Hotărîre nr.32 din 28.07.2016 cu privire la aprobarea Raportului auditului de performanţă privind sistemul parteneriatului public-privat

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului auditului de performanţă

privind sistemul parteneriatului public-privat

nr. 32  din  28.07.2016

 (în vigoare 14.10.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 355-359 art. 32 din 14.10.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa dlui Valentin Guznac, Secretar general adjunct al Guvernului; dlui Oleg Creciun, viceministrul Sănătăţii; dlui Andrian Delinschi, viceministrul Mediului; dlui Dumitru Parfentiev, director general al Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină; dnei Dorina Cebotarean, director adjunct al Agenţiei Proprietăţii Publice; dl Anatol Dimitriu, preşedintele raionului Ialoveni; dnei Diana Manoli, preşedintele raionului Teleneşti, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului de performanţă privind sistemul parteneriatului public-privat.

_____________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

eficientizarea managementului în domeniul parteneriatului public-privat în Republica Moldova constituie un element-cheie pentru dezvoltarea economică a ţării.

Creşterea calităţii actului de administrare publică reprezintă un obiectiv major al autorităţilor publice ale statului, care sînt în serviciul cetăţenilor atît la nivel central, cît şi local. Astfel, parteneriatul public-privat reprezintă o formulă adecvată de implicare şi atragere a capitalului privat în realizarea unor proiecte de interes comunitar, avînd ca scop inclusiv sporirea eficienţei gestionării patrimoniului public. Totodată, acesta serveşte drept sprijin şi posibilitate de implicare, în deosebi a autorităţilor publice locale, în soluţionarea problemelor ce ţin de reabilitarea sau construcţia infrastructurii, îmbunătăţirea serviciilor prestate populaţiei etc.

Prezenta misiune de audit s-a axat pe necesitatea atragerii investiţiilor în scopul acordării populaţiei a unor servicii de sănătate cît mai calitative, precum şi modernizării infrastructurii şi a sectorului de salubrizare, domenii cu un rol semnificativ în menţinerea şi asigurarea dezvoltării unei societăţi prospere.

Astfel, la 01.01.2016 au fost raportate şi incluse în Registrul patrimoniului public 69 de contracte de parteneriat public-privat, din care 7 au fost încheiate de autorităţile publice centrale, iar 62 – de autorităţile publice locale. Termenul de realizare în cazul a 49 de contracte a fost stabilit pe o perioadă de 49 de ani, iar pentru 20 de contracte acesta variază de la 12 la 25 de ani.

Din totalul patrimoniului gestionat de autorităţile publice (88,2 mlrd.lei), parteneriatului public-privat i-au fost transmise bunuri în valoare de 2,1 mlrd.lei, ponderea acestora constituind 2,4%. Cele mai solicitate domenii în care autorităţile publice au iniţiat parteneriate public-private au fost cele ce ţin de salubrizare (40 de contracte), sănătate (13 contracte) şi de infrastructură (6 contracte).

Constatările auditului denotă unele activităţi benefice înregistrate, în special prin ajustarea cadrului regulator, activităţi de suport la iniţierea parteneriatelor public-private, realizarea investiţiilor de către partenerii privaţi în cadrul contractelor auditate (circa 1,1 mlrd.lei). Totodată, au fost atestate şi unele probleme, deficienţe în gestionarea eficientă a sistemului parteneriatului public-privat, care condiţionează ineficienţa derulării contractelor respective, necesitînd un complex de acţiuni a căror realizare ar permite obţinerea progreselor la acest capitol. Astfel,

• unele contracte de parteneriat public-privat încheiate nu corespund cerinţelor şi criteriilor stabilite domeniului, nu conţin clauze privind repartizarea riscurilor, ceea ce a determinat în unele cazuri reducerea responsabilităţilor partenerilor şi, respectiv, diminuarea realizării scopului şi a beneficiilor aşteptate;

• normele legale ce se referă la stabilirea termenelor contractuale (de pînă la 49 de ani) nu conţin noţiuni/reglementări privind perioada de recuperare a investiţiilor şi obligativitatea justificării acestora;

• Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat nu a asigurat evaluarea politicilor statului pentru definirea priorităţilor în domeniu şi a deficienţelor aparente, ca rezultat nefiind identificate soluţii de remediere în timpul oportun;

• matricea de repartizare a riscurilor elaborată de Ministerul Economiei nu este utilizată de partenerii publici, situaţie care diminuează responsabilităţile partenerilor publici şi privaţi, majorînd riscul apariţiei unor situaţii problematice şi impactul asupra rezultatelor scontate, precum şi asupra durabilităţii contractelor;

• activităţile de identificare a barierelor şi deficienţelor existente în cadrul derulării contractelor, de monitorizare şi evaluare, realizate de Agenţia Proprietăţii Publice, nu sînt eficiente şi nu se soldează cu identificarea posibilelor soluţii de eliminare a acestora;

• la iniţierea şi executarea contractelor de parteneriat public-privat, autorităţile publice locale nu respectă întocmai normele legale de întocmire a acestora potrivit criteriilor stabilite, ceea ce a determinat nerealizarea benefică a unor contracte (în număr de 30).

Cele constatate de audit denotă că sistemul parteneriatului public-privat este afectat de acţiunile ineficiente ale managementului implicat în realizarea scopului acestuia; insuficienţa activităţilor de monitorizare de către partenerii publici a realizării etapelor aferente contractelor iniţiate; nedesemnarea persoanelor responsabile de realizarea contractelor; lipsa reglementărilor specifice pentru evidenţa şi raportarea executării clauzelor contractuale de către partenerii publici şi cei privaţi etc.

Aceste circumstanţe au ca efect neatingerea integrală a scopurilor stabilite de contracte, inclusiv prin nedeţinerea de către partenerii publici a informaţiilor relevante privind rezultatele obţinute şi înregistrate, neonorarea obligaţiilor contractuale de către părţi, nedepăşirea obstacolelor şi problemelor apărute etc.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului de performanţă privind sistemul parteneriatului public-privat, conform Anexei.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Economiei, pentru documentare,şi se cere asigurarea implementării recomandărilor din Raportul de audit, cu examinarea acestuia în cadrul şedinţei Consiliului Naţionalpentru parteneriatul public-privat;

2.2. Ministerului Finanţelor, pentru examinare conform competenţelor, şi se cere elaborarea normelor racordate la standardele internaţionale de raportare financiară, destinate contabilizării faptelor economice ce provin din parteneriatele public-private atît la partenerul public, cît şi la cel privat, inclusiv la etapele de iniţiere, derulare şi finalizare a tranzacţiilor;

2.3. Ministerului Mediului, pentru documentare, şi se cere:

2.3.1. să elaboreze cadrul regulator aferent dezvoltării infrastructurii de gestionare a deşeurilor după aprobarea Legii privind deşeurile;

2.3.2. să identifice mecanisme legislativ-normative privind coordonarea de către autorităţile publice locale a conceptelor proiectelor investiţionale, inclusiv a celor aferente parteneriatelor public-private în domeniul gestionării deşeurilor, astfel încît acestea să fie compatibile cu studiile de fezabilitate elaborate pe fiecare regiune de management al deşeurilor;

2.4. Ministerului Sănătăţii, Agenţiei Proprietăţii Publice, Spitalului Clinic Republican, Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, Consiliului municipal Bălţi, Consiliilor raionale Teleneşti, Anenii Noi, Ialoveni şi Criuleni, pentru informare referitor la rezultatele auditului şi executarea recomandărilor din Raportul de audit;

2.5. Cancelariei de Stat, pentru documentare referitor la rezultatele auditului, şi se cere:

2.5.1. să exercite controlul legalităţii deciziilor aprobate de autorităţile publice de nivelurile I şi II prin intermediul oficiilor teritoriale, cu notificarea legalităţii actului controlat, în special privind iniţierea parteneriatelor public-private, informarea trimestrială a Agenţiei Proprietăţii Publice, inclusiv cu anexarea copiilor de pe deciziile privind iniţierea/realizarea contractelor de parteneriat public-privat;

2.5.2. să elaboreze propuneri de modificare a cadrului legal-normativ privind atribuirea competenţelor de control al conformităţii contractelor de parteneriat public-privat cu criteriile legale, concomitent cu controlul legalităţii deciziilor aprobate în acest sens de autorităţile publice de nivelurile I şi II;

2.6. Guvernului, pentru informare şi luare în considerare a neregulilor atestate la implementarea parteneriatului public-privat în cadrul IMSP Spitalul Clinic Republican, conform Hotărîrii Guvernului nr.1116 din 06.12.2010 “Cu privire la parteneriatul public-privat pentru prestarea unor servicii de sănătate”, pentru o posibilă revizuire a cadrului juridic aferent;

2.7. Parlamentului, pentru informare.

3. Despre măsurile întreprinse privind executarea cerinţelor din subpunctele 2.1.-2.5. din prezenta Hotărîre şi implementarea recomandărilor auditului, se va informa semestrial Curtea de Conturi în termen de 18 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.32 din 28.07.2016

RAPORTUL

auditului de performanţă privind sistemul

parteneriatului public-privat

LISTA ACRONIMELOR

I. SINTEZA

La baza acestui Raport de audit sînt constatările şi concluziile realizate în cadrul misiunii de audit la autorităţile publice centrale şi locale implicate în iniţierea, implementarea şi monitorizarea parteneriatului public-privat.

PPP este o soluţie recunoscută de majoritatea statelor cu o economie avansată pentru dezvoltarea infrastructurii, construcţia şcolilor, spitalelor, drumurilor, dar şi pentru prestarea diferitor servicii sociale.

Acesta reprezintă colaborarea între autorităţile publice şi instituţiile private, în scopul prestării către populaţie a serviciilor cît mai calitative. Totodată, autorităţile publice au posibilitatea de a efectua investiţii semnificative cu aportul/responsabilitatea financiară a entităţilor.

Cadrul instituţional, care asigură funcţionalitatea sistemului PPP include mai multe structuri importante, cum ar fi: Guvernul, Ministerul Economiei, Ministerul Finanţelor, Agenţia Proprietăţii Publice, alte autorităţi publice centrale şi autorităţi ale administraţiei publice locale, precum şi partenerii privaţi. Veriga importantă în funcţionalitatea sistemului PPP este colaborarea şi interdependenţa structurilor, care fac parte din acesta, în scopul utilizării cît mai eficiente a fondurilor publice.

Urmare a studiului preliminar de audit, reieşind din deficienţele şi riscurile identificate, a fost stabilit următorul obiectiv general al auditului: Sistemul PPP este unul funcţional prin prisma cadrului legal şi celui instituţional, ce ar asigura implementarea eficientă şi durabilă a contractelor de PPP?

În acest context, misiunea auditului de performanţă privind funcţionalitatea sistemului PPP a fost iniţiată pentru a răspunde la următoarele întrebări-cheie: (1) Cadrul legal în domeniu întruneşte prevederi exhaustive pentru asigurarea funcţionalităţii sistemului PPP?; (2) Există un cadru institutional adecvat pentru PPP în RM?; (3) Care au fost beneficiile statului rezultate din obiectivele contractelor de PPP?

Constatările din prezentul Raport au reieşit în urma auditului efectuat la ME, APP şi 6 autorităţi publice centrale şi locale, care realizează contracte de PPP, incluse în Registrul Patrimoniului Public¹ şi selectate spre auditare.

În perioada auditată, în Republica Moldova au fost încheiate contracte de PPP, care au înregistrat o tendinţă de creştere de la 10 contracte în anul 2011 pînă la 69 contracte în anul 2015. Auditul relevă că, deşi numărul acestora a fost în creştere, doar 13 contracte (19%) au fost iniţiate.

Analiza efectuată de audit pe parcursul realizării misiunii a stabilit că, în gestionarea eficientă a sistemului PPP, există unele probleme şi deficienţe, care au un impact negativ asupra derulării contractelor de PPP şi care necesită un şir de acţiuni, realizarea cărora ar permite înregistrarea progreselor la acest capitol. Astfel,

♦ Cu referire la prima întrebare privind existenţa unui cadru legal adecvat în domeniu, pentru asigurarea funcţionalităţii sistemului PPP, auditul a constatat că, acesta nu este clar şi inteligibil, fiind stabilite următoarele:

- reglementarea condiţiilor unui PPP are loc printr-un act legislativ, iar realizarea unor forme contractuale de PPP sînt stabilite prin norme legale specifice. Acest fapt, creează situaţii incerte privind realizarea contractelor de PPP, prin neprevederea criteriilor relevante, nedistribuirea conformă a riscurilor şi a responsabilităţilor de administrare a acestora;

- nereglementarea modalităţii iniţierii PPP în diferite domenii (sănătate şi salubritate), în care urmează a fi implicate atît autorităţile publice centrale de specialitate, cît şi cele locale, ceea ce nu asigură buna gestionare a realizării PPP în domeniile respective şi atingerea interesului public privind asigurarea populaţiei cu servicii calitative;

- normele legale privind stabilirea formelor şi termenelor contractuale (de pînă la 49 de ani) nu prevăd expres obligativitatea justificării acestora.

♦ Cu referire la cadrul instituţional al sistemului PPP, auditul relevă că la acest capitol nu este asigurat un management durabil, fiind constatat că:

- Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat nu a asigurat evaluarea politicilor statului pentru definirea priorităţilor şi a analizei situaţiei reale din domeniul PPP, ceea ce ca rezultat, poate afecta dezvoltarea şi reglementarea sistemului PPP, prin nesoluţionarea problemelor care pot apărea pe parcurs;

- deşi Ministerul Economiei a elaborat Matricea de repartizare a riscurilor, partenerii publici nu se ghidează de aceasta în procesul repartizării riscurilor în contractele de PPP, astfel generînd apariţia unor situaţii problematice, ceea ce are impact asupra durabilităţii contractului de PPP;

- procesele de identificare a barierelor şi deficienţelor existente, în cadrul derulării contractelor de PPP, de evaluare şi monitorizare a acestora de către Agenţia Proprietăţii Publice nu sînt eficiente în asigurarea identificării posibilelor soluţii de eliminare a problemelor existente;

- autorităţile publice locale, nu în toate cazurile, respectă prevederile legale privind constituirea unor PPP conforme;

- întocmirea de către autorităţile publice a unor studii de fezabilitate şi contracte de PPP necorespunzătoare cerinţelor PPP prin nejustificarea termenului de recuperare a investiţiei, lipsa unor calcule fezabile, nepartajarea riscurilor între parteneri etc.

