и финансовые учреждения на сумму 3636,1 млн.леев, 396,4 млн.долл.США, 76,6 млн.евро и 4,5 млн. русских рублей.

В 2013 году за счет кредитных линий и накопленных оборотных средств были рекредитованы экономические агенты, местные публичные органы и финансовые учреждения на общую сумму 399,0 млн.леев, 8,6 млн.долл.США и 18,9 млн.евро.

В совокупности общая сумма погашенных и аннулированных рекредитованных займов составляет 3274,3 млн.леев, 413,6 млн.долл.США, 35,0 млн.евро и 4,5 млн. русских рублей. В течение отчетного года были погашены 401,7 млн.леев, 12,8 млн.долл.США и 3,9 млн.евро и аннулированы в соответствии с судебными решениями 0,4 млн.леев и 7,3 млн.долл.США.

Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров по состоянию на 31.12.2013 составил 1632,2 млн.леев, 101,2 млн.долл.США и 45,6 млн.евро (общий эквивалент 3772,3 млн.леев), из которой задолженность с истекшим сроком – 341,2 млн.леев и 11,7 млн.долл.США (общий эквивалент 494,1 млн.леев).

3.6.1. Об администрировании государственного рекредитования сквозь призму компетенций Министерства финансов

Проверки аудита относительно соответствия администрирования финансовых средств, предназначенных для рекредитования посредством Министерства финансов³⁵, выявили следующее.

________________

³⁵ Ст.2, ст.23 (2) Закона № 419-XVI от 22.12.2006; п.6 (36) и п.6 (37) Постановления Правительства № 1265 от 14.11.2008; п.7, п.22 c) и п.26 Положения о государственном рекредитовании, утвержденного Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007.

Учет финансовых средств, предназначенных для рекредитования, ведется Министерством финансов в Государственном регистре государственного рекредитования, который охватывает информацию о государственном рекредитовании, произведенном посредством Министерства финансов, Директората кредитной линии при Министерстве финансов (далее – ДКЛ) и Подразделения по внедрению проектов Международного фонда сельскохозяйственного развития (далее – МФСР). Информация о рекредитовании, произведенном ДКЛ и Подразделением по внедрению проектов МФСР, представляется Министерству финансов, впоследствии она берется и включается в Сводный регистр государственного рекредитования.

Рассмотрения аудита относительно соответствия ведения и составления Государственного регистра государственного рекредитования выявили, что обе процедуры осуществляются в соответствии с Положением о Государственном регистре государственного рекредитования³⁶. Вместе с тем аудитом установлено, что Государственный регистр государственного рекредитования отражает все операции по предоставлению рекредитованных займов, а также платежи, погашенные рекредитованными должниками. Также аудитом установлено, что Министерство финансов располагает Государственными регистрами государственного рекредитования за предыдущие периоды, а отраженные в отчете остатки соответствуют учету и контрактам по рекредитованию.

________________

³⁶ Положение о Государственном регистре государственного рекредитования, утвержденное Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007.

Так, согласно данным Государственного регистра государственного рекредитования по состоянию на 31.12.2013, посредством Министерства финансов, кумулятивно начиная с 1992 года были рекредитованы экономические агенты и органы местного публичного управления на сумму 1004,8 млн.леев, 297,2 млн.долл.США, 15,9 млн.евро и 4,5 млн. русских рублей. Из совокупной суммы рекредитованных средств в течение 2013 года были рекредитованы финансовые средства на сумму 1,0 млн.долл.США и 4,6 млн.евро 5 экономическим агентам и 9 местным публичным органам, информация представлена в таблице № 3 приложения к настоящему Отчету аудита.

Проверки аудита относительно соответствия управления и мониторинга задолженности перед государственным бюджетом по займам рекредитованных бенефициаров установили, что кумулятивно сумма погашенных и аннулированных рекредитованных займов экономических агентов и органов местного публичного управления, осуществленных посредством Министерства финансов, составляет 1342,3 млн.леев, 348,5 млн.долл.США, 6,7 млн.евро и 4,5 млн. русских рублей. Вместе с тем в течение 2013 года были погашены и аннулированы рекредитованные займы на сумму 2,1 млн.леев, 12,9 млн.долл.США и 0,7 млн.евро, что эквивалентно 174,6 млн.леев, из которых было аннулировано на основании судебных постановлений 0,4 млн.леев и 7,3 млн. долларов США по ГП “Pentru producerea cărnii de porcine “Bacon” (г.Кахул).

Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров посредством Министерства финансов по состоянию на 31.12.2013 составил 339,9 млн.леев, 60,7 млн. долларов США и 10,4 млн.евро, или общий эквивалент 1320,1 млн.леев, из которых задолженность с истекшим сроком – 339,8 млн.леев и 11,7 млн. долларов США, эквивалентные 492,7 млн.леев. По сравнению с предыдущим годом остаток задолженности рекредитованных бенефициаров свидетельствует об эквивалентном увеличении на 27,3 млн.леев. Остаток просроченной задолженности снизился примерно на 78,8 млн.леев по сравнению с 2012 годом.

Рассмотрением аудита установлено, что увеличение остатка средств рекредитованных бенефициаров в 2013 году по сравнению с 2012 годом связано с получением финансовых средств и обесценением национальной валюты по отношению к зарубежной валюте. Так, по 20 из общего числа 68 контрактованных рекредитованных займов в зарубежной валюте остаток задолженности, пересчитанный в национальную валюту, увеличился примерно на 28,3 млн.леев по сравнению с 2012 годом вследствие обесценения национальной валюты.

Проверки аудита структуры задолженности в аспекте рекредитованных бенефициаров установили, что по состоянию на 31.12.2013 были активными операции по рекредитованию по отношению к 25 органам местного публичного управления и 43 экономическим агентам.

Задолженности органов местного публичного управления в размере 326,7 млн.леев были сформированы в течение 2001-2013 годов. Аудитом установлено, что органы местного публичного управления своевременно выполняют договорные условия по погашению контрактованных средств, по состоянию на 31.12.2013 эти органы не имели зарегистрированные задолженности с истекшим сроком оплаты.

Задолженности экономических агентов, рекредитованных посредством Министерства финансов на общую сумму 993,4 млн.леев, сформированы путем контрактации средств 43 бенефициарами в 1992-2012 годах. Наиболее проблематичными экономическими агентами в отношении своевременного погашения контрактованных средств являются бенефициары, которые заключили договора на получение финансовых средств в период 1992-2006 годов. Так, по состоянию на 31.12.2013 из 43 бенефициаров рекредитованных займов 27 экономических агентов имеют задолженности с истекшим сроком оплаты на общую сумму 492,7 млн.леев, или 49,6% от общей суммы задолженности экономических агентов. Проверки аудита относительно обеспечения Министерством финансов погашения займов рекредитованными бенефициарами установили, что в 2013 году Министерство финансов посредством налоговых органов взыскало 8,8 млн.леев (1,5% от остатка просроченной задолженности на начало года) от экономических агентов, имеющих просроченные задолженности по рекредитованным займам.

Согласно данным Отчета о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год Министерство финансов произвело группировку экономических агентов в зависимости от возможности погашения задолженности. Так, в те 43 экономических агента, рекредитованных посредством Министерства финансов, входят: 14 предприятий, которые функционируют в обычном режиме с задолженностью в сумме 500,6 млн.леев; 15 предприятий с задолженностью в сумме 391,2 млн.леев, находящихся в процессе несостоятельности; 12 предприятий с задолженностью в сумме 91,9 млн.леев являются потенциальными банкротами и 2 предприятия с задолженностью в сумме 9,7 млн.леев исключены из Государственного регистра предприятий и организаций. В этой ситуации очевидна проблематичность погашения рекредитованных средств.

Изучение аудитом одной выборки, сформированной из последних 15 договоров по рекредитованию из 68 активных договоров, заключенных между Министерством финансов и рекредитованными бенефициарами, установило, что все договора из проверенной выборки включают обязательные данные договора по рекредитованию, определенные правовыми нормами в данной области. Проверки аудита также свидетельствуют, что в 2013 году между Министерством финансов и 3 органами местного публичного управления были заключены договора по рекредитованию на общую сумму 2349,4 тыс.евро с целью внедрения Проекта по строительству социального жилья (II фаза).

Для оценки соответствия соблюдения регламентированных положений процесса внесения документов заявителями для получения рекредитованных займов проверки аудита были направлены на выборку, состоящую из 15 дел, отобранных из 68 дел, внесенных в 2008-2013 годах последними бенефициарами, рекредитованными посредством Министерства финансов. В результате было установлено, что Министерство финансов обеспечило соответствие процесса регламентированного представления набора документов с целью получения финансовых средств, предназначенных для рекредитования.

3.6.2. О соответствии администрирования финансовых средств, предназначенных для рекредитования Директоратом кредитной линии при Министерстве финансов и Подразделением по внедрению проектов Международного фонда сельскохозяйственного развития

Аудиторские доказательства относительно соответствия администрирования финансовых средств, предназначенных для рекредитования Директоратом кредитной линии при Министерстве финансов и Подразделением по внедрению проектов Международного фонда сельскохозяйственного развития³⁷, установили следующее.

