Постановление N 32 от 28.07.2016 по Отчету аудита эффективности системы частно-государственного партнерства

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности системы

частно-государственного партнерства

№ 32  от  28.07.2016

 (в силу 14.10.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 355-359 ст. 32 от 14.10.2016

* * *

Счетная палата в присутствии г-на Валентина Гузнака, заместителя генерального секретаря Правительства; г-на Олега Кречуна, заместителя министра здравоохранения; г-на Андриана Делински, заместителя министра окружающей среды; г-на Думитру Парфентьева, генерального директора Национальной компании медицинского страхования; г-жи Дорины Чеботарян, заместителя директора Агентства публичной собственности; г-на Анатолия Димитриу, председателя района Яловень; г-жи Дианы Маноли, председателя района Теленешть, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности системы частно-государственного партнерства.

_____________________

¹Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

у с т а н о в и л а:

повышение эффективности управления в сфере частно-государственного партнерства в Республике Молдова является ключевым элементом для развития экономики страны.

Повышение качества публичного управления является одной из основных целей публичных органов государства, которые находятся на службе у граждан как на центральном, так и на местном уровнях. Таким образом, частно-государственное партнерство представляет собой адекватную формулу участия и привлечения частного капитала в реализацию проектов, представляющих интерес для сообщества, цель которого состоит, в том числе, в повышении эффективности управления публичным имуществом. В то же время оно служит в качестве поддержки и возможности участия, в особенности местных публичных органов, в решении проблем, касающихся реабилитации или строительства инфраструктуры, улучшения качества услуг, оказываемых населению и т.д.

Настоящая миссия аудита была ориентирована на необходимость привлечения инвестиций в целях предоставления населению более качественных медицинских услуг, а также модернизации инфраструктуры и сектора санитарии, которые являются областями с важной ролью в поддержании и обеспечении развития процветающего общества.

Таким образом, по состоянию на 1.01.2016 были отражены в отчетности и включены в Регистр публичного имущества 69 договоров частно-государственного партнерства, из которых 7 были заключены центральными публичными органами, а 62 – местными публичными органами. Срок реализации в случае 49 договоров был установлен в течение 49 лет, а для 20 договоров он варьирует от 12 до 25 лет.

Из общего объема имущества, находящегося в управлении публичных органов (88,2 млрд.леев), в частно-государственное партнерство было передано имущество на сумму 2,1 млрд.леев, их удельный вес составил 2,4%. Наиболее востребованными областями, в которых публичные органы инициировали частно-государственное партнерство, были те, которые касаются благоустройства (40 договоров), здравоохранения (13 договоров) и инфраструктуры (6 договоров).

Констатации аудита отмечают ряд положительных действий, которые были зарегистрированы, в частности, путем корректировки нормативной базы, мероприятий по поддержке инициирования частно-государственного партнерства, осуществления инвестиций частными партнерами в рамках проаудируемых договоров (около 1,1 млрд.леев). Вместе с тем были отмечены и некоторые проблемы, недостатки в эффективном управлении системой частно-государственного партнерства, которые обуславливают неэффективность исполнения соответствующих договоров, в связи с этим необходим комплекс мероприятий, реализация которых позволит добиться прогресса в этом плане. Так,

• некоторые заключенные договора частно-государственного партнерства не соответствуют установленным требованиям и критериям в этой области, не содержат условия о распределении рисков, что обусловило в некоторых случаях сокращение обязанностей партнеров и, соответственно, снижение уровня достижения целей и ожидаемых выгод;

• законодательные нормы, касающиеся порядка установления договорных сроков (до 49 лет), не содержат понятия/положения о периоде окупаемости инвестиций и обязательности их обоснования;

• Национальный совет по частно-государственному партнерству не обеспечил оценку политики государства для определения приоритетов в данной области и очевидных недостатков, в результате чего не были выявлены решения для их своевременного исправления;

• матрица распределения рисков, разработанная Министерством экономики, не применяется государственными партнерами, и эта ситуация снижает ответственность государственных и частных партнеров, увеличивая риск возникновения проблемных ситуаций и их влияния на ожидаемые результаты, а также на устойчивость договоров;

• действия по выявлению существующих препятствий и недостатков в рамках исполнения договоров, по их мониторингу и оценке, реализованные Агентством публичной собственности, являются неэффективными и не способствуют определению возможных решений для их устранения;

• при инициировании и исполнении договоров частно-государственного партнерства местные публичные органы не соблюдают в точности законодательные нормы их составления, согласно установленным критериям, что обусловило необеспечение благополучного исполнения договоров (в количестве 30 единиц).

Констатации аудита свидетельствуют о том, что система частно-государственного партнерства подвергнута отрицательному влиянию неэффективных действий менеджмента, участвующего в реализации ее целей; недостаточности мероприятий по мониторингу, со стороны государственных партнеров, процесса реализации этапов инициированных договоров; неназначения лиц, ответственных за реализацию договора; отсутствия конкретных нормативных положений по учету и отчетности исполнения договорных условий государственными партнерами и частными партнерами и т.д.

Эти обстоятельства обусловили недостижение в полной мере установленных целей по договорам, в том числе невладение государственными партнерами соответствующей информацией о достигнутых и зарегистрированных результатах, невыполнение договорных обязательств сторонами, непреодоление возникающих препятствий и проблем и т.д.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности системы частно-государственного партнерства согласно приложению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству экономики для информирования и потребовать обеспечить внедрение рекомендаций из Отчета аудита, с его рассмотрением на заседании Национального совета по частно-государственному партнерству;

2.2. Министерству финансов для рассмотрения, согласно компетенциям, и потребовать разработать нормативные положения, отвечающие международным стандартам финансовой отчетности, предназначенные для учета экономических фактов, вытекающих из частно-государственного партнерства как у государственного партнера, так и у частного, в том числе на этапах инициирования, осуществления и завершения операций;

2.3. Министерству окружающей среды для рассмотрения, и потребовать:

2.3.1) разработать нормативную базу, связанную с развитием инфраструктуры по управлению отходами после утверждения Закона об отходах;

2.3.2) определить механизмы законодательно-нормативных актов по координации местными публичными органами концепций инвестиционных проектов, в том числе связанных с частно-государственным партнерством в области управления отходами таким образом, чтобы они были совместимы с технико-экономическими обоснованиями, разработанными по каждому региону управления отходами;

2.4. Министерству здравоохранения, Агентству публичной собственности, Республиканской клинической больнице, Национальной компании медицинского страхования, муниципальному совету, районным советам Теленешть, Анений Ной, Яловень и Криулень, для информирования о результатах аудита и выполнения рекомендаций из Отчета аудита;

2.5. Государственной канцелярии для информирования о результатах аудита, и потребовать:

2.5.1) осуществлять контроль законности принятых решений органами публичного управления I и II уровней через территориальные офисы, с уведомлением о законности проконтролированного акта - в частности, об инициировании частно-государственного партнерства, информированием ежеквартально Агентства публичной собственности, в том числе с приложением копий решений об инициировании/осуществлении договоров частно-государственного партнерства;

2.5.2) разработать предложения по изменению законодательно-нормативной базы в части наделения полномочиями по контролю соответствия договоров частно-государственного партнерства законным критериям, одновременно с контролем законности принятых решений в этой связи органами публичного управления I и II уровней;

2.6. Правительству для информирования и принятия во внимание выявленных нарушений при внедрении частно-государственного партнерства в рамках Республиканской клинической больницы, в соответствии с Постановлением Правительства № 1116 от 6.12.2010 “О частно-государственном партнерстве для оказания медицинских услуг”, для возможного пересмотра соответствующей правовой базы;

2.7. Парламенту для информирования.

3. Об исполнении требований подпунктов 2.1.-2.5. настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций аудита, проинформировать Счетную палату в течение 18 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном Мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 32 от 28.07.2016

ОТЧЕТ

аудита эффективности системы частно-государственного

партнерства

СПИСОК АББРЕВИАТУР

I. КРАТКИЙ ОБЗОР

В основе данного Отчета лежат аудиторские заключения и выводы, сформулированные в ходе аудиторской миссии, проведенной в рамках центральных и местных публичных органов, участвующих в инициировании, реализации и мониторинге частно-государственного партнерства.

ЧГП - это решение, признанное большинством стран с развитой экономикой для развития инфраструктуры, строительства школ, больниц, дорог, а также для оказания различных социальных услуг.

Оно представляет собой сотрудничество между публичными органами и частными субъектами, в целях предоставления населению наиболее качественных услуг. Вместе с тем публичные органы имеют возможность осуществлять значительные инвестиции при финансовом участии/ответственности учреждений.

Институциональные рамки, обеспечивающие функциональность системы ЧГП, включают в себя несколько важных структур, таких как: Правительство, Министерство экономики, Министерство финансов, Агентство публичной собственности, другие центральные публичные органы и административные органы местного управления, а также частные партнеры. Важным звеном в функциональности системы ЧГП является взаимодействие и взаимозависимость входящих в него структур с целью использования как можно более эффективно публичных средств.

В результате предварительного исследования аудита, исходя из выявленных недостатков и рисков, была установлена следующая общая цель аудита: Система ЧГП является функциональной с точки зрения законодательства и институциональной базы, чтобы обеспечить эффективное и устойчвиое внедрение договоров ЧГП?

В этой связи миссия аудита эффективности в отношении функциональности системы ЧГП была инициирована для того, чтобы ответить на следующие ключевые вопросы: (1) Законодательная база в этой области содержит исчерпывающие положения для обеспечения функциональности системы ЧГП?; (2) Существует адекватная институциональная основа для ЧГП в РМ?; (3) Какие выгоды извлекло государство вследствие реализации целей договоров ЧГП?

Констатации из настоящего Отчета были сформулированы в результате аудита, проведенного в рамках MЭ, АПС и 6 центральных и местных публичных органов, осуществляющих договоры ЧГП, включенные в Регистр публичного имущества¹ и выбранные для аудирования.

__________________

¹Постановление Правительства № 675 от 6.06.2008 о Регистре публичного имущества.

За аудируемый период в Республике Молдова были заключены договоры ЧГП, которые зарегистрировали тенденцию роста с 10 контрактов в 2011 году до 69 контрактов в 2015 году. Аудит отмечает, что хотя их число растет, но только 13 договоров (19%) были инициированы.

Анализ, проведенный в ходе аудиторской миссии, выявил, что в эффективном управлении системой ЧГП существуют некоторые проблемы и недостатки, которые оказывают негативное влияние на процесс внедрения договоров ЧГП и которые требуют принятия ряда мер, выполнение которых позволит добиться прогресса в этом плане. Так,

♦ Касаемо первого вопроса о наличии адекватной законодательной базы в данной области для обеспечения функциональности системы ЧГП аудит показал, что ее положения нечетки и непонятны, было установлено следующее:

- условия ЧГП регламентированы законодательным актом, а порядок реализации некоторых договорных форм ЧГП устанавлен специальными законодательными положениями. Этот факт создает ситуации неопределенности в реализации договоров ЧГП, учитывая непредусмотрение соответствующих критериев, ненадлежащее распределение рисков и ответственности по управлению ими;

- нерегламентирование порядка инициирования ЧГП в различных областях (здоровья и санитарии), в которые должны быть вовлечены как центральные отраслевые публичные органы, так и местные, что не обеспечивает надлежащее управление реализацией ЧГП в соответствующих областях и достижение общественного интереса по обеспечению населения качественными услугами;

- законодательные нормы об установлении форм и сроков договора (до 49 лет) конкретно не предусматривают обязательность их обоснования.

♦ Что касается институциональной базы системы ЧГП, аудит отмечает, что по данному разделу не был обеспечен устойчивый менеджмент. Было установлено, что:

- Национальный совет по частно-государственному партнерству не обеспечил оценку политик государства для определения приоритетов и анализа реальной ситуации в области ЧГП, что в результате может отрицательно повлиять на развитие и регулирование системы ЧГП путем нерешения проблем, которые могут возникнуть в процессе его реализации;

- хотя Министерство экономики разработало матрицу распределения рисков, государственные партнеры не руководствуются ею в процессе распределения рисков по договорам ЧГП, таким образом, способствуя возникновению проблемных ситуаций, что отрицательно влияет на устойчивость договора ЧГП;

- процессы по выявлению существующих препятствий и недостатков в рамках осуществления договоров ЧГП, по их оценке и мониторингу Агентством публичной собственности являются неэффективными в части обеспечения определения возможных решений для устранения существующих проблем;

- местные публичные органы не во всех случаях соблюдают требования законодательства о надлежащем образовании некоторых ЧГП;

- составление публичными органами некоторых технико-экономических обоснований и договоров ЧГП в порядке, не соответствующем требованиям к ЧГП, а именно: неподтверждение срока окупаемости вложений, отсутствие достоверных расчетов, нераспределение рисков между партнерами и др.

В отношении третьего вопроса о выгоде для государства отмечается, что в некоторых случаях выгода не достигается, поскольку не выполняются и задачи, поставленные изначально. Таким образом, по данному разделу отмечается следующее:

- не налажено конструктивное сотрудничество между партнерами, что ставит под угрозу положительные результаты, предусмотренные изначально;

- внедрение некоторых договоров ЧГП происходит в порядке, не соответствующем принципам и условиям ЧГП, и это обусловлено: проблемами с выбором частного партнера; неоценкой расходов на инвестиции; непроведением оценки и обоснования сроков возврата инвестиций; несбалансированным распределением рисков; неустановлением механизмов ведения бухгалтерского учета; необеспечением мониторинга управления имуществом, а также отсутствием лиц, ответственных за реализацию договора и процессов по оценке проведения этапов заключенных договоров;

- необеспечение публичными партнерами непрерывности положений технико-экономических обоснований и договоров в некоторых случаях привели к уменьшению примерно на 50% размера отчислений, предусмотренных первоначально в технико-экономическом обосновании, и, соответственно, к снижению выгоды государства, а также качества предоставляемых услуг.

Эти проблемы, в целом существующие на уровне законодательной базы и институциональной основы, которые являются основными элементами системы ЧГП, обуславливают ее неэффективную функциональность.

Для улучшения функциональности системы ЧГП и устранения выявленных недостатков по менеджменту договоров ЧГП Отчет аудита содержит ряд рекомендаций, направленных органам, участвующим в реализации и мониторинге проектов ЧГП, в частности:

- Министерству экономики совместно с АПС внести изменения в нормативно-законодательную базу, связанную с ЧГП, а также в специальные положения;

- центральным и местным публичным органам регламентировать, путем описания бизнес-процессов, порядок мониторинга договоров о ЧГП, а также назначить лиц, ответственных за внедрение ЧГП;

- Министерству финансов разработать инструкции о порядке отражения в бухгалтерском учете экономических операций как публичным партнером, так и частным;

В этом контексте аудит решил оценить функциональность системы путем выявления слабых и сильных сторон, а также возможности приведения в соответствие регулирующей политики, релевантной для всех заинтересованных сторон (Парламента, Правительства, центральных и местных публичных органов и частных партнеров).

Кроме того, необходимо констатировать реальное положение дел по внедрению договоров о ЧГП в целях повышения эффективности и администрирования системы путем обеспечения реализации и мониторинга договоров ЧГП в различных областях деятельности, в том числе за счет привлечения частных инвестиций.

II. ВВЕДЕНИЕ

Что представляет собой система ЧГП?

Система ЧГП представляет собой совокупность сторон, участвующих в достижении цели по привлечению частных инвестиций, повышению эффективности и предоставлению качественных публичных услуг, в кооперировании/взаимодействии с целями и правилами, с комплексом элементов, которые влияют друг на друга и которые согласовываются между собой для достижения общей намеченной цели.

Что такое ЧГП?

В соответствии с положениями законодательства² ЧГП представляет собой кооперирование государственного и частного партнеров в целях повышения эффективности использования народного достояния, в котором каждый партнер берет на себя риски и конкретную ответственность. Его реализация осуществляется на основе долгосрочного договора, заключенного между государственным партнером и частным партнером в целях проведения мероприятий, представляющих общественный интерес, основанного на способности каждого партнера правильно распределять ресурсы, риски и выгоды.

Для Республики Молдова предпосылки и международные нормативные документы, которые легли в основу этапов развития ЧГП, были: Зеленая книга о частно-государственном партнерстве³ и ряд международных соглашений⁴.

_________________________

²Ст.17 (1) Закона о частно-государственном партнерстве № 179-XVI от 10.07.2008 (далее – Закон о частно-государственном партнерстве).