Referitor la a treia întrebare privind beneficiile aduse statului, se denotă că acestea în unele cazuri nu sînt atinse, nefiind realizate şi obiectivele stabilite initial. Astfel, la acest capitol s-a evidenţiat următoarele:

- nu este stabilită o conlucrare constructivă între parteneri, ceea ce pune sub risc rezultatele benefice prevăzute iniţial;

- realizarea unor contracte de PPP are loc într-un mod necorespunzător principiilor şi condiţiilor PPP determinate de: problemele privind selectarea partenerului privat; neestimarea costurilor investiţiilor; neevaluarea şi justificarea termenelor de rambursare a investiţiei; nedistribuirea echilibrată a riscurilor; nestabilirea mecanismelor de contabilizare; monitorizarea administrării patrimoniului, precum şi lipsa persoanelor responsabile de realizarea contractului şi a proceselor privind evaluarea desfăşurării etapelor contractelor încheiate;

- neasigurarea continuităţii a prevederilor studiilor de fezabilitate şi a celor contractuale de către partenerii publici, în unele cazuri, au dus la diminuarea mărimii redevenţei prevăzute iniţial în studiul de fezablitate cu cca 50 %, şi respectiv diminuarea beneficiilor statului, precum şi a calităţii serviciilor prestate.

Aceste probleme, per ansamblu, existente la nivel de cadru legal şi instituţional, care sînt principalele elemente ale sistemului PPP, au impact asupra funcţionalităţii ineficiente a acestuia.

Pentru îmbunătăţirea funcţionalităţii sistemului PPP şi înlăturarea carenţelor privind managementul contractelor de PPP, Raportul de audit conţine un set de recomandări înaintate autorităţilor implicate în realizarea şi monitorizarea proiectelor PPP, în special:

- Ministerului Economiei, în comun cu APP, să opereze modificări în cadrul legislativ-normativ aferent PPP, precum şi în reglementările specifice;

- autorităţilor publice centrale şi locale, să reglementeze, prin descrierea proceselor, modul de monitorizare a contractelor de PPP, precum şi să desemneze persoanele responsabile de implementarea PPP;

- Ministerului Finanţelor, să elaboreze instrucţiuni cu privire la contabilizarea operaţiunilor economice atît de către partenerul public, cît şi de cel privat;

În acest sens, auditul şi-a propus să evalueze funcţionalitatea sistemului prin identificarea punctelor slabe şi a punctelor forte, precum şi oportunităţile de ajustare a politicilor de reglementare, relevante pentru toate părţile interesate (Parlament, Guvern, autorităţile publice centrale şi locale şi partenerii privaţi).

De asemenea, este necesar de constatat situaţia reală privind implementarea contractelor de PPP, în vederea eficientizării şi administrării sistemului, prin asigurarea realizării şi monitorizării contractelor de PPP în diverse domenii de activitate, inclusiv prin atragerea investiţiilor private.

__________________________

¹ Hotărîrea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 “Cu privire la Registrul patrimoniului public”.

II. INTRODUCERE

Ce este un sistem PPP?

Sistemul PPP reprezintă totalitatea părţilor implicate în realizarea scopului de atragere a investiţiilor private, pentru creşterea eficienţei şi acordării serviciilor publice performante, în cooperare/interacţiune reciprocă cu obiective şi reguli, cu un complex de elemente care se influenţează reciproc şi care sînt coordonate între ele, în vederea atingerii scopului comun aşteptat.

Ce este un PPP?

Conform prevederilor legale², PPP reprezintă cooperarea între partenerul public şi partenerul privat avînd ca scop, sporirea eficienţei patrimoniului public, fiecare partener asumîndu-şi riscuri şi responsabilităţi concrete. Realizarea acestuia se efectuează în baza unui contract de lungă durată, încheiat între partenerul public şi partenerul privat în scopul desfăşurării activităţilor de interes public, bazat pe capacităţile fiecărui partener de a repartiza corespunzător resursele, riscurile şi beneficiile.

Pentru Republica Moldova, premisele şi angajamentele juridice internaţionale, care au stat la baza etapelor de dezvoltare a PPP, au fost: Cartea Verde privind parteneriatele public-private³ şi unele acorduri internaţionale⁴.

Ce măsuri a întreprins statul în reformarea sistemului PPP?

În scopul contribuirii la atragerea investiţilor private pentru realizarea proiectelor de interes public, a creşterii eficienţei şi calităţii serviciilor, lucrărilor publice şi altor activităţi de interes public şi utilizării eficiente a patrimoniului public şi a banilor publici, în anul 2008, a fost adoptată Legea cu privire la parteneriatul public-privat şi definit cadrul instituţional responsabil de dezvoltarea şi funcţionarea sistemului PPP. Parteneriatul public-privat poate fi iniţiat şi realizat⁵ la nivel naţional şi local de către autorităţile publice centrale şi, respectiv de autorităţile publice locale.

Subiecţii implicaţi la fiecare nivel sînt redaţi schematic în Figura nr.1.

Figura nr.1

Sursa: Cadrul legislativ-normativ.

Care sînt rolurile actorilor din sistemul PPP?

Rolul partenerului public în relaţiile de PPP se referă la realizarea obiectivelor de interes public, la calitatea serviciilor, la stabilirea tarifelor, iar rolul partenerului privat se referă la: finanţare, proiectare, realizare şi operare pe criterii economice a obiectivului PPP.

Procesul de dezvoltare al PPP în Republica Moldova este vizat în unele strategii naţionale⁶. Acestea dispun de prevederi privind politica în domeniu, prin prioritizarea promovării PPP de dezvoltare regională, explorarea potenţialului de PPP în domeniul infrastructurii drumurilor; promovarea climatului investiţional pentru susţinera întreprinderilor mici şi mijlocii.

Sub ce formă şi în ce măsură este susţinută promovarea şi dezvoltarea sistemului PPP?

Odată cu responsabilizarea statului în promovarea vectorului integrării şi alinierii la standardele europene, precum şi necesitatea armonizării legislaţiei naţionale la cea comunitară, dezvoltarea PPP este inclusă în Planul naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană pentru perioada 2014-2016⁷, cu stabilirea următoarelor priorităţi/acţiuni:

▪ dezvoltarea instrumentarului pentru o gestionare eficientă a proiectelor PPP;

▪ asigurarea transparenţei informaţionale prin dezvoltarea paginii web a Agenţiei Proprietăţii Publice (compartimentul “Parteneriat public-privat”);

▪ organizarea atelierelor de lucru în domeniul PPP la nivelul autorităţilor publice centrale şi locale, cu implicarea instituţiilor financiare şi a mediului de afaceri.

Rolul de coordonare a iniţierii PPP la nivel naţional, de acordare a asistenţei, consultaţiilor în domeniu, de instruire a personalului partenerilor publici, precum şi de identificare a deficienţelor şi barierelor din calea realizării eficiente a parteneriatelor public-private⁸, îi revine Agenţiei Proprietăţii Publice.

În susţinerea realizării priorităţilor stabilite, pe parcursul anilor 2013-2016, APP a beneficiat de asistenţa experţilor străini din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea sistemului de parteneriat public-privat în Republica Moldova”. Conform informaţiei prezentate⁹, APP în calitate de beneficiar al Proiectului respectiv, pe parcursul derulării acestuia, a realizat acţiuni de armonizare a cadrului legislativ şi normativ, de organizare a atelierelor de lucru cu acordarea consultanţei la iniţierea a 6 proiecte pilot, 38 de ateliere de lucru destinate APC şi APL.

Se menţionează că, în aceeaşi perioadă, APP a elaborat Manualul privind practicile de implementare a proiectelor PPP şi concesiune, în scopul ghidării autorităţilor publice centrale şi locale la iniţierea şi implementarea PPP.

Potrivit informaţiei prezentate de DPPP din cadrul APP¹⁰, la situaţia din 01.01.2016, autorităţile publice au raportat 69 de contracte de PPP, din care – 7 încheiate de către autorităţile publice centrale, iar 62 de contracte – de către autorităţile publice locale.

În perioada auditată, numărul contractelor a înregistrat o creştere anuală cu 25% (de la 10 contracte la 69 de contracte) (vezi Figura nr.2). Se menţionează că, din totalul contractelor înregistrate pentru anul 2015, doar 13 contracte (19%) au fost iniţiate sau derulează.

Figura nr.2

Sursa: Datele din registrul DPPP, pentru perioada 2011-2015

privind bunurile proprietate publică transmise în PPP.

Se denotă că, pentru 49 de contracte de PPP, termenul de realizare a fost stabilit pentru o perioadă de 49 de ani, iar pentru 20 de contracte, termenul a variat de la 12 ani la 25 de ani.

Auditul relevă că cele mai semnificative domenii, în care autorităţile publice au iniţiat PPP au fost cele de salubritate (40 de contracte), sănătate (13 contracte) şi infrastructură (6 contracte).

Informaţia deţinută denotă că, din totalul patrimoniului gestionat de către autorităţile publice (88,2 mlrd.lei), în parteneriatul public-privat este transmis patrimoniul la valoarea de 2,1 mlrd.lei astfel, ponderea acestuia constituind 2,4 %.

Care sînt etapele cele mai semnificative de implementare a PPP?

Informaţia generală privind etapele de implementare ale unui contract de parteneriat public-privat este prezentată în Tabelul nr.1.

Tabelul nr.1

Sursa: Cadrul legislativ-normativ.

Pentru Republica Moldova, economia căreia are nevoie de un imbold enorm pentru a depăşi situaţia de criză, realizarea PPP semnifică o importanţă majoră în atragerea unor investiţii în dezvoltarea infrastructurii şi altor domenii, aplicarea managementului privat în sectorul public, diversificarea şi creşterea calităţii serviciilor publice.

__________________________

² Art.17 alin.(1) din Legea nr.179-XVI din 10.07.2008 “Cu privire la parteneriatul public-privat” (în continuare - Legea cu privire la parteneriatul public-privat).

³ Cartea Verde privind parteneriatele public-private şi reglementările comunitare privind contractele publice şi concesiunile din 30 aprilie 2004, adoptată de Comisia Europeană.

⁴ Memorandumul privind Politicile Economice şi Financiare pentru 2007 semnat între Guvernul Republicii Moldova şi Fondul Monetar Internaţional; Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr.2004/17/CE din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale; Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr.2004/18/CE din 31 martie 2004 cu privire la coordonarea procedurilor pentru acordarea contractelor de executare a lucrărilor, contractelor de aprovizionare publică şi a contractelor de prestare a serviciilor publice.

⁵ Pct.18, pct.19, pct.29, pct.30 din Hotărîrea Guvernului nr.476 din 04.07.2012 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat (în continuare - Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat).

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.1288 din 09.11.2006 “Cu privire la aprobarea Strategiei de atragere a investiţiilor şi promovare a exporturilor pentru anii 2006-2015”; Legea nr.295 din 21.12.2007 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011”; Legea nr.166 din 11.07.2012 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020”; Hotărîrea Guvernului nr.685 din 13.09.2012 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii pentru anii 2012-2020”; Hotărîrea Guvernului nr.685 din 04.09.2013 ”Cu privire la aprobarea Strategia naţională de dezvoltare regională pentru anii 2013-2015”.

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.808 din 07.10.2014 “Cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană în perioada 2014-2016”.

⁸ Art.14 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

⁹ Raport integral privind implementarea Proiectului Twinning “Consolidarea sistemului de parteneriat public-privat în Republica Moldova” prezentat de APP.

¹⁰ Datele pentru perioada 2011-2015 din registrul intern ţinut de DPPP.

¹¹ Pct.236 din Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

¹² Pct.6 din Hotărîrea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 “Cu privire la Registrul patrimoniului public”.

¹³ Art.22 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat; art.29, lit.j²) din Legea privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28.12.2006.

¹⁴ Regulamentul Direcţiei evidenţa patrimoniu şi analiza financiară, aprobat prin ordinul Directorului Agenţiei Proprietăţii Publice din 20.09.2012.

¹⁵ Anexa nr.5 din Hotărîrea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 “Cu privire la Registrul patrimoniului public”.

III. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Orientarea strategică a RM de aderare la UE presupune armonizarea contextului naţional cu valorile şi standardele europene, inclusiv pe domeniul PPP. Acest fapt se manifestă prin includerea/prioritizarea unor obiective în politica naţională, precum şi suportul oferit RM prin intermediul asistenţei tehnice (Proiectul Twinning “Consolidarea sistemului de parteneriat public-privat în Republica Moldova”).

Ţinînd cont de suportul oferit de UE, este foarte importantă continuitatea armonizării politicii statului la legislaţia comunitară. De asemenea, este necesar ca RM să dispună de mecanizme eficiente în dezvoltarea domeniului PPP.

Misiunea de audit “Sistemul parteneriatului public-privat” reprezintă obiectul unui audit-pilot din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea capacităţilor de audit ale Curţii de Conturi a RM”, implementat cu suportul UE.

Obiectivul general al auditului constă în evaluarea mecanismelor existente privind iniţierea, realizarea, monitorizarea, precum şi raportarea obiectivelor stabilite iniţial de partenerii publici, precum şi evaluarea eficienţei gestionării contractelor de PPP.

În acest context, Curtea de Conturi a urmărit să răspundă la următoarea întrebare generală de audit: “Sistemul PPP este unul funcţional prin prisma cadrului legal şi celui instituţional, ce ar asigura implementarea eficientă şi durabilă a contractelor de PPP?”.

Criteriile de audit

În vederea realizării eficiente şi conforme a auditului, criteriile de audit utilizate au fost stabilite din următoarele surse:

♦ cadrul legislativ-normativ relevant domeniului;

♦ cadrul legislativ specific;

♦ cadrul regulator intern al ME, APP, precum şi documentele relevante ce ţin de încheierea contractelor de PPP, deciziile şi rapoartele APL, rapoartele APP, procesele-verbale etc.;

♦ bunele practici internaţionale în domeniul PPP, standardele internaţionale relevante etc.

Sfera auditului a cuprins activităţile desfăşurate în perioada anilor 2011-2015 de către Ministerul Economiei, Agenţia Proprietăţii Publice, autorităţile publice centrale şi locale în realizarea politicilor în domeniul PPP, precum şi în gestionarea a 28 de proiecte/contracte de PPP.

În cadrul realizării misiunii de audit a fost utilizată abordarea mixtă, orientată pe sistem, probleme şi pe rezultate.