________________

³⁷ Ст.25 Закона № 419-XVI от 22.12.2006; Положение о Директорате кредитной линии при Министерстве финансов, утвержденное Постановление Правительства № 953 от 07.09.2001 “О реорганизации Директората кредитной линии (Техническая единица) Всемирного банка в Директорат кредитной линии при Министерстве финансов” (далее – Постановление Правительства № 953 от 07.09.2001).

В целях администрирования финансовых средств, предназначенных для рекредитования, Постановлением Правительства № 953 от 7.09.2001³⁸ был сформирован Директорат кредитной линии при Министерстве финансов, а Постановлением Правительства № 980 от 25.09.2000³⁹ было создано Подразделение по внедрению проектов Международного фонда сельскохозяйственного развития.

________________

³⁸ Постановление Правительства № 953 от 07.09.2001.

³⁹ Постановление Правительства № 980 от 25.09.2000 “О создании Консолидирующего управления по внедрению программ Международного фонда сельскохозяйственного развития на основе соглашений о заимствовании, подписанных между Правительством Республики Молдова и Международным фондом сельскохозяйственного развития”.

Таким образом, в совокупности с момента создания этих специальных подразделений посредством их за счет кредитных линий и накопленных оборотных средств были рекредитованы финансовые учреждения-участники (далее – ФУУ) на сумму 2631,3 млн.леев, 99,3 млн. долларов США и 60,7 млн.евро, из которых в 2013 году – на сумму 399,0 млн.леев, 7,6 млн. долларов США и 14,4 млн.евро.

Погашенные ФУУ средства с начала периода внедрения проектов составили 1932,0 млн.леев, 65,1 млн. долларов США и 28,3 млн.евро, из которых в течение 2013 года были погашены 400,0 млн.леев, 7,2 млн. долларов США и 3,2 млн.евро.

Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров по состоянию на 31.12.2013 составил 1292,2 млн.леев, 40,5 млн. долларов США и 35,2 млн.евро или всего эквивалент 2452,2 млн.леев, из которых остаток задолженности рекредитованных бенефициаров посредством ДКЛ составил 1065,6 млн.леев, 32,9 млн. долларов США и 34,1 млн.евро и Подразделения по внедрению проектов МФСР – 226,7 млн.леев, 7,6 млн. долларов США и 1,1 млн.евро.

Проверки аудита установили, что в течение 2013 года в посредничестве по получению средств путем кредитных линий и кредитных соглашений участвовало 16 ФУУ. Так, свод рекредитованных сумм посредством ДКЛ и Подразделения по внедрению проектов МФСР, а также уровень задолженности ФУУ отражены в таблице № 4 приложения к настоящему Отчету аудита.

Анализ ситуации о наличии просроченной задолженности в рамках кредитных линий, управляемых ДКЛ, свидетельствует о просроченной задолженности КБ “Investprivatbank” АО в сумме 1,4 млн.леев.

Несмотря на то, что аудитом была установлена среда контроля в рамках ДКЛ, отмечается необходимость интенсификации и осуществления мониторинга ДКЛ ситуации о жизненности деятельности ФУУ с целью предупреждения рисков по возмещению рекредитованных средств, с информированием и периодическим рассмотрением соответствующих аспектов на заседаниях Совета ДКЛ.

Проверки аудита относительно технического внедрения компонента Кредитной линии в рамках Проекта по повышению конкурентоспособности ДКЛ выявили, что за счет Кредитной линии было рекредитовано 59 бенефициаров посредством 5 ФУУ на общую сумму 27,5 млн.леев, 4,8 млн. долларов США и 11,2 млн.евро. Остаток задолженности бенефициаров по состоянию на 31.12.2013 составил 9,2 млн.леев, 2,6 млн. долларов США и 5,8 млн.евро. Одновременно при рассмотрении аудитом соответствия соблюдения ДКЛ условий, установленных в операционном пособии о соответствии требованиям рекредитованных бенефициаров, соответствия внесения набора документов и назначения контрактации рекредитованных средств, не было установлено несоответствий. С целью обеспечения устойчивой непрерывности Проекта по повышению конкурентоспособности в результате накопления процентов и погашения основной суммы ДКЛ после вычета сумм, необходимых Министерству финансов для обслуживания займа, были сформированы средства по рефинансированию на счета Кредитной линии ДКЛ, обслуживаемые НБМ. Рекредитование накопленных фондов производится аналогично условиям Кредитной линии первоначального Проекта. Так, начиная с начального периода использования средств по рефинансированию, было профинансировано 37 подпроектов на общую сумму 4,6 млн. долларов США, 9,7 млн.леев и 5,1 млн.евро, в том числе в 2013 году – 17 подпроектов на общую сумму 1,3 млн. долларов США, 6,8 млн.леев и 1,8 млн.евро.

Проверками аудита относительно внедрения компонента Кредитной линии в рамках Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора ДКЛ при Министерстве финансов было установлено, что в рамках Кредитной линии было рекредитовано 18 бенефициаров посредством 4 ФУУ на общую сумму 17,8 млн.евро, по состоянию на 31.12.2013 остаток задолженности бенефициаров составил 17,8 млн.евро.

Действия аудита относительно соответствия осуществления мониторинга со стороны ДКЛ над соблюдением графика погашения ФУУ рекредитованных средств установили, что в соответствии с договорными условиями они обеспечивают возврат рекредитованных средств, независимо от состояния отношений между ФУУ и бенефициаром.

3.7. Об информационной системе менеджмента публичного долга

Предыдущие аудиты в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования установили некоторые проблемы при применении ИС “Менеджмент и финансовый анализ публичного долга” (далее – ИС “МФАПД“) в управлении публичного долга, была выявлена необходимость приведения ее в соответствие с требованиями международных стандартов. Также было отмечено, что для менеджмента публичного долга одновременно используется множество инструментов, таких как: MS ACCES и EXCEL, ИС “Кредиты” 2000 и ИС “Evida”. Вместе с тем проверки предыдущих аудитов определили некоторые проблемы в деятельности, связанной с ИС “МФАПД”, а именно: (i) ввод в систему единственным лицом как сделок по займу, так последующих сделок по их освоению; (ii) несовместимость ИС “МФАПД” с более передовыми операционными системами, применяемыми Министерством финансов; (iii) непроведение обменов приложениями в течение всего периода эксплуатации системы; (iv) неутверждение Плана обеспечения непрерывности функционирования системы; (v) отсутствие аналитических параметров для автоматического расчета ряда показателей, связанных с оценкой объема государственного долга; (vi) неавтоматизация процесса расчета штрафных санкций на внутренние займы и др. В этих обстоятельствах установленные предыдущими аудитами констатации определили проведение отдельной аудиторской миссии об информационной системе менеджмента публичного долга, которая была реализована параллельно с аудитом менеджмента публичного долга за 2013 год в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов и отражена в отдельном отчете.

3.8. О внедрении рекомендаций и выполнении требований предыдущего постановления Счетной палаты

В результате проверки внедрения рекомендаций и выполнения требований, направленных Постановлением Счетной палаты № 42 от 18.07.2013⁴⁰, аудит отмечает следующее.

________________

⁴⁰ Постановление Счетной палаты № 42 от 18.07.2013.

С целью устранения установленных аудитом недостатков и улучшения процесса менеджмента публичного долга Счетная палата внесла 2 требования Правительству и Министерству финансов, а также 9 рекомендаций Министерству финансов.

Анализ представленной Министерством финансов информации относительно принятых мер с целью выполнения требований и внедрения рекомендаций отметил предпринятие определенных действий, из которых: (i) направление в адрес финансовой инспекции информации относительно задолженности АТЕ, коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом, государственных и муниципальных предприятий, запрашивая проверить достоверность представленных информаций; (ii) инициирование взаимных проверок о достоверности информации о публичном долге, представленной АТЕ Главному управлению публичного долга, для включения в Отчет с управлением бюджетов административно-территориальных единиц и Государственным казначейством Министерства финансов; (iii) запрос о представлении центральными и местными публичными органами информации о задолженностях по контрактованным займам на один год и более; (iv) направление в адрес гарантированных должников платежных поручений для осуществления выплат в соответствии со сроками погашения; (v) регулярное представление Главной государственной налоговой инспекции информации о задолженности экономических агентов бенефициаров гарантированных и рекредитованных займов с целью возмещения сумм, отвлеченных из государственного бюджета для выплаты и их обслуживания и др.

Также для обеспечения составления достоверной отчетности по публичному долгу Главное управление публичного долга Министерства финансов предоставило помощь лицам, ответственным за составление отчетов по публичному долгу в рамках публичных органов, предприятий публичного сектора и АТЕ, по обучению касательно процедур составления отчетности и порядка разработки соответствующих отчетов. Впоследствии для лиц, ответственных за составление отчетов по публичному долгу, был организован семинар о порядке и требованиях к составлению отчетов по публичному долгу.

Вместе с тем для обеспечения внедрения органами, ответственными за проекты, финансируемые за счет внешних источников, и освоения выделенных средств, для их реализации Министерство финансов представило Государственной канцелярии информацию об исполнении проектов, финансируемых за счет внешних источников, которая впоследствии по указанию Государственной канцелярии была направлена публичным органам для предпринятия действий по повышению способностей по освоению выделенных средств в целях реализации предложенных задач.