³Зеленая книга о частно-государственном партнерстве и правила Сообщества о государственных контрактах и концессиях от 30 апреля 2004 года, принятые Европейской комиссией.

⁴Меморандум об экономической и финансовой политике на 2007 год, подписанный между Правительством Республики Молдовы и Международным валютным фондом; Директива Европейского парламента и совета № 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 года о координации процедур в секторах водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг; Директива Европейского парламента и совета № 2004/18/EC от 31 марта 2004 года о координации процедур предоставления контрактов на выполнение работ, договоров публичной поставки и договоров о предоставлении публичных услуг.

Какие меры предприняло государство для реформирования системы ЧГП?

В целях содействия привлечению частных инвестиций для реализации проектов социального значения, роста эффективности и качества публичных услуг, работ и других видов деятельности, представляющих общественный интерес, а также эффективного использования государственного имущества и государственных средств, в 2008 году был принят Закон о частно-государственном партнерстве и определена институциональная база, ответственная за развитие и функционирование системы ЧГП. Частно-государственное партнерство может быть инициировано и реализовано⁵ на национальном и местном уровнях центральными публичными органами и, соответственно, местными публичными органами.

Субъекты, участвующие на каждом уровне, схематично представлены на Рисунке № 1.

Рисунок № 1

Каковы роли участников системы ЧГП?

Роль государственного партнера в отношениях ЧГП связана с достижением целей, представляющих общественный интерес, качеством услуг, установлением тарифов, а роль частного партнера связана с: финансированием, проектированием, реализацией и эксплуатацией на основании экономических критериев и целей ЧГП.

Процесс развития ЧГП в Республике Молдова упоминается и в ряде национальных стратегий⁶. Они содержат положения, касающиеся политики в данной области, путем приоритетного продвижения ЧГП в сфере регионального развития, использования потенциала ЧГП в области дорожной инфраструктуры; продвижения инвестиционного климата для поддержки малых и средних предприятий.

В какой форме, и в какой степени поддерживается продвижение и развитие системы ЧГП?

Одновременно с повышением ответственности государства за продвижение вектора евроинтеграции и приближения к европейским стандартам, а также в связи с необходимостью гармонизации национального законодательства с европейским, развитие ЧГП было включено в Национальный план действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский союз на период 2014-2016 годов⁷, с установлением следующих приоритетов/мероприятий:

• разработка инструментов для эффективного управления проектами ЧГП;

• обеспечение информационной прозрачности путем разработки web-страницы Агентства публичной собственности (раздел “частно-государственное партнерство”);

• организация семинаров в сфере ЧГП на уровне центральных и местных публичных органов с участием финансовых учреждений и бизнес-среды.

Роль по согласованию инициирования ЧГП на национальном уровне, оказанию помощи, консультаций в этой области, обучению персонала публичных партнеров, а также выявлению недостатков и препятствий на пути эффективной реализации частно-государственного партнерства⁸ возлагается на Агентство публичной собственности.

В поддержку реализации установленных приоритетов на протяжении 2013-2016 годов АПС получило помощь экспертов проекта Twinning “Укрепление системы частно– государственного партнерства в Республике Молдова”. Согласно представленной информации⁹, АПС в качестве бенефициара данного проекта, в ходе его реализации, проводило мероприятия по гармонизации законодательной и нормативной базы, организации семинаров с предоставлением консультаций при инициировании 6 пилотных проектов, 38 семинаров, предназначенных для ЦПО и МПО.

Отмечается, что в этот же период АПС разработало Руководство по практикам внедрения проектов ЧГП и концессии, для руководства центральных и местных публичных органов при инициировании и внедрении ЧГП.

Согласно информации, представленной УЧГП в рамках АПС¹⁰, по состоянию на 1.01.2016 публичные органы отразили в отчетности 69 договоров ЧГП, из которых 7 были заключены центральными публичными органами, а 62 договора – органами местного публичного управления.

_________________________

⁵Пункты 18,19, 29 ПП № 476 от 4.07.2012 об утверждении Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера (далее - Положение о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера).

⁶ПП № 1288 от 9.11.2006 об утверждении Стратегии привлечения инвестиций и продвижения экспорта на 2006-2015 годы; Закон № 295 от 21.12.2007 об утверждении Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы; Закон № 166 от 11.07.2012 об утверждении Национальной стратегии развития «Молдова-2020»; ПП № 685 от 13.09.2012 об утверждении Стратегии развития сектора малых и средних предприятий на 2012-2020 годы; ПП № 685 от 4.09.2013 об утверждении Национальной стратегии регионального развития на 2013-2015 годы.

⁷ПП № 808 от 7.10.2014 об утверждении Национального плана действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз на период 2014-2016 годы.

⁸Ст.14 Закона о частно-государственном партнерстве.

⁹Полный отчет о реализации проекта Twinning «Укрепление системы частно-государственного партнерства в Республике Молдова», представленный АПС.

¹⁰Данные за 2011-2015 годы из внутреннего регистра УЧГП.

За аудируемый период количество договоров зарегистрировало ежегодно увеличение на 25% - с 10 договоров до 69 договоров (см. рис.№.2). Отмечается, что из общего количества зарегистрированных договоров за 2015 год только 13 договоров (19%) были инициированы или находятся в процессе исполнения.

Рисунок № 2

Источник: Данные из регистра УЧГП за период 2011-2015 годы

о имуществе публичной собственности, переданном в ЧГП.

Отмечается, что для 49 договоров ЧГП срок реализации был установлен в течение 49 лет, а для 20 договоров срок варьировал от 12 до 25 лет.

Аудит отмечает, что наиболее значительные области, в которых публичные органы инициировали ЧГП, были санитария (40 договоров), здравоохранение (13 договоров) и инфраструктура (6 договоров).

Имеющаяся информация показывает, что из общего объема имущества, находящегося в управлении публичных органов (88,2 млрд.леев), в частно-государственное партнерство передано имущество стоимостью 2,1 млрд.леев, таким образом, его доля составляет 2,4 %.

Каковы наиболее значительные этапы внедрения ЧГП?

Общая информация об этапах реализации договора частно-государственного партнерства представлена в таблице № 1.

Таблица № 1

Источник: Нормативно-законодательная база.

Для Республики Молдова, экономика которой нуждается в огромном стимуле для преодоления кризисной ситуации, реализация ЧГП имеет большое значение для привлечения новых инвестиций в развитие инфраструктуры и другие области, для применения частного менеджмента в государственном секторе, диверсификации и повышения качества публичных услуг.

III. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Стратегическая направленность РМ на вступление в ЕС предполагает гармонизацию национального контекста с европейскими ценностями и стандартами, в том числе в области ЧГП. Этот факт проявляется путем включения/установления приоритетности отдельных задач национальной политики, а также в поддержке РМ посредством технической помощи (проект Twinning “Укрепление системы государственно-частного партнерства в Республике Молдова”).

Учитывая поддержку, оказанную ЕС, очень важна преемственность гармонизации политики государства с законодательством европейского союза. Кроме того, необходимо чтобы РМ располагала эффективными механизмами развития в области ЧГП.

Аудиторская миссия “Система частно-государственного партнерства”, является объектом пилотного аудита в рамках Проекта Twinning “Укрепление потенциала аудита Счетной палаты Республики Молдова”, реализуемого при поддержке ЕС.

Основная цель аудита заключается в оценке существующих механизмов инициирования, реализации, мониторинга и отчетности по задачам, установленным изначально государственными партнерами, а также в оценке эффективности управления договоров ЧГП.

В этой связи, Счетная палата стремилась ответить на следующий главный вопрос аудита: “Система ЧГП функциональна с точки зрения нормативно-законодательной и институциональной базы, чтобы обеспечить эффективное и устойчивое внедрение договоров ЧГП?”.

Критерии аудита

В целях обеспечения эффективного и надлежащего аудита, применяемые критерии аудита были установлены из следующих источников:

♦ нормативно - законодательная база в данной области;

♦ специальные законодательные акты;

♦ внутренняя нормативная база MЭ, АПС, а также соответствующие документы, касающиеся заключения договоров ЧГП, решения и отчеты МПО, отчеты АПС, протоколы и др.;

♦ передовая международная практика в области ЧГП, соответствующие международные стандарты и т.д.

Сфера аудита охватила мероприятия, проводимые в 2011-2015 годах в рамках Министерства экономики, Агентства публичной собственности, центральных и местных публичных органов по реализации политики в области ЧГП, а также по управлению 28 проектами/договорами ЧГП.

В рамках проведения аудиторской миссии был применен смешанный подход, ориентированный на систему, проблемы и результаты.

Таким образом, в рамках подхода, основанного на системе, аудит рассмотрел правильность функционирования систем управления в области ЧГП. В случае подхода, ориентированного на проблемы, были выявлены, проверены и проанализированы недостатки и слабые стороны, которые обусловили неэффективное внедрение договоров ЧГП. Кроме того, в случае подхода, ориентированного на результаты, аудит оценил достигнутые успехи в рамках частно-государственного партнерства в сравнении с целями, установленными изначально.

Исходя из общей цели аудита - эффективного внедрения договоров ЧГП, аудит был направлен на анализ выполнения уже заключенных договоров путем оценки их устойчивости.

Область применения и методология представлены в приложении № 1.

IV. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель аудита: “Система ЧГП функциональна с точки зрения нормативно-законодательной и институциональной базы, чтобы обеспечить эффективное и устойчивое внедрение договоров ЧГП?”.

Обеспечение оптимальной степени эффективности публичного имущества, а также экономичности публичных финансовых ресурсов в различных областях возможно посредством внедрения ЧГП. Так, публичный партнер должен проанализировать и оценить возможность выявления и внедрения лучших форм ЧГП. Эти действия смогут реализоваться только в условиях, когда политики государства имеют конкретно намеченные цели, существуют четкие положения в нормативно-законодательной базе, а государственный партнер осознает полезность достигнутых результатов как для государства, так и для его граждан.

Если не будут приняты меры для повышения эффективности процесса оценки, мониторинга и отчетности частно– государственного партнерства, тогда риск недостижения поставленных задач будет присутствовать.

Подцель 1. Законодательство в этой области содержит исчерпывающие положения для обеспечения функциональности системы ЧГП?

Республика Молдова сформулировала свои цели и действия, касающиеся развития ЧГП, которые были включены в стратегические политики¹⁶ государства. По данному разделу у аудита была миссия оценить, в какой степени ответственные органы, указанные в стратегии, достигли установленных целей в аудируемой области.

При разработке этих политик государство установило действия, которые должны были быть выполнены поэтапно, наиболее важными из которых являются:

• внедрение эффективных инструментов и механизмов по развитию ЧГП в регионах (ответственные органы - МРРС и MЭ);

• изучение потенциала частно-государственного партнерства в сфере дорожной инфраструктуры и логистических услуг, связанных с услугами транспорта и дорожной инфраструктуры (ответственный орган - МТДИ);

• развитие ЧГП в бизнесе путем: (i) внедрения эффективной модели частно-государственного партнерства в сфере информационных технологий и связи (МИТС); (ii) продвижения инвестиционного климата путем участия МСП в международных инвестиционных форумах (Организация по привлечению инвестиций и продвижению экспорта Молдовы); (iii) оказания поддержки МСП для участия в национальных выставках и ярмарках путем софинансирования расходов на их участие (Организация по развитию сектора малых и средних предприятий); (iv) создания платформы “Бизнес-исследование” (АНМ).

Проведенные аудитом анализ и оценка уровня достижения поставленных целей, разбросанных по нескольким стратегиям, указывают, что до настоящего времени некоторые из них не были реализованы, а другие даже не были начаты, в том числе по причине их нечеткого определения¹⁷. Вместе с тем большое количество субъектов, ответственных за выполнение действий, по мнению аудита, затрудняет консолидацию данных о полученных результатах в целях создания четкого представления о них. Для некоторых стратегий не были разработаны и утверждены планы действий¹⁸ с указанием сроков и назначением лиц, ответственных за реализацию мероприятий.

Случаи невыполнения задач, а также наличие неясных моментов относительно порядка их выполнения и ответственных органов в значительной степени обусловлены отсутствием оценки стратегических показателей, касающихся системы ЧГП, с установлением конкретных приоритетов, разработкой плана конкретных и четких действий, а также с назначением органов, ответственных за их выполнение, в частности, в условиях, когда идет процесс внедрения Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз¹⁹.

В настоящее время Республика Молдова располагает нормативно-законодательной базой в области ЧГП, которая состоит из законодательных актов, общих, специальных и нормативных актов, регулирующих реализацию форм частно–государственного партнерства, а также отношения между государственным партнером и частным партнером, которые указаны в приложении № 2 к настоящему отчету.

1.1. Законодательные положения, связанные с реализацией договорных форм частно-государственного партнерства, требуют корректировки

Согласно законодательству²⁰, частно-государственное партнерство может осуществляться в следующих договорных формах, указанных на рисунке № 3:

______________________

¹⁶Закон № 295 от 21.12.2007 об утверждении Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы; Закон № 166 от 11.07.2012 об утверждении Национальной стратегии развития «Молдова-2020»; ПП № 1288 от 09.11.2006 об утверждении Стратегии привлечения инвестиций и продвижения экспорта на 2006-2015 годы; ПП № 685 от 13.09.2012 об утверждении Стратегии развития сектора малых и средних предприятий на 2012-2020 годы.

¹⁷Письмо Академии наук Молдовы № 2472-08/7 от 14.12.2015.

¹⁸Закон № 295 от 21.12.2007 об утверждении Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы; Закон № 166 от 11.07.2012 об утверждении Национальной стратегии развития «Молдова-2020».

¹⁹Постановление Правительства № 808 от 7.10.2014 об утверждении Национального плана действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз на период 2014-2016 годы.

²⁰Ст.18 Закона о частно-государственном партнерстве.

Рисунок № 3

Источник: Применяемая законодательная база.

Предметом частно–государственного партнерства на основании договора подряда/оказания услуг является оказание публичных услуг коммунальным хозяйствам, выполнение платных работ по капитальному ремонту и техническому обслуживанию как элементов инфраструктуры, так и других объектов частно-государственного партнерства, учет потребления ресурсов, выставление счетов для оплаты потребителям.

В случае договора доверительного управления государственный партнер передает частному партнеру ответственность за управленческие риски и риски, связанные с обеспечением функционирования объекта частно-государственного партнерства, если договором не предусмотрено иное.

Предметом договора найма/аренды является передача во временное владение и временное пользование имущества, находящегося в публичной собственности. Ответственность за использование имущества по назначению, а также за сбор платежей за выполненные работы и оказанные услуги, лежит на частном партнере. Стоимость договора устанавливается сторонами, но при этом она не может быть ниже минимального размера наемной платы, установленного законом о государственном бюджете на соответствующий год.

ЧГП посредством концессионного договора осуществляется в соответствии с законодательством о концессиях.

Частно-государственное партнерство может быть осуществлено и посредством объединения государственного и частного партнеров на основе договора простого товарищества, без создания юридического лица, либо в хозяйственное общество (общество с ограниченной ответственностью или акционерное общество) на основе совместного капитала (частно-государственного).

Для договоров, отраженных на протяжении всего аудируемого периода (за 2011-2015 годы), публичные органы использовали договорную форму концессии (48 договоров), оказания услуг (14 договоров), аренды/найма (1 договор) и другие (6 договоров), удельный вес которых представлен на рисунке ниже.

Рисунок № 4

Источник: Отчеты о договорах ЧГП за 2015 год.

Анализ положений о реализации договорных форм (найма/аренды, концессии), а также способов реализации договоров о ЧГП, предусмотренных Законом о частно-государственного партнерстве²¹, показывает, что они не дают ясности и ссылаются на возможные риски в осуществлении обычных договоров, иных, чем договоры частно-государственного партнерства.

Таким образом, в случае осуществления ЧГП в форме концессионного договора применяются положения Закона о концессиях²², в то время как условия ЧГП располагают инструментами регулирования другого рода, чем Закон о концессиях. В этом контексте существуют различные правила, касающиеся передачи имущества/объекта ЧГП от частного партнера государственному партнеру после истечения срока действия договора, а также распределения рисков между государственным и частным партнером (приоритетные условия при заключении договора ЧГП).

Эти обстоятельства, в некоторых инициированных ЧГП, обусловили применение государственным партнером положений из обоих законов²³, что снизило обязанности частного партнера, исключило распределение рисков, а также изменило изначально намеченные выгоды (при концессии услуг по уборке МПО Бэлць законтрактованные услуги были уступлены другому экономическому агенту). В итоге, существующие договорные условия не соответствуют принципам, условиям, а также критериям ЧГП, которые призваны обеспечить предоставление качественных услуг населению с сохранением их стоимости и принести пользу государству.