Astfel, în cadrul abordării bazate pe sistem, auditul a examinat funcţionarea adecvată a sistemelor de management în domeniul PPP. În cazul abordării orientate pe probleme au fost identificate, verificate şi analizate deficienţele şi punctele slabe ce au determinat implementarea ineficientă a contractelor de PPP. Totodată, în cazul abordării orientate pe rezultate, auditul a evaluat performanţele realizate în cadrul parteneriatelor public-private, comparativ cu scopurile stabilite iniţial.

Reieşind din obiectivul general al auditului privind implementarea eficientă a contractelor de PPP, auditul s-a axat pe analiza realizării contractelor deja încheiate prin evaluarea durabilităţii lor.

Domeniul de aplicare şi metodologia sînt prezentate în Anexa nr.1.

IV. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul auditului: “Sistemul PPP este unul funcţional prin prisma cadrului legal şi celui instituţional, ce ar asigura implementarea eficientă şi durabilă a contractelor de PPP?”.

Asigurarea unui grad optim al eficienţei patrimoniului public, precum şi a economicităţii resurselor financiare publice din diferite domenii, este posibilă prin intermediul implementării PPP. Astfel, partenerul public urmează să analizeze şi să evalueze capacitatea de identificare şi implementare a celor mai reuşite forme de PPP. Aceste acţiuni vor reuşi numai în condiţiile unor politici ale statului ce au obiective elocvente, reglementări clare în cadrul legislativ-normativ şi conştientizarea partenerului public privind obţinerea unor rezultate benefice pentru stat, cît şi pentru cetăţenii acestuia.

Dacă nu vor fi întreprinse acţiuni pentru eficientizarea procesului de evaluare, monitorizare şi raportare a parteneriatelor public-private, atunci, riscul de neatingere a obiectivelor stabilite se va menţine.

Subobiectivul 1. Cadrul legal în domeniu întruneşte prevederi exhaustive pentru asigurarea funcţionalităţii sistemului PPP?

Republica Moldova şi-a formulat unele obiective şi acţiuni ce ţin de dezvoltarea PPP, acestea fiind incluse în politicile strategice¹⁶ ale statului. La acest capitol, auditul a avut misiunea de a evalua măsura în care responsabilii prevăzuţi în strategiile aprobate au atins scopurile stabilite din domeniul auditat.

Prin elaborarea politicilor date, statul şi-a stabilit acţiuni, care urmau a fi realizate în mod etapizat, cele mai importante fiind:

▪ implementarea instrumentelor şi mecanismelor eficiente privind promovarea PPP în regiuni (autorităţile responsabile: MDRC şi ME);

▪ explorarea potenţialului de parteneriat public-privat în domeniul infrastructurii drumurilor şi serviciilor de logistică, aferente serviciilor de transport şi infrastructurii drumurilor (autoritatea responsabilă - MTID);

▪ dezvoltarea PPP în afaceri, prin: (i) implementarea unui model eficient de parteneriat public-privat în sectorul tehnologiei informaţiilor şi comunicaţiilor (MTIC); (ii) promovarea climatului investiţional prin participarea ÎMM-urilor la forumurile investiţionale internaţionale (Organizaţia de Atragere a Investiţiilor şi Promovare a Exportului din Moldova); (iii) oferirea suportului ÎMM pentru participare la expoziţii şi tîrguri naţionale prin cofinanţarea costurilor de participare (Organizaţia pentru Dezvoltarea Sectorului Întreprinderilor Mici şi Mijlocii); (iv) crearea platformei “Business cercetare” (AŞM).

Analiza şi evaluarea efectuată de audit a nivelului de realizare a obiectivelor dispersate în mai multe strategii, indică că, pînă la moment, unele din acestea nu au avut succes de a fi realizate, iar altele nici nu au fost iniţiate, inclusiv din motivul nedefinirii clare a acestora¹⁷. Totodată, multitudinea actorilor responsabili de realizarea acţiunilor face dificilă, în opinia auditului, consolidarea datelor privind rezultatele obţinute în scopul creării unei imagini clare. Pentru unele strategii nu au fost elaborate şi aprobate planuri de acţiuni¹⁸ cu stabilirea termenelor şi numirea responsabililor de realizarea activităţilor.

Situaţiile privind nerealizarea obiectivelor, precum şi existenţa unor neclarităţi privind modul de realizare a acestora şi a subiecţilor responsabili, în mare măsură, sînt determinate de lipsa evaluărilor indicatorilor strategici ce ar viza sistemul PPP cu stabilirea unor priorităţi specifice, elaborarea unui Plan de acţiuni concrete şi clare, precum şi numirea responsabililor de realizarea acestora, în special, în condiţiile în care are loc implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană¹⁹.

Actualmente, Republica Moldova dispune de un cadru de reglementare în domeniul PPP, care este format din acte legislative generale, speciale şi normative, ce reglementează realizarea formelor de parteneriat public-privat, precum şi relaţiile dintre partenerul public şi partenerul privat, acestea fiind menţionate în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

__________________________

¹⁶ Legea nr.295 din 21.12.2007 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011”; Legea nr.166 din 11.07.2012 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020””; Hotărîrea Guvernului nr.1288 din 09.11.2006 “Cu privire la aprobarea Strategiei de atragere a investiţiilor şi promovare a exporturilor pentru anii 2006-2015”; Hotărîrea Guvernului nr.685 din 13.09.2012 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii pentru anii 2012-2020”.

¹⁷ Scrisoarea Academiei de Ştiinţe a Moldovei nr.2472-08/7 din 14.12.2015.

¹⁸ Legea nr.295 din 21.12.2007 “Pentrua probarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011”; Legea nr.166 din 11.07.2012 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020””.

¹⁹ Hotărîrea Guvernului nr.808 din 07.10.2014 “Cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană în perioada 2014-2016”.

1.1. Prevederile legale aferente realizării formelor contractuale de parteneriat public-privat necesită ajustări.

Potrivit prevederilor legale²⁰ parteneriatul public-privat poate fi realizat prin următoarele forme contractuale, menţionate în Figura nr.3:

Figura nr.3

Sursa: Cadrul legal aplicabil.

Parteneriatul public-privat prin intermediul contractului de antrepriză/prestări servicii are ca obiect prestarea de servicii publice de către o gospodărie comunală, executarea contra plată a lucrărilor de reparaţie capitală, deservirea atît a elementelor infrastructurii, cît şi a altor bunuri ca obiect al parteneriatului public-privat, evidenţa consumului de resurse, prezentarea facturilor pentru consumatori.

În cazul contractului de administrare fiduciară, partenerul public transmite partenerului privat gestionarea riscurilor de management şi a riscurilor privind asigurarea funcţionării obiectului parteneriatului public-privat, dacă contractul nu prevede altfel.

Contractul de locaţiune/arendă are ca obiect transmiterea în posesiune şi folosinţă temporară a bunurilor proprietate publică. Partenerul privat este responsabil de utilizarea la destinaţie a bunului şi de colectarea plăţilor pentru lucrările efectuate şi serviciile prestate. Preţul contractului se stabileşte de către părţi şi nu poate fi mai mic de cuantumul minim al chiriei stabilit în legea anuală a bugetului de stat.

Realizarea PPP prin intermediul contractului de concesiune are loc conform legislaţiei privind concesiunile.

Parteneriatul public-privat poate fi realizat şi prin asocierea partenerului public şi partenerului privat, fie în baza unui contract de societate civilă, fără crearea unei persoane juridice, fie prin crearea unei societăţi comerciale (societate cu răspundere limitată sau societate pe acţiuni) avînd la bază capital mixt (public-privat).

Pentru contractele raportate pe parcursul perioadei auditate (2011-2015), autorităţile publice au utilizat formele contractuale de concesiune (48 de contracte), de prestări servicii (14 contracte), de locaţiune/arendă (1 contract) şi altele (6 contracte), ponderea acestora fiind reprezentată în figura de mai jos.

Figura nr.4

Sursa: Dările de seamă privind contractele PPP pe anul 2015.

Analiza prevederilor privind realizarea formelor contractuale (de locaţiune/arendă, de concesiune), precum şi modalităţile de realizare a contractelor de PPP, prevăzute prin Legea cu privire la parteneriat public-privat²¹, denotă că acestea nu oferă clarităţi şi invocă posibile riscuri de realizare a unor contracte ordinare, altfel decît cele de parteneriat public-privat.

Astfel, în cazul realizării unui PPP prin forma contractuală de concesiune, se aplică prevederile Legii cu privire la concesiuni²² în timp ce condiţiile PPP deţin instrumente regulatorii de o altă natură decît Legea cu privire la concesiuni. În acest context, există diferite reglementări ce ţin de transmiterea patrimoniului/obiectului PPP de la partenerul privat la partenerul public, după expirarea termenului contractului, precum şi la distribuirea riscurilor între partenerul public şi partenerul privat (condiţii prioritare la încheierea unui contract de PPP).

Aceste circumstanţe, în unele PPP iniţiate, au determinat aplicarea de către partenerul public a prevederilor din ambele legi²³, fapt ce a diminuat responsabilităţile partenerului privat, a exclus partajarea riscurilor, precum şi a modificat beneficiile prevăzute iniţial (la concesionarea serviciilor de salubrizare de către APL Bălţi, serviciile contractate au fost cesionate altui agent economic). În consecinţă, condiţiile contractuale existente nu corespund principiilor, condiţiilor, precum şi criteriilor PPP, care au menirea să asigure prestarea serviciilor calitative populaţiei cu menţinerea costurilor şi să aducă beneficii statului.

De asemenea, se exemplifică modalitatea de realizare a formei contractuale de locaţiune/arendă (un contract), care are ca obiect transmiterea în posesiune şi folosinţă temporară a bunurilor proprietate publică, în timp ce, prin contract, se transmit şi responsabilităţile obligatorii de prestare a serviciilor, care nu sînt reglementate în condiţiile Legii cu privire la PPP. Aceste circumstanţe generează premise de încheierea unor contracte ordinare de locaţiune/arendă (care prevăd aceleaşi condiţii).

Astfel, aplicarea prevederilor PPP, prin care nu sînt descrise clar şi expres unele procese/instrumente, lasă loc de interpretări, permite tratarea ambiguă a cadrului legal de către autorităţile publice/private. De asemenea, acestea duc la utilizarea diferitor tehnici de contractare ale serviciilor transmise în PPP şi la încheierea unor contracte, prin care se diminuează semnificaţia parteneriatului public-privat (cum ar fi, spre exemplu, contractul de societate civilă, încheiat de către Consiliul raional Ialoveni pentru construcţia unor blocuri locative, care nu corespunde reglementărilor PPP, ci unui contract ordinar). În acest context, se reduc responsabilităţile partenerilor privind riscurile asumate, beneficiile aşteptate şi prevăzute iniţial pentru partenerul public, ceea ce reprezintă factori ai impactului asupra nerealizării durabile şi cu succes a PPP.

În ordinea celor expuse, auditul consideră necesar adaptarea reglementărilor specifice de concesiune la principiile şi condiţiile PPP, iar în cazul realizării contractelor de PPP prin forma de arendă/locaţiune – operarea unor modificări în cadrul legal PPP, astfel, ca realizarea unui PPP să păstreze principiile şi condiţiile reglementate legal, să excludă iniţierea unor contracte ordinare.

La acest capitol, practica internaţională²⁴ reglementează o abordare de o altă natură privind realizarea PPP, decît prin formele de contractare, accentul fiind pus pe obiectul PPP şi, anume, sub formă de servicii, bunuri sau lucrări (prin încheierea contractelor de parteneriat public-privat de servicii, bunuri sau lucrări).

În acelaşi timp, nu este clar modul de transmitere a obiectului PPP, la expirarea termenului contractului, de la partenerul privat la cel public, în cazul în care au fost efectuate investiţii. La acest capitol, practica internaţională²⁵ expune clar că, “în cazul încetării contractului, compania de proiect este obligată să restituie partenerului public bunurile publice şi bunurile rezultate din derularea contractului de parteneriat public-privat, în mod gratuit şi libere de orice sarcini”. Acest fapt, în opinia auditului, asigură într-un mod mai avantajos integritatea patrimoniului public transmis în parteneriat, precum şi implementarea unui PPP conform principiilor PPP.

__________________________

²⁰ Art.18 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

²¹ Art.18, 19 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

²² Legea nr.534-XIII din 13.07.95 “Cu privire la concesiuni” (în continuare - Legea cu privire la concesiuni).

²³ Art.17 din Legea cu privire la concesiuni şi art.34 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

²⁴ Art.4 şi 5 din Legea României nr.178 din 1 octombrie 2010 privind parteneriatul public-privat.

²⁵ Art.25 din Legea României nr.178 din 1 octombrie 2010 privind parteneriatul public-privat.

1.2. Cadrul regulamentar nu defineşte exhaustiv noţiunea de “partener public”, ceea ce influenţează eficienţa activităţii actorilor implicaţi în atingerea obiectivelor stabilite în contractele de PPP.

Potrivit prevederilor legale²⁶, partenerul public reprezintă persoană juridică de drept public sau asociaţie a acestei persoane, care stabileşte un raport de parteneriat public-privat.

Analiza cadrului regulamentar²⁷ denotă că acesta nu defineşte clar, la compartimentul “Structura-cadru a contractului de PPP”²⁸, atribuirea responsabilităţilor părţilor partenerului public în clauzele contractelor de PPP, precum şi nu prevede responsabilităţi concrete, în situaţia implicării privind realizarea PPP a celui de-al doilea partener public.

Spre exemplu:

▪ în domeniul sănătăţii, în cadrul realizării parteneriatului public-privat pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic, fondatorul (Ministerul Sănătăţii) a iniţiat procedura de parteneriat public-privat şi a decis referitor la obiectul PPP (spaţiu şi servicii), iar instituţia din subordine (IMSP Spitalul Clinic Republican) a transmis obiectele respective direct partenerului privat (la încheierea contractului au participat, în calitate de partener public, ambele părţi);

▪ în domeniul infrastructurii publice, în cadrul concesiunii serviciilor publice pentru evacuarea şi epurarea apelor în mun. Bălţi, fondatorul (Consiliul municipal Bălţi) a iniţiat procedura de parteneriat public-privat şi a decis referitor la obiectul PPP (bunuri şi servicii), iar Întreprinderea Municipală din subordine “Apă-Canal Bălţi” a transmis bunurile fondatorului, fără divizarea bilanţului, nefiind în acelaşi timp inclus ca partener public în relaţiile de parteneriat public-privat. Totodată, auditul menţionează că în contract nu este descris procesul de transmitere a serviciilor în PPP;

▪ în domeniul infrastructurii transportului aerian, în situaţia concesionării activelor Aeroportului Internaţional Chişinău, fondatorul (APP) a iniţiat procedura de parteneriat public-privat şi a decis referitor la obiectul PPP (bunuri), precum şi a transmis bunurile întreprinderii din subordine către partenerul privat, fără includerea întreprinderii de stat ca parte contractantă.