В то же время проверками аудита установлено сохранение ряда проблем, связанных с: несоблюдением порядка и сроков представления отчетности по остатку задолженности предприятий публичного сектора и АТЕ, что влияет на соответствие и достоверность отчета о сальдо публичного долга; неполным возмещением в государственный бюджет задолженности гарантированных заемщиков и рекредитованных бенефициаров, данные аспекты были подняты в соответствующих разделах настоящего Отчета, с внесением и/или повторением, при необходимости, соответствующих рекомендаций.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

На основании проведенных действий аудит отмечает, что хотя деятельность Министерства финансов в 2013 отчетном году соответствовала законодательной базе по менеджменту публичного долга, она требует улучшения с целью обеспечения устранения недостатков, установленных как настоящим аудитом, так и предыдущими аудитами.

Констатации и выводы аудита подтверждают, что Отчет о ситуации в области публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2013 год как составная часть Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2013 год был разработан в соответствии с данными, зарегистрированными в Государственных регистрах государственного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, с данными, генерируемыми ИС “МФАПД”, а также с данными по кассовому исполнению государственного бюджета из системы Государственного казначейства. Так,

• сальдо публичного долга по состоянию на 31.12.2013 составило 31891,1 млн.леев, увеличившись на 2613,5 млн.леев по сравнению с остатком 2012 года, а удельный вес в ВВП составил 31,8%, что на 1,2 процентных пункта меньше по сравнению с предыдущим годом;

• годовой отчет об исполнении государственного бюджета за 2013 год показывает, что исполнение государственного долга вписалось в законные рамки, составив в целом 23521,6 млн.леев, или на 620,2 млн.леев меньше лимита, предусмотренного годовым законом о бюджете (24141,8 млн.леев). Вместе с тем удельный вес государственного долга в ВВП составил 23,4%, или на 0,7 процентных пунктов ниже по сравнению с 2012 годом;

• сальдо внешнего государственного долга (16845,8 млн.леев), сальдо внутреннего государственного долга (6675,8 млн.леев) и расходы государственного бюджета для обслуживания по состоянию на 31.12.2013 были в соответствии с плафоном, установленным годовым законом о бюджете. В то же время по сравнению с предыдущим годом отмечается тенденция увеличения как внешнего государственного долга, на которое повлияло превышение объема выплат по сравнению с погашением внешних государственных займов и колебания валютного курса, так и внутреннего государственного долга, зависящего от повышения эмиссии государственных ценных бумаг на первичном рынке и выкупа ГЦБ для обеспечения финансовой стабильности;

• остаток задолженности гарантируемых заемщиков по полученным внутренним и внешним займам, а также задолженности рекредитованных бенефициаров по состоянию на 31.12.2013 составил около 4160,6 млн.леев, в том числе 810,2 млн.леев, или 19,5% задолженность с истекшим сроком оплаты.

Несмотря на меры, принятые Министерством финансов по соблюдению соответствия отчетности предприятиями публичного сектора и АТЕ по остатку публичного долга, сквозь призму возложенной на него ответственности настоящий аудит отмечает, что некоторые из них не были ответственными в этом отношении.

Аналогично предыдущим годам аудит отмечает несвоевременное освоение внешних кредитных средств, обусловленное затягиванием процедур по внедрению, невыполнением ряда договорных условий, а также неиспользованием всех финансовых инструментов, установленных в финансовых соглашениях, в результате были отмечены случаи аннулирования внешними кредиторами части из внешних контрактованных кредитов. Так, кумулятивно до 31.12.2013 были аннулированы средства из 29 кредитов на сумму около 1094,3 млн.леев, из которой в 2013 году – 58,3 млн.леев по 6 кредитам, контрактованным от Всемирного банка. Аудит также отмечает продление периода освоения по некоторым кредитам, в этих условиях была увеличена процентная ставка по этим кредитам.

С целью осуществления мониторинга ассоциированных рисков портфеля государственного долга Министерство финансов установило параметры риска исходя из текущей структуры этого портфеля. Так, в целях развития рынка ГЦБ Министерство финансов изменяет структуру эмиссии ГЦБ, предпочтение было отдано ГЦБ с более длинным сроком оборачиваемости. Также Министерство финансов совместно с НБМ отрегулировало нормативную базу, относящуюся к ГЦБ, к условиям внедрения единой переходной платформы денежно-валютных инструментов.

Также отмечается наличие невыкупленного остатка государственных облигаций, изданных Министерством финансов в целях принятия задолженности АО “Banca de Economii” перед КБ “Investprivatbank” АО (находящимся в процессе ликвидации) на сумму 186,3 млн.леев.

Рекомендации Министерству финансов

1. Осуществлять постоянный мониторинг рисков, относящихся к портфелю государственного долга, с целью недопущения увеличения стоимости обслуживания государственного долга.

2. Проанализировать совместно с Государственной канцелярией ситуацию относительно уровня освоения внешних государственных кредитов, контрактованных для финансирования инвестиционных проектов, с принятием мер к центральным публичным органам, ответственным за внедрение соответствующих проектов.

3. Обеспечить соответствие мониторинга и отчетности публичного долга с внесением, при необходимости, предложений по дополнению законодательной базы положением о повышении ответственности сторон, регламентированно вовлеченных в составление отчетности о размере публичного долга.

4. Регламентировать базу по связи, сотрудничеству и представлению финансовыми учреждениями релевантной информации о ситуации по задолженности предприятий публичного сектора и АТЕ в целях обеспечения соответствия и достоверности отчетности о размере публичного долга.

5. Обеспечить принятие своевременных и эффективных мер по отношению к гарантированным заемщикам для выполнения обязательств перед государственным бюджетом.

6. Консолидировать меры по возмещению в государственный бюджет задолженности рекредитованных бенефициаров, особенно задолженности с истекшим сроком.

Приложение № 2

к Постановлению Счетной палаты

№ 31 от 27 июня 2014 года

АУДИТ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ

менеджмента публичного долга в Министерстве финансов,

Директорате кредитной линии при Министерстве

финансов и ГП “Fintehinform”

Аббревиатуры

ОБОБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Счетная палата инициировала аудит информационных технологий с элементами эффективности в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии при Министерстве финансов с целью идентификации ресурсов, услуг и внутренних процессов повышенного интереса, оценки порядка применения информационных технологий для повышения эффективности деятельности по менеджменту публичного долга, а также локализации проблематичных зон.

Констатации и выводы из Отчета аудита могут послужить и в качестве аргумента информирования для заинтересованных лиц в данной области, так и для уполномоченных сторон с правом принятия решений по реформированию и развитию области публичного долга.

Министерство финансов представляет собой специализированный центральный орган, уполномоченный законом важными полномочиями по организации и регламентированию публичного долга. Исходя из широкого спектра данной области, из необходимости анализа и обработки множества документов, имеющих специфический характер, очевидна прямая зависимость от состава, профессионализма и добросовестности работников. Вместе с тем информационные системы должны обеспечить эффективность бизнес-процессов по менеджменту публичного долга, а также минимизировать риск и отрицательные возможные воздействия, связанные с человеческим фактором (ошибки и/или возможные мошеннические намерения).

В целях минимизации вовлечения человеческого фактора в деятельность по управлению/администрированию публичного долга важная роль возложена на автоматизацию управления процессами, связанными с данной областью, в 2006 году был инициирован процесс ведения Государственных регистров в электронной форме (автоматизированной).

Впоследствии Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007¹, были утверждены Положения о Государственных регистрах, представляющие собой инструмент, посредством которого управляется информация о менеджменте публичного долга касательно публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования. Аудит отмечает различное восприятие со стороны ответственных лиц Министерства финансов понятия “Государственный регистр”, используемого в законодательно-нормативной базе по публичному долгу по сравнению с этим же понятием, предусмотренным в специальном законе о регистрах. Такая ситуация вызывает путаницу о пути развития ИС, способной удовлетворить специфические требования к Государственному регистру, предусмотренные указанным специальным законом.

________________

¹ Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по исполнению Закона о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22 декабря 2006 года” (далее – Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007).

После утверждения Положения о Государственных регистрах Министерство финансов продолжало использовать существующие приложения (ИС “МФАПД”, ИС “Кредиты–2000” и ИС “Evida”). Исходя из отсутствия интероперабильности используемых инструментов, субъект при поддержке ГП “Fintehinform” создал ряд самостоятельных приложений (ИС “AccesToOracle”, приложение Web), обеспечивающих связь с ИС “МФАПД” для учета публичного долга, работа, которая сделала возможной обмен информацией и регистрацию соглашений по внутреннему долгу, а также улучшить процесс отчетности.

В настоящее время посредством используемых приложений автоматизированы лишь некоторые процессы управления публичным долгом, был охвачен ограниченный спектр данных (автоматизированные процессы), которые не обеспечивают полную автоматизацию процессов менеджмента публичного долга, предназначенных для ведения Государственных регистров.

Оценки отметили недостаточные общие контроли ИТ в рамках Министерства финансов, ГП “Fintehinform”, а также Директората кредитной линии при Министерстве финансов и наличие технических проблем в функционировании используемых приложений. Был установлен очень низкий уровень документирования процессов, связанных с жизненным циклом по созданию, внедрению, развитию и техническому обслуживанию программного обеспечения, что следует от общей зависимости от разработчика и невозможности постоянного обеспечения и управления этими программными обеспечениями.