Также отмечается способ реализации формы договора найма/аренды (один договор), предметом которого является передача во временное владение и пользование имущества публичной собственности, в то время как по договору передаются и обязательные функции по предоставлению услуг, которые не регулируются в соответствии с Законом о ЧГП. Эти обстоятельства создают предпосылки для заключения обычных договоров аренды (которые предусматривают одинаковые условия).

Таким образом, применение положений о ЧГП, в которых не описаны ясно и четко некоторые процессы/инструменты, оставляет место для интерпретации, позволяет неоднозначное применение законодательства публичными/частными субъектами. Кроме того, это приводит к использованию различных методов контрактации услуг, переданных в ЧГП и при заключении некоторых договоров, тем самым снижается значение частно-государственного партнерства (например, договор простого товарищества, заключенный между районным советом Яловень для строительства жилых домов, который не соответствует положениям ЧГП, а обычному договору). В связи с этим снижается ответственность партнеров по принятым рискам, ожидаемые и изначально намеченные выгоды для государственного партнера, что представляют собой факторы, которые обуславливают недостижение устойчивой и успешной реализации ЧГП.

В контексте вышеизложенного аудит считает необходимым адаптировать специфические положения о концессии к принципам и условиям ЧГП, а в случае реализации договоров ЧГП в форме аренды/найма – внести изменения в законодательную базу о ЧГП, и, таким образом, при создании ЧГП соблюдать предусмотренные законом принципы и условия, а также исключить инициирование обычных договоров.

По данному разделу международная практика²⁴ предусматривает другой подход осуществления ЧГП, чем в форме заключения договора, при этом акцент делается на предмете ЧГП, а именно, в виде услуг, товаров или работ (при заключении договоров частно-государственного партнерства об оказании услуг, товаров или работ).

В то же время не ясен порядок передачи объекта ЧГП по истечении срока действия договора от частного партнера к государственному партнеру, в случае, когда были сделаны инвестиции. В этом плане международная практика²⁵ четко предусматривает, что, “в случае прекращения договора, проектная компания обязана вернуть государственному партнеру публичное имущество и товары, полученные в результате осуществления договора частно-государственного партнерства, безвозмедно, и свободные от любых обременений”. Этот факт, по мнению аудита, более выгодно обеспечивает целостность публичного имущества, переданного в партнерство, а также внедрение ЧГП в соответствии с принципами ЧГП.

1.2. Нормативная база не дает исчерпывающее определение понятия “государственный партнер”, что сказывается на эффективности деятельности субъектов, участвующих в достижении целей, установленных в договорах ЧГП.

Согласно законодательным положениям²⁶, государственный партнер это юридическое лицо публичного права или объединение таких лиц, устанавливающее партнерские отношения в рамках частно-государственного партнерства.

Анализ нормативной базы²⁷ свидетельствует о том, что она не определяет четко в разделе “Примерная структура договора ЧГП”²⁸ отнесение обязанностей сторон государственному партнеру в условиях договоров о ЧГП, а также не предусматривает конкретную ответственность в ситуации участия в реализации ЧГП второго государственного партнера.

_________________________

²¹Статьи 18, 19 Закона о частно-государственном партнерстве.

²²Закон № 534-XIII от 13.07.95 о концессиях (далее – Закон о концессиях).

²³Ст.17 Закона о концессиях и ст.34 Закона о частно-государственном партнерстве.

²⁴Статьи 4 и 5 Закона Румынии № 178 от 1 октября 2010 о частно-государственном партнерстве.

²⁵Ст.25 Закона Румынии № 178 от 1 октября 2010 о частно-государственном партнерстве.

²⁶Ст.2 Закона о частно-государственном партнерстве.

²⁷Положение о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

²⁸Приложение № 2 Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

Например:

• в области здравоохранения, в рамках осуществления частно-государственного партнерства для оказания услуг радиологии и диагностической имажистики учредитель (Министерство здравоохранения) инициировал процедуру частно-государственного партнерства и установил предмет ЧГП (площадь и услуги), а подведомственное учреждение (Республиканская клиническая больница) передало соответствующие объекты непосредственно частному партнеру (при заключении договора участвовали, в качестве государственного партнера, обе стороны);

• в области публичной инфраструктуры, в рамках концессии публичной услуги отвода и очистки сточных вод в мун. Бэлць, учредитель (муниципальный совет Бэлць) инициировал процедуру частно-государственного партнерства и установил предмет ЧГП (товары и услуги), а подведомственное муниципальное предприятие “Apă-Canal Bălţi” передало имущество учредителю, без разделения баланса, в то же время не было включено в качестве государственного партнера в рамках отношений частно-государственного партнерства. Кроме того, аудит отмечает, что в договоре не описывается процесс передачи услуг в ЧГП;

• в области инфраструктуры воздушного транспорта, в случае концессии активов Кишиневского международного аэропорта, учредитель (АПС) инициировал процедуру частно-государственного партнерства и установил предмет ЧГП (имущество), а также передал имущество подведомственного предприятия частному партнеру, без включения государственного предприятия в качестве договаривающейся стороны.

Таким образом, в каждом из этих случаев действия по передаче объектов ЧГП частному партнеру, управляемых подведомственными предприятиями, были достигнуты по решению учредителя в отсутствие четких нормативных положений для таких ситуаций. В результате были выявлены некоторые проблемы и недостатки в осуществлении частно-государственного партнерства (констатации, перечисленные в подцели № 3), а именно:

- нераспределение обязанностей между учредителем и подведомственным предприятием в договоре ЧГП;

- необеспечение соответствующего бухгалтерского учета имущества, переданного в ЧГП, и необходимость оценки эффективности выполнения договорных условий; нарушение функциональности предприятий, подведомственных учредителю, с несением убытков и дополнительных расходов (ЧГП для оказания услуг радиологии и диагностической имажистики в рамках ПМСУ РКБ, договор концессии публичных услуг для отвода и очистки сточных вод в мун. Бэлць);

- неустановление исчерпывающе, в рамках закона, обязательности регистрации и отчетности об управлении имуществом и полученных результатов по договорам ЧГП обеими сторонами: государственным партнером и частном партнером.

Для исправления сложившейся ситуации и разделения их обязанностей необходимо укрепление институционального потенциала по инициированию ЧГП, четкое разграничение обязанностей, создание конкретных механизмов в нормативной базе о ЧГП, в случаях, когда в качестве государственного партнера участвуют несколько сторон (учредитель и подведомственное учреждение).

Также остро необходимо для учредителя, при инициировании ЧГП в качестве государственного партнера, предусмотреть письменные процессы в технико-экономическом обосновании для того, чтобы помимо ожидаемых выгод для населения, это не повлияло отрицательно на деятельность подведомственного предприятия. Например, в случае договора концессии публичных услуг по отводу и очистке сточных вод в мун. Бэлць, совет решил разграничить услуги водоснабжения и канализации в отсутствие методологии в этом направлении и убедительных расчетов, обоснующих форму контрактации услуг посредством частно-государственного партнерства и обеспечивающих положительные результаты вследствие его внедрения. Такая же ситуация была установлена и при внедрении Министерством здравоохранения ЧГП для оказания услуг радиологических исследований.

1.3. Необходимо регламентировать понятие “срок выполнения договоров ЧГП”, необходимость его обоснования государственным партнером, что исключило бы риск необеспечения целостности публичного имущества по окончании договора

Аудит отмечает, что для 49 договоров ЧГП срок исполнения был установлен в течение 49 лет, а для 20 договоров срок колебался от 12 до 25 лет.

Аудит отмечает, что законодательные положения²⁹, устанавливающие сроки реализации договоров ЧГП до 50 лет, не включают в себя и обязательность государственного партнера обосновать установленный срок по договору, принимая во внимание, что срок полезного использования объектов, переданных в ЧГП, меньше него (линии по производству пеллет и брикетов, активы КМА, медицинское оборудование, сети канализации и др.), в ситуации, когда условия договора предусматривают возврат имущества в рабочем состоянии. Вместе с тем условия договоров не предусматривают замену объектов, переданных в ЧГП, в случае их полной амортизации, что не может обеспечить непрерывность отношений по контрактации и функциональности предмета ЧГП. Отмечается, что некоторые разработанные технико-экономические обоснования не содержат расчетов ориентировочной суммы расходов, связанных с ожидаемыми инвестициями, а также расчеты по ее возмещению, что, по мнению аудита, может определить и срок договора ЧГП. Учитывая, что все договоры находятся на стадии инициирования, а их выполнение предусматривает длительный период времени, эти обстоятельства создают неопределенность по обеспечению целостности публичного имущества по окончании договора.

В этом контексте было бы целесообразно внести некоторые изменения в законодательную базу о регулировании срока исполнения договора, например, как это предусмотрено в международной практике³⁰, определенный срок договора это согласованный период действия договора о ЧГП и который обеспечивает частному инвестору окупаемость финансирования.

1.4. Законодательство не предусматривает механизмы реализации частно-государственного партнерства в различных областях, что создает препятствия для их устойчивости и в некоторых случаях ограничивает частного партнера в своих правах на внутреннем рынке

Анализ аудита показывает, что ЧГП в Республике Молдова были инициированы во многих областях, наиболее значительные из них были в сфере услуг по уборке и в сфере здравоохранения.

Информация о публичных органах, а также об областях, в которых они инициировали частно-государственные партнерства, представлена на рисунке из приложения № 3 к настоящему Отчету.

По данному разделу отмечаются ситуации неопределенности в сфере оказания страховых медицинских услуг частным партнером, оговоренные в законодательстве³¹, которые финансируются за счет Национальной компании медицинского страхования в соответствии с Единой программой³².

Разработка нормативных положений для медико-санитарных учреждений, а также для оказываемых ими услуг относится к компетенции Министерства здравоохранения, а также продвижение государственной политики в области обеспечения охраны здоровья населения относится к компетенции как Министерства здравоохранения, так и местных публичных органов³³.

Новые поправки в области здравоохранения и Закон о частно-государственном партнерстве обеспечивают только законодательство общего характера в области проектов ЧГП. В этом контексте не ясно, каковы механизмы реализации этих положений, при помощи которых должны быть обеспечены благоприятные условия для взаимосвязи функций МЗ с НМСК, частным партнером и местным публичным органом, а также для оплаты новых сформированных тарифов в рамках партнерства.

В этой связи необходима корректировка существующих положений с обеспечением их непрерывности путем разработки норм по оценке и мониторингу проектов ЧГП, стандартов качества, положений для конкретных областей, оценок потребностей в медицинских услугах на национальном уровне, в том числе с определением источников финансирования. В результате их эффективность должна принести пользу, в том числе и частному партнеру, чтобы он мог возместить инвестиции и быть заинтересованным в том, чтобы население воспользовалось современными услугами.

Наоборот, необеспечение устойчивого финансирования, лицензирования, аккредитации может, наверняка, повлиять на устойчивость и непрерывность договоров ЧГП, учитывая их длительные сроки до 25 лет. В некоторых ситуациях аудитом установлено, что для частного партнера, который возмещает свои инвестиции через тариф (в который не включена рентабельность и амортизация) ограничено, согласно договору, заключенному с НМСК, количество финансируемых медицинских услуг. Этот факт не дает ему возможности быть финансированным в соответствии с мощностями имеющегося оборудования.

Также отмечается, что ЧГП, инициированные на местном уровне (узи/томография в Анений Ной, Унгень и Орхей), не были согласованы с центральным отраслевым органом (Министерством здравоохранения), ответственным за качество медицинских услуг, что обусловило отсутствие консолидированного учета услуг, переданных в ЧГП на уровне системы здравоохранения. Эта ситуация может отрицательно повлиять на надлежащее управление договоров ЧГП, поскольку не обеспечивается владение данными и не проводится их анализ по количеству высококвалифицированных медицинских услуг, необходимых и предоставляемых частными партнерами пациентам ряда населенных пунктов. Также не могут быть обеспечены мероприятия по мониторингу и оценке качества медицинских услуг.

Проблемная ситуация сложилась и по реализации ЧГП в сфере услуг по уборке (мун. Бэлць; район Криулень), где было предусмотрено строительство экологических заводов в отсутствие законодательной базы по его развитию. Хотя в этом плане была принята Стратегия по управлению отходами³⁴, согласно которой органы местного публичного управления определены как целевые группы³⁵, не существует положений о порядке создания подобной системы комплексного управления отходами, в ситуации, когда должны быть построены экологические заводы посредством ЧГП. По сведениям Министерства окружающей среды³⁶, на данный момент проект закона об отходах находится на рассмотрении в Парламенте. Этот факт, по мнению аудита, создал препятствия, как в инициировании, так и в устойчивой реализации договоров ЧГП по концессии услуг по благоустройству, называемых частно- государственными партнерствами. Для 20 договоров ЧГП, заключенных в районе Криулень, ни один не был инициирован, некоторые из них находятся в процессе расторжения (районный совет Криулень).

Кроме того, Министерству окружающей среды³⁷ не знакомы ситуации, когда публичные органы инициируют договоры частно-государственного партнерства и, соответственно, не ведет их учет, отметив³⁸, что “в целях регионализации менеджмента отходов при поддержке иностранных партнеров была начата разработка технико-экономических обоснований в 8 регионах РМ, в которых МПО были установлены в качестве целевых групп. На базе ТЭО, МПО, посредством межрайонной ассоциации управления отходами, смогут получить необходимые инвестиции для развития инфраструктуры для надлежащего управления отходами. В связи с этим бенефициары должны согласовывать свои инвестиционные проекты в сфере управления отходами с МОС, ответственным за реализацию политики в области управления отходами”.

Принимая во внимание, что центральные публичные органы отвечают за разработку и продвижение политики в данной области, они должны знать зону покрытия ЧГП в соответствующей области, для обеспечения удовлетворения общественных интересов и обеспечения населения качественными услугами.

Таким образом, в ситуации, когда политика государства не располагает механизмами, регулирующими взаимосвязь между обязанностями структур, участвующих в развитии областей на различных уровнях (национальном, региональном и местном), в рамках предоставления медицинских услуг и, в частности, санитарии, было бы целесообразным установить четкие положения в нормативно-законодательной базе о согласовании с отраслевой публичной администрацией инициирование ЧГП в соответствующих областях, которые могли бы обеспечить надлежащее внедрение частно-государственного партнерства и их долгосрочное и успешное развитие.

В этой связи аудит приводит в пример законодательство Румынии, которое предлагает возможные способы ассоциации/сотрудничества как между местными публичными органами различных уровней, так и с центральными органами власти³⁹, в то время как законодательство ЧГП в Республике Молдова не предусматривает такого сотрудничества.

__________________________

²⁹Ст.19 Закона о частно-государственном партнерстве.

³⁰Понятия из Закона Румынии № 178 от 1 октября 2010 о частно-государственном партнерстве.

³¹Ст.4, 4 Закона об охране здоровья № 411 от 28.03.1995.

³²ПП № 1387 от 10.12.2007 об утверждении Единой программы обязательного медицинского страхования.

³³Ст.2 б) Закона об охране здоровья № 411 от 28.03.1995.

³⁴Стратегия по управлению отходами в Республике Молдова на 2013-2027 годы, утвержденная ПП № 248 от 10.04.2013 (далее - Стратегия по управлению отходами).

³⁵Стратегия по управлению отходами, раздел 3 “выполняющие функции по внедрению принятого законодательства, в том числе по организации управления отходами посредством объединения усилий органов власти на региональном уровне в решении проблем, связанных с распоряжением отходами, путем создания интегрированных систем управления отходами”.

³⁶Комментарии МОС в письме о доведении рекомендаций от 7.12.2016.

³⁷Протокол предварительного заседания по переговорам по проекту Отчета по системе частно-государственного партнерства от 7.12.2016.

³⁸Комментарии МОС в письме о доведении рекомендаций от 7.12.2016.

³⁹Ст.6 (2¹ и 2²) Закона Румынии № 178 от 1 октября 2010 о частно-государственном партнерстве.

Подцель 2. Существует адекватная институциональная база для развития ЧГП в РМ?

Институциональная база, касающаяся обязанностей по разработке политики системы частно-государственного партнерства, представлена в приложении № 4 к настоящему Отчету.

Органами, ответственными за реализацию частно- государственного партнерства, являются: Правительство, центральные и местные публичные органы, в том числе Агентство публичной собственности.