Astfel, în fiecare din aceste cazuri, acţiunile de transmitere a obiectelor PPP către partenerul privat, gestionate de întreprinderile din subordine, au fost realizate prin decizia luată de fondator, în lipsa unor prevederi regulatorii clare în acest sens. Ca rezultat, au fost constatate unele probleme şi deficienţe în implementarea parteneriatelor public-private (constatări relevate la subobiectivul nr.3), care ţin de:

- neatribuirea responsabilităţilor fondatorului şi întreprinderii din subordine în contractul de PPP;

- neasigurarea unei evidenţe contabile adecvate a patrimoniului transmis în PPP şi necesitatea evaluării eficienţei realizării clauzelor contractuale; afectarea funcţionalităţii întreprinderilor din subordinea fondatorului, cu generarea unor pierderi şi cheltuieli suplimentare (PPP pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic din cadrul IMSP SCR, contractul de concesiune a serviciilor publice pentru evacuarea şi epurarea apelor în mun. Bălţi);

- nestabilirea exhaustivă, în cadrul legal, a obligativităţii înregistrării şi raportării patrimoniale de gestionare şi rezultat a contractelor de PPP de ambele părţi: partenerul public şi partenerul privat.

Pentru remedierea situaţiei create şi asigurarea unor responsabilităţi distincte ale acestora este necesară consolidarea capacităţilor instituţionale privind iniţierea PPP, delimitarea clară a atribuţiilor, stabilirea unor mecanisme explicite în cadrul regulamentar privind PPP, pentru situaţiile în care, în calitate de partener public, participă mai mulţi actori (fondatorul şi instituţia din subordine).

De asemenea, este indispensabil pentru fondator, la iniţierea PPP în calitate de partener public, să definească procese scrise în studiile de fezabilitate, încît, alăturat beneficiilor aşteptate pentru populaţie, să nu fie afectată activitatea întreprinderii din subordine. Spre exemplu, în cazul contractului de concesiune a serviciilor publice pentru evacuarea şi epurarea apelor în mun. Bălţi, consiliul a decis delimitarea serviciilor de prestare a apei şi a celor de canalizare, în lipsa unei metodologii în acest sens şi a unor calcule fezabile, care să justifice forma de contractare a serviciilor prin parteneriat public-privat şi să asigure rezultate benefice urmare a implementării acestuia. Aceeaşi situaţie a fost constatată şi la implementarea, de către Ministerul Sănătăţii, a PPP privind prestarea serviciilor de radioimagistică.

__________________________

²⁶ Art.2 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

²⁷ Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

²⁸ Anexa nr.2 la Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

1.3. Este necesar de a reglementa noţiunea de termen de realizare a contractelor de PPP, necesitatea justificării acestuia de către partenerul public, ce ar elimina riscul de neasigurare a integrităţii patrimoniului public la finalizarea contractului.

Auditul relevă că, pentru 49 de contracte de PPP, termenul de executare al acestora a fost stabilit pentru o perioadă de 49 de ani, iar pentru 20 de contracte, termenul a variat de la 12 la 25 de ani.

Auditul denotă că, prevederile legale²⁹, care stabilesc termenele de realizare a contractelor de PPP de pînă la 50 de ani, nu includ şi obligativitatea partenerului public de a justifica termenul stabilit contractual, luînd în consideraţie că, durata de funcţionare utilă a obiectelor transmise în PPP este mai mică ca acesta (liniile de producere a pileţilor şi brichetelor, activele AIC, utilajul medical, reţelele de canalizare etc.), în situaţia cînd clauzele contractului prevăd restituirea bunului în stare funcţională. Totodată, clauzele contractelor nu prevăd înlocuirea obiectelor transmise în PPP, în cazul amortizării complete a acestora, ceea ce nu poate să asigure continuitatea relaţiilor de contractare şi funcţionalitate a obiectului PPP. Se menţionează că, în unele studii de fezabilitate elaborate nu există calcule privind cheltuielile aproximative aferente investiţiilor aşteptate, precum şi nici calcule privind recuperarea acesteia, ceea ce în opinia auditului, ar determina şi termenul contractului de PPP. Luînd în consideraţie că, toate contractele sînt la etapa de iniţiere, iar realizarea acestora prevede un termen îndelungat, aceste circumstanţe creează incertitudini privind asigurarea integrităţii patrimoniului public la finalizarea contractului.

La acest capitol, ar fi oportun de a opera unele modificări în cadrul legal privind reglementarea termenului de executare al contractului, spre exemplu, după cum prevede practica internaţională³⁰, durată determinată a contractului este perioada negociată de derulare a contractului de PPP şi care asigură investitorului privat recuperarea finanţării.

__________________________

²⁹ Art.19 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

³⁰ Noţiuni din Legea României nr.178 din 1 octombrie 2010 privind parteneriatul public-privat.

1.4. Cadrul legal nu prevede mecanisme privind realizarea parteneriatelor public-private în diferite domenii, ceea ce creează impedimente în durabilitatea acestora şi limitează, în unele cazuri, partenerul privat în drepturi pe piaţa internă.

Analiza auditului denotă că, PPP în Republica Moldova au fost iniţiate în mai multe domenii, cele mai semnificative fiind în domeniul serviciilor de salubrizare şi sănătate.

Informaţia privind autorităţile publice, precum şi domeniile în care acestea au iniţiat parteneriate public- private este prezentată în Figura din Anexa nr.3 la prezentul Raport.

La acest capitol, se relevă situaţiile nedefinite în domeniul prestării serviciilor medicale asigurate, de către partenerul privat, condiţionate prin cadrul legal³¹, care sînt finanţate prin Compania Naţională de Asigurări în Medicină, conform Programului Unic³².

Elaborarea reglementărilor pentru instituţiile medico-sanitare, precum şi pentru serviciile prestate de acestea ţine de competenţa Ministerului Sănătăţii, iar promovarea politicii statului în domeniul asigurării sănătăţii populaţiei ţine de competenţa atît a Ministerului Sănătăţii, cît şi a autorităţilor publice locale³³.

Noile amendamente în domeniul sănătăţii şi Legea cu privire la parteneriatul public-privat asigură doar cadrul legal de ordin general în domeniul proiectelor PPP. În acest context, nu este clar care sînt mecanismele de implementare a acestor prevederi, prin care ar fi asigurate condiţii favorabile pentru interconexiunea atribuţiilor MS cu CNAM, partenerul privat şi autorităţile publice locale, precum şi pentru achitarea tarifelor noi formate în cadrul parteneriatului.

În acest sens, relevant este ajustarea reglementărilor existente cu asigurarea continuităţii prin elaborarea normelor de evaluare şi monitorizare ale proiectelor PPP, standardelor de calitate, reglementărilor pentru domeniile specifice, estimărilor privind necesităţile în serviciile medicale la nivel naţional, inclusiv identificarea surselor de finanţare. Ca rezultat, eficienţa acestora urmează să aducă beneficii, inclusiv şi partenerului privat, încît acesta să-şi poată recupera investiţiile şi să fie cointeresat ca populaţia să beneficieze de servicii performante.

În mod contrar, neasigurarea unei finanţări durabile, licenţierea, acreditarea, pot afecta, cu certitudine, durabilitatea şi continuitatea contractelor de PPP, luînd în consideraţie termenele lungi ale acestora de pînă la 25 de ani. În unele situaţii, auditul a stabilit că partenerul privat, care-şi recuperează investiţiile prin tarif (care nu conţine rentabilitate şi amortizări) este limitat prin contractul înheiat cu CNAM, la numărul serviciilor medicale finanţate. Acest fapt, nu-i oferă posibilitate de a fi finanţat conform capacităţilor utilajului deţinut.

De asemenea, se menţionează că PPP-urile iniţiate la nivel local (în ultrasonografie/ tomografie la Anenii Noi, Teleneşti şi Orhei) nu au fost coordonate cu autoritatea publică centrală de specialitate (Ministerul Sănătăţii), responsabilă de calitatea serviciilor medicale, ceea ce a determinat lipsa unei evidenţe consolidate a serviciilor transmise în PPP, la nivel de sistem în sănătate. Această situaţie poate afecta buna gestionare a contractelor de PPP, prin nedispunerea şi neanalizarea datelor privind numărul serviciilor medicale de înaltă performanţă, necesare şi acordate de către partenerii privaţi pacienţilor din unele localităţi. De asemenea, nu pot fi asigurate activităţile de monitorizare şi evaluare a calităţii serviciilor medicale.

O situaţia problematică s-a constat la realizarea PPP în domeniul serviciilor de salubrizare (mun. Bălţi; raionul Criuleni), unde au fost prevăzute construcţii de uzine ecologice, în lipsa cadrului legislativ privind dezvoltarea acestuia. Deşi, la acest capitol, a fost adoptată Strategia de gestionare a deşeurilor³⁴, prin care autorităţile administraţiei publice locale sînt stabilite ca grupuri ţintă³⁵, nu există reglementări privind modul de creare a unui asemenea sistem integrat de management al deşeurilor, în situaţia în care urmează să fie construite uzine ecologice prin PPP. Potrivit informaţiei Ministerului Mediului³⁶, la moment, proiectul legii privind deşeurile se află spre examinare în Parlament. Acest fapt, în opinia auditului, a creat impedimente atît în iniţierea, cît şi în realizarea durabilă a contractelor de PPP de concesionare a serviciilor de salubrizare, denumite parteneriate public-private. Pentru 20 de contracte PPP încheiate în raionul Criuleni niciunul nu a fost iniţiat, unele din acestea fiind în proces de reziliere (consiliul raional Criuleni).

De asemenea, Ministerul Mediului³⁷ nu cunoaşte situaţiile cînd autorităţile publice iniţiază contracte de parteneriat public-privat şi, respectiv, nu deţine evidenţa acestora, menţionînd³⁸ că “în scopul regionalizării managementului deşeurilor cu suportul partenerilor străini, a fost iniţiată elaborarea studiilor de fezabilitate în 8 regiuni ale RM, în care APL au fost stabilite ca grupuri ţintă. În baza SF, APL-le, prin asociaţii interraionale de management a deşeurilor, vor putea accesa investiţiile necesare pentru dezvoltarea infrastructurii de gestionare adecvată a deşeurilor. În acest context, beneficiarii urmează să coordoneze proiectele investiţionale în domeniul gestionării deşeurilor cu MM, responsabil de realizarea politicilor în domeniul managementului deşeurilor.”.

Luînd în consideraţie că, autorităţile publice centrale de specialitate sînt responsabile de elaborarea şi promovarea politicilor în domeniu, acestea urmează să cunoască aria de acoperire a PPP în domeniul de specialitate, pentru asigurarea satisfacerii interesului public şi asigurarea populaţiei cu servicii calitative.

Astfel, în situaţia în care politicile statului nu deţin mecanisme ce ar reglementa interconexiunea atribuţiilor structurilor implicate în dezvoltarea domeniilor la diferite nivele (naţional, regional şi local), în cadrul acordării serviciilor medicale şi în special, a celor de salubritate, ar fi oportun de a stabili prevederi clare în cadrul legislativ-normativ privind coordonarea cu administraţia publică de specialitate a iniţierii PPP în domeniile respective, ce ar asigura implementarea conformă a parteneriatelor public-private şi dezvoltarea durabilă şi benefică a acestora.

La acest capitol, auditul exemplifică reglementările României care oferă potenţiale modalităţi de asociere/colaborare atît între autorităţile publice locale de diferite nivele, cît şi cu autorităţile publice centrale³⁹, în timp ce legislaţia PPP în Republica Moldova nu prevede astfel de colaborări.

__________________________

³¹ Art.4, alin.4 din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28.03.1995.

³² Hotărîrea Guvernului nr.1387 din 10.12.2007 “Cu privire la aprobarea Programului unic al asigurării obligatorii de asistenţă medical”.

³³ Art.2 b) din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28.03.1995.

³⁴ Strategia de gestionare a deşeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013-2027, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.248 din 10.04.2013 (în continuare - Strategia de gestionare a deşeurilor).

³⁵ Strategia de gestionare a deşeurilor, Secţiunea 3, “avînd rolul de implementare a legislaţiei adoptate, inclusiv în organizarea gestionări deşeurilor, prin eforturile comune ale autorităţilor la nivel regional în soluţionarea problemelor asociate cu gestionarea deşeurilor, prin crearea sistemelor integrate de management al deşeurilor”.

³⁶ Comentariile MM din scrisoarea privind comunicarea recomandărilor din 12.07.2016.

³⁷ Proces-verbal al şedinţei preliminare privind discuţiile asupra proiectului de Raport privind Sistemul Parteneriatului public-privat din 12.07.2016.

³⁸ Comentariile MM din scrisoarea privind comunicarea recomandărilor din 12.07.2016.

³⁹ Art.6 (2¹ şi 2²) din Legea României nr.178 din 1 octombrie 2010 privind parteneriatul public-privat.

Subobiectivul 2. Există un cadru instituţional adecvat pentru dezvoltarea PPP în RM?

Cadrul instituţional privind responsabilităţile de elaborare a politicilor sistemului parteneriatului public-privat este prezentat în Anexa nr.4 la prezentul Raport.

Autorităţile responsabile de implementarea parteneriatelor public-private sînt: Guvernul, autorităţile publice centrale şi locale, inclusiv Agenţia Proprietăţii Publice.

Astfel, de aprobarea documentelor de politici⁴⁰, actelor normative, precum şi obiectelor şi obiectivelor de PPP este responsabil Guvernul. Pe lîngă Guvern este instituit Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat, abilitat cu atribuţii de evaluare a politicii statului, de definire a priorităţilor şi strategiilor de implementare în domeniul PPP, precum şi de contribuire la crearea unui climat favorabil privind mobilizarea investiţiilor private şi atragerea acestora în proiectele de PPP de interes naţional.