В соответствии с Программой деятельности Правительства на 2011-2014 годы “Европейская интеграция: Свобода, Демократия, Благосостояние 2011-2014”; Национальной стратегией развития “Молдова 2020”, а также в рамках документа политик, которым она осуществляется и регламентируется²; Стратегией развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы запланирована интеграция информационной системы менеджмента публичного долга в информационную систему финансового менеджмента, что обеспечит информатизацию процессов по разработке и исполнению бюджета и повысит скорость и эффективность операций. Специфическая задача указанных действий состоит в создании современного и эффективного инструмента менеджмента для поддержки пользователей, в том числе в обеспечении бюджетного процесса и поставке широкого диапазона финансовой и нефинансовой информации, необходимой для принятия решений.

________________

² Постановление Правительства № 1021 от 16.12.2013.

Для реализации указанных задач особенно необходима унификация порядка автоматизации процессов менеджмента публичного долга в рамках Министерства финансов и субъектов, участвующих в процессе, на основании надежного, гибкого и масштабируемого решения. Так, для исключения последствий, связанных с материализацией рисков, которые происходят из существующих проблем в области ИТК, должны быть произведены интеллигентные инвестиции.

В текущей ситуации, исходя из важности области, зависимости от оборота данных и выгоды, которая может быть получена путем автоматизации процессов, важно конструктивное сотрудничество между заинтересованными сторонами: Министерством финансов, Министерством информационных технологий и связи, Национальным банком Молдовы, Директоратом кредитной линии при Министерстве финансов, ГП “Fintehinform” и другими учреждениями, вовлеченными в процесс. Если будут соблюдены принципы эффективности и автоматизация охватит весь спектр бизнес-процессов, можно будет получить дополнительную выгоду, необходимую для перенаправления ресурсов в область ИТК.

1. ВВЕДЕНИЕ

Согласно Закону № 419-XVI от 22.12.2006³, администрирование государственного долга и государственных гарантий, составление отчетности и осуществление мониторинга публичного долга возложено на Министерство финансов. Политика в области государственного долга на среднесрочный период установлена в Программе управления государственным долгом, утверждаемой ежегодно Правительством⁴,⁵.

________________

³ Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 419-XVI).

⁴ Постановление Правительства № 221 от 25.03.2013 “Об утверждении Программы “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2013-2015)”.

⁵ Постановление Правительства № 212 от 24.03.2014 “Об утверждении Программы “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2014-2016 гг.)”.

С целью ведения учета всех прямых и условных обязательств Республики Молдова, предоставленных за счет средств, полученных из внутренних и внешних государственных займов, Министерство финансов является единственным органом, уполномоченным создавать и вести следующие Государственные регистры:

a) Государственный регистр государственного долга;

b) Государственный регистр государственных гарантий;

c) Государственный регистр государственного рекредитования.

Указанные государственные регистры ведутся Министерством финансов в электронной форме и являются единственными официальными регистрациями о прямых и условных обязательствах Республики Молдова, а также о государственном рекредитовании.

В Государственном регистре государственного долга регистрируется в хронологическом и систематическом порядке информация о прямых обязательствах государства, которые следуют из внешних и внутренних государственных займах, о динамике государственных кредитов, идентификационном числе задолженности, дате контрактации, сроке погашения, о совокупной сумме. Регистр государственного долга имеет следующие подрегистры:

a) подрегистр внутреннего государственного долга;

b) подрегистр внешнего государственного долга.

В Государственном регистре государственных гарантий ведется учет всех государственных гарантий по внешним и внутренним кредитам, данные из регистра являются обобщенными. Регистр государственных гарантий подразделяется на следующие подрегистры:

a) подрегистр внутренних государственных гарантий;

b) подрегистр внешних государственных гарантий.

В Государственном регистре государственного рекредитования отражается учет долгов, которые следуют из контрактов по рекредитованию, полученных за счет средств государственных внешних и/или внутренних кредитов.

Для управления государственным долгом и ведения указанных государственных регистров Министерство финансов использует специализированное приложение (программное обеспечение) “МФАПД”, которое было установлено весной 1998 года и внедрено при поддержке Конференции Объединенных Наций по торговле и развитию в результате программы технической помощи по приложению “МФАПД”.

Программа технической помощи по приложению “МФАПД” внедрена более чем в 60 странах и предоставляет им набор решений, которые уже доказали способность управлять долгами и предоставляет надежные данные для менеджмента и мониторинга государственного долга. Она включает программное обеспечение по управлению долгами “МФАПД”, которое облегчает работу в области менеджмента публичного долга, а также предоставляет услуги по консультации и деятельности по обучению в рамках менеджмента долгов.

ИС “МФАПД” используется для управления, анализа и составления отчетности по информации о публичном долге. Информация не используется для обобщения платежей или финансового управления. Исходя из своего назначения и в консультативно-аналитическом аспекте, можем считать ИС “МФАПД” не критической. Таким образом, в случае остановки функционирования она не может быть причиной остановки основной деятельности учреждения. В то же время ненадлежащее управление операционными рисками, связанное с деятельностью по обработке и регистрации данных в ручной форме, а также некоторые аспекты несоответствия с техническими требованиями и безопасностью информационных систем, участвующих в обобщении данных и ведении учета задолженностей, могут повлиять на достоверность, полноту и целостность данных о публичном долге (особенно снижение размера дебиторской задолженности и субъектов в общей структуре).

Кто администрирует и обеспечивает функциональность ИС “МФАПД“?

Администрирование и обслуживание области ИТК в рамках Министерства финансов, в том числе ИС “МФАПД” обеспечивается ГП “Fintehinform” на основании годовых договоров по оказанию информационных услуг, на 2013 год с Министерством финансов был заключен договор № 81 от 04.02.2013.

ГП “Fintehinform” было создано на основании Постановления Правительства № 516 от 2.06.2005⁶ в результате упразднения Главного управления информационных технологий, подведомственного Министерству финансов, и осуществления деятельности на принципах самофинансирования.

________________

⁶ Постановление Правительства № 516 от 2.06.2005 “О структуре и предельной численности центрального аппарата Министерства финансов” (с последующими изменениями). Отменено 21.11.2008 Постановлением Правительства № 1265 от 14.11.2008.

Стоимость информационных услуг, оказываемых ГП “Fintehinform”, возросла в 2013 году на 23,4% по сравнению с 2010 годом. Отмечается, что объект договора распределяется по шести управлениям, которые имеют различные полномочия в области ИТК, от разработки и содержания приложений до технического обслуживания и администрирования вычислительных сетей. Структура расходов Министерства финансов, согласно договору по оказанию информационных услуг, представлена в таблице № 1.

Так, согласно данным из вышеприведенной таблицы отмечено, что общие расходы по содержанию области, связанной с менеджментом публичного долга (п.1.1 и п.3.1 из таблицы № 1) значительно увеличились в 2013-2014 годах. Вместе с тем по отношению к общей стоимости контрактованных информационных услуг (общие расходы, относящиеся к ИТК) область публичного долга занимает незначительный удельный вес около 1,0%, будучи на 0,4 процентного пункта выше по сравнению с 2010 годом.

Отмечается, что средства, предназначенные для расходов в области менеджмента публичного долга, были использованы в основном для разработки и содержания существующих приложений, а также для администрирования серверов и относящихся к ним баз данных. Эволюция расходов на содержание приложений, относящихся к менеджменту публичного долга, отражена в таблице № 2 и на рисунке № 1.

Источник. Информация представлена Министерством финансов.

Какие инструменты использует Министерство финансов в области менеджмента публичного долга?

Учитывая необходимость автоматизации процессов менеджмента публичного долга, в течение ряда лет, исходя из потребностей на момент идентификации, из имеющихся финансовых, а также и человеческих ресурсов были согласованы различные средства для реализации этого процесса, а именно:

- начиная с весны 1998 года при поддержке Конференции Объединенных Наций по торговле и развитию (UNCTAD), Министерство финансов инициировало использование специализированного приложения (программного обеспечения) “МФАПД“;

- 8 апреля 2005 года при поддержке проекта “Поддержка в администрировании публичного долга в Молдове” была запущена версия 5.3 ИС “МФАПД“;

- 18 октября 2007 года Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007 были утверждены Положения о Государственных регистрах, необходимые для администрирования государственного долга, государственных гарантий, составления отчетности и мониторинга публичного долга, которые должны были вестись Министерством финансов в электронной форме.

Так, для исполнения своих полномочий в области менеджмента публичного долга Министерство финансов прямым способом (посредством своих Управлений) использует версию 5.3 ИС “МФАПД” и ИС “Кредиты 2000”, а посредством Директората кредитной линии используется ИС “Evida”.

ИС “МФАПД” функциональна практически только для подрегистров внешнего долга и внешних государственных гарантий. Для повышения эффективности обычной деятельности по управлению и ведению бухгалтерского учета внутреннего долга и государственных гарантий ГП “Fintehinform” были разработаны самостоятельные приложения (ИС “AccesToOracle” и приложение Web), посредством которых проводился обмен информацией (импорт и экспорт данных), что обеспечивает составление и регистрацию данных в подрегистрах внутреннего долга и государственных гарантий.

Посредством ИС “Кредиты 2000” и ИС “Evida” Министерство финансов составляет Государственный регистр государственного рекредитования.