Так, за утверждение программных документов⁴⁰, нормативных актов, а также объектов и целей ЧГП несет ответственность Правительство. При Правительстве создан Национальный совет по частно-государственному партнерству, наделенный полномочиями по оценке политики государства, определению приоритетов и стратегий их внедрения в области ЧГП, а также по содействию создания благоприятного климата для мобилизации частных инвестиций и их привлечения в проекты ЧГП на национальном уровне.

Разработка программных документов, а также предложений по изменению законодательных и нормативных актов относится к компетенции Министерства экономики⁴¹. В случае использования финансовых ресурсов из государственного бюджета на реализацию проектов ЧГП, Министерство финансов⁴² рассматривает предложения, поступившие от публичных органов, а также контролирует исполнение расходов по данному разделу.

Обеспечение мониторинга и оценки реализации заключенных договоров, обучение государственных партнеров, учет государственного имущества, работ и услуг, на основании которых были созданы частно-государственные партнерства, относится к компетенции Агентства публичной собственности и осуществляется посредством управления частно-государственного партнерства. Учет имущества, переданного в ЧГП, ведет УЧГП и управление по учету публичной собственности и финансовому анализу в рамках АПС.

Центральные и местные публичные органы являются потенциальными государственными партнерами, которые инициируют и утверждают проекты ЧГП, несут ответственность за мониторинг, контроль и отчетность осуществления ЧГП.

Аудиторская оценка обязанностей субъектов, как составная часть институциональной базы, и реализации их полномочий в рамках этапов развития системы ЧГП установила наличие ряда проблем и недостатков, а именно:

2.1. Национальный совет, отвечающий за оценку политики государства в области ЧГП, не функционален, что, в конечном итоге, сказывается на развитии системы ЧГП

Согласно положениям законодательства⁴³, оценка политики государства, определение приоритетов и стратегий их внедрения в области частно-государственного партнерства, оказание содействия созданию благоприятного климата для мобилизации и привлечения частных инвестиций в проекты ЧГП национального значения относятся к компетенции Национального совета по частно- государственному партнерству⁴⁴ (далее НСЧГП), состоящий из членов Правительства, руководителей Академии наук Молдовы, Агентства публичной собственности, Национального агентства по развитию сельских районов, Ассоциации иностранных инвесторов, Агентства земельных отношений и кадастра и т.д.

_____________________

⁴⁰Cт.11, ст.16 Закона о частно-государственном партнерстве.

⁴¹Ст.12 Закона о частно-государственном партнерстве.

⁴²Ст.13 Закона о частно-государственном партнерстве.

⁴³Ст.16 Закона о частно-государственном партнерстве; ПП № 245 от 19.04.2012 о Национальном совете по частно-государственному партнерству (далее – ПП № 245 от 19.04.2012).

⁴⁴Функциональная структура общей компетенции, без статуса юридического лица, созданная при Правительстве в 2012 году.

Относительно деятельности НСЧГП отмечается, что на протяжении 2012-2015 годов состоялось только 2 (два) заседания из 7 обязательных, что создает препятствия для оценки текущего состояния ЧГП, находящихся в процессе исполнения. В этом контексте отмечается, что хотя АПС в 2012 году составило отчет, в том числе о некоторых недостатках в рамках проектов по благоустройству, заседание НСЧГП не было созвано, таким образом, не была обеспечена преемственность в решении проблем на уровне системы, оставаясь на уровне отчетности, в отсутствие разработки и принятия эффективных решений в этом направлении.

Кроме того, актуальной проблемой для ЧГП на местном уровне является отсутствие структуры, миссия которой была бы направлена на поддержку и содействие, в надлежащем порядке, в соответствии с условиями и критериями ЧГП. Таким образом, существующие механизмы в законодательстве о ЧГП, посредством полномочий НСЧГП, Агентство публичной собственности не обеспечивает эффективное управление и не контролирует этапы реализации ЧГП на местном уровне. В этом контексте отмечаются неэффективные результаты при исполнении полномочий АПС в сотрудничестве с местными публичными органами⁴⁵.

Вместе с тем законодательство не предусматривает четкие механизмы по отчетности перед Правительством и действия, которые должны быть предприняты в случае, если МПО не располагает знаниями в этой области и отсутствуют специально обученные ответственные лица в сфере инициирования договоров ЧГП.

Таким образом, даже международная практика⁴⁶, например в Великобритании, указывает на существование структуры, поддерживающей партнерские отношения на местном уровне. В США⁴⁷, например, существует Национальный совет по государственно-частному партнерству, задача которого - поддерживать и способствовать формированию ЧГП на федеральном, государственном и местном уровнях, в целях повышения уровня осведомленности правительств и предприятий об экономически эффективном сотрудничестве, которое обеспечивает население качественными продуктами, услугами и оборудованием.

Проведенный аудитом анализ показывает, что в аудируемом периоде не было обеспечено обновление списка объектов, находящихся в собственности государства, национального публичного значения⁴⁸, предложенных в частно-государственное партнерство с 2012 года. В этой связи, согласно информации, представленной АПС, в период 2012-2015 годов со стороны центральных публичных органов были представлены 49 предложений о внесении изменений в списки объектов ЧГП, которые были утверждены в мае 2016 года. Причина такого медленного внесения изменений, поступивших в АПС, определяется несозывом Национального совета по частно-государственному партнерству⁴⁹, по неясным причинам.

____________________________

⁴⁵К примеру, районный совет Бэлць не принял во внимание примечания АПС (особое мнение) в рамках отбора частного партнера для инициирования ЧГП по передаче в концессию услуг в области санитарии.

⁴⁶http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_uk_england_public_en.pdf, стр.13 от 18.02.2016.

⁴⁷http://www.ncppp.org/about/overview-mission/ от 22.12.2015.

⁴⁸Постановление Правительства № 419 от 18.06.2012 об утверждении списка объектов, находящихся в собственности государства, а также списка работ и услуг национального публичного интереса, предложенных в частно-государственное партнерство.

⁴⁹Письмо премьер-министра, адресованное Министерству экономики № 1424-893 от 17.10.2014.

Необеспечение постоянной актуализации списка объектов, предложенных в ЧГП, определяет отсутствие прозрачности концепций/идей АПС о внедрении новых ЧГП, что создает препятствия для привлечения потенциальных инвесторов.

По данному разделу аудит отмечает необходимость создания функциональной структуры, которая могла бы укрепить институциональные и законодательные возможности на всех уровнях, для адекватного взаимодействия, чтобы создавать выгоды для частных партнеров, участвующих в ЧГП, при их поддержке.

2.2. Хотя Министерство экономики разработало Матрицу распределения рисков, она не используется, а данная ситуация снижает ответственность партнеров и влияет на устойчивость договора ЧГП

Как по международным стандартам аудита⁵⁰, так и по законодательству и действующим нормам⁵¹, первостепенным и важным фактором, в первую очередь, в процессе внедрения ЧГП является оценка рисков, эффективное управление которыми приводит к успешной реализации договоров ЧГП. Выявление и распределение рисков определено в технико-экономическом обосновании, разработанном государственным партнером. В целях структуризации жизнеспособных технико-экономических обоснований MЭ разработало и утвердило Матрицу предварительного распределения рисков проекта (далее - Матрица)⁵².

Несмотря на то, что правила о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера, утвержденные в 2012 году⁵³, предусматривают использование в качестве модели соответствующую Матрицу, она была утверждена в 2013 году. Проверки, проведенные аудитом, показывают, что хотя местные публичные органы в рамках обучения информируются о порядке использования Матрицы, государственные партнеры не во всех случаях владеют навыками ее применения. Следовательно, она не используется в рамках заключения договоров о ЧГП.

Этот факт свидетельствует о том, что публичные органы не придают значения оценке рисков и правильности их распределения на весь жизненный цикл проекта, что в действительности является решающим фактором в создании качественных ЧГП.

По мнению аудита, исходя из важности Матрицы, государственный партнер при инициировании ЧГП должен распределять и наиболее эффективно управлять рисками, чтобы таким образом стоимость проекта в долгосрочной перспективе была как можно меньше, а выгоды как можно больше.

В международной практике⁵⁴ утвержденный образец договора предусматривает распределение рисков как важный элемент договорных отношений ЧГП.

Аудиторские проверки в этом направлении показывают, что в большинстве договоров ЧГП риски не были распределены четко между государственным и частным партнерами, это всего лишь общий подход, а в некоторых случаях он имеет формальный характер, без оценки категорий предсказуемых и важных рисков. Эти ситуации привели к невыполнению, в некоторых случаях, целей договоров, что создает большие неопределенности касаемо их непрерывности.

В целях исправления сложившейся ситуации необходимо учитывать первый шаг к структуризации ЧГП, а именно составление полного списка всех рисков, связанных с договором.

В этой связи вызывает сожаление тот факт, что до настоящего времени в договорах, заключенных после 2013 года, не используется Матрица, а также не урегулированы и договоры, заключенные ранее, учитывая тот факт, что они имеют большой срок исполнения.

По данным исследований зарубежных специалистов⁵⁵, ЧГП предполагает передачу рисков частному сектору, способному управлять ими наиболее эффективно. Вместе с тем государственному партнеру также следует взять на себя ответственность за некоторые риски и способствовать их смягчению, в том числе в пользу частного сектора. Большинство неудач по реализации проектов ЧГП обусловлены отсутствием связи между договаривающимися сторонами, при сбалансированном распределении рисков и тенденции одного из партнеров перенаправить риски другому.

_________________________

⁵⁰Международные стандарты аудита ISSAI 5220 и ISSAI 5240.

⁵¹Ст.35 Закона о частно-государственном партнерстве; пункты 23, 36, 47 Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера; Приказ Министерства экономики № 143 от 2.08.2013 о предварительной Матрице распределения рисков проекта.

⁵²Приказ Министерства экономики о предварительной Матрице распределения рисков проекта.

⁵³Пункт 23 Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

⁵⁴Руководство по частно-государственному партнерству, разработанное при поддержке Всемирного банка, Азиатского банка развития, Межамериканского банка развития и т.д., 2014 года.

⁵⁵http://www.economy.gov.by/dadvfiles/001956_494172_Guidebook_.pdf от 18.05.2016.

Эти ситуации являются угрожающими для стран с транзитной экономикой, когда экономические показатели непредсказуемы, что затрудняет прогноз ожидаемых результатов.

2.3. Процессы Агентства публичной собственности и публичных органов по учету, мониторингу, оценке и контроле осуществления ЧГП не обеспечивают решение выявленных проблем в рамках уже инициированных договоров частно–государственного партнерства.

Согласно законодательству⁵⁶ государственные партнеры несут ответственность за проведение проверки, в том числе за мониторинг реализации проектов частно-государственного партнерства, однако оценка осуществления ЧГП, выявление существующих препятствий и недостатков в рамках реализации договоров ЧГП относится к компетенции Агентства публичной собственности.

Анализ, проведенный аудитом, показал, что для упомянутых выше навыков в нормативной базе не были предусмотрены регулирующие механизмы по обеспечению контроля/мониторинга и эффективной оценки, а также выявлению препятствий и недостатков в ходе реализации договоров о ЧГП.

В то же время, хотя АПС располагает письменными процессами по части мониторинга и оценки реализации договоров о ЧГП, выявления препятствий и недостатков, в этих условиях не обеспечивается эффективность решения выявленных проблем, они остаются на уровне отчетности. Этот факт обусловлен необеспечением преемственности, с применением механизмов регулирования, в рамках взаимодействия полномочий местных публичных органов с НСЧГП.

Кроме того, в результате посещения на местах государственных партнеров, обязанности по контролю публичных органов не сопровождаются описанными процедурами, таким образом, не обеспечены внутренние контроли на соответствующих этапах.

В этой связи важные проблемы, связанные с необеспечением эффективного мониторинга государственными партнерами, были обусловлены, в частности: (i) отсутствием в рамках публичных органов ответственных лиц за осуществление инициированных партнерств; (ii) неустановлением, государственным партнером, графика этапов мониторинга реализации договора ЧГП; а также (iii) отсутствием показателей мониторинга (которые должны были быть обозначены изначально в технико-экономическом обосновании и в договоре), которые послужили бы в качестве ориентиров при оценке этапов реализации договоров.

В контексте вышеизложенного отмечается Филиппинская практика по уступке услуг по поставке воды, регулированию и мониторингу ее выполнения и которая была возложена на регулятивный орган, созданный Правительством.

В случае концессии услуг по поставке воды в Румынии были предусмотрены и созданы две структуры по регулированию договоров – одна техническая, в целях мониторинга технической эффективности частного оператора, вторая – экономическая, национальное правительственное агентство, которое утверждает и корректирует цены в соответствии с формулой, установленной договором концессии.

2.4. Процедура ведения учета ЧГП и сопутствующих рисков не обеспечивает ясности по системе

Согласно нормативной базе⁵⁷, есть только один способ сбора данных по системе, а именно, представление государственными партнерами отчетности по имуществу, переданному в ЧГП, эти данные вносятся в Регистр публичного имущества УУПИФА в составе АПС, которое не имеет прямого взаимодействия с УЧГП. Таким образом, внутренние положения этих управлений не устанавливают порядок обмена информацией по учету договоров ЧГП, в результате было установлено неверное количество договоров, представленное УУПИФА и УЧГП (один договор).

Примечание. Агентство публичной собственности внесло изменения во внутренние положения своих подразделений в плане взаимосвязи функций в рамках ведения учета договоров частно-государственного партнерства.

Хотя согласно Положению УЧГП⁵⁸ ведет внутренний регистр договоров ЧГП (который заполняется на основании договоров, представленных публичными органами), который ведется в электронной форме и должен быть утвержден.

АПС представило письменные процессы, связанные со сбором данных о заключенных договорах, в то же время они неэффективные, поскольку по сегменту их учета есть проблематичное звено, а именно, неэффективное сотрудничество с МПО, потому что:

- МПО не во всех случаях представляли копию договора о ЧГП, хотя обязаны согласно законодательству⁵⁹;

- не по всем договорам публичные органы отчитались по этапам их реализации, рискам и проблемам ЧГП, а в других случаях отчетность была формальной и неточной.

Этот факт указывает на отсутствие процесса мониторинга договоров ЧГП государственными партнерами, а также на неопределенность относительно владения информацией о фактической ситуации об инициировании и осуществлении ЧГП.

_________________________

⁵⁶Ст.15 (2), ст.22, ст.14 (1) д) Закона о частно-государственном партнерстве; Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28.12.2006.

⁵⁷Постановление Правительства № 675 от 6.06.2008 о Регистре публичного имущества.

⁵⁸Пункт 2.1 Положения управления частно-государственного партнерства.

⁵⁹Ст.15 (2) Закона о частно-государственном партнерстве.

В результате не обеспечивается эффективность механизма мониторинга и оценки, выявления препятствий и недостатков со стороны АПС при исполнении договоров о ЧГП.

По итогам выезда на места и осмотра объектов ЧГП путем сопоставления данных из отчетности государственного партнера о переданном имуществе в ЧГП было установлено, что данные, отраженные государственными партнерами, не соответствуют реальной ситуации, что определяет необъективное и недостоверное отражение в отчетности информации, связанной с ЧГП, учитывая последующую отчетность перед Правительством. Например, в договоре о концессии “Производство топлива на основе биомассы в районе Теленешть”, заключенном 12.11.2013, была установлена передача оборудования по производству брикетов и пеллет (2 производственные линии) экономическому агенту. Фактически, это оборудование используется двумя экономическими агентами в результате дополнительного соглашения, заключенного публичными органами. Об этой ситуации АПС не было информировано.

Кроме того, районный совет Яловень отразил в отчетности один договор простого товарищества “Строительство жилого комплекса социального назначения для специалистов в рамках бюджетных учреждений”, исполненный экономическим агентом, с которым уже был расторгнут договор (30.12.2014). Выполнение этой цели было продолжено другим экономическим агентом на основании нового договора (от 27.02.2015), с которыми в настоящее время районный совет находится в судебном процессе.

В итоге делаем вывод, что хотя МПО в некоторых случаях не соблюдают требования законодательства, АПС в целях правильного ведения учета не имеет рычагов для принятия мер по повышению осведомленности представителей государственных партнеров.

2.5. Для достижения целей эффективной координации процесса разработки и внедрения частно- государственного партнерства местного значения, необходимо создание межкоммунитарной сети на местном уровне.