Elaborarea documentelor de politici şi a propunerii de modificare a actelor legislative şi normative ţine de competenţa Ministerului Economiei⁴¹. În cazul utilizării resurselor financiare din bugetul de stat la realizarea proiectelor de PPP, Ministerul Finanţelor⁴² examinează propunerile parvenite de la autorităţile publice, precum şi monitorizează executarea cheltuielilor la acest capitol.

Asigurarea monitorizării şi evaluării realizării contractelor încheiate, instruirii partenerilor publici, evidenţei bunurilor proprietate publică, lucrărilor şi serviciilor în baza cărora s-au instituit parteneriate public-private, ţine de competenţa Agenţiei Proprietăţii Publice, realizată prin intermediul Direcţiei parteneriatului public-privat. Evidenţa patrimoniului transms în PPP este efectuată de DPPP şi de Direcţia evidenţa patrimoniului public şi analiză financiară, din cadrul APP.

Autorităţile publice centrale şi locale reprezintă potenţialii parteneri publici, care iniţiază şi aprobă proiectele de PPP, fiind responsabile de monitorizarea, controlul şi raportarea realizării PPP.

Evaluarea de către audit a responsabilităţilor actorilor, ca parte componentă a cadrului instituţional şi a realizării atribuţiilor acestora în cadrul etapelor de dezvoltare a sistemului de PPP, a stabilit existenţa unor probleme şi deficienţe, şi anume:

__________________________

⁴⁰ Art.11, art.16 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

⁴¹ Art.12 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

⁴² Art.13 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

2.1. Consiliul Naţional, responsabil de evaluarea politicilor statului în domeniul PPP este unul nefuncţional, ceea ce, ca rezultat, afectează dezvoltarea sistemului PPP.

Conform prevederilor legale⁴³, evaluarea politicii statului, definirea priorităţilor şi strategiilor de implementare în domeniul parteneriatului public-privat, contribuirea la crearea unui climat favorabil privind mobilizarea şi atragerea investiţiilor private în proiectele de PPP de interes naţional ţine de competenţa Consiliului Naţional pentru parteneriatul public-privat⁴⁴ (denumit în continuare CNPPP), constituit din membrii Guvernului, managerii Academiei de Ştiinţe a Moldovei, Agenţiei Proprietăţii Publice, Agenţiei Naţionale pentru Dezvoltare Rurală, Asociaţiei Investitorilor Străini, Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru, ş.a.

Cu referire la activitatea CNPPP, se menţionează că, pe parcursul perioadei 2012-2015, acesta s-a întrunit doar în 2 (două) şedinţe din cele 7 obligatorii, ceea ce creează impedimente în evaluarea situaţiilor la moment privind PPP-rile în derulare. În acest context, se relevă că, deşi APP, în anul 2012, a întocmit un raport, inclusiv privind unele deficienţe în cadrul proiectelor de salubrizare, şedinţa CNPPP nu a fost convocată, astfel, soluţionarea problemelor ne avînd o continuitate la nivel de sistem, dar rămînînd la nivel de raportare, în lipsa elaborării şi aprobării unor soluţii eficiente în acest sens.

De asemenea, o problemă relevantă pentru PPP de nivel local, este lipsa unei structuri, care ar avea misiunea de a le susţine şi facilita într-un mod corespunzător prin condiţiile şi criteriile unui PPP. Astfel, mecanismele existente în cadrul legal al PPP, prin atribuţiile CNPPP, Agenţia Proprietăţii Publice nu asigură un management eficient şi nu monitorizează etapele de realizare a PPP la nivel local. În acest context, se denotă rezultate ineficiente la executarea atribuţiilor APP în conlucrare cu autorităţile publice locale⁴⁵.

Totodată, cadrul legal nu prevede mecanisme clare privind modalitatea de raportare Guvernului şi acţiuni ce urmează a fi întreprinse, în cazul cînd APL nu are cunoştinţe în domeniu şi persoane responsabile, specializate şi instruite privind iniţierea contractelor de PPP.

Astfel, chiar şi practica internaţională⁴⁶, cum ar fi în Marea Britanie indică asupra existenţei unei structuri pentru susţinerea parteneriatelor la nivel local. În SUA⁴⁷, spre exemplu, există Consiliul Naţional pentru parteneriatele public-private, care are misiunea de a susţine şi a facilita formarea PPP la nivel federal, de stat şi local, în scopul creşterii gradului de conştientizare a guvernelor şi întreprinderilor privind cooperarea cost-eficienţă, ce ar oferi publicului produse de calitate, servicii şi facilităţi.

Analiza efecuată de audit denotă că, în perioada auditată, nu a fost asigurată actualizarea listei bunurilor proprietate a statului de interes public naţional⁴⁸ propuse parteneriatului public-privat din anul 2012. În această conjunctură, potrivit informaţiei prezentate de APP, în perioada 2012-2015, din partea autorităţilor publice centrale, au fost înaintate 49 de propuneri privind modificarea listelor obiectelor de PPP, care au fost aprobate în luna mai 2016. Motivul operării lente a propunerilor parvenite de la APC este determinat de neconvocarea Consiliului Naţional pentru parteneriat public-privat⁴⁹, din motive neclare.

Neactualizarea permanentă a obiectelor propuse spre PPP, determină o lipsă de transparenţă a concepţiilor/ideilor APC propuse spre implementarea unor noi PPP, ceea ce crează impedimente în atragerea potenţialilor investitori.

La acest capitol, auditul relevă asupra necesităţii creării unei structuri funcţionale, care ar consolida capacităţile instituţionale şi legale la toate nivelurile pentru o bună comunicare, ceea ce ar oferi facilităţi partenerilor privaţi implicaţi în PPP cu susţinerea acestora.

__________________________

⁴³ Art.16 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat; Hotărîrea Guvernului nr.245 din 19.04.2012 “Cu privire la Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat” (în continuare - Hotărîrea Guvernului nr.245 din 19.04.2012).

⁴⁴ Structură funcţională de competenţă generală, fără personalitate juridică constituită pe lîngă Guvern în anul 2012.

⁴⁵ Spre exemplu, consiliul raional Bălţi nu a luat în consideraţie menţiunile efectuate de către APP (opinie separată) în cadrul selectării partenerului privat pentru iniţierea PPP privind concesionarea serviciilor de salubrizare.

⁴⁶ http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_uk_england_public_en.pdf, pg.13, accesat la 18.02.2016.

⁴⁷ http://www.ncppp.org/about/overview-mission/, accesat la 22.12.2015

⁴⁸ Hotărîrea Guvernului nr.419 din 18.06.2012 “Cu privire la aprobarea listei bunurilor proprietate a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse parteneriatului public-privat”.

⁴⁹ Scrisoarea Prim-ministrului adresată Ministerului Economiei cu nr.1424-893 din 17.10.2014.

2.2. Deşi Ministerul Economiei a elaborat Matricea de repartizare a riscurilor, aceasta nu este utilizată, situaţie care diminuează responsabilităţile partenerilor şi are impact asupra durabilităţii contractului de PPP.

Atît potrivit standardelor internaţionale de audit⁵⁰, cît şi legislaţiei şi normelor în vigoare⁵¹, un factor important şi primordial în implementarea PPP este evaluarea riscurilor, gestionarea eficientă a cărora conduce la realizarea cu succes a contractelor de PPP. Identificarea şi distribuirea riscurilor sînt specificate în studiul de fezabilitate, elaborat de partenerul public. În scopul structurării unor studii de fezabilitate viabile, ME a elaborat şi aprobat Matricea preliminară de repartiţie a riscurilor de proiect (în continuare - Matricea)⁵².

Cu toate că, reglementările privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat, aprobate în anul 2012⁵³, prevăd utilizarea ca model a Matricei respective, aceasta a fost aprobată în anul 2013. Verificările efectuate de audit denotă că, deşi autorităţile publice locale, prin instruiri, sînt informate referitor la modalitatea utilizării Matricei, partenerii publici nu în toate cazurile deţin abilităţi de aplicare a acesteia. Ca urmare, aceasta nu este utilizată în cadrul încheierii contractelor de PPP.

Acest fapt denotă că, autorităţile publice nu oferă importanţă evaluării riscurilor şi corectitudinii repartizării acestora pe întreg ciclu de viaţă a proiectului, ceea ce de fapt, constituie factorul primordial în instituirea unor PPP calitative.

În opinia auditului, reieşind din importanţa Matricei, partenerul public, la iniţierea unui PPP, trebuie să repartizeze şi să gestioneze riscurile într-o maniera cît mai eficientă, astfel încît costul pe termen lung al proiectului să fie cel mai mic posibil, iar beneficiile cît mai mari.

În practica internaţională⁵⁴, modelul contractului aprobat prevede distribuirea riscurilor, ca un element important în relaţiile contractuale de PPP.

Verificările de audit, în acest sens, denotă că, în majoritatea contractelor de PPP, riscurile nu au fost partajate clar între partenerul public şi cel privat, fiind doar o abordare în mod general, acestea, în unele cazuri, avînd un caracter formal, fără a evalua categoriile de risc previzibile şi importante. Aceste situaţii au dus la nerealizarea, în unele cazuri, a obiectivelor contractelor, ceea ce generează mari incertitudini privind continuitatea acestora.

În scopul remedierii situaţiilor create, este necesar de a ţine cont de primul pas spre structurarea unui PPP, şi anume, elaborarea listei complete a tuturor riscurilor aferente contractului.

În acest context, este regretabil faptul că pînă la moment, în contractele încheiate după anul 2013, nu este utilizată Matricea, la fel nu sînt ajustate şi contractele încheiate anterior, ţinînd cont de faptul că acestea au un termen mare de realizare.

Potrivit studiilor experţilor străini⁵⁵, PPP presupune transmiterea riscurilor sectorului privat, capabil să le gestioneze cel mai eficient. Totodată, partenerul public, de asemenea urmează să-şi atribuie responsabilităţi pentru unele riscuri şi să contribuie la moderarea acestora, inclusiv în favoarea sectorului privat. Majoritatea eşecurilor privind realizarea proiectelor de PPP sînt condiţionate de lipsa comunicării între părţile contractante la repartizarea echilibrată a riscurilor şi tendinţa unuia din parteneri de a redirecţiona riscurile celuilalt.

Aceste situaţii sînt ameninţătoare pentru ţările cu economia de tranzit, unde indicatorii economici nu sînt previzibili, ceea ce îngreunează pronosticul privind obţinerea rezultatelor.

__________________________

⁵⁰ Standardele internaţionale de audit ISSAI 5220 şi ISSAI 5240.

⁵¹ Art.35 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat; punctele 23, 36, 47 din Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat; Ordinul Ministerului Economiei nr.143 din 02.08.2013 cu privire la Matricea preliminară de repartiţie a riscurilor de proiect.

⁵² Ordinul Ministerului Economiei cu privire la Matricea preliminară de repartiţie a riscurilor de proiect.

⁵³ Pct.23 din Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

⁵⁴ Ghidul privind Parteneriatul Public-Privat, elaborat cu suportul Băncii Mondiale, Banca Asiatică de Dezvoltare, Banca de Dezvoltare Inter-Americană, ş.a., a.2014.

⁵⁵ http://www.economy.gov.by/dadvfiles/001956_494172_Guidebook_.pdf accesată la data de 18.05.2016.

2.3. Procesele Agenţiei Proprietăţii Publice şi autorităţilor publice privind evidenţa, monitorizarea, evaluarea şi controlul realizării PPP nu asigură soluţionarea problemelor identificate din cadrul parteneriatelor public-private deja iniţiate.

Potrivit prevederilor legale⁵⁶, partenerii publici sînt responsabili de efectuarea controlului, inclusiv de monitorizarea realizării proiectelor de parteneriat public-privat, însă evaluarea realizării PPP, identificarea barierelor şi deficienţelor existente în cadrul realizării contractelor de PPP, ţine de competenţa Agenţiei Proprietăţii Publice.

Analiza efectuată de audit denotă că, pentru abilităţile menţionate mai sus, în cadrul normativ nu au fost prevăzute mecanisme regulatorii privind asigurarea unor controale/monitorizări şi evaluări eficiente, precum şi identificarea obstacolelor şi deficienţelor pe parcursul realizării contractelor de PPP.

Totodată, deşi APP dispune de procese scrise la capitolul monitorizarea şi evaluarea realizării contractelor de PPP, identificarea barierelor şi deficienţelor, în aceste circumstanţe nu este asigurată o eficienţă în soluţionarea problemelor constatate, ultimele rămînînd la nivel de raportare. Acest fapt este determinat de neasigurarea unei continuităţi, prin mecanisme regulatorii, în cadrul interconexiunii atribuţiilor autorităţilor publice locale cu CNPPP.

De asemenea, potrivit vizualizărilor efectuate în teritoriu la partenerii publici, responsabilităţile de control ale autorităţilor publice nu sînt însoţite de proceduri descrise, astfel, nu sînt asigurate controale interne la etapele respective.

În acest context, problemele majore privind neasigurarea unei monitorizări eficiente de către partenerii publici, au fost determinate, în special, de: (i) lipsa în cadrul autorităţilor publice, a persoanelor responsabile pentru implementarea parteneriatelor iniţiate; (ii) nestabilirea, de către partenerul public, a unui grafic privind etapele de monitorizare a realizării contractului PPP; precum şi (iii) lipsa unor indicatori de monitorizare (care urmau a fi stabiliţi iniţial în studiul de fezabilitate şi în contract) care să servească drept puncte de reper în evaluarea etapelor de realizare a contractelor.

În contextul celor expuse, se exemplifică practica Filipinelor la concesionarea serviciilor de furnizare a apei, reglementarea şi monitorizarea implementării acestuia şi care a fost pusă în sarcina unui birou de reglementare, creat de Guvern.

În cazul concesiunii serviciilor de furnizare a apei în România, au fost prevăzute şi create două structuri de reglementare a contractelor – una tehnică, în scopul monitorizării performanţei tehnice a operatorului privat, a doua – economică, o agenţie guvernamentală naţională ce aprobă şi ajustează tarifele conform formulei stabilită prin contractul de concesiune.

__________________________

⁵⁶ Art.15 (2), art.22, art.14 (1) lit.d) din Legea cu privire la parteneriatul public-privat; Legea privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28.12.2006

2.4. Procedura de ţinere a evidenţei PPP şi a riscurilor aferente, nu oferă o claritate pe sistem.

Potrivit cadrului regulamentar⁵⁷, există doar o modalitate de colectarea a datelor pe sistem, şi anume, raportarea de către partenerii publici, a patrimoniului transmis în PPP, datele fiind înscrise în Registrul Patrimoniului Public de către DEPPAF din cadrul APP, care nu are o interacţiune directă cu DPPP. Astfel, regulamentele interne ale acestor direcţii nu stabilesc modalitatea schimbului de informaţii privind evidenţa contractele de PPP, ca rezultat, fiind constatat numărul eronat de contracte prezentat de DEPPAF şi DPPP (un contract).