Констатируем, что только путем полной автоматизации бизнес-процессов может быть обеспечено повышение эффективности и достижение задач, установленных в стратегиях в данной области. Вместе с тем автоматизация процессов требует адекватного финансирования и эффективного планирования средств на среднесрочный и долгосрочный периоды.

Делается вывод, что вследствие существующих недостатков и проблем ИС “МФАПД” и дополняющие ее приложения не могут считаться возможными к использованию или расширению для достижения стратегических задач в области управления публичным долгом и формирования Государственных регистров. Так, делаем заключение о важности наиболее оперативного ориентирования всех заинтересованных сторон (Министерства финансов; Министерства информационных технологий и связи; Национального банка Молдовы; Директората кредитной линии при Министерстве финансов; ГП “Fintehinform”) на сегрегацию усилий и эффективное сотрудничество для создания нового единого решения, необходимого для автоматизированного управления менеджментом публичного долга. Существующее техническое решение (ИС “МФАПД” и ИС “Кредиты 2000”) должны управляться эффективно, пока существуют предпосылки и будут соблюдаться условия, необходимые для создания новых решений в соответствии с функциональными и стратегическими потребностями всех заинтересованных сторон.

2. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Счетная палата в качестве учреждения, осуществляющего внешний публичный аудит, поддержала предложение рабочей группы международной организации INTOSAI по публичному долгу провести параллельный и согласованный аудит информационных систем менеджмента публичного долга. Этот субъект вызывает повышенный интерес и для международных организаций и зарубежных доноров по реформированию сектора, связанного с управлением публичным долгом с внедрением и эффективным использованием ИТК. Таким образом, Счетная палата инициировала и провела аудит информационных технологий с элементами эффективности в соответствующей области.

Аудит был направлен в значительной степени на идентификацию регистров и основных внутренних процессов по менеджменту публичного долга и на оценку порядка применения информационных технологий для повышения эффективности относящейся к ним деятельности.

Исходя из низкого уровня автоматизации процессов, связанных с менеджментом публичного долга, подход к аудиту был одним, базирующимся на проблемах, путем выявления рисков и принудительных мер, а также возможных методов улучшения ситуации для повышения эффективности деятельности вовлеченных учреждений⁷.

________________

⁷ Вовлеченные в процесс учреждения – Министерство финансов (Главное управление публичного долга); Национальный банк Молдовы; Директорат кредитной линии при Министерстве финансов; ГП “Fintehinform” и др.

Аудиторские действия были инициированы с целью локализации зон, в которых результаты менеджерской деятельности зарегистрировали низкий уровень, а также для выявления и анализа с различных перспектив причин, которые их вызвали, с формулированием рекомендаций, предназначенных улучшить менеджмент в области публичного долга, исключить и/или минимизировать операционные риски управления указанными процессами.

Главная цель аудита состояла в оценке эффективности деятельности по автоматизации в области менеджмента публичного долга сквозь призму предоставления результатов, соблюдения специфической законодательной базы с выявлением проблем и принудительных мер, относящихся к области, а также с идентификацией адекватных методов и путей по оптимизации результатов.

Специфическая цель аудита должна ответить на вопрос: “Были реализованы поставленные цели по автоматизации Государственных регистров из области менеджмента публичного долга, которые ведутся Министерством финансов?”

Аудиторская миссия излагает в этом Отчете основные констатации и выводы аудита, а также рекомендации по исправлению установленной ситуации, считая их соответствующими для аудируемых субъектов, Парламента, Правительства, общества, международных партнеров, а также для других заинтересованных сторон.

В этих обстоятельствах желательно, чтобы настоящий Отчет послужил в качестве обращения по сенсибилизации сторон, вовлеченных в процесс реформ и модернизации области менеджмента публичного долга касательно выявления путей развития информационной системы менеджмента публичного долга с выделением достаточных средств.

Область применения аудита и методология аудита изложены в приложении № 1.

3. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель аудита: “Были реализованы поставленные цели по автоматизации Государственных регистров из области менеджмента публичного долга, которые ведутся Министерством финансов?

3.1. Описание процесса создания и внедрения приложений по ведению Государственных регистров из области менеджмента публичного долга в рамках Министерства финансов

Естественным образом, автоматизация бизнес-процессов Министерства финансов должна стать приоритетом в стратегическом развитии для обеспечения оптимизации и повышения эффективности внутренних процессов. Технические решения, используемые в настоящее время в целях автоматизации менеджмента публичного долга (ИС “МФАПД”, ИС “Кредиты 2000”, ИС “Evida”, MS Acces, ИС “AccesToOracle”, приложение Web, MS Excel), не покрывают весь процесс и все процедуры соответствующей области (ручной ввод данных, отсутствие процедур автоматизированного контроля, отсутствие взаимосвязи между приложениями и составлением Государственных регистров, отсутствие комплексного видения по автоматизации всех процессов в рамках Главного управления публичного долга и их интероперабильность). Отметим, что даже и для ведения Государственных регистров государственного долга и государственных гарантий, составление которых частично обеспечивается ИС “МФАПД”, не был исключен традиционный метод (ручной ввод данных и осуществление некоторых расчетов).

3.1.1. Противоречия между законодательно-нормативной базой в данной области и специфическими положениями

Согласно положениям ст.8 Закона № 419-XVI Министерство финансов является единственным органом, уполномоченным создавать и вести государственные регистры, относящиеся к менеджменту публичного долга, а Правительство должно устанавливать правила ведения указанных государственных регистров. В этом отношении Постановлением Правительства № 1136 от 18.10.2007 были утверждены Положения о Государственных регистрах. Несмотря на то, что указанный нормативный акт был разработан после вступления в силу Закона о регистрах № 71-XVI от 22.03.2007⁸, при его утверждении не учитывалось соблюдение требований к Государственным регистрам. В результате в утвержденных Положениях не были выявлены субъекты правовых отношений в данной области (собственник, арендатор, владелец, регистратор, поставщик и получатель государственных регистров), а также ресурсы, в том числе информационные, посредством которых будет осуществляться ведение Государственных регистров в электронной форме.

________________

⁸ Закон о регистрах № 71-XVI от 22.03.2007 (далее – Закон № 71-XVI от 22.03.2007).

Аудит отмечает, что вопреки тому, что как Закон № 419-XVI, так и утвержденные положения с целью их внедрения используют понятие “Государственные регистры”, значение этого понятия отличается от предусмотренного в Законе № 71-XVI от 22.03.2007, что приводит к множеству неопределенностей. Так, понятие “Государственные регистры” воспринимается работниками Министерства финансов как отчет об общем размере публичного долга на начало и конец отчетного периода. Такая ситуация вызывает неясности и различные видения по созданию/содержанию и развитию информационной системы менеджмента публичного долга (регистрация объектов, обеспечение достоверности, полноты и целостности, а также безопасность и защита данных), которая будет способствовать появлению или развитию Государственных регистров в электронной форме в смысле, предусмотренном специальным законом о регистрах.

3.1.2. Шаги развития Государственных регистров, относящихся к публичному долгу

В результате произведенных оценок сквозь призму технических требований к государственному регистру установлено, что задача по ведению Государственных регистров в электронной форме была реализована частично. Государственные регистры ведутся в двух формах: в электронной форме и на бумажном носителе (дублирование информации). В настоящее время существуют технические проблемы по взаимосвязи между существующими приложениями и осуществлением мониторинга произведенных операций. В контексте вышеуказанного, делается вывод и о пониженной гибкости применяемых решений, наличии технических проблем, риске неточности данных, которые в условиях отсутствия документирования превращаются в использование приложений с риском.

Несмотря на то, что Министерство финансов предприняло некоторые меры по разработке ряда дополнительных приложений с целью улучшения менеджмента соответствующих процессов, были разработаны ИС “AccesToOracle”, Приложение Web, что фактически обеспечило связь с ИС “МФАПД” для учета внутреннего долга, все-таки отмечаем, что отсутствие технической документации и кода источника сохраняет повышенный риск в использовании указанных решений и в их преемственности в случае, когда разработчик обращается к технической поддержке версии 5.3.

Исходя из необходимости унификации методов по автоматизации процессов, связанных с менеджментом публичного долга, важна концептуализация масштабируемого универсального решения, чтобы можно было обеспечить непрерывность его функционирования в условиях внесения изменений в законодательную базу.

Отмечается, что финансирование области ИТК, относящейся к управлению публичным долгом, недостаточно для потребностей по регулированию или развитию существующих технических решений или для развития новых решений. Планирование финансовых средств для области ИТК не базируется на анализе или изучении проблем и реальных потребностей, а производится из рассуждений на настоящий момент или для решения некоторых сложных ситуаций. Несмотря на то, что стратегические институциональные задачи подведут к необходимости внедрения новых технологий и технических решений, стратегические направления в области ИТК по разделу менеджмента публичного долга не формализованы и ограничены (в Постановлении Правительства № 573 от 6.08.2013⁹) при переходе на ИС “МФАПД” (версия 6.0), при этом имеется риск нереализации задач по автоматизации внутренних процессов по менеджменту публичного долга.

________________

⁹ Постановление Правительства № 573 от 06.08.2013 “Об утверждении Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы”.