В целях координации деятельности в области ЧГП между центральными органами и Агентством публичной собственности Правительство утвердило Межведомственную сеть частно-государственного партнерства⁶⁰ (50 членов). Согласно информации, представленной АПС, в период 2013-2015 годов были организованы семинары с участием представителей межведомственной сети, в рамках Проекта Twinning участники прошли тренинги по выявлению особенностей разработки качественных технико-экономических обоснований, по правильному управлению рисками проекта, что позволит обеспечить успешное внедрение частно-государственного партнерства.

Напротив, неблагоприятная ситуация складывается для местных публичных органов. Несмотря на то, что Постановлением Правительства местным публичным органам второго уровня было рекомендовано “создать межкоммунитарную сеть частно-государственного партнерства в целях эффективной координации процесса разработки и реализации частно-государственного партнерства местного публичного значения”, Правительство не определило орган, ответственный за его создание. В результате такая сеть до сих пор не была создана.

Принимая во внимание существующие проблемы на местном уровне, в рамках реализации договоров ЧГП (ситуации, представленные в подцели 3 настоящего Отчета), аудит подчеркивает важность функционирования такой сети, в том числе и для повышения ответственности местных публичных органов. Эти условия могли бы обеспечить эффективное развитие ЧГП местного публичного значения, как, например, в случае заключения большего числа договоров по району в области санитарии, которые не соответствуют принципам ЧГП и не выполняются успешно.

_________________________

⁶⁰Постановление Правительства № 255 от 11.04.2013 о создании Межминистерской сети частно-государственного партнерства.

Подцель 3. Какую выгоду получает государство от выполнения целей договоров ЧГП?

Частно-государственное партнерство, которое основывается на сотрудничестве между государственным партнером и частным партнером, преследуя цель привлечения частных инвестиций для реализации проектов, представляющих общественный интерес, представляет собой современную форму сотрудничества между органами государственной власти и потенциальных инвесторов в целях реализации утвержденных⁶¹ стратегий по развитию и внедрению частно-государственного партнерства.

Порядок сотрудничества между государственным партнером и частным партнером в области ЧГП реализуется в виде договоров ЧГП.

Важно отметить, что результат, полученный от реализации целей, предусмотренных условиями договора, демонстрирует функциональность системы ЧГП.

В этой же связи влияние в результате договорных отношений между государственным и частным партнерами для повышения эффективности публичных услуг, показывает, насколько правильно государственный партнер применил критерии и принципы ЧГП, установленные законом.

Анализ заключенных договоров на протяжении периода, выбранного аудитом (2011-2015 годы), свидетельствует о наличии ряда проблем и недостатков в рамках менеджмента договоров ЧГП, которые были проанализированы через призму вопросов аудита, связанных с подцелью 3.

Так:

3.1. Выгоды, вытекающие из целей некоторых договоров ЧГП, невозможно оценить, потому что не все договора соответствуют специфическим условиям данной области.

Анализ концессионных договоров, отобранных для проверки (31 из 34 договоров), заключенных в рамках частно-государственного партнерства за 2011-2015 годы, показывает, что большинство из них (90%) не содержат разделы, предусмотренные Постановлением Правительства о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера⁶², и не соответствуют установленным требованиям, а причина, на которую ссылаются органы власти, является применение процедуры в соответствии с Законом о концессиях. В результате наименование договоров контрактованных партнеров, а также договорные условия, соответствующие концессионным договорам, не обеспечивают внедрение ЧГП в соответствии с критериями, установленными в Законе о государственно-частном партнерстве.

Таким образом, анализ показал, что в заключенных договорах не указаны характерные наименования ЧГП (государственный/частный партнер), форма договора, порядок заключения договора, график выполнения задач, распределение рисков, право государственного партнера проверять исполнение условий договора ЧГП, порядок передачи имущества от государственного партнера к частному и наоборот, а также порядок ведения учета объекта ЧГП и т.д., которые соответствуют положениям о концессии.

Таким образом, большинство договоров не содержат: (i) права и обязательства государственного партнера и частного партнера в отдельной главе; (ii) не указаны важные показатели выполнения цели ЧГП (объем оказанных услуг, количество пациентов, которые будут получать эти услуги); (iii) не разграничены риски между договаривающимися сторонами.

Для решения этих проблем в Руководстве проектов ЧГП⁶³ предусмотрено, что “договор может считаться договором частно-государственного партнерства тогда, когда в совокупности соблюдаются все особенности и элементы законодательства. В противном случае речь может идти о других видах договоров, заключенных между публичной администрацией, и к которым применяется соответствующее законодательство”.

Эти ситуации создают неопределенность относительно инициирования публичным органом инвестиционного проекта в форме частно-государственного партнерства с целью избежания проведения обычной процедуры государственных закупок.

Отмечается, что в ходе проведения аудита были внесены изменения в Положение о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера⁶⁴, согласно которым было введено новое понятие следующего содержания: “покупатель публичного сектора – заданное значение, посредством которого может быть измерена экономическая выгода (или недостатки) каждого варианта реализации инвестиционного проекта (путем государственной закупки или частно-государственного партнерства)”.

__________________________

⁶¹Закон № 295 от 21.12.2007 об утверждении Национальной стратегии развития на 2008-2011 годы; Закон № 166 от 11.07.2012 об утверждении Национальной стратегии развития «Молдова-2020»; Постановление Правительства № 1288 от 9.11.2006 об утверждении Стратегии привлечения инвестиций и продвижения экспорта на 2006-2015 годы; Постановление Правительства № 685 от 13.09.2012 об утверждении Стратегии развития сектора малых и средних предприятий на 2012-2020 годы.

⁶²Приложение № 2 Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

⁶³Пособие проектов частно-государственного партнерства (стр. 8).

⁶⁴Положение о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

Следовательно, аудит считает, что такое изменение позволит снизить риск уклонения государственного партнера от процедуры обеспечения принципов конкуренции и прозрачности при передаче имущества. Вместе с тем необходима разработка механизмов, обеспечивающих четкость измерения экономической выгоды выбранной формы контрактации.

3.2. В рамках реализации договоров полученные результаты на данный момент не соответствуют ожиданиям, и в этих условиях государство не получает экономическую выгоду, а население - качественные услуги.

Изучение ситуаций, связанных с реализацией договоров, ЧГП в большинстве случаев показывает, что существующие договорные отношения между государственным партнером и частным партнером не обеспечивают тенденцию устойчивости договора, поскольку не установлено выгодное/продуктивное сотрудничество таким образом, чтобы это дало положительные результаты, предусмотренные изначально. Этот факт в большинстве случаев обусловлен сменой менеджмента (переизбранием исполнительных органов) в рамках государственного партнера.

Согласно представленным отчетам и проведенным исследованиям только 13 договоров из 69 заключенных находятся в стадии исполнения. По некоторым отобранным для проверки договорам выявлены недостатки в достижении намеченной изначально цели, что не обеспечивает выгоду для государства и качественные услуги населению. Таким образом:

◊ В рамках реализации договора имущественного найма по оказанию высококвалифицированных медицинских услуг УЗИ населению района Анений Ной (заключенного 28.10.2012) хотя как цель договора ЧГП, так и технико-экономическое обоснование предусматривали необходимость оказания высококвалифицированных медицинских услуг УЗИ, на данный момент частный партнер оказывает только услуги ультразвуковых исследований⁶⁵. Согласно объяснениям частного партнера, причина тому состоит в неутверждении оферты о предоставлении высококачественных услуг, представленной НМСК. В итоге аудит отмечает несоответствие результатов внедрения проекта предусмотренным изначально целям, таким образом, намеченная цель не была достигнута, а населению района не были предоставлены качественные и современные услуги, финансируемые государством, которые и являлись целью ЧГП. В этом контексте, по причине необеспечения партнерами объема необходимых услуг, а также порядка и источника их финансирования, ежегодно около 800 пациентов направляются в Кишинэу для проведения высококвалифицированных исследований. Согласно комментариям НМСК “не было возможно заключение договоров, потому что представленная оферта предложенных медицинских услуг уже была покрыта в полном объеме”.

В этом контексте невозможность финансового покрытия со стороны НМСК услуг, установленных в качестве предмета частно-государственного партнерства, ставит под угрозу их надлежащее предоставление, как с точки зрения возмещения инвестиций, так и путем оказания качественных и современных услуг населению.

◊ По договору простого товарищества на строительство жилого комплекса социального назначения для специалистов в рамках бюджетных учреждений, учредителем которых является районный совет Яловень (заключенный в феврале 2015 года), также не была достигнута намеченная цель, поскольку строительство было приостановлено на уровне фундамента. Выявленные аудитом недостатки в достижении цели этого ЧГП состояли в расторжении первого договора (с 2012 года) с экономическим агентом⁶⁶, который не выполнил свои обязательства в срок, и в заключении другого договора в 2015 году. Он был заключен на основании решения районного совета⁶⁷ без соблюдения критериев частно-государственного партнерства, в частности, путем необеспечения отбора частного партнера на принципах конкуренции и прозрачности.

Отмечается, что районный совет Яловень на момент представления отчета аудита обратился с иском в правоохранительные органы (в декабре 2015 года) о законности заключения договора простого товарищества от 27.02.2015.

В результате ожидаемые выгоды подвергнуты рискам невыполнения, что создает отрицательные последствия как для населения района, потенциальных получателей жилой площади, которые вложили в данное строительство около 120,0 тыс. евро, а также для районного совета Яловень, который не получил выгоду в виде жилых (416,57 м²) и вспомогательных (33,43 м²) помещений.

Вместе с тем аудит отмечает риск обеспечения сохранности государственного имущества, переданного в ЧГП, путем передачи в безвозмездное пользование частному партнеру земельного участка площадью 0,321 га.

◊ Анализ документации по договору ЧГП “Производство топлива на основе биомассы в районе Теленешть” (заключенному 12.11.2013) было выявлено, что изначальная цель Проекта была другая, а именно, создание эффективной системы сбора сельскохозяйственных отходов для производства биоэнергии для района. Для его реализации районному совету Теленешть был выделен грант в размере 2,8 млн. леев из Национального экологического фонда на приобретение двух линий по производству брикетов и пеллет. Впоследствии линии производства были переданы в ЧГП.

Аудиторский анализ этапов реализации договора о ЧГП выявил ряд проблем, связанных с управлением производственных линий и, соответственно, достижением цели ЧГП. Так, хотя для управления данных линий был выбран частный партнер, при осмотре на месте было установлено, что этими линиями управляют 2 экономических агента. Такая ситуация сложилась в результате подписания Соглашения об ассоциации в трехстороннем формате (районный совет Теленешть, выигравший оферент и экономический агент, который участвовал в конкурсе), которое не основывается на положениях законодательства, а причина, на которую ссылается районный совет Теленешть, состоит в осуществлении более качественных работ по установке, оснащении цеха по производству брикетов.

Сложившаяся ситуация сократила и разделила обязанности частного партнера по выполнению обязательств аренды и реализации цели, предусмотренной в договоре о ЧГП. Таким образом,

- частный партнер не достиг установленных показателей путем невыполнения необходимого объема пеллет/брикетов;

- была зарегистрирована задолженность по арендной плате в сумме 121,6 тыс. леев (за 2,5 года со дня начала действия договора);

- не сократились расходы МПО Теленешть на отопление публичных учреждений по той причине, что в государственных учреждениях района не были установлены котельные на основе брикетов, а производимых пеллет не хватает для обогрева средних и дошкольных учебных заведений.

В этом контексте аудит отмечает безответственность государственного партнера, который не предвидел этот риск ни в технико-экономическом обосновании, ни в договоре ЧГП, что представляет для аудита достаточные основания, чтобы ставить под сомнение устойчивость Проекта, а также целостность имущества, переданного в ЧГП, и экономические отношения.

◊ Исполнение договора концессии активов ГП “Международный аэропорт Кишинэу” (заключенного 30.08.2013) было инициировано, утверждено и подтверждено Правительством на основании трех нормативных актов⁶⁸. Кроме того, необходимость модернизации инфраструктуры Международного аэропорта Кишинэу за счет привлечения крупных инвестиций и повышения эффективности управления им была утверждена Постановлением Парламента⁶⁹.

Таким образом, для реализации договора концессионер обязан инвестировать в объект концессии не менее 244,2 млн. евро поэтапно, в зависимости от увеличения потока пассажиров обслуживаемых аэропортом, движения самолетов и перевозки грузов. На первом этапе (2014-2015 годы) были предусмотрены инвестиции в сумме 45,1 млн.евро в течение двух лет со дня подписания договора концессии с назначением – работы по расширению терминала, строительство автостоянки, модернизация взлетно-посадочной полосы, перрона, системы освещения, дренажной системы и др.

Анализ информации и отчетности о полученных результатах в течение действия договора в период 2014-2015 годов указывает на тенденцию роста показателей, касающихся: количества пассажиров на 445 тыс. пассажиров (с 1781,5 тыс. пассажиров до 2226,5 тыс. пассажиров), количества рейсов на 3274 (с 19756 до 23030 обслуживаемых самолетов). Вместе с тем доходы от числа пассажиров зарегистрировали увеличение на 182,8 млн. леев (с 476 млн.леев до 659,8 млн. леев).

Помимо зарегистрированной выгоды в рамках выполнения указанного договора, аудит выявил и некоторые недостатки/проблемы, связанные с его реализацией и мониторингом. Следовательно, отмечается:

◊ за 2013-2015 годы были проведены две миссии частного аудита в отношении реализации договора концессии⁷⁰, законтрактованные частным партнером. По представленным аудиту данным были осуществлены инвестиции в значительных суммах (946,0 млн. леев/46,3 млн. евро), для некоторых целей были приняты выполненные работы (около 208,0 млн. леев), а для других, которые находятся в процессе исполнения, вносятся авансовые платежи (около 738,0 млн.леев).

◊ Правительство не приняло и не рассматривало тарифы, аэропортовые сборы, в том числе по модернизации, на уровне возмещения и рентабельности инвестиций, в том числе соучастие в инвестиции, осуществленные концессионером, они были применены в ранее установленном/утвержденном размере. Так, согласно нормативной базе⁷¹ условия концессии активов МАК сохранили уровень аэропортовых сборов на период концессии, в том числе и налога на модернизацию в размере 9 евро на одного пассажира.

Согласно информации, представленной АПС, только за 24 месяца (2013-2015 годы) концессодатель получил доходы в виде сборов по модернизации на сумму 16 млн.евро. Так, оценки аудита путем расчетов возможных доходы от налога на модернизацию за период действия договора 49 лет показывают, что они должны быть на достаточном уровне для покрытия частных инвестиций.

Эти условия обеспечивают реализацию принципов функционирования частно-государственного партнерства путем привлечения инвестиций и их окупаемости частным партнерам, оказание качественных услуг населению.

◊ также аудитом установлено изменение учредителей концессионного предприятия путем регистрации одного мажоритарного учредителя (95%), без информирования государственного партнера. Аудит отмечает, что условия договора концессии не предусматривают условия о распределении рисков, связанных с арендованным имуществом в ситуации, когда:

- происходят изменения в структуре руководящих органов;

- может быть уменьшен размер уставного капитала концессионного предприятия^72,73;

- не регламентируется исчерпывающе порядок исчисления, отражения и регистрации компенсации, в том числе за льготный период.

_____________________

⁶⁵Услуги в соответствии с приложением № 4 к Единой программе обязательного медицинского страхования, Постановление Правительства № 1387 от 10.12.2007 об утверждении Единой программы обязательного медицинского страхования.

⁶⁶Договор простого товарищества в рамках Проекта частно-государственного партнерства “Строительство жилого комплекса социального назначения для специалистов в рамках бюджетных учреждений”, утвержденного решением № 05-03 от 20.09.2012.

⁶⁷Решение № 07-01/1 от 30.12.2014 о предоставлении полномочий председателю района.

⁶⁸Постановление Правительства № 438 от 19.06.2012 об инициировании проекта частно-государственного партнерства для передачи в концессию ГП «Международный аэропорт Кишинэу»; Постановление Правительства № 321 от 30.05.2013 об утверждении передачи в концессию активов ГП «Международный аэропорт Кишинэу» и условия его передачи в концессию; Постановление Правительства № 780 от 4.10.2013 о переутверждении передачи в концессию активов ГП «Международный аэропорт Кишинэу» и условий его передачи в концессию.

⁶⁹Постановление Парламента № 227 от 3.10.2013 о результатах слушаний о ситуации в банке ”Banca de Economii” S.A. и о передаче в концессию государственного предприятия «Международный аэропорт Кишинэу».