Notă: Agenţia Proprietăţii Publice a operat modificări în regulamentele interne ale subdiviziunilor sale la capitolul interconexiunii atribuţiilor în cadrul ţinerii evidenţei contractelor de parteneriat public-privat.

Deşi, potrivit Regulamentului DPPP⁵⁸, aceasta ţine registrul intern al contractelor de PPP (care se completează în baza contractelor prezentate de autorităţile publice), fiind ţinut în formă electronică şi necesită a fi aprobat.

APP a prezentat procesele scrise aferente colectării datelor privind contractele încheiate, totodată, acestea nefiind eficiente, întrucît la segmentul evidenţei acestora există o verigă problematică şi anume, conlucrarea ineficientă cu APL-urile, deoarece:

- APL-urile, nu în toate cazurile, au prezentat copia contractului de PPP, deşi sînt obligate prin cadrul legal⁵⁹;

- nu pentru toate contractele, autorităţile publice au raportat etapele de realizare, riscurile şi problemele PPP, iar în alte cazuri, raportarea fiind formală şi neclară.

Acest fapt, denotă lipsa procesului de monitorizare a contractelor de PPP, de către partenerii publici, precum şi incertitudini privind cunoaşterea situaţiei de facto privind iniţierea şi derularea PPP.

Ca rezultat, nu este asigurată eficienţa mecanismului de monitorizare şi evaluare, de identificare a barierelor şi deficinţelor de către APP, la realizarea contractelor de PPP.

Urmare a vizitei în teren şi vizualizării obiectelor de PPP prin contrapunerea datelor din dările de seamă a partenerului public privind patrimoniul transmis în PPP, s-a constatat că, datele raportate de către partenerii publici nu corespund situaţiei reale, fapt ce determină o raportare neobiectivă şi eronată a informaţiei aferente PPP, avînd în vedere raportarea ulterioară Guvernului. Spre exemplu, în contractul de concesiune “Producerea combustibilului pe bază de biomasă în raionul Teleneşti”, încheiat la data de 12.11.2013, este stabilit transmiterea utilajului de producere de brichete şi peleţi (2 linii de producere) unui agent economic. De facto, acest utilaj este utilizat de către doi agenţi economici, ca rezultat al unui acord adiţional încheiat de către autorităţile publice locale. Despre această situaţie APP nu a fost informată.

De asemenea, Consiliul raional Ialoveni a raportat aferent contractului de societate civilă “Construcţia complexului locativ cu menire socială pentru specialiştii din cadrul instituţiilor bugetare”, realizarea de către un agent economic, cu care deja a reziliat contractul (din 30.12.2014). Realizarea acestui obiectiv fiind continuată de un alt agent economic, în baza unui nou contract (din data de 27.02.2015), cu care la moment consiliul raional este în litigiu.

Ca rezultat, se rezumă că, deşi APL, în unele cazuri, nu respectă prevederile legale, APP în scopul ţinerii evidenţei corecte, nu deţine pîrghii privind luarea măsurilor pentru conştientizarea reprezentanţilor partenerilor publici.

__________________________

⁵⁷ Hotărîrea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 “Cu privire la Registrul patrimoniului public”.

⁵⁸ Pct.2.1 din Regulamentul Direcţiei parteneriat public-privat.

⁵⁹ Art.15 alin.(2) din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

2.5. Pentru realizarea scopului de coordonare eficientă a procesului de dezvoltare şi implementare a parteneriatelor public-private de interes local este necesară crearea unei reţele intercomunitare la nivel local.

În scopul coordonării activităţilor în domeniul PPP între autorităţile publice centrale şi Agenţia Proprietăţii Publice, Guvernul a aprobat Reţeaua interministerială de parteneriat public-privat⁶⁰ (50 de membri). Potrivit informaţiei prezentate de APP, în perioada 2013-2015, au fost organizate ateliere de lucru cu participarea reprezentanţilor reţelei interministeriale, în cadrul Proiectului Twinning membrii au beneficiat de instruiri privind evidenţierea particularităţilor elaborării unor studii de fezabilitate calitative, gestionarea corectă a riscurilor de proiect, ceea ce ar asigura implementarea cu succes a parteneriatelor public-private.

În schimb, o situaţie nefavorabilă se evidenţiază pentru autorităţile publice locale. Cu toate că, prin Hotărîrea Guvernului s-a recomandat autorităţilor publice locale de nivelul II să “creeze o reţea intercomunitară de parteneriat public-privat în scopul coordonării eficiente a procesului de dezvoltare şi implementare a parteneriatelor public-private de interes public local”, Guvernul nu a identificat un organ responsabil de crearea acesteia. Ca rezultat, reţeaua respectivă pînă la moment n-a fost creată.

Luînd în consideraţie problemele existente la nivel local, în cadrul implementării contractelor de PPP (situaţii expuse la sub-obiectivului 3. din prezentul Raport), auditul accentuează importanţa funcţionalităţii unei astfel de reţele, inclusiv şi pentru responsabilizarea autorităţilor publice locale. Aceste condiţii ar asigura o dezvoltare eficientă a PPP de interes public local, cum ar fi în situaţia încheierii unui număr mai mare de contracte, pe raion, în domeniul salubrităţii, care nu sînt conforme principiilor PPP şi nu se implementează cu succes.

__________________________

⁶⁰ Hotărîrea Guvernului nr.255 din 11.04.2013 “Privind instituirea Reţelei interministeriale de parteneriat public-privat”.

Subobiectivul 3. Care au fost beneficiile statului rezultate din obiectivele contractelor PPP?

Parteneriatul public-privat, care se bazează pe cooperarea între partenerul public şi partenerul privat, urmărind ca scop atragerea de investiţii private pentru realizarea proiectelor de interes public, reprezintă o formă modernă de colaborare dintre autorităţile administraţiei publice şi potenţialii investitori, în vederea implementării strategiilor aprobate⁶¹ privind dezvoltarea şi implementarea parteneriatului public-privat.

Modalitatea de cooperare între partenerul public şi partenerul privat, în domeniul PPP, se realizează prin contracte de PPP.

Este important de menţionat că, rezultatul obţinut din realizarea obiectivelor prevăzute în clauzele contractuale, demonstrează funcţionalitatea sistemului PPP.

În aceiaşi ordine de idei, impactul reieşit din relaţiile contractuale între partenerul public şi partenerul privat de eficientizare a serviciilor publice, semnifică cît de corect partenerul public a aplicat criteriile şi principiile PPP stabilite legal.

Analiza contractelor încheiate pe parcursul perioadei selectate de audit (2011-2015), denotă existenţa unor probleme şi deficienţe în cadrul managementului contractelor de PPP, acestea fiind analizate prin prisma întrebărilor de audit, aferente sub-obiectivului 3.

__________________________

⁶¹ Legea nr.295 din 21.12.2007 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011”; Legea nr.166 din 11.07.2012 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020””; Hotărîrea Guvernului nr.1288 din 09.11.2006 “Cu privire la aprobarea Strategiei de atragere a investiţiilor şi promovare a exporturilor pentru anii 2006-2015”; Hotărîrea Guvernului nr.685 din 13.09.2012 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii pentru anii 2012-2020”.

Astfel:

3.1. Beneficiile rezultate din obiectivele unor contracte de PPP nu au fost posibil de evaluat, deoarece nu toate contractele corespund condiţiilor specifice domeniului.

Analiza contractelor de concesiune, selectate spre verificare, (31 din 34 de contracte), încheiate în cadrul parteneriatului public-privat în perioada 2011-2015, denotă că, majoritatea (90%) nu deţin toate capitolele prevăzute în Hotărîrea Guvernului privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat⁶² şi nu corespund cerinţelor stabilite, iar motivul invocat de autorităţi este atribuirea procedurii potrivit Legii privind concesiunile. Ca rezultat, denumirea contractelor, partenerii contractaţi, precum şi clauzele contractuale conforme celor de concesiune, nu asigură implementarea unui PPP conform criteriilor stabilite în Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

Astfel, analiza a constatat că, în contractele încheiate nu sînt specificate denumirile caracteristice ale PPP (partener public/privat), forma contractuală, modalitatea de contractare, graficul realizării obiectivelor, repartizarea riscurilor, dreptul partenerului public de a verifica executarea condiţiilor contractuale de PPP, modalitatea de transmitere a bunului de la partenerul public la cel privat şi viceversa, precum şi de evienţă contabilă a obiectului PPP etc., fiind corespunzătoare reglementărilor de concesiune.

Prin urmare, majoritatea contractelor nu includ: (i) drepturile şi obligaţiile partenerului public şi partenerului privat într-un capitol separat; (ii) nu sînt specificaţi indicatorii importanţi de realizarea a obiectivului PPP (volumul serviciilor prestate, numărul pacienţilor care urmează să beneficieze de aceste servicii); (iii) nu sînt delimitate riscurile între părţile contractante.

Întru soluţionarea acestor probleme, în Manualul proiectelor de PPP⁶³, a fost reglementat că, “un contract poate fi considerat parteneriat public-privat, atunci cînd cumulativ sînt întrunite toate particularităţile şi elementele legale. În caz contrar, poate fi vorba despre alte tipuri de contracte încheiate de către administraţia publică şi faţă de care se aplică legislaţia corespunzătoare”.

Aceste situaţii creează incertitudini privind iniţierea de către autoritatea publică, a unui proiect investiţional sub formă de parteneriat public-privat, în scopul evitării organizării procedurii ordinare de achiziţie publică.

Se menţionează că, pe parcursul efectuării auditului, au fost operate modificări la Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat⁶⁴, prin care a fost introdusă o nouă noţiune cu următorul cuprins: “comparatorul sectorului public – valoare de referinţă prin care poate fi măsurat avantajul economic (sau dezavantajul) fiecărei opţiuni de realizare a unui proiect investiţional (prin achiziţii publice sau parteneriat public-privat)”.

Prin urmare, auditul consideră că o astfel de modificare va reduce riscul de eschivare a partenerului public de la procedurile de asigurare a principiilor de concurenţă şi transparenţă, la transmiterea patrimoniului. Totodată, este necesară elaborarea unor mecanisme, care ar asigura claritatea măsurării avantajului economic a formei de contractare selectată.

__________________________

⁶² Anexa nr.2 la Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

⁶³ Manualul proiectelor de parteneriat public-privat (pag. 8).

⁶⁴ Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

3.2. În cadrul realizării unor contracte, rezultatele obţinute la moment, nu sînt cele aşteptate, în aceste condiţii, statul nebeneficiind de avantaje economice, iar populaţia de servicii calitative.

Vizualizarea situaţiilor aferente derulării contractelor de PPP denotă în majoritatea cazurilor că, relaţiile contractuale existente între partenerul public şi partenerul privat nu asigură o tendinţă spre durabilitatea contractului, nefiind stabilită o colaborare avantajoasă/productivă, astfel, încît aceasta să aducă rezultate benefice prevăzute iniţial. Acest fapt, în majoritatea cazurilor, este condiţionat de modificarea managementului (realegerea organelor executive) din cadrul partenerului public.

Potrivit rapoartelor prezentate şi vizualizărilor efectuate, doar 13 contracte din cele 69 încheiate sînt în derulare. Unele din contractele selectate spre verificare denotă deficienţe în realizarea scopului stabilit iniţial, ce nu au asigurat beneficii statului şi servicii calitative populaţiei. Prin urmare:

√ În cadrul realizării contractului de locaţiune privind prestarea serviciilor medicale USG de înaltă performanţă populaţiei raionului Anenii Noi (încheiat la data de 28.10.2012) deşi, atît scopul contractului PPP, cît şi studiul de fezabilitate au prevăzut necesitatea prestării serviciilor medicale USG de înaltă performanţă, la moment, partenerul privat prestează numai servicii de ultrasonografie⁶⁵. Cauza, conform argumentărilor partenerului privat, fiind neacceptarea ofertei privind prestarea serviciilor de înaltă performanţă prezentată CNAM. Ca rezultat, auditul denotă necorespunderea rezultatelor realizării proiectului cu obiectivele prevăzute iniţial, astfel, scopul aşteptat n-a fost atins, iar populaţia raionului n-a beneficiat de servicii asigurate de stat calitative şi performante, care de fapt au constituit obiectivul PPP. În acest context, din motivul neasigurării de către parteneri a volumului serviciilor necesare, precum şi a modului şi sursei de finanţare a acestora, anual circa 800 de pacienţi sînt direcţionaţi la Chişinău pentru efectuarea investigaţiilor de înaltă performanţă. Conform comentariilor CNAM “nu a fost posibilă contractarea, deoarece, oferta prezentată pentru serviciile medicale propuse era deja acoperită în deplină măsură”.

În acest context, imposibilităţile de acoperire financiară de către CNAM a serviciilor stabilite ca obiective în parteneriatele public-private pune sub risc buna realizare a acestora, atît prin recuperarea investiţiilor, cît şi prin oferirea serviciilor calitative şi performanţe populaţiei.

√ Contractul de societate civilă privind construcţia complexului locativ cu menire socială pentru specialiştii din cadrul instituţiilor bugetare al căror fondator este Consiliul raional Ialoveni (încheiat în luna februarie 2015) la fel, nu şi-a atins scopul, construcţia fiind stopată la nivel de ridicare a fundamentului. Deficienţele constatate de către audit la realizarea scopului PPP în cauză a fost rezilierea primului contract (din anul 2012) cu un agent economic⁶⁶, care nu şi-a onorat obligaţiunile în termen şi încheierea unui alt contract în anul 2015. Acesta a fost încheiat în baza deciziei consiliului raional⁶⁷, în lipsa respectării criteriilor parteneriatului public-privat, în special prin neasigurarea selectării partenerului privat pe principii de concurenţă şi transparenţă.

Se relevă că, Consiliul raional Ialoveni, la momentul raportării auditului, a remis o adresare organelor de drept (în luna decembrie 2015), referitor la legalitatea încheierii contractului de societate civilă din 27.02.2015.