3.2. Документирование процессов жизненного цикла, связанных с внедрением технических решений

Документирование процессов жизненного цикла, связанных с внедрением технических решений, является недостаточным, неактуализированным и не соответствует действующим техническим положениям

В процессе жизненного цикла системы программного обеспечения с каждым этапом связаны артефакты¹⁰, которые присутствуют при вводе или порождаются при выходе данного процесса. Полученные артефакты используются как первоначальные данные для последующей деятельности. Они содержат информационные данные о проекте или представляются в качестве поставляемых компонентов путем договора.

________________

¹⁰ Элемент информации, используемый или порождаемый в процессе разработки программной системы или эксплуатации программного продукта.

Одним из основных видов артефактов является документация проекта. Документация является результатом регистрации информации, полученный в процессе действий или процессов жизненного цикла системы программного обеспечения. Перечень и содержание разработанных документов должны соответствовать техническим положениям, согласованным сторонами (подрядчиком/разработчиком и бенефициаром/пользователем), вовлеченными в процесс внедрения. Так, документация, связанная с техническими решениями по ведению (автоматизации) Государственных регистров публичного долга, должна соответствовать Техническому регламенту RT 38370656-002:2006, утвержденному Приказом министра информационных технологий и связи № 78 от 1.06.2006¹¹.

________________

¹¹ Приказ министра информационных технологий и связи № 78 от 01.06.2006 “Об утверждении Технических регламентов “Процессы жизненного цикла программного обеспечения” RT 38370656 – 002:2006” (далее – Приказ министра ИТС № 78 от 1.06.2006).

Несмотря на то, что Министерство финансов использует (начиная с 2000–2005 годов) в процессе управления публичным долгом множество приложений, они не были квалифицированы в качестве системы, предназначенной для выполнения некоторых отдельных групп функций из автоматизированной информационной системы для ведения Государственных регистров из области менеджмента публичного долга.

Самостоятельные приложения (ИС “AccesToOracle” и приложение Web) были разработаны после 2007 года, они также не были разработаны в соответствии с существующими техническими регламентами. Отмечается, что ГП “Fintehinform” рассматривает указанные приложения в качестве модулей ИС “МФАПД” (разработчиком была UNCTAD), в этом случае произведенные в приложении изменения должны быть документированы согласно техническим положениям жизненного цикла программного обеспечения (в случае возможного расширения приложения).

Так, при разработке и развитии Государственных регистров, связанных с менеджментом публичного долга, которые ведутся в электронной форме, не были разработаны и утверждены концепции, технические задания и Положения об их функционировании и организации, что противоречит ст.16 (3) Закона № 71-XVI от 22.03.2007¹², а также требованиям указанного Приказа министра информационных технологий и связи. Отсутствие этих актов стало препятствием в развитии системы и обусловило ее трудное внедрение и эксплуатацию.

________________

¹² Закон о регистрах № 71-XVI от 22.03.2007 (далее – Закон № 71-XVI от 22.03.2007).

Будучи запрошенными документы, связанные с процессами жизненного цикла используемых приложений, были представлены лишь пособия по использованию и администрированию.

Согласно вышеизложенному, делаем акцент на отсутствие непрерывности в процессах жизненного цикла используемых приложений и невозможность вовлеченных сторон предоставить полное описание порядка их функционирования в качестве Информационной системы менеджмента публичного долга. Так, проведенные оценки и изложенные аудиторской миссией выводы были ориентированы на выявление и оценку значительных рисков, а также идентификацию возможных методов по их минимизации или их исключению.

Для представления успешной ретроспективы ассоциированных рисков использования ИС “МФАПД” определены наиболее важные:

1. Общая зависимость разработчика (UNCTAD). Многие из технических проблем не были устранены в течение длительного периода времени и еще существуют. Вместе с тем версия 5.3 ИС “МФАПД” не представляет интерес в связи с ее старением.

2. В условиях недостаточного уровня общих контролей ИТ и износом оборудования могут иметь место события, которые повлияют на безопасность, целостность и наличие данных. Возможность коррупции, уничтожения или неавторизованных изменений данных не может быть полностью исключена, а в случае совершения – не сможет быть выявлена.

3. ИС “МФАПД” не представляет собой комплексного решения, которое будет удовлетворять требованиям Министерства финансов по автоматизации внутренних процессов, связанных с аудируемой областью, таким образом, не может быть обеспечено повышение эффективности деятельности.

4. Функциональные способности, а также возможности информационного взаимодействия не могут обеспечить достижение задач по автоматизации бизнес-процессов Министерства финансов в аудируемой области.

В контексте возможности устранения ошибок или корректировки технического решения и для обеспечения непрерывности отметим, что одновременно с осуществлением некоторых изменений в ИС “МФАПД” путем внедрения ГП “Fintehinform” самостоятельных приложений данная деятельность не была адекватно задокументирована. Так, существующие документы не могут считаться актуальными по причине, что они не были пересмотрены, исходя из внесенных в течение деятельности изменений.

Порядок, в котором были задокументированы процессы по разработке, развитию, содержанию и корректировке приложений, используемых Министерством финансов по менеджменту публичного долга, создает препятствия и неопределенности в любых перспективных аспектах, таким образом, не может быть обеспечена непрерывность процесса. Несмотря на то, что стоимость используемых приложений составляет около одного миллиона леев, исходя из скромных результатов по автоматизации процессов, связанных с деятельностью по управлению публичным долгом, и отмеченными проблемами технического порядка, можем констатировать низкий уровень эффективности.

Область управления публичным долгом представляет собой достаточно комплексные процессы, которые постоянно изменяются и корректируются, мотив, по которому их автоматизация может быть эффективной лишь в случае гарантирования надежности, гибкости и целостности используемого решения.

3.3. Технические проблемы, выявленные в рамках выполнения работ по автоматизации процесса управления информацией о публичном долге

Управление и мониторинг пользователей производится с пренебрежением принципов информационной безопасности

Информационная безопасность реализуется путем внедрения процедуры, которая должна предотвратить компромисс информационных активов и обеспечить конфиденциальность, целостность и наличие данных, обработанных в информативной системе. Операции/обработки в рамках этих систем требуют проведения мониторинга в целях обнаружения недостатков и своевременного выявления мошенничества или ошибок. Для обеспечения целостности данных необходимо ввести в действие систему управления правами доступа пользователей и мониторинга их действий.

Отмечается, что в области менеджмента публичного долга используются различные инструменты (в том числе MS Acces; MS Excel), некоторые из них используются без соблюдения принципов информационной безопасности в области управления пользователями.

При использовании ИС “МФАПД” права пользователей не управляются эффективно, так как система имеет установленными лишь два вида доступа: права администратора и пользователя. Не предусмотрены и не используются процедуры по хранению и анализу журналов о деятельности и системы (activity logs, system logs). Согласно утверждениям ответственных лиц субъекта ИС “МФАПД” не располагает необходимыми инструментами по управлению и анализу журналов о деятельности.

Справка. Отмечается, что ГП “Fintehinform” имеет возможность выявить произведенные изменения только на уровне базы данных ИС “МФАПД”.

В контексте значительных недостатков в области управления пользователями, обращаем внимание на содержание рисков по уничтожению, изменению и неавторизованному доступу к данным ИС “МФАПД”. Так, отметим низкий уровень уязвимости системы к рискам безопасности, была обусловлена и невозможность обеспечения терпимого уровня целостности, точности и наличности данных.

Установленные недостатки являются следствием неприведения в соответствие версии 5.3 ИС “МФАПД” к потребностям Министерства финансов, а также к национальным положениям по ведению Государственных регистров.

Поток информации в процессе менеджмента публичного долга является неэффективным и не может гарантировать наличность, целостность, точность и правильность данных

Согласно законодательным положениям Государственные регистры, относящиеся к менеджменту публичного долга, предназначены для обработки, хранения, актуализации и анализа данных о прямых и условных обязательствах Республики Молдова. Так, должны быть внедрены технические решения, которые обеспечат учет государственного долга, учет гарантий и процесса государственного рекредитования.

Учитывая все указанное, Министерство финансов ответственно за формирование Государственных регистров, относящихся к менеджменту публичного долга. В этом контексте отмечается прямая ответственность Министерства финансов за организацию технических и правовых условий, необходимых для ведения, автоматизации и развития указанных регистров. Исходя из вышеизложенного, в соответствии с потребностями для функционирования информационной системы менеджмента публичного долга очевидна важность и необходимость ее развития для обеспечения взаимосвязи с другими существующими системами (АИС ГРПЕ; АИС ГРН; АИС Казначейства, АИС ГНС и др.).

Таким образом, Министерство финансов должно создать и внедрить автоматизированную информационную систему менеджмента публичного долга для ведения Государственных регистров, относящихся к аудируемой области, что, по мнению аудиторской группы, должно обеспечить интероперабельность используемых приложений программного обеспечения путем импорта в автоматизированный режим информации прямо от источника, а также обобщать отчеты и данные для других информационных систем (процессы, связанные с Информационной системой менеджмента публичного долга, представлены на рисунке № 2).

Источник. Видение аудиторской группы по архитектуре информационной

системы менеджмента публичного долга.

Процессы, связанные с ведением Государственных регистров публичного долга изложены в приложении № 2.

Для надлежащего функционирования используемых приложений необходима их интероперабельность и проведение обмена данными в автоматизированном порядке без вовлечения человеческого фактора. Неэффективный обмен данными может повлиять на качество информации, содержащейся в государственных регистрах, таким образом, имеется риск, что они не будут соответствовать требованиям по целостности, точности и достоверности данных.