⁷⁰Отчет о констатации фактического исполнения ООО «AVIA INVEST» инвестиционных обязательств за период 2.09.2015-11.09.2015, проведенного аудиторской компанией ООО “AUDIT ARC”; Отчет технико-экономического заключения «О выполнении обязательств, предусмотренных в Договоре концессии активов, находящихся в управлении ГП “AIC”, разработанный ГП “Centrul de Expertiză şi Evaluare”, за период 02.09.2015-11.09.2015.

⁷¹П. 3 ПП № 780 от 4.10.2013 о переутверждении передачи в концессию активов ГП «Международный аэропорт Кишинэу» и условий его передачи в концессию.

⁷²П.6 ПП № 321 от 30.05.2013 об утверждении передачи в концессию активов ГП «Международный аэропорт Кишинэу» и условий его передачи в концессию.

⁷³Ст.147 Закона о гражданском кодексе № 1107 от 6.06.2002; Книга первая-общие положения (ст.1-283).

В этой связи в целях снижения указанных рисков государственный партнер должен обеспечивать положения о распределении в соответствии с условиями договора, рисков, связанных с некоторыми возможными ситуациями, такими как:

◊ согласно договорным условиям был установлен доход государства в виде компенсации, которая должна быть перечислена в государственный бюджет и установлена в размере 1% от доходов от продаж, реализованных от деятельности концессионного предприятия, с льготным периодом 5 лет со дня подписания договора концессии.

В контексте правильной оценки размера компенсации аудит отмечает, что несмотря на то, что льготный период был установлен для выплаты компенсации, он не был установлен и для расчета компенсации, который, по оценкам аудита, за 2013-2015 годы составил бы – 13,1млн.леев. Этот факт обусловил нерегистрацию льготы, предоставляемой государством, которая должна была представлять его вклад в инвестиции Международного аэропорта Кишинэу.

В этом контексте упомянутые льготы не отражаются в отчетности перед налоговыми органами, поэтому последнему не предоставляются данные об этом.

◊ В рамках контрактации услуг санитарии МПО Бэлць, хотя технико-экономическое обоснование предусматривает концессию услуг по уборке и строительству экологического завода, в действительности примэрия мун.Бэлць (государственный партнер) заключила в период 2012-2014 годов несколько договоров с различными экономическими агентами, в том числе выбранными нерегламентированно (не были соблюдены условия ЧГП), уступила права одного экономического агента другому, а такие действия не предусмотрены законодательством, а также не была определена площадь для осуществления цели строительства экологического завода. Таким образом, хотя положения нормативной базы о ЧГП⁷⁴ не позволяют принятие сокращения обязательств частных партнеров, заключением нескольких договоров были допущены такие ситуации, а также привели к необеспечению сбалансированного распределения рисков между сторонами. В результате услуги по благоустройству в настоящее время выполняются экономическим агентом, которому были уступлены права, но который не является победившим оферентом. Вместе с тем сбор отходов происходит на участке (полигоне), который не находится в собственности МПО Бэлць. Следовательно, задача по строительству экологического завода до настоящего времени не была реализована по причине отсутствия земельного участка. Эти обстоятельства, а также непринятие конкретных мер для регламентированного⁷⁵ выделения соответствующего участка (полигона) создает неопределенность относительно выполнения государственным партнером на протяжении отбора концессодателя ряда действий с целью его продвижения, завуалированных под видом осуществления частно-государственного партнерства. Также, принимая во внимание срок реализации договора 49 лет, отмечается повышенный риск необеспечения его устойчивости и непрерывности.

Таким образом, безответственность государственного партнера, помимо допущения увеличения рисков недостижения изначально установленных целей, привело и к уменьшению объема компенсации, запрашиваемой изначально в размере 480,0 тыс. леев (с 800,0 тыс. леев - до 320,0 тыс. леев), которые составляли доход государства⁷⁶. Отмечается, что в условиях поступления ежегодных доходов от выполнения услуг по благоустройству, оцененных в размере около 20,0 млн.леев⁷⁷, примэрия мун.Бэлць зарегистрировала, в части компенсации, задолженности со стороны экономического агента (частного партнера/концессионера) в сумме 1,9 млн. леев, в том числе штрафы (0,5 млн.леев).

__________________________

⁷⁴П.120, п.122 ПП № 476 от 4.07.2012.

⁷⁵Договор предусматривал строительство завода после предостовления полигона МПО Бэлць.

⁷⁶Спецификации и технико-экономические обоснования предусмотрели размер компенсации 800 тыс. леев, а в договоре он составлял 320 тыс. леев.

⁷⁷До концессии санитарных услуг муниципальное предприятие, которое выполняло услуги по уборке, взимало годовые доходы в ссуме около 20,0 млн. леев.

Аудит отмечает, что лишь в 2015 году государственный партнер создал комиссию для мониторинга выполнения заключенных договоров. В то же время до настоящего времени он не описал процессы, связанные с осуществлением контроля, мониторинга и отчетности о проведении данного ЧГП.

Примечание: Отмечается, что по случаю предоставления в концессию государственной службы по благоустройству в 2014 году были инициированы расследования в рамках уголовного дела.

◊ Для реализации договора концессии публичных услуг по отводу и очистке сточных вод в мун. Бэлць совет муниципия в 2013 году принял решение⁷⁸ о переоборудовании, переоснащении и технической модернизации системы эвакуации и очистки сточных вод.

Для этой цели были разграничены услуги водоснабжения и канализации, выполненные МП “Apă-Canal-Bălţi”, в отсутствие соответствующей методологии и достоверных расчетов, обоснующих форму контрактации услуг посредством частно-государственного партнерства и обеспечивающих положительные результаты вследствие его внедрения.

Аудит отмечает, что требования к реализации ЧГП предусматривали осуществление инвестиций из внешних источников в сумме 85,0 млн.леев, которые были распределены по этапам⁷⁹ и на протяжении всего периода исполнения договора (2014-2015 годы), в отчетности отражены инвестиции в сумме 6,6 млн.леев. В этой связи отмечается, что из указанной суммы МПО Бэлць зарегистрировали 2,3 млн.леев на увеличение стоимости имущества, переданного в ЧГП, в отсутствие подтверждения того, что выполненные работы являются инвестициями, а не текущими расходами, что свидетельствует о неэффективном мониторинге публичного имущества, переданного в ЧГП.

Отмечается, что в условиях, когда в процесс реализации договора были вовлечены две стороны государственного партнера: учредитель и подведомственное предприятие, действия и ответственность сторон, вытекающие из исполнения договора, не регламентированы в письменном виде. Таким образом, Совет муниципия Бэлць не определил для подведомственного предприятия способы возмещения косвенных расходов, включенных в тарифы на водоотведение и очистку сточных вод, которые были пропорционально распределены на затраты на воду и канализацию. В этом контексте несмотря на то, что в договоре предусмотрена тарифная политика концессодателя по обеспечению соответствия между затратами и расходами предприятия, оно ежегодно не имело финансового покрытия соответствующих расходов на сумму 6,6 млн.леев (тарифы на воду, без финансового покрытия).

В связи с этим отсутствие ликвидности у МП “Apă-Canal-Bălţi” может привести к недостаточности средств для снабжения населения водой, что может повлиять на непрерывность публичных услуг.

Вместе с тем отрицательные результаты от операционной деятельности предприятия могут генерировать влияние и на деятельность примэрии мун. Бэлць, поскольку она выступает в качестве гаранта в рамках предоставления двух кредитов МП “Apă-Canal-Bălţi”, по которым в апреле 2016 года оно зарегистрировало задолженность в сумме 230,0 тыс. долларов США.

Процесс уступки в области воды рассматривается и в Европейской директиве⁸⁰, а именно то, что он представляет собой специфический и комплексный механизм, который требует особого внимания, учитывая важность воды как общественное благо фундаментальной ценности для всех граждан Европейского Союза.

_____________________

⁷⁸Решение совета мун. Бэлць № 12/13 от 25.10.2012.

⁷⁹В период 2013-2014 годов – 3,6 млн. леев; в период 2015-2020 годов – 36,0 млн. леев; в период 2021-2028 годов – 45,0 млн. леев.

⁸⁰Директива европейского парламента и совета 2014/23 / ЕС от 26 февраля 2014 о присуждении концессионных договоров.

Примечание: следует отметить, что относительно концессии услуг канализации нынешнее руководство примэрии мун. Бэлць обратилось (в 2016 году) с письмом в Национальный центр по борьбе с коррупцией для изучения и рассмотрения согласно компетенциям.

◊ Хотя инициирование ЧГП для услуг радиологии и диагностической иммажистики⁸¹ состоялось в рамках проекта “Услуги здравоохранения и социальной помощи”⁸² с получением Министерством здравоохранения консультаций от иностранных экспертов⁸³, он не был основан на технико-экономическом обосновании. Таким образом, не был: проведен технико-экономический анализ намеченной цели ЧГП; оценены по компонентам возможности государственного партнера и частного партнера; установлены в связи с этим сильные и слабые стороны; определены законодательные, финансовые и экономические риски, а также риски исполнения, в том числе с положениями о финансировании НМСК медицинских услуг.

В отличие от предыдущих радиологических исследований, предоставленных Республиканской клинической больницей (далее - ПМСУ РКБ), услуги, предоставляемые частным партнером, на цифровом уровне, более квалифицированные и включают дополнительно обследование компьютерной томографии. Согласно информации, предоставленной больницей, из среднего количества радиологических обследований за год (около 29000 обследований), которое не изменилось в результате внедрения ЧГП, снизилось количество радиологических цифровых обследований на 1000 обследований, зато увеличилось на 1000 обследований число компьютерных томографий. В то же время расходы ПМСУ РКБ по направлениям на радиологическое обследование увеличились на 4,1 млн.леев (с 2,6 млн.леев до 6,7 млн.леев).

Помимо преимуществ, предоставляемых пациентам по оказанию качественных медицинских услуг, аудитом выявлены некоторые недостатки в реализации ЧГП, которые могут повлиять на надлежащее исполнение договора. Так,

◊ не определена договорная форма ЧГП, а также вытекающие из нее условия. Также, принимая во внимание тот факт, что государственный партнер состоит из двух органов (учредитель и подведомственное учреждение), не были четко разграничены обязанности вовлеченных сторон, что создает предпосылки для того, чтобы стороны действовали хаотично, при соблюдении определенных условий;

◊ Министерство здравоохранения в качестве государственного партнера одновременно с принятием на себя ответственности по обеспечению населения высококвалифицированными услугами путем создания ЧГП не предвидело самого значительного риска для проекта, а именно, его финансовое покрытие, чтобы была обеспечена функциональность и непрерывность договора ЧГП. В результате, хотя частный партнер перевыполнил в 2014 году число медицинских услуг на 2,8 млн.леев, они не были оплачены НМСК, как было предусмотрено по договору⁸⁴, что обусловило несение расходов без финансового покрытия частным партнером. Таким образом, согласно объяснениям⁸⁵, частный партнер контрактует медицинские услуги только в пределах имеющихся средств, а не исходит из возможностей приобретенного оборудования, поскольку такие ситуации сводят к минимуму возможность покрытия инвестиций (около 110,0 млн. леев) в целях реализации ЧГП.

◊ неопределенность относительно источника финансирования ЧГП возникла одновременно с расхождениями между положениями договора и Постановления Правительства⁸⁶, регламентирующими инициирование соответствующего партнерства в части заключения договоров и финансирования медицинских услуг. Так, согласно Постановлению Правительства больничные и амбулаторные медицинские услуги, предоставляемые частным партнером, должны быть компенсированы и, соответственно, финансируемы Национальной компанией медицинского страхования⁸⁷. Вместе с тем, согласно договору, условия были изменены и предусматривали оплату услуг для госпитализированных пациентов ПМСУ РКБ, а для амбулаторных больных – НМСК. Эти изменения создали неопределенность относительно порядка покрытия тарифов на предоставляемые услуги частным партнером и обусловили невозможность их покрытия ПМСУ РКБ. На запрос Счетной палаты НМСК сообщила, что “договоры ЧГП являются долгосрочными, в них указывается объем услуг, которые должны быть оказаны, а они являются прерогативой договаривающихся сторон без участия НМСК”. Заявления НМСК свидетельствуют об игнорировании обеспечения на период действия ЧГП положений нормативных актов⁸⁸ о согласовании и заключении ежегодно договоров на предоставление обычных медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования с частным партнером-победителем.

По мнению аудита, в случае заключения договора ЧГП в сфере здравоохранения, форма контрактации медицинских услуг путем ежегодного согласования не должна отражаться на его функциональности.

На медицинские услуги, оказываемые частным партнером, расходы ПМСУ РКБ значительно возросли, поскольку оно было вынуждено приобрести соответствующие услуги без финансового покрытия. Таким образом, в условиях, когда тариф на цифровые радиологические обследования, оплаченные ПМСУ РКБ, составляет минимум 150 леев, согласно их информации НМСК покрывает только расходы на простые радиологические обследования (предоставленные больницей, ранее ЧГП) около 48 леев, которые, в свою очередь, включены в стоимость пролеченного случая, финансируемого методом DRG⁸⁹ (сложность случая, в том числе обследования, напрямую влияет на индекс ICM⁹⁰ и, соответственно, на сумму финансирования пролеченных случаев). Эти обстоятельства генерировали ежегодные убытки в размере около 3,0 млн.леев;

________________________

⁸¹Реализовано в рамках ПМСУ Республиканской клинической больницы.

⁸²Финансируемый Всемирным банком.

⁸³Министерство здравоохранения заключило Соглашение о финансовой консультации с Международной финансовой корпорацией (МФК) от 01.07.2010 в рамках Проекта "Услуги здравоохранения и социальной помощи".

⁸⁴П.3, 6,12 Договора частно-государственного партнерство для услуг радиологии и диагностической иммажистики.

⁸⁵Протокол переговоров, проведенных совместно представителями Министерства здравоохранения и частного партнера от 28.04.2016.

⁸⁶ПП № 1116 от 6.12.2010 о частно-государственном партнерстве для оказания услуг в области здравоохранения (далее – ПП № 1116 от 6.12.2010); п.20.2 Договора частно-государственного партнерство для услуг радиологии и диагностической иммажистики.

⁸⁷П.9 ПП № 1116 от 6.12.2010.

⁸⁸ПП № 1116 от 6.12.2010.

⁸⁹Способ возмещения больниц в зависимости от сложности случаев (оплата по группам однородных диагностик).

⁹⁰Индекс сложности случаев (CASE-MIX).

◊ договорные положения об обязательном достижении бюджетного предела 350,0 тыс. евро/год (обязательная стоимость обследований, переданных частному партнеру больницей), эквивалента на дату подписания договора около 5,6 млн.леев, лишили больницу потенциальных доходов в виде ежегодного платежа (5% от всех доходов), при том, что это было одним из главных условий при выборе частного партнера. Этот факт был определен условиями финансовой нестабильности на уровне страны (2012-2015 годы), за которой следует предельный объем бюджета, который увеличился с 5,6 млн.леев до около 7,4 млн.леев из-за валютного курса 1 евро, который вырос за указанный период с около 16,0 леев – до около 22,0 леев, или на 27%). Вместе с тем отмечается, что тариф на медицинские услуги не увеличился с учетом курса валют, он контрактовался/оплачивался в леях и за указанный период зарегистрировал рост на 9% (с 3666 леев за пролеченный случай до 4000 леев за пролеченный случай), что обусловило непокрытие финансовых расходов ПМСУ РКБ и, соответственно, невозможность достижения предельного бюджета;

◊ анализ оценки порядка возмещения инвестированного капитала, а также рентабельности услуг показал наличие финансового дисбаланса, такая ситуация может привести к снижению эффективности ЧГП. В этом контексте отмечается периодическое отсутствие ликвидности в ПМСУ РКБ, что привело к накоплению долгов (2,9 млн.леев) по сравнению с частным партнером (по состоянию на 31.12.2015). В то же время частный партнер зарегистрировал задолженности перед ПМСУ РКБ по ежегодным выплатам на конец 2014 года в сумме 1,6 млн.леев, хотя последний достиг бюджетного лимита в сумме 6,7 млн. леев;

◊ частный партнер выполнил дополнительные работы по реконструкции (около 800 м²) на сумму 21,7 млн.леев по площади, переданной изначально в ЧГП (744 м²), которая до настоящего времени не сдана в эксплуатацию, но на которой предоставляются медицинские услуги. В этом контексте отмечается отсутствие инструментов, разработанных государственным партнером, а именно по мониторингу процесса проектирования, строительства, сдачи в эксплуатацию соответствующих инвестиций. В результате ПМСУ РКБ не обеспечила бухгалтерский учет инвестиции, кадастровую регистрацию объектов ЧГП, что свидетельствует о недостоверности представленной им отчетности о публичном имуществе, переданном в ЧГП;

◊ некоторые современные услуги, предоставляемые частным партнером⁹¹, предусмотренные по договору, не были включены в Единую программу обязательного медицинского страхования⁹², что не обеспечивает контрактацию услуг НМСК и, соответственно, финансовое покрытие затрат на эти услуги;

◊ в то же время частный партнер согласно условиям договора был обязан нести расходы на сумму 250,0 тыс. евро на оплату “гонорара за успех” иностранным консультантам в рамках вышеуказанного проекта⁹³, эти дополнительные расходы не связаны с расходами на медицинские услуги, тем самым частный партнер взял на себя риск непогашения инвестиций;

◊ инвестор (победивший оферент, который создал частного партнера) на протяжении внедрения проекта внес изменения в части учредителей в период 2012-2014 годов в отсутствие соответствующего соглашения между сторонами, хотя он был предупрежден государственным партнером⁹⁴ о том, что при передаче акций другой компании необходимо заключить соглашение между ассоциированными сторонами о сохранении контроля над частным партнером. Этот факт генерирует ситуации риска, которые вытекают из полномочий учредителя, когда он может распустить общество, или изменить вид его деятельности и др.