Ca rezultat, beneficiile aşteptate sînt supuse unor riscuri de nerealizare, fiind cauzate efecte negative atît asupra populaţiei raionului, potenţialilor beneficiari de spaţii locative, care au investit în construcţia respectivă cca 120,0 mii EURO, precum şi asupra Consiliului raional Ialoveni, care nu a obţinut beneficii sub formă de spaţii locative (416,57 m²) şi auxiliare (33,43 m²).

Totodată, auditul evidenţiază un risc privind integritatea patrimoniului statutului transmis în PPP, prin transmiterea în folosinţă gratuită partenerului privat a terenului cu suprafaţa de 0,321 ha.

√ Analiza documentaţiei aferente contractului de PPP “Producerea combustibilului pe bază de biomasă în raionul Teleneşti” (încheiat la 12.11.2013) a stabilit că, scopul iniţial al Proiectului a fost altul, şi anume, crearea unui sistem eficient de colectare a deşeurilor agricole în scopul producerii bioenergiei pentru raion. Pentru realizarea acestuia, Consiliului raional Teleneşti i-a fost alocat un grant în valoare de 2,8 mil. lei din Fondul Ecologic Naţional, pentru procurarea a două linii de producere a brichetelor şi peleţilor. Ulterior, liniile de producere au fost transmise în PPP.

Analiza auditului privind etapele de realizare a contractului de PPP denotă unele probleme cu privire la gestionarea liniilor de producere şi respectiv, realizarea scopului PPP. Astfel, deşi pentru gestionarea liniilor date a fost selectat un partener privat, vizualizarea la faţa locului a stabilit că, aceste liniile sînt gestionate de către 2 agenţi economici. Acest fapt a fost acceptat urmare a încheierii unui Acord de asociere în format trilateral (Consiliul raional Teleneşti, ofertantul cîştigător şi un agent economic, care a participat la concurs), care nu are la bază prevederi legale, motivul invocat de Consiliul raional Teleneşti fiind realizarea mai calitativă a activităţilor de instalare, utilare a atelierului de producere a brichetelor.

Situaţia în cauză a diminuat şi a divizat responsabilităţile partenerului privat la onorarea obligaţiunilor pentru rentă şi la realizarea scopului prevăzut în contractul de PPP. Astfel,

- partenerul privat nu a realizat indicatorii stabiliţi, prin neatingerea volumului necesar de peleţi/bricheţi;

- au fost înregistrate creanţe la plata rentei în sumă de 121,6 mii lei (pentru 2,5 ani, din data iniţierii contractului);

- nu s-au redus cheltuielile APL Teleneşti pentru încălzirea unităţilor publice, pe motiv că, în instituţiile publice din raion nu au fost instalate cazangerii pe bază de brichete, iar peleţii care se produc nu ajung pentru încălzirea instituţiilor şcolare şi preşcolare.

În acest context, auditul relevă asupra iresponsabilităţii partenerului public, care nu a prevăzut acest risc, nici în studiul de fezabilitate şi nici în contractul de PPP, ceea ce reprezintă pentru audit un temei semnificativ de a pune la îndoială durabilitatea Proiectului, precum şi integritatea patrimoniului transmis în PPP şi a relaţiilor economice.

√ Realizarea contractului de concesiune a activelor Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău” (încheiat la data de 30.08.2013) a fost iniţiată, aprobată şi reconfirmată de către Guvern prin trei acte normative⁶⁸. De asemenea, necesitatea modernizării infrastructurii Aeroportului Internaţional Chişinău prin atragerea investiţiilor majore şi eficientizarea administrării acesteia, a fost adoptată prin Hotărîrea Parlamentului⁶⁹.

Astfel, pentru realizarea contractului, concesionarul este obligat să investească în obiectul concesiunii cel puţin 244,2 mil. EURO, etapizat, în funcţie de majorarea fluxului de pasageri deserviţi de către aeroport, mişcările de aeronave şi transportul cargo. Pentru prima etapă (2014-2015) au fost prevăzute investiţii în sumă de 45,1 mil.euro, în termen de doi ani, de la data semnării contractului de concesiune, cu destinaţia – lucrări de extindere a terminalului, construcţia parcării auto, modernizarea pistei de decolare, a peronului, a sistemului de iluminare, a sistemului de drenaj etc.

Analiza informaţiilor şi rapoartelor privind rezultatele obţinute pe parcursul derulării contractului în perioada 2014-2015, denotă o tendinţă de creştere a indicatorilor ce ţin de: numărul de pasageri cu 445 mii pasageri (de la 1781,5 mii pasageri pînă la 2226,5 mii pasageri), numărul de zboruri cu 3274 (de la 19756 pînă la 23030 de aeronave deservite). Totodată, veniturile aferente numărului de pasageri au înregistrat o majorare cu 182,8 mil. lei (de la 476 mil.lei pînă la 659,8 mil. lei).

Pe lîngă beneficiile înregistrate în cadrul derulării contractului vizat, auditul a constatat şi unele deficienţe/probleme ce ţin de realizarea şi monitorizarea acestuia. Prin urmare se denotă:

√ pentru perioada 2013-2015, au fost realizate două misiuni de audit privat referitor la realizarea contractului de concesiune⁷⁰, contractate de partenerul privat. Potrivit datelor prezentate auditului se denotă realizarea investiţiilor în sume semnificative (946,0 mil.lei/46,3 mil.euro), pentru unele obiective fiind recepţionate lucrările executate (cca 208,0 mil.lei), iar pentru altele, care sînt în curs de execuţie, fiind efectuate plăţi în avans (cca 738,0 mil.lei).

√ Guvernul nu a aprobat şi examinat tarifele, taxele aeroportuare, inclusiv de modernizare, la nivelul rambursării şi rentabilităţii investiţiilor, inclusiv coparticiparea la investiţiile efectuate de către concesionar, acestea fiind aplicate în mărimea stabilită/aprobată anterior. Astfel, potrivit cadrului normativ⁷¹, condiţiile concesionării activelor AIC au menţinut nivelul taxelor aeronautice pentru perioada de concesiune, inclusiv şi a taxei de modernizare la valoarea de 9 euro per pasager.

Potrivit informaţiei prezentate de APP numai pentru perioada de 24 de luni (2013-2015), concedentul a încasat venituri sub formă de taxă de modernizare în valoare de 16 mil.euro. Astfel, evaluările de către audit, prin calculele posibilelor venituri aferente taxei de modernizare pentru perioada derulării contractului de 49 de ani denotă că, acestea ar avea un nivel suficient de acoperire a investiţiilor private.

Aceste condiţii asigură realizarea principiilor de funcţionare a parteneriatului public-privat prin atragerea investiţiilor şi recuperarea acestora partenerilor privaţi, cu prestarea serviciilor calitative populaţiei.

√ de asemenea, auditul a stabilit modificarea fondatorilor întreprinderii concesionale, prin înregistrarea unui fondator majoritar (95%), fără informarea partenerului public. Auditul relevă că, condiţiile contractului de concesiune nu prevăd clauze privind partajarea unor riscuri aferente patrimoniului public, concesionat în situaţia cînd:

- intervin schimbări privind organele de conducere;

- poate fi diminuată mărimea capitalului social al întreprinderii concesionale^{72 73};

- nu este reglementat, exhaustiv, modul de calculare, reflectare şi înregistrare a redevenţei, inclusiv pentru perioada de graţie.

În această ordine de idei, în scopul diminuării riscurilor date, partenerul public urma să asigure clauze privind partajarea, în condiţiile contractului, a riscurilor aferente unor situaţii posibile, cum ar fi:

√ conform prevederilor contractuale, a fost stabilit beneficiul statului sub formă de redevenţă, ce urmează a fi transferată la bugetul de stat, care s-a stabilit în mărime de 1% din veniturile din vînzări, realizate din activitatea întreprinderii concesionale, cu o perioadă de graţie de 5 ani, din data semnării contractului de concesiune.

În contextul evaluării corecte a valorii redevenţei, auditul denotă că, deşi perioada de graţie a fost stabilită pentru plata redevenţei, aceasta nu a fost stabilită şi pentru calculul redevenţei, care potrivit evaluărilor auditului pentru perioada 2013-2015, ar fi constituit – 13,1 mil.lei. Acest fapt a determinat neinregistrarea facilităţii oferită de stat, care urma să reprezinte aportul acestuia în investiţiile Aeroportului Internaţional Chişinău.

În acest context, facilităţile menţionate nu sînt raportate organelor fiscale, prin ce ultimului nu-i sînt oferite date în acest sens.

√ În cadrul contractării serviciilor de salubritate de către APL Bălţi, deşi studiul de fezabilitate a prevăzut concesionarea serviciilor de salubrizare şi construcţia uzinei ecologice, de facto, primăria mun.Bălţi (partenerul public) a încheiat în perioada 2012-2014, mai multe contracte cu diferiţi agenţi economici, inclusiv selectaţi neregulamentar (nefiind respectate condiţiile PPP), a cesionat drepturile de la un agent economic la altul, acţiuni care nu sînt prevăzute de cadrul legal, precum şi nu a identificat un teren pentru realizarea obiectivului de construcţie a uzinei ecologice. Prin urmare, deşi prevederile cadrului regulamentar PPP⁷⁴ nu permit acceptarea diminuării responsabilităţilor partenerilor privaţi, încheierea mai multor contracte au admis aceste situaţii, precum şi au dus la nerepartizarea echilibrată a riscurilor între părţi. Ca rezultat, serviciile de salubrizare sînt executate la moment de un agent economic, căruia i-au fost cesionate drepturile, dar care nu este ofertant cîştigător. Totodată, colectarea deşeurilor are loc pe un teren (poligon), care nu este în proprietatea APL Bălţi. Prin urmare, obiectivul privind construcţia uzinei ecologice, pînă la moment, nu a fost realizată pe motivul lipsei terenului. Aceste circumstanţe, precum şi neîntreprinderea unor măsuri clare în acordarea conformă⁷⁵ a unui teren (poligon), creează incertitudini privind operarea de către partenerul public, pe parcursul selectării concedentului, a unor acţiuni în scopul favorizării acestuia, voalate prin realizarea parteneriatului public-privat. De asemenea, luînd în consideraţie termenul de realizare a contractului de 49 de ani, se evidenţiază un risc major de neasigurare a durabilităţii şi continuităţii acestuia.

Prin urmare, iresponsabilitatea partenerului public, pe lîngă admiterea majorării riscurilor de neatingere a obiectivelor iniţial stabilite, a dus şi la diminuarea volumului redevenţei, solicitate iniţial cu 480,0 mii lei (de la 800,0 mii lei - la 320,0 mii lei), care constituiau beneficiu pentru stat⁷⁶. Se menţionează că, în condiţiile veniturilor anuale încasate din executarea serviciilor de salubrizare, sînt estimate la cca 20,0 mil.lei⁷⁷, primăria mun.Bălţi are înregistrate, la compartimentul redevenţe, datorii din partea agentului economic (partenerului privat/concesionar) în sumă de 1,9 mil. lei, inclusiv penalităţi (0,5 mil.lei).

Auditul denotă că, abia în anul 2015, partenerul public a creat o comisie de monitorizare a derulării contractelor încheiate. Totodată, acesta nu deţine la moment procese scrise aferente realizării controlului, monitorizării şi raportării privind derularea PPP-lui în cauză.

Notă: Se menţionează că, pe cazul acordării în concesiune a serviciului public de salubrizare, în anul 2014, au fost iniţiate investigaţii în cadrul unei cauze penale.

√ Pentru realizarea contractului de concesiune a serviciilor publice pentru evacuarea şi epurarea apelor în mun. Bălţi, consiliul municipal, în anul 2013, a decis⁷⁸ reutilarea, reechiparea tehnică şi modernizarea sistemului de evacuare şi epurare a apelor uzate.

În acest scop, au fost delimitate serviciile de alimentare cu apă şi de canalizare, executate de ÎM “Apă Canal Bălţi”, în lipsa unei metodologii în acest sens şi a unor calcule fezabile, care să justifice forma de contractare a serviciilor prin parteneriat public-privat şi să asigure rezultate benefice urmare a implementării acestuia.

Auditul denotă că, cerinţele realizării PPP au prevăzut efectuarea investiţiilor din surse externe în sumă de 85,0 mil.lei, care au fost etapizate⁷⁹, fiind raportate pe parcursul perioadei de realizare a contractului (2014-2015) investiţii în sumă de 6,6 mil.lei. La acest capitol se denotă că, din valoarea respectivă, APL Bălţi a înregistrat 2,3 mil.lei la majorarea valorii patrimoniului transmis în PPP, pentru care nu are justificări precum că lucrările efectuate sînt investiţii, dar nu cheltuieli curente, ceea ce denotă o monitorizare ineficientă a patrimoniului public transmis în PPP.

Se relevă că, în condiţiile în care la realizarea contractului au fost implicate două părţi a partenerului public: fondatorul şi întreprinderea din subordine, pentru acţiunile şi responsabilităţile părţilor, decurse din realizarea contractului, nu există reglementări scrise. Prin urmare, Consiliul municipal Bălţi nu a identificat pentru întreprinderea din subordine, modalităţile de recuperare a cheltuielilor indirecte, incluse în tarifele pentru canalizare şi epurare a apelor uzate, care au fost repartizate proporţional pe costuri pentru apă şi canalizare. În acest context, necătînd la faptul că, în contract este prevăzută politica tarifară a concedentului privind asigurarea conformităţii între costurile şi cheltuielile întreprinderii, aceasta, anual, nu a avut acoperire financiară a cheltuielilor respective cu 6,6 mil.lei (tarife pentru apă, neacoperite financiar).

În acest context, lipsa lichidităţilor la ÎM “Apă Canal Bălţi” poate duce la insuficienţa de mijloace pentru aprovizionarea populaţiei cu apă, ceea ce poate afecta continuitatea serviciilor publice.

Totodată, rezultatele negative din activitatea operaţională a întreprinderii, pot genera un impact şi asupra activităţii primăriei mun. Bălţi, deoarece aceasta s-a angajat în calitate de garant în cadrul acordării a două credite ÎM “Apă Canal Bălţi”, pentru care, în luna aprilie 2016, aceasta a înregistrat datorii în sumă de 230,0 mii USD.

Procesul concesiunilor din domeniul apei este abordat şi în Directiva Europeană⁸⁰, precum că, acesta prezintă un mecanism specific şi complex, care necesită o atenţie deosebită, dată fiind importanţa apei ca bun public de o valoare fundamentală pentru toţi cetăţenii Uniunii Europene.

Notă: De menţionat că, pentru concesionarea serviciilor de canalizare, actuala conducere a primăriei mun. Bălţi, a înaintat o sesizare (în anul 2016) Centrului Naţional Anticorupţie pentru examinare şi investigare conform competenţelor.