ИС “Evida” не вписана в Государственный регистр контролеров персональных данных

Информационная система “Регистр учета контролеров персональных данных” обеспечивает вступление в силу ст.23 и ст.28 Закона № 133 от 8.07.2011¹³. Согласно положениям контролеры персональных данных обязаны уведомлять национальный орган по защите соответствующих данных об операциях по их обработке, предназначенных служить единой цели, и представлять Национальному центру по защите персональных данных информации о внедрении институциональной политики безопасности согласно требованиям по обеспечению безопасности указанных данных при их обработке в информационных системах, утвержденным Постановлением Правительства № 1123 от 14.12.2010¹⁴.

________________

¹³ Закон о защите персональных данных № 133 от 08.07.2011 (далее – Закон № 133 от 08.07.2011).

¹⁴ Постановление Правительства № 1123 от 14.12.2010 “Об утверждении Требований по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных” (далее – Постановление Правительства № 1123 от 14.12.2010).

В соответствии со ст.3 Закона № 133 от 8.07.2011 контролером считается физическое лицо или юридическое лицо публичного или частного права, включая орган публичной власти, любое иное учреждение или организация, которое самостоятельно или совместно с другими определяет цели и средства обработки персональных данных, прямо предусмотренные действующим законодательством.

Процедуры по уведомлению и регистрации осуществляются контролером персональных данных или уполномоченным им лицом для каждой системы учета данных посредством приложения, доступного на странице Интернета www.registru.datepersonale.md, в соответствии с положениями ст.23-28 Закона № 133 от 8.07.2011 и Положением о регистре учета контролеров персональных данных, утвержденным Постановлением Правительства № 296 от 15.05.2012.

Несмотря на то, что в ИС “Evida” хранятся и обрабатываются персональные данные (конечные бенефициары процесса рекредитования), они не зарегистрированы в Государственном регистре контролеров персональных данных. Аудиторская группа отмечает, что в рамках Директората кредитной линии при Министерстве финансов не регламентирована область защиты персональных данных, таким образом, не была соблюдена законодательная база. Соответствующая ситуация требует срочного конструктивного подхода.

3.4. Управление ИТК в рамках Министерства финансов

Управление ИТК может быть определено как ответственность исполнительного менеджмента и состоит в акте взятия на себя руководства, а также в организационных процессах, которые обеспечивают достижение задач субъекта посредством функции ИТ. Таким образом, можем утверждать, что управление ИТК является составной частью управления субъектом, а не является отдельной дисциплиной.

Существуют факторы, которые не позволяют обеспечивать эффективное управление областью ИТК

В настоящее время Министерство финансов, а также многие государственные учреждения подтверждают, что проблемы в обеспечении эффективного управления областью ИТК имеются из-за различных мотивов:

1. Отсутствие концептуального видения по развитию содержанию информационной системы менеджмента публичного долга.

2. Отсутствие приоритетности направления инвестиций, в том числе финансовых средств.

3. Общий низкий уровень знаний и культуры работников в области информационной безопасности.

4. Отсутствие стратегических направлений развития области ИТК и некорреляция инициатив в данной области со стратегическими задачами учреждения.

5. Незначительные и лишенные непрерывности инвестиции в аудируемой области.

6. Недостаток внутренних процессов с перспективы их автоматизации.

7. Неполное регламентирование области ИТК в стране.

В этом отношении любая предварительная автоматизация подвержена значительным рискам, не было возможным обеспечить эффективность и результативность внутренних бизнес-процессов Министерства финансов. Следует отметить, что область менеджмента публичного долга идентифицирует, что, будучи важной областью для реализации задач субъекта, считается своевременным рассмотреть возможность автоматизации информационной системы менеджмента публичного долга в целом.

Автоматизация процессов менеджмента публичного долга должна быть пересмотрена и реализована на основании комплексного решения

В период проведения аудиторской миссии были проанализированы внутренние процессы Министерства финансов по управлению публичным долгом для выявления возможностей по повышению его эффективности и оптимизации. Исходя из необходимости обеспечения эффективности в обстоятельствах отсутствия интероперабильности и взаимосвязи между информационными системами, используемыми в управлении публичным долгом, очевидна необходимость применения комплексного решения ко всему процессу. Отмечается, что существующие технические решения покрывают отдельные области и не обеспечивают возможность их интегрирования. Так, для повышения эффективности и результативности аудируемой области необходим комплексный подход по реформированию и реструктуризации используемых решений сквозь призму применения новых технологий. Реализация этой задачи по причине проблем и недостатков в области ИТК может быть скомпрометирована. В этом контексте аудиторская группа выявила множество областей повышенной важности, требующих улучшения, которые перечислены и проанализированы в настоящем Отчете.

В качестве возможности по повышению эффективности инициатив по автоматизации, росту уровня интероперабильности и гибкости решения используется ECMP¹⁵. Таким образом, может быть получена экономия средств и будет катализирован обмен данными с другими АИС.

________________

¹⁵ Enterprise Content Management Platform – совместная платформа, предназначенная для внедрения электронных услуг по типу программ онлайн, регистра и выдачи разрешений, управляемая ЦЭУ.

Анализ общих контролей в рамках Министерства финансов свидетельствует о частичном их внедрении

Аудиторская миссия констатировала низкий уровень регламентирования области ИТК, частичное (выборочное) внедрение общих контролей ИТ и наличие многих рисков, ассоциированных с областью ИТК. Установленные недостатки в управлении областью ИТК должны обеспокоить руководство Министерства финансов.

Как было отмечено, информационная система менеджмента публичного долга представляет собой важный элемент в формировании информационных ресурсов Министерства финансов, вместе с тем являясь составной частью основных информационных ресурсов Республики Молдова. Для обеспечения максимального положительного влияния усилий по автоматизации, должно быть обращено особое внимание на внутренние способности по управлению областью ИТК и по ее регламентированию. Для исключения отторжения работниками не является уместным устанавливать слишком амбициозные задачи, которые потребуют значительной немедленной деятельности.

Первым шагом, который необходимо реализовать, является однозначное определение стратегических направлений развития области ТИК, включение их в общую стратегию учреждения и отрасли в целом. Важным является выявление необходимых средств для реализации деятельности.

Параллельно процессу согласования стратегических задач важно общее регламентирование аспектов, связанных с управлением областью ИТК. Так, следующими шагами, которые должны быть реализованы параллельно с первым, должно быть регламентирование области информационной безопасности и защиты персональных данных. Соответствующие документы выражают обязательства субъекта по соблюдению принципов и правил в данной области.

Для того чтобы сформулировать оптимальное видение о перспективах области ИТК и способе повышения эффективности в условиях надлежащего управления, в расчет должны быть взяты реальные возможности и отмеченные ранее неблагоприятные обстоятельства. Так, реализацию задач по реформированию области менеджмента публичного долга следует рассматривать только сквозь призму повышения роли информационных технологий путем интеллигентных инвестиций и решающего вовлечения руководства Министерства финансов.

Политика аутсорсинга услуг

Услуги по развитию и содержанию ИС “МФАПД” выполнялись Министерством финансов по аутсорсингу. Можем констатировать, что управление ИС “МФАПД” обеспечивается путем заключения договоров на услуги извне, а МФ должно проверять качество работ. Договорные условия должны предусматривать исчерпывающую спецификацию аутсорсинговых работ, порядок оценки качества и приема, а также соблюдение интеллектуальной собственности.

Одной из целей создания ГП “Fintehinform” было администрирование, содержание, развитие и обеспечение функционирования информационной системы по управлению публичными финансами Министерства финансов путем содержания квалифицированных специалистов, планирования их обучения, эффективного управления техническими и информационными средствами. ГП “Fintehinform” предоставляет информационные услуги Министерству финансов на основании годовых договоров, объем их устанавливается исходя из произведенных оценок, которые включаются в договор. Договор предусматривает сохранение конфиденциальности и обеспечение безопасности на основании положения, разработанного и согласованного обеими сторонами¹⁶.

________________

¹⁶ Договор МФ № 82 от 03.02.2014, раз.6.

Вместе с тем на основании Соглашения об обслуживании от 8.04.2005, подписанного между Министерством финансов и UNCTAD для использования ИС “МФАПД” (ее содержания), Министерство финансов должно выплачивать UNCTAD плату в сумме 5,0 тыс. долларов США в год. Согласно представленной информации за период 2005-2010 годов расходы на содержание системы (25,0 тыс. долларов США) были покрыты за счет проекта “Поддержка в администрировании публичного долга”. Начиная с 2011 года эти расходы производились за счет государственного бюджета (20,0 тыс. долларов США, или 250,0 тыс.леев). Таким образом, были перекрыты больше областей деятельности ГП “Fintehinform”.

Несмотря на то, что содержание и развитие информационных систем в значительной степени выполняются по аутсорсингу, что представляет критическую область деятельности, Министерство финансов не располагает политиками и процедурами по аутсорсингу услуг.

3.5. Выполнение рекомендаций предыдущего аудита

В рамках Отчета аудита информационной системы “Менеджмент и финансовый анализ публичного долга”, внедренной Министерством финансов, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 40 от 8.06.2010, были подробно оценены общие контроли и приложения для ИС “МФАПД”, были выявлены проблемы и внесены рекомендации по улучшению контролей в рамках ГП “Fintehinform”. Несмотря на это, настоящая аудиторская миссия аудита ИТ отмечает то, что рекомендации были выполнены частично и действия, предпринятые ГП “Fintehinform” для улучшения ситуации в данной области, не имели значительного влияния на процесс управления публичным долгом и на ведение Государственных регистров в электронной форме.

Вместе с тем отмечается, что переход на версию 6.0 ИС “МФАПД”, исходя из требований и законодательных положений Республики Молдова, не будет удовлетворять функциональные потребности, а также не решит эти вызовы, появившиеся для Министерства финансов, без комплексного анализа бизнес-процессов и потребностей области управления публичным долгом.

4. РЕКОМЕНДАЦИИ

Рекомендация 1. Министерству финансов совместно с другими субъектами, вовлеченными в процесс, выявить решение по развитию указанной области, с определением конкретных задач и реальных сроков для ответственных сторон, с внесением конкретных предложений Правительству.

5. ОБЩИЙ ВЫВОД:

Информационная система менеджмента публичного долга развивалась исходя из текущих потребностей, будучи приведенной в соответствие с некоторыми изменениями законодательства. Тем не менее до настоящего времени Министерство финансов не имеет четкого видения относительно пути развития информационной системы для обеспечения важных положений согласно утвержденным в данной области стратегиям. Так, первичным является согласование руководством Министерства финансов и ГП “Fintehinform” текущих вызовов, а также сегрегация усилий и эффективного сотрудничества для выявления решения по развитию информационных систем для функциональных и стратегических потребностей всех заинтересованных сторон. Исходя из согласованного пути, Министерство финансов должно рассматривать область ИТК с максимальным вниманием, выделять достаточные человеческие и финансовые ресурсы для содержания информационной системы менеджмента публичного долга, имеющей большое значение.

Вместе с тем Счетная палата отмечает факт, что хотя используемые в рамках субъекта приложения способствуют облегчению обычного труда вовлеченного персонала, они не являются достаточно эффективными. Это определило менеджеров управлений Министерства финансов внедрять на различных уровнях строгий внутренний контроль для смягчения операционных рисков информационных систем, что ведет к затрате значительного времени, усилий и средств.

Справка. Отмечается, что в ходе аудиторской миссии субъект оценил возможности с целью идентификации общей концепции по государственным регистрам, относящимся к менеджменту публичного долга, к специфическим требованиям, предусмотренным специальным законом о регистрах. Так, для рассмотрения Отчета на Пленуме Счетной палаты по предложению субъекта были внесены некоторые изменения в Закон № 419-XVI от 22.12.2006, в том числе путем замены понятия государственных регистров понятием Отчет.

6. Приложения

Приложение № 1

Область применения аудита и методология аудита

Область применения аудита охватывает специализированные публичные учреждения, вовлеченные в процесс ведения Государственных регистров, относящихся к менеджменту публичного долга, процесс автоматизации указанной области, которая соответствует европейским стандартам и любой другой специфической деятельности данной области.

Методология аудита охватывает основные процедуры аудита, а именно: прямое наблюдение, рассмотрение документов и вопросников. В ходе аудита были собраны, синтезированы, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные, аналитические.

В ходе аудиторской миссии при осуществлении соответствующей деятельности группа Счетной палаты руководствовалась:

1. ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”¹⁷;

________________

¹⁷ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

2. Пособием по аудиту эффективности¹⁸;

________________

¹⁸ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

3. Стандартами аудита информационных технологий¹⁹;

________________

¹⁹ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 54 от 22.12.2009.

4. Пособием по аудиту информационных технологий²⁰;

________________

²⁰ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 69 от 30.12.2010.

5. Действующими нормативными и законодательными актами, национальными и международными стандартами в области ИТ и передовыми международными практиками.

В целях получения аудиторских доказательств были применены следующие техники, методология и процедуры аудита:

• Для выявления существующих проблем и рисков сектора ИТК, связанных с аудируемой областью, были проанализированы стратегии, утвержденные на национальном уровне, и концепции по реформированию некоторых структур из делового сектора, особенно вовлеченных в ведение Государственных регистров, относящихся к менеджменту публичного долга, а также соблюдение сроков выполнения мероприятий и соблюдение их логической последовательности.

• Для определения происхождения и причины наличия факторов, влияющих на достижение задач, был проанализирован контекст реализации действий и зависимость от других реформ.

• Для оценки задач, предусмотренных Министерством финансов по автоматизации процессов, связанных с ведением Государственных регистров, относящихся к менеджменту публичного долга, порядка его регулирования, а также для идентификации учреждений, ответственных за реализацию деятельности в этом отношении, были изучены нормативные акты в данной области и имеющиеся документы технического характера.

• Были идентифицированы и проанализированы области ИТК, в которых Министерство финансов сталкивается с трудностями при исполнении своих полномочий и нуждается в поддержке для исключения препятствий и рисков и для поддержания эффективных методов сотрудничества между ответственными учреждениями, вовлеченными в реализацию и внедрение проектов в области ИТК.

• Были выявлены приоритетные действия, которые должны были быть реализованы на начальных этапах и которые создали некоторые препятствия для достижения конечных целей в условиях эффективности.

• Для анализа исполнения Министерством финансов полномочий по ведению Государственных регистров, относящихся к аудируемой области, рассмотрели нормативные положения в данной области и изучили бухгалтерские документы, связанные с регистрацией активов.

• Для формирования заключения об общих контролях ИТ в рамках субъектов были изучены документы Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы, Министерства финансов и другие акты, соответствующие данной области.

• Для оценки результатов применения общих контролей ИТ в рамках субъектов были проведены дискуссии с ответственными лицами из различных ключевых областей.

• Для определения порядка и правильности реализации некоторых контрактованных действий по созданию и развитию государственных регистров, относящихся к данной области, изучили и рассмотрели нормативные положения по их ведению, проанализировали документы о фактических расходах, произведенных субъектом, а также провели дискуссии с ответственными лицами в данной области.

• Для получения более специфичных данных и для проведения структурного анализа были разработаны и направлены различные виды вопросников и проанализированы их результаты.

• Полученные результаты и выводы были сообщены ответственным лицам Министерства финансов, Директората кредитной линии при Министерстве финансов и ГП “Fintehinform”, с которыми были обсуждены констатации и возможные методы улучшения.

Приложение № 2

Процессы,

связанные с ведением Государственных регистров

На момент проведения аудиторской миссии для управления информацией, которая формирует Государственный регистр публичного долга, Министерство финансов использует:

• по разделу субрегистра внутреннего государственного долга приложение MS Acces, посредством которого вводится и систематизируется информация во многих базах данных; посредством ИС “AccesToOracle” мигрируют массивы данных на основе выборок, запрашиваемых пользователем в ИС “МФАПД”, вместе с тем ряд данных выбирается непосредственно из ИС “МФАПД”,

• по разделу субрегистра внешнего государственного долга используется непосредственно приложение ИС “МФАПД”.

На момент составления Государственного регистра публичного долга ответственные лица Министерства финансов получают посредством приложения Web из ИС “МФАПД” различные отчеты, данные которых отражаются вручную в файле MS Excel, который называется Государственным регистром (процессы по ведению государственного регистра публичного долга отражены на рисунке № 1).

Источник. Информация представлена Министерством финансов.

Для управления информацией, которая формирует Государственный регистр государственных гарантий, Министерство финансов использует:

• по разделу субрегистра внутреннего государственного долга на момент, когда отсутствуют какие-либо регистрации по разделу внутренних государственных гарантий, такое не предусмотрено каким-либо актом, который идентифицирует используемый инструмент в этом процессе;

• по разделу субрегистра внешнего государственного долга используется непосредственно приложение ИС “МФАПД”.

На момент составления Государственного регистра государственных гарантий ответственные лица Министерства финансов получают посредством приложения Web из ИС “МФАПД” различные отчеты, данные которых отражаются вручную в файле MS Excel, который называется Государственным регистром (процессы по ведению государственного регистра государственных гарантий отражены на рисунке № 2).

Источник. Информация представлена Министерством финансов.

Для управления информацией, которая формирует Государственный регистр государственного рекредитования, Министерство финансов использует:

• представителями управления рекредитования в рамках Главного управления публичного долга Министерства финансов напрямую используется ИС “Кредиты 2000”;

• посредством Директората кредитной линии при Министерстве финансов используется ИС “Evida”.

На момент составления Государственного регистра государственного рекредитования ответственные лица Министерства финансов получают посредством ИС “Кредиты 2000” и ИС “Evida” различные отчеты, данные которых отражаются вручную в файле MS Excel, который называется Государственным регистром (процессы по ведению государственного регистра государственного рекредитования отражены на рисунке № 3).

Источник. Информация представлена Министерством финансов.

Отмечается, что отчеты ИС “Кредиты 2000” по форме и структуре составляются в соответствии с положениями нормативных актов. Установлено, что отчеты и информация, полученные от Директората кредитной линии при Министерстве финансов согласовываются для ввода в Государственный регистр государственного рекредитования в отсутствие соглашения о сотрудничестве между субъектами. При отсутствии этих документированных отношений существует риск обеспечения минимального уровня качества полученной информации. Эта ситуация определяет невозможность Министерства финансов оперативно заполнять информацию, поступившую от ИС “Evida” о рекредитовании, и составлять Государственный регистр государственного рекредитования.