Отмечается, что в результате анализа финансовых отчетов частного партнерства за 2013-2015 годы объем прибыли предприятия зарегистрировал тенденцию уменьшения, таким образом, за 2015 год он понес убытки в сумме 1,7 млн. леев. Так, в отсутствие технико-экономического обоснования с технико-экономическим анализом поставленной цели ЧГП, оценки по компонентам возможностей частного партнера и источника финансирования государственного партнера, с подтверждением годового размера окупаемости проекта, а также срока по договору, определяется повышенный риск по успешной реализации договора о ЧГП. В этой связи государственный партнер должен был обеспечить минимизацию воздействия на экономическую деятельность партнеров в рамках реализации ЧГП путем разработки матрицы рисков с учетом решений по их минимизации.

________________________

⁹¹Предусмотренные в Приложении № 12 к договору о ГЧП.

⁹²Приложение № 4 к Единой программе обязательного медицинского страхования, утвержденной ПП № 1387 от 10.12.2007.

⁹³Соглашение о финансовых консультациях, заключенное в июле 2010 года между Министерством здравоохранения и Международной финансовой корпорацией.

⁹⁴Протокол заседания комиссии по выбору частного партнера от 21.11.2011.

Примечание: За период отчетности по аудиту Министерство здравоохранения провело два заседания комиссии по медиации (24.06.2016 и, соответственно, 5.07.2016) в целях решения существующих проблем и недостатков в рамках реализации проекта частно-государственного партнерства по предоставлению услуг радиологии и диагностической иммажистики.

◊ Предметом договоров ЧГП “Концессия публичной услуги канализации”, заключенных 20 примэриями района Криулень в 2011 году сроком на 49 лет, было выполнение мероприятий по сбору, транспортировке, складированию и нейтрализации отходов экономическим агентом, а как результат - их сортировка, переработка и утилизация. Согласно условиям договора, экономический агент обязался построить экологический завод.

Аудиторский анализ⁹⁵ реальной ситуации показывает, что выполнение указанных договоров не было начато, некоторые примары не знали о том, что такие договоры были ранее заключены.

В ходе проверки, проведенной аудитом, было установлено, что заключенные договоры не соответствуют требованиям нормативных положений о ЧГП⁹⁶, они подписаны на уровне МПО I уровня, не имея в основе общий и четкий механизм и подход (по району/региону) реализации такого рода договора, в котором предусмотрено строительство экологического завода. Отмечается, что не был четко определен и участок, на котором должен быть построен завод, поскольку в различных договорах указаны несколько участков (г. Криулень, с. Пырыта).

При оценке действий государственных партнеров по инициированию концессионных договоров было установлено, что на их основе в рамках примэрии г. Криулень технико-экономическое обоснование было представлено к рассмотрению АПС через 35 дней после заключения договора, а 19 договоров, заключенных МПО района, не были основаны на технико-экономическом обосновании. Отмечается, что все договоры были заключены с одним и тем же экономическим агентом. Его отбор был проведен формально местными советами без оценки его финансовых (источников кредитования), а также профессиональных возможностей (наличие квалифицированного и обученного персонала).

Исходя из изложенных констатаций, аудит отмечает наличие некоторых препятствий, проблем и недостатков в реализации ЧГП в области санитарии при заключении нескольких договоров с привлечением местных публичных органов района, что создает неопределенность относительно их устойчивости. Они, в основном, обусловлены многочисленными факторами, вытекающими из:

• незнания публичными органами законодательно-нормативных положений о ЧГП, что непосредственно приводит к провалу ЧГП;

• инициирования ЧГП в сфере благоустройства в отсутствие механизмов по реализации ЧГП на региональном уровне, невмешательства центральных отраслевых публичных органов, а также отсутствия четких и эффективных механизмов взаимодействия между АПС и МПО, а также МПО и ЦПО в рамках реализации ЧГП.

Эти причины могут повлиять на успех ЧГП на местном уровне, поэтому существует острая необходимость принятия соответствующих мер со стороны ответственных сторон, вовлеченных в их устранение.

Таким образом, аудит отмечает, что управление системой ЧГП в сфере благоустройства при таких условиях не выполняет свою цель по предоставлению качественных услуг, которые принесли бы пользу как населению, так и государству.

Наиболее важные причины невыполнения договоров ЧГП.

Подводя итог существующих проблем в рамках внедрения ЧГП, аудит установил наиболее важные причины, лежащие в основе инициирования качественных и успешных ЧГП, среди которых следующие:

◊ даже если АПС располагает описанными процессами для мониторинга, оценки реализации договоров о ЧГП, они не обеспечивают непрерывность в определении решений по исправлению положения;

◊ невладение полной и релевантной информацией от публичных органов по реализации договоров ЧГП не обеспечивает порядок исполнения полномочий АПС по выявлению существующих препятствий и недостатков;

◊ публичные органы не придают большого значения качественной разработке технико-экономических обоснований, что приводит к инициированию невыполнимых и некачественных ЧГП. Таким образом, публичные органы в некоторых случаях не приняли во внимание примечания⁹⁷ АПС при согласовании технико-экономических обоснований (о порядке передачи земельного участка, предназначенного для строительства экологического завода, имущества государственного партнера по истечении срока действия договора). Кроме того, государственные партнеры в технико-экономических обоснованиях не обосновали приоритетность выбранной договорной формы, необходимость контрактации услуг и работ именно посредством процедуры частно-государственного партнерства, а не ординарной процедуры, хотя нормативная база четко предусматривает этот факт⁹⁸;

__________________________

⁹⁵Осуществление выездов на места, направление вопросников.

⁹⁶Раздел 11 и приложение № 2 Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

⁹⁷Концессия публичной услуги санитарии в районе Криулень, концессия публичных услуг по отводу и очистке сточных вод в мун. Бэлць, ЧГП для диагностических услуг и радио-иммажистики, инициированное Министерством здравоохранения.

⁹⁸П.27 Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера.

◊ управленческая безответственность (государственного партнера), выраженная в: (i) непредусмотрении и нераспределении рисков между договаривающимися сторонами и порядка их минимизации; (ii) неустановлении в сфере здравоохранения механизмов взаимодействия между государственным партнером и подрядчиком медицинских услуг (НМСК); (iii) неопределении конкретных и выгодных условий для частного партнера или подведомственного учреждения, участвующих в ЧГП; (iv) отсутствии законодательных рычагов по распределению обязанностей между учредителем и подведомственным учреждением как стороны государственного партнера;

◊ отсутствие механизмов взаимодействия между ЦПО и МПО как в области здравоохранения, так и санитарии. Их разработка должна быть поставлена в ответственность какого-либо органа на государственном уровне, который владеет навыками по оценке и укреплению функциональных возможностей всех сторон, участвующих в ЧГП;

◊ несоблюдение нормативно-законодательной базы публичными органами (государственными партнерами): (i) при разработке качественных технико-экономических обоснований; (ii) при выборе частного партнера; (iii) при составлении договора;

◊ отсутствие отдельной структуры с полномочиями по квалификации договоров ЧГП, с навыками по информированию и предупреждению о несоответствии технико-экономических обоснований и договоров;

◊ необеспечение непрерывности заключения договоров ЧГП местными публичными органами, обусловленное фактором политической нестабильности, в том числе путем невключения объектов частно-государственного партнерства в Планы развития МПО;

◊ отсутствие законодательных регламентирований/положений, связанных с обязательностью установления по договорам ЧГП лиц, ответственных за реализацию договора;

◊ отсутствие письменных процессов по мониторингу государственными партнерами проведения этапов заключенных договоров.

3.3. Порядок ведения бухгалтерского учета подписанных договоров и условий, показателей и обязательств ЧГП должен регулироваться Министерством финансов посредством инструментов регулирования так, чтобы обеспечить представление достоверной отчетности государственными партнерами и частными партнерами.

В рамках учета частно-государственного партнерства очень важно определить экономические ценности, взятые на себя права и обязанности.

Так, в частно-государственном партнерстве участвует компонент материально-хозяйственных ценностей, которые являются достоянием общественности, а также экономические блага в виде услуг и работ, которые представляют собой нематериальную форму, поскольку они нематериальные.

Компонент прав и обязанностей находится в тесной связи с экономическими ценностями, переданными/полученными в ЧГП, а также результаты, вытекающие из их владения/управления/применения. В бухгалтерском учете, который ведется государственным партнером и частным партнером, необходимо зарегистрировать и проверить состояние, положение экономического имущества общественного достояния, а также состояние и ситуация прав и обязанностей государственных/частных партнеров на объекты или результаты, вытекающие из их владения и управления.

Таким образом, для бухгалтерского учета как у государственного партнера, так и у частного партнера необходимо учитывать две составляющие:

• учет экономических ценностей, с одной стороны, и;

• права и обязанности, вытекающие из передачи в частно-государственное партнерство.

В соответствии с принципами бухгалтерского учета сводится равенство и баланс между стоимостью имущества и стоимостью прав и обязательств, взятых на себя сторонами в рамках частно-государственного партнерства. Из этого принципа следует, что баланс экономических ценностей составляет структуру актива или имущественный актив, а права и обязанности составляют структуру пассива или имущественный пассив.

Закон о бухгалтерском учете четко определяет, что экономическим фактом является “сделка, операция, событие, которые изменили или могут изменить активы, права и обязательства, затраты, расходы, доходы, финансовые результаты субъекта”.

В этом контексте аудит отмечает, что в настоящее время национальные правила бухгалтерского учета конкретно не устанавливают порядок признания, оценки, учета и представления информации в финансовой отчетности, связанной с реализацией договоров ЧГП, с указанием методологических норм ведения бухгалтерского учета как для бюджетной сферы, так и для частного сектора. Отмечается, что, согласно положениям действующих актов отраслевых органов⁹⁹, отражение экономических фактов на счетах осуществляется в зависимости от их экономического содержания с соблюдением принципов, норм и с акктуализацией этих условий в политике бухгалтерского учета учреждения. Так, содержание экономических фактов договоров ЧГП является приоритетным для этой области.

Для оценки ситуации по регистрации, учету и отчетности изложенных выше аспектов, аудит выбрал для проверки 8 договоров ЧГП, которые находятся в стадии исполнения. Таким образом, анализ данных показывает, что в большинстве случаев как публичные органы, так и частные партнеры в этом плане не включили в учетную политику специфические положения, а учет отличается от случая к случаю, поскольку не установлен единый подход к нему.

Аудит отмечает, что эта ситуация обусловлена отсутствием положений, инструкций, методических указаний¹⁰⁰ и др. о порядке регистрации экономических операций, связанных со всеми формами реализации договоров ЧГП, в том числе путем концессии.

В этом контексте в рамках реализации концессионных договоров с передачей как имущества, так и услуг в некоторых случаях имущество зарегистрировано в бухгалтерском учете частного партнера на счете “Основные средства”, в то время как при таких договорных отношениях передается только право управления или пользования¹⁰¹.

По запросу аудита относительно общих правил бухгалтерского учета по договорам ЧГП Министерство финансов письмом¹⁰² от 23.12.2015 указало, что порядок учета экономических операций в контексте основных договорных форм реализации ЧГП¹⁰³ представлены, соответственно:

• для учреждений корпоративного сектора (частного партнера), в НСБУ: “Аффилированные стороны и договоры простого товарищества”, “Договоры лизинга”, “Договоры на строительство” и др., утвержденные Приказом Министерства финансов¹⁰⁴;

• для бюджетных учреждений (государственного партнера) в соответствии с положениями Инструкции о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях, утвержденной Приказом Министерства финансов¹⁰⁵.

Таким образом, проведенный аудитом анализ установил, что не существует четкого единого подхода в отношении отражения в бухгалтерском учете хозяйственных операций в рамках договоров о реализации ЧГП.

Согласно законодательству Румынии¹⁰⁶ “на период исполнения договора частно-государственного партнерства активы, участвующие в проекте, классифицируются как неактивные и не отражаются в квартальной и годовой финансовой отчетности вовлеченного государственного партнера”.

________________________

⁹⁹Приказ Министерства финансов № 119 от 6.08.2013 об утверждении Общего плана счетов бухгалтерского учета.

¹⁰⁰Ст.11 (2) a) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

¹⁰¹Ст.18,19 Закона о частно-государственном партнерстве.

¹⁰²Письмо Министерства финансов № 05-02/1/10 от 23.12.2015 на запрос СПРМ № 04/1-1534 от 7.12.2015.

¹⁰³Ст.18 (1) Закона о частно-государственном партнерстве.

¹⁰⁴Приказ министерства финансов № 118 от 6.08.2013 об утверждении Национальных стандартов бухгалтерского учета.

¹⁰⁵Приказ Министерства финансов № 93 от 19.07.2010 об утверждении Инструкции о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях, состоящих на бюджете – утратившый силу согласно Приказу Министерства финансов № 216 от 28.12.2015 об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Методологических норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений.

¹⁰⁶Ст.16 ф) Закона Румынии № 178 от 1 октября 2010 о частно-государственном партнерстве.

Таким образом, при отражении в бухгалтерском учете хозяйственных операций, вытекающих из договоров ЧГП, необходимо определить порядок отражения в бухгалтерском учете экономических ценностей, переданных в ЧГП (товаров, работ и услуг), у государственного партнера и у частного партнера, а также права пользования на них. Это обеспечит достоверную отчетность экономического содержания договоров ЧГП и не ставит под угрозу их сохранность, учитывая длительные сроки реализации договоров ЧГП.

V. РЕКОМЕНДАЦИИ И ИНСТРУМЕНТЫ ПО ПРОДВИЖЕНИЮ

ЧГП В НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Согласно международной практике¹⁰⁷, европейские страны (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Нидерланды), которые разработали политики в сфере развития ЧГП, а также те, в которых существует только несколько практических руководств по продвижению частно-государственного партнерства (они ориентированы больше на политики, регулирующие концессии (Франция, Италия)), имеют структуры на центральном уровне, которые включают совет, состоящий из представителей нескольких министерств. Он играет роль сбора данных и тематических исследований для разработки политики в области частно-государственного партнерства, оценки качества проектов ЧГП, поощрения системы частно-государственного партнерства, выдвижения рекомендаций по бизнес-планам в случае реализации партнерских отношений, а также мониторинга деятельности в рамках ЧГП и т.д.

В США¹⁰⁸, например, Национальный совет по частно-государственному партнерству призван поддерживать и способствовать формированию ЧГП на федеральном, государственном и местном уровнях, по случаю, а также повышению осведомленности правительств и предприятий по использованию средств, касающихся экономически эффективного сотрудничества, которое может обеспечить общественность качественными продуктами, услугами и оборудованием.

Таким образом, деятельность Совета направлена на улучшение и поддержку процесса партнерства путем различных мероприятий, таких как конференции, форумы, формальные и неформальные презентации и др.