√ Deşi iniţierea PPP pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic⁸¹ a avut loc în cadrul Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”⁸², cu beneficierea de către Ministerul Sănătăţii a consultanţei experţilor străini⁸³, acesta nu a avut la bază un studiu de fezabilitate. Astfel, nu au fost: efectuată o analiză tehnico-economică a obiectivului propus PPP; evaluate pe componente posibilităţile partenerului public şi partenerului privat; stabilite în acest context punctele forte şi puncte slabe; identificate riscurile legislative, financiare şi economice, precum şi de executare, inclusiv cu prevederi privind finanţarea de către CNAM a serviciilor medicale.

Spre deosebire de investigaţiile radiologice precedente, acordate de către IMSP Spitalul Clinic Republican (în continuare IMSP SCR), cele prestate de partenerul privat sînt de nivel digital, mai performante, incluzînd suplimentar tomografia computerizată. Potrivit informaţiei oferite de spital, din numărul mediu pe an al investigaţiilor radiologice (cca 29000 de investigaţii), care nu s-a modificat urmare a implementării PPP, au scăzut cele radiologice digitale cu 1000 de investigaţii, în schimbul majorării cu 1000 de investigaţii a tomografiilor computerizate. În acelaşi timp, cheltuielile IMSP SCR pentru îndreptările la investigaţiile radiologice s-au majorat cu 4,1 mil.lei (de la 2,6 mil.lei la 6,7 mil.lei).

Pe lîngă beneficiile acordate pacienţilor privind prestarea serviciilor medicale de calitate, auditul a identificat unele deficienţe în realizarea PPP-ului, ce pot afecta buna derulare a contractului. Astfel,

√ nu a fost determinată forma contractuală a PPP, precum şi condiţiile ce reies din aceasta. De asemenea, luînd în consideraţie faptul că partenerul public e constituit din două autorităţi (fondatorul şi instituţia din subordine), nu au fost delimitate clar responsabilităţile părţilor implicate, ceea ce creează premise pentru părţi de a acţiona în mod confuz, în cazul respectării anumitor condiţii;

√ Ministerul Sănătăţii, în calitate de partener public, odată cu asumarea responsabilităţii de a oferi populaţiei servicii de înaltă calitate, prin instituirea unui PPP, nu a prevăzut cel mai semnificativ risc pentu Proiectul dat, şi anume, de acoperire financiară a acestora, încît contractul de PPP să fie asigurat printr-o funcţionalitate şi continuitate. În rezultat, deşi partenerul privat, a supraîmplinit, în anul 2014, numărul serviciilor medicale cu 2,8 mil.lei, acestea nu au fost recuperate de către CNAM, după cum a fost prevăzut contractual⁸⁴, ceea ce a determinat suportarea cheltuielilor neacoperite financiar de către partenerul privat. Prin urmare, conform explicaţiilor⁸⁵, partenerul privat contractează servicii medicale doar în limita mijloacelor disponibile, dar nu în baza capacităţilor utilajului procurat, situaţie ce minimizează posibilitatea acoperirii investiţiilor efectuate (cca 110,0 mil.lei) în scopul realizării PPP.

√ incertitudinile privind sursa de finanţare a PPP-ului au apărut odată cu divergenţele între prevederile contractuale şi cele din Hotărîrea Guvernului⁸⁶, care a reglementat iniţierea parteneriatului respectiv la capitolul contractării şi finanţării serviciilor medicale. Astfel, potrivit Hotărîrii de Guvern, serviciile medicale spitaliceşti şi de ambulatoriu, prestate de partenerul privat, urmau a fi compensate şi, respectiv finanţate de Compania Naţională de Asigurări în Medicină⁸⁷. În acelaşi timp, potrivit contractului, condiţiile au fost modificate, prin care s-a revăzut achitarea serviciilor pentru pacienţii spitalizaţi de către IMSP SCR, iar a celor de ambulatoriu – de către CNAM. Aceste modificări au determinat incertitudini privind modul de acoperire a tarifelor pentru serviciile prestate de partenerul privat şi a dus la incapacitatea de acoperire a acestora de către IMSP SCR. La solicitarea Curţii de Conturi, CNAM a informat precum că, “contractele PPP sînt de lungă durată, în care se specifică volumul de servicii care urmează a fi prestat, acestea fiind prerogativa părţilor contractante, fără implicarea CNAM”. Afirmaţiile CNAM denotă ignorarea asigurării pe durata PPP a prevederilor normative⁸⁸ privind negocierea şi încheierea contractelor anuale de prestare a serviciilor medicale ordinare, în cadrul asigurării obligatorii de asistenţă medicală, cu partenerul privat cîştigător.

În opinia auditului, în cazul constituirii unui contract de PPP în domeniul sănătăţii, forma de contractare a serviciilor medicale, prin negocieri anuale, nu trebuie sa afecteze functionalitatea acestuia.

Pentru serviciile medicale prestate de partenerul privat, costurile IMSP SCR s-au majorat considerabil, acesta fiind obligat să procure servicii respective fără acoperire financiară. Astfel, în condiţiile în care tariful pentru investigaţiile radiologice digitale achitate de IMSP SCR constituie minim 150 lei, potrivit informaţiilor acestora, CNAM acoperă doar cheltuielile pentru investigaţiile radiologice simple (acordate de spital, anterior PPP), aproximativ 48 de lei, care, la rîndul său, sînt incluse în costul cazului tratat, finanţat prin metoda DRG⁸⁹ (complexitatea cazului, inclusiv a investigaţiei, influenţează direct indicele ICM⁹⁰ şi, respectiv suma finanţării cazurilor tratate). Aceste circumstanţe au generat pierderi anuale de cca 3,0 mil.lei;

√ prevederile contractuale privind obligativitatea atingerii bugetului limită de 350,0 mii Euro/anual (valoarea obligatorie a investigaţiilor transmise partenerului privat de către spital), echivalent la data semnării contractului de cca 5,6 mil.lei, au lipsit spitalul de potenţialele venituri sub formă de plată anuală (5% din toate veniturile), în timp ce aceasta a constituit una din condiţiile principale la selectarea partenerului privat. Acest fapt, a fost determinat de condiţiile instabilităţii financiare la nivel de ţară (anii 2012-2015), urmat de valoarea bugetului limită ce s-a majorat de la 5,6 mil.lei pînă la cca 7,4 mil.lei, datorită ratei de schimb valutar a 1 Euro, care a crescut în perioada menţionată de la cca 16,0 lei – la cca 22,0 lei, sau cu 27%). În acelaşi timp, se denotă că, tariful serviciilor medicale nu s-a majorat în dependenţă de cursul valutar, acesta fiind contractat/achitat în lei, înregistrînd în perioada respectivă o creştere de 9% (de la 3666 de lei pe caz tratat pînă la 4000 de lei pe caz tratat), ceea ce a dus la neacoperirea financiară a cheltuielilor suportate de IMSP SCR şi, respectiv imposibilitatea atingerii bugetului limită;

√ analiza evaluării modului de recuperare a capitalului investit, precum şi a rentabilităţii serviciilor, denotă existenţa dezechilibrului financiar, situaţie care poate duce la diminuarea eficienţei PPP. În acest context, se relevă lipsa periodică de lichidităţi la IMSP SCR, care a generat acumularea datoriilor (2,9 mil.lei) faţă de partenerul privat (la situaţia din 31.12.2015). Totodată, partenerul privat a înregistrat datorii faţă de IMSP SCR pentru plata anuală la sfîrşitul anului 2014, în sumă de 1,6 mil.lei, deşi ultimul a atins bugetul limită în sumă de 6,7 mil. lei;

√ partenerul privat a efectuat lucrări suplimentare de reconstrucţie (cca 800 m²) în valoare de 21,7 mil.lei, la spaţiul transmis iniţial în PPP (744 m²), care, pînă la moment, nu este dat în exploatare, dar în care se prestează servicii medicale. În acest contex, se denotă lipsa unor instrumente elaborate de către partenerul public şi anume de monitorizare a procesului de proiectare, construcţie, dare în exploatare a investiţiei respective. Ca rezultat, IMSP SCR nu a asigurat contabilizarea investiţiei efectuate, înregistrarea cadastrală a obiectelor PPP, ceea ce denotă o raportare eronată de către acesta privind patrimoniul public transmis în PPP;

√ unele servicii performante prestate de partenerul privat⁹¹, prevăzute contractual, nu au fost incluse în Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală⁹², fapt ce nu asigură contractarea serviciilor de către CNAM şi, respectiv acoperirea financiară a costurilor pentru aceste servicii;

√ în acelaşi timp, partenerul privat, potrivit clauzelor contractului, a fost obligat să suporte cheltuieli în valoarea de 250,0 mii Euro pentru “onorariul de succes” a consultanţilor străini în cadrul Proiectului nominalizat mai sus⁹³, cheltuieli suplimentare ce nu au tangenţă cu costurile serviciilor medicale, prin ce patenerul privat şi-a asumat un risc de nerecuperare a investiţiilor;

√ investitorul (ofertantul cîştigător care a creat partenerul privat), pe parcursul derulării Proiectului, a operat modificări privind fondatorii în perioada anilor 2012-2014, în lipsa unui acord între părţile implicate, deşi acesta a fost avertizat de către partenerul public⁹⁴, ca la transferul acţiunilor altei societăţi să încheie un acord dintre asociaţi privind păstrarea controlului asupra partenerului privat. Acest fapt generează situaţii de risc, care reies din împuternicirile fondatorului, cînd acesta poate să dizolve societatea, sau să modifice activitatea acesteia etc.

Se menţionează că, urmare a analizei rapoartelor financiare ale partenerului privat pentru perioada 2013-2015, valoarea profitului întreprinderii a înregistrat o tendinţă de micşorare, astfel, încît pentru anul 2015 aceasta a înregistrat pierderi în sumă de 1,7 mil.lei. Astfel, lipsa unui studiu de fezabilitate, cu o analiză tehnico-economică a obiectivului propus PPP, evaluarea pe componente a posibilităţilor partenerului privat şi a sursei de finanţare a partenerului public, cu justificarea valorii anuale de recuperare a investiţiei, precum şi a termenului contractual, determină un risc major privind realizarea cu succes a contractului de PPP. În această ordine de idei, partenerul public urma să se asigure de minimizarea impacturilor asupra activităţilor economice ale partenerilor în cadrul realizării PPP, prin elaborarea Matricei riscurilor cu prevederea soluţiilor de minimizare ale acestora.

Notă: În perioada de raportare a auditului, Ministerul Sănătăţii a convocat două şedinţe ale Comisiei de mediere (din 24.06.2016 şi, respectiv, din 05.07.2016) în vederea soluţionării problemelor şi deficienţelor existente în cadrul derulării Proiectului de parteneriat public-privat pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic.

√ Obiectul contractelor de PPP “Concesionarea serviciului public de salubritate”, încheiate de către 20 de primării din cadrul raionului Criuleni în anul 2011, pe un termen de 49 de ani, a constat în executarea activităţilor de colectare, transportare, depozitare şi neutralizare a deşeurilor de către agentul economic, iar ca rezultat - sortarea, reciclarea şi tratarea acestora. Potrivit clauzelor contractuale, agentul economic se obliga să construiască o uzină ecologică.

Analiza situaţiei de facto de către audit⁹⁵ denotă că, realizarea contractelor în cauză nu a fost iniţiată, unii primari nu cunoşteau despre faptul că astfel de contracte au fost încheiate anterior.

Verificările efectuate de audit au stabilit că, contractele în cauză nu corespund cerinţelor reglementărilor PPP⁹⁶, acestea fiind semnate la nivel de APL de nivelul I, neavînd la bază un mecanism şi o abordare comună şi clară (pe raion/regiune) privind derularea unui astfel de contract, în care este prevăzută construcţia uzinei ecologice. Se denotă că, nu a fost stabilit clar nici terenul pe care urma să fie construită uzina, fiind prevăzute în diferite contracte cîteva terenuri (or. Criuleni, s. Pîrîta).

Evaluarea acţiunilor partenerilor publici privind iniţierea contractelor de concesiune a stabilit că, la baza acestora, în cadrul primăriei or. Criuleni, a fost un studiu de fezabilitate transmis spre avizare APP, după 35 zile de la încheierea contractului, iar 19 contracte încheiate de către APL din raion nu au avut la bază studii de fezabilitate. Se menţionează că, toate contractele au fost încheiate cu unul şi acelaşi agent economic. Selectarea acestuia a fost efectuată formal de către consiliile locale, nefiind evaluate posibilităţile acestuia, capacităţile financiare (sursele de creditare), precum şi cele profesionale (existenţa personalul calificat şi instruit).

Reieşind din constatările expuse, auditul relevă asupra unor impedimente, probleme şi disfuncţionalităţi privind realizarea PPP în domeniul salubrităţii, în cadrul încheierii mai multor contracte, cu implicarea autorităţilor publice locale din raion, ceea ce creează incertitudini privind durabilitatea acestora.

Acestea, în special, sînt condiţionate de mai mulţi factori, ce reies din:

• necunoaşterea, de către autorităţi, a prevederilor legislativ-normativ privind PPP, ceea ce direct condiţionează eşecul PPP;

• iniţierea PPP în domeniul salubrizării, în lipsa mecanismelor de realizare a unui PPP la nivel regional, neimplicarea autorităţilor publice centrale de specialitate, precum şi lipsa unor mecanisme clare şi eficiente de conlucrare între APP şi APL, precum şi APL cu APC, în cadrul realizării PPP.

Aceste cauze ar putea afecta succesul PPP la nivel local şi ar necesita întreprinderea stringentă a măsurilor corespunzătoare de către părţile responsabile, implicate în eliminarea acestora.

Astfel, auditul concluzionează că, managementul sistemului PPP în domeniul salubrizării, în astfel de condiţii, nu îşi îndeplineşte scopul de realizare a unor servicii calitative ce ar aduce beneficii atît populaţiei, cît şi statului.

__________________________

⁶⁵ Servicii conform Anexei nr.4 la Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală, Hotărîrea Guvernului nr.1387 din 10.12.2007 “Cu privire la aprobarea Programului unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală”.

⁶⁶ Contractul de societate civilă în cadrul Proiectului de Parteneriat public-privat “Construcţia complexului locativ cu menire socială pentru specialiştii din cadrul instituţiilor bugetare” aprobat