Вместе с тем развитие ЧГП в европейских странах не совершенно, согласно Отчету Совета о принципах публичного управления частно-государственного партнерства в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)¹⁰⁹, его необходимо совершенствовать, поскольку сопровождается некоторыми недостатками, которые не были определены. В результате этого исследования путем оценки частно- государственного партнерства за 2012 год были выдвинуты некоторые рекомендации, которые, по мнению аудита, являются актуальными и для Республики Молдова, а именно:

1. Установить четкую, предсказуемую и релевантную организационную структуру, сопровождаемую компетентной институциональной базой и ресурсами. На этом сегменте она основывалась бы на сотрудничестве между органами, которые представляют собой ключевые факторы в обеспечении качественного ЧГП. Это предполагает, что закупающие органы, которые инициируют частно-государственное партнерство, центральный бюджетный орган (МФ), Высший орган аудита и регуляторы сектора наделены четкими мандатами и достаточными ресурсами для обеспечения прудентного процесса закупок и четких линий ответственности;

2. Необходимо, чтобы ответственный орган в сфере закупок, государственный партнер, центральное бюджетное учреждение, Высший орган аудита, а также регулятор сектора были наделены четким мандатом и достаточными ресурсами для обеспечения прудентного процесса закупок и четких линий ответственности;

3. Также большое значение придается порядку перераспределения рисков. Они должны быть четко определены, выявлены, измерены и переданы стороне, которая несет меньше затрат, чтобы предотвратить соответствующий риск;

4. В отличие от национальных нормативных положений международная практика предусматривает вовлечение органа, ответственного за закупки, который участвует на всех этапах выбора частного партнера;

5. Одним из важных рычагов касается повышения ответственности Правительства с целью определения и отслеживания стратегических целей, поскольку есть много приоритетных конкурентоспособных инвестиций и т.д.;

6. Орган, ответственный за ЧГП, является учреждением, ответственным за подготовку, согласование и управление договора, а также за мониторинг и оценку его эффективности на стадиях строительства и эксплуатации. Это существенно важно для того чтобы гарантировать, что проект сохранит свою рентабельность на протяжении всего периода реализации договора. Необходимо наличие финансовых и юридических компетенций, а также навыков по экономическому и проектному менеджменту подразделения ЧГП, для оценки необходимости внедрения ЧГП, специфических по сравнению с традиционными государственными инвестициями. Очень важно, чтобы Подразделение ЧГП помогало компетентным органам в подготовке и согласовании договора ЧГП.

________________________

¹⁰⁷"Частно-государственное партнерство в некоторых странах Европейского Союза", утвержденное Департаментом законодательных исследований и информации Главного управления законодательста Парламента Румынии, 2009 год, стр. 6; Практическое руководство для уездных советов о частно-государственном партнерстве. Решение для более эффективного управления местными сообществами в Румынии, разработанное Институтом публичной политики, Букурешть, 2004 год, стр. 30.

¹⁰⁸http://www.ncppp.org/about/overview-mission/ от 22.12.2015.

¹⁰⁹Рекомендации Совета в отношении принципов государственного управления частно-государственного партнерства в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), 2012 год, http://www.oecd.org/ governance/ budgeting/ PPP-Recommendation.pdf, pct.A, B(4).

Таким образом, для поддержки рекомендации № 6 аудит подтверждает необходимость придания большего значения подразделению, ответственному за оценку, мониторинг, поддержку ЧГП на всех уровнях, а именно, касаемо численности персонала, профессиональных навыков и принятия решений. На данный момент в Республике Молдова сформировано управление в рамках АПС (из 5 человек), которое анализирует, рекомендует, но не располагает исчерпывающими полномочиями для принятия решений относительно релевантности актов, составленных публичными органами таким образом, чтобы оценка, мониторинг на всех этапах внедрения ЧГП были эффективными и результативными.

VI. ОБЩИЙ ВЫВОД

В результате анализа, оценки менеджмента системы ЧГП аудит делает вывод, что его функциональность реализуется через сотрудничество и взаимозависимость ряда структур, таких как: Правительство, Министерство финансов, Министерство экономики, Агентство публичной собственности, другие органы центрального публичного управления и административные территориальные единицы и частные партнеры.

Аудиторская миссия заключает, что система ЧГП сопровождается существенными недостатками в том, что касается менеджмента как политик, так и внедрения частно-государственного партнерства. Соответственно, он не проявляет нужную заинтересованность в разработке и продвижении стратегических приоритетов, а также соблюдение важных принципов и критериев посредством системы согласованности и сотрудничества между всеми участниками. Вместе с тем законодательная база не обеспечивает четкие и ясные положения для некоторых ситуаций, не разработаны инструменты для эффективного управления проектами частно-государственного партнерства.

Внедрение многих договоров ЧГП без положительных результатов для населения и выгоды для государственных партнеров, с возмещением инвестиций частным партнерам, является результатом институциональной базы с недостатками в части навыков по оценке, мониторингу, а также анализу, учету и отчетности договоров ЧГП, что определяет неэффективную функциональность системы ЧГП. Эти условия определяют недостижение намеченных целей и выгод и создает риск невозмещения публичного имущества.

Внедрение рекомендаций аудита может способствовать повышению эффективности системы частно-государственного партнерства путем корректировки законодательной и нормативной базы через существенный вклад и ответственность менеджеров вовлеченной институциональной структуры, а также путем обеспечения принципов частно-государственного партнерства по привлечению инвестиций с получением и предоставлением более эффективных услуг населению.

VII. РЕКОМЕНДАЦИИ

Рекомендации Министерству экономики совместно с Агентством публичной собственности

1. Обеспечить внесение изменений в Закон о концессиях таким образом, чтобы государственные партнеры соблюдали Закон о частно-государственном партнерстве при инициировании, осуществлении и отчетности договоров ЧГП.

2. Внести изменения в законодательно-нормативную базу о ЧГП в целях ее дополнения четкими положениями, касающимися:

2.1) четкого разграничения обязанностей “государственного партнера” в случаях, когда договор подписывается несколькими публичными органами/учреждениями, с определением государственного партнера, ответственного за обеспечение мониторинга договора ЧГП;

2.2) “срока договора” и именно определенного срока, который составляет обговоренный период для проведения договора ЧГП, что обеспечит частному инвестору возмещение инвестиций и получение доходности;

2.3) регламентирования механизма возврата имущества частным партнером по завершению договоров ЧГП государственному партнеру, в том числе имущества, по которому истек срок его полезного использования, но являются предметом договора ЧГП;

2.4) обязательности предусмотрения в договорах ЧГП лица, ответственного за реализацию проекта/договора;

2.5) режима мониторинга договоров ЧГП публичными органами с установлением и поэтапной оценкой достигнутых показателей;

2.6) финансовых или юридических последствий, которые могут быть применены к государственному партнеру за несоответствие технико-экономических обоснований и договоров ЧГП законодательным нормам.

3. Выдвинуть предложения о внесении изменений в Закон о местном публичном управлении в целях согласования договоров ЧГП МПО с отраслевыми ЦПО и АПС, а также в целях отражения показателей реализации договоров в отчетности перед АПС.

Рекомендации Агентству публичной собственности в качестве государственного партнера

4. Согласовать с концессионером активов МАК внесение изменений в концессионный договор о начислении компенсации и ее отражении в бухгалтерском учете, в том числе льгот, предоставленных государством.

Рекомендации Министерству здравоохранения по согласованию с Агентством публичной собственности

5. Разработать механизм по консолидации данных по проектам/договорам ЧГП для обеспечения рационального распределения услуг, переданных в ЧГП, с предоставлением высококвалифицированных услуг населению.

Рекомендации Министерству здравоохранения

6. Внести изменения в нормативно-законодательную базу по обеспечению НМСК непрерывности высококвалифицированных услуг, предоставленных посредством ЧГП в сфере здравоохранения и возмещения инвестиций частным партнером.

Рекомендации Министерству здравоохранения и ПМСУ Республиканская клиническая больница в качестве государственного партнера совместно с НМСК:

7. Созывать заседание комиссии по медиации в ближайшее время для решения существующих проблем и недостатков в рамках реализации проекта ЧГП для оказания услуг радиологии и диагностической иммажистики, в том числе для: погашения задолженности частного партнера по ежегодным платежам; заключения соглашения между сторонами в случае изменения учредителя частным партнером; поиска решений для финансирования оказанных услуг; а также для других проблем, отмеченных в настоящем отчете.

Рекомендации Министерству здравоохранения совместно с НМСК

8. Обеспечить преемственность мероприятий, проводимых в рамках договора ЧГП для оказания услуг радиологии и диагностической иммажистики ПМСУ Республиканская клиническая больница с определением источников финансирования, мероприятий и лиц, ответственных за их выполнение.

Рекомендации публичным органам, отмеченным в отчете: Агентству публичной собственности, ПМСУ Республиканская клиническая больница, ПМСУ ЦСВ Анений Ной, муниципальному совету, районным советам: Орхей, Анений Ной, Яловень и Криулень, в качестве государственных партнеров

9. Назначить лиц, ответственных за анализ выполнения договоров ЧГП, с обеспечением порядка оценки, мониторинга и отчетности об их реализации;

10. Пересмотреть задним числом соответствие порядка документирования передачи и бухгалтерского учета объектов/имущества, составляющих договоров ЧГП всех форм (акты сверки, акты приема-передачи, бухгалтерский учет), с разработкой соответствующих положений в своих учетных политиках.

Приложение № 1

Область применения и методология

Область применения

Счетная Палата Республики Молдова в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год инициировала аудит эффективности системы ЧГП для того, чтобы проанализировать законодательную и институциональную базы, и проверить, если их внедрение и, соответственно, функциональность позволяет обеспечить эффективное и устойчивое внедрение договоров ЧГП.

Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в отчете, аудиторская группа применила аудиторские процедуры, такие как: рассмотрение документов, договоров и отчетов, интервьюирование и опрос, а также прямые наблюдения с выездом на места.

Для оценки эффективности и результативности ЧГП в процессе исполнения, аудит руководствовался Международными стандартами аудита¹¹⁰, применяемыми при проведении аудиторских миссий в рамках Счетной палаты¹¹¹. Также аудиторская деятельность проводилась в соответствии с Пособием по аудиту эффективности¹¹². Аудиторская миссия была проведена в Министерстве экономики, Агентстве публичной собственности и 6 публичных органах (Министерство здравоохранения, МПО: Бэлць, Криулень, Теленешть, Анений Ной, Яловень), которые инициировали ЧГП, отобранных из числа договоров ЧГП, отраженных в Регистре публичного имущества.

______________________

¹¹⁰Международные стандарты аудита ISSAI 5220 и ISSAI 5240.

¹¹¹ПСП № 7 от 10.03.2014 о применении руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита.

¹¹²Утвержденным ПСП № 37 от 17.06.2010.

Методология аудита

Для достижения поставленных задач аудиторская миссия провела специфические мероприятия с применением аудиторских техник и использованием различных методов сбора доказательств. Так,

• для оценки деятельности Агентства публичной собственности в сфере мониторинга и оценки реализации заключенных договоров, выявления препятствий и недостатков в рамках создания ЧГП, учета публичного имущества, работ и услуг на основании которых были созданы ЧГП, были изучены внутренние регламенты управлений, осуществляющих полномочия в данной области, письменные процессы, связанные с институциональными обязанностями, отчеты о состоянии имущества, переданного в ЧГП, корреспонденцию с другими публичными органами в части передачи необходимой информации о ЧГП, иницированных последними, заключений по технико-экономическим обоснованиям, комментариев по процедуре выбора частных партнеров, информации о проведенном обучении.

• для оценки деятельности публичных органов в сфере реализации, мониторинга, контроля, отчетности по заключенным договорам были изучены договоры ЧГП, в некоторых случаях процедуры отбора частных партнеров, внутренние приказы, решения местных советов. Вместе с тем были направлены анкеты и другим публичным органам республики (Глодень, Чадыр-Лунга и Ниспорень), были проанализированы договоры, заключенные ими.

• для оценки эффективности выполнения служебных обязанностей АПС были оценены меры и лица, ответственные за внедрение, в результате составления отчетов о проблематичности некоторых ЧГП, а также получения информации от публичных органов об этапах/степени реализации ЧГП;

• для определения влияния и выгоды для государства в результате реализации договоров ЧГП были осуществлены выезды на места и запрошена информация от должностных лиц аудируемых публичных органов, учреждений, проводились телефонные переговоры, составлены протоколы, были запрошены соответствующие документы по бухгалтерскому учету организаций;

• для оценки результатов реализации ПП были проанализированы показатели, предусмотренные в технико-экономических обоснованиях/договоре и полученные результаты, отчеты, при необходимости, публичных органов, которые инициировали ЧГП;

• для установления того, если были проанализированы и оценены ситуации, связанные с выявлением существующих проблем в рамках реализации ЧГП, были проведены интервью с должностными лицами и представителями АПС, а также проанализировано, если были приняты какие-либо меры в целях устранения существующих недостатков;

• для определения наличия и функциональности системы контроля по предотвращению и устранению выявленных недостатков было проанализировано, если были разработаны и применяются Министерством экономики политики в данной области, если разрабатываются на каждом уровне (АПС, публичные органы) письменные процедуры по контролю, мониторингу, оценке, отчетности о ЧГП, а также, если были назначены лица, ответственные за реализацию инициированных проектов, и обеспечена непрерывность процессов.

Приложение № 2

Нормативно-законодательная база, связанная

с частно-государственным партнерством

Закон о государственно-частном партнерстве¹¹³ был принят в целях содействия привлечению частных инвестиций для реализации проектов государственного значения, повышения эффективности и качества общественных работ, услуг и других видов деятельности общественного значения, а также для эффективного использования народного достояния и публичных денежных средств. Кроме того, он устанавливает основные принципы ЧГП, формы и методы осуществления, процедура его осуществления, права и обязанности государственного партнера и частного партнера.

При разработке Закона о частно-государственном партнерстве учитывалось и законодательство европейского сообщества, принимая во внимание положения, содержащиеся в:

▪ Директиве Европейского парламента и совета № 2004/17/EC от 31 марта 2004 года о координации процедур присуждения договоров в секторах водоснабжения, энергетики, транспорта и почтовых услуг;

▪ Директиве Европейского парламента и совета № 2004/18/EC от 31 марта 2004 года о координации процедур присуждения договоров на выполнение работ, договоров публичных поставок и договоров на оказание публичных услуг;

▪ Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и правилах сообщества о публичных договорах и концессиях от 30 апреля 2004 года.

Создание нормативно-законодательной базы, благоприятной для развития частно-государственного партнерства путем либерализации государственного сектора, началось в период 1995-2007 годов путем принятия отраслевых законов, а именно:

• Закона о концессиях¹¹⁴, который устанавливает субъекты, объекты, основные права и обязанности, механизмы концессии товаров, публичных работ и услуг. В связи с этим отмечается, что концессия является одной из договорных форм ЧГП;

• Закона о лизинге¹¹⁵, так как лизинг считается особой разновидностью договора найма, который может быть при определенных условиях использоваться в качестве договорной формы ЧГП;

• Закона о публичной собственности административно-территориальных единиц¹¹⁶, который регулирует отношения по возникновению, осуществлению и защите права публичной собственности административно-территориальных единиц;

• Закона № 436 от 28.12.2006 о местном публичном управлении, который регулирует порядок организации и функционирования органов публичного управления в административно-территориальных единицах;

• Закона № 121 от 4.05.2007 об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении.

Применение положений законодательства о частно-государственном партнерстве осуществляется через разработанные нормативные акты. В этом контексте наиболее релевантные нормативные акты следующие:

• Постановление Правительства Республики Молдова № 1008 от 10.09.2007 об утверждении Положения об организации и функционировании Агентства публичной собственности, подведомственного Министерству экономики, и его предельной штатной численности;

• Постановление Правительства Республики Молдова № 245 от 19.04.2012 о Национальном Совете по частно-государственному партнерству;

• Постановление Правительства Республики Молдова № 419 от 18.06.2012 об утверждении списка объектов, находящихся в собственности государства, а также списка работ и услуг национального публичного интереса, предложенных для частно-государственного партнерства;

• Постановление Правительства Республики Молдова № 476 от 4.07.2012 об утверждении Положения о стандартных процедурах и общих условиях отбора частного партнера и др.

__________________________

¹¹³Закон о частно-государственном партнерстве.

¹¹⁴Закон № 534 от 13.07.95 о концессиях.

¹¹⁵Закон № 59 от 28.04.2005 о лизинге.

¹¹⁶Закон о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523 от 16.07.99.

Приложение № 3

Публичные органы, которые заключили договоры ЧГП

Источник: Информация, представленная AПС.

Приложение № 4

Институциональная база на национальном уровне

На местном уровне:

Источник: Нормативно-законодательная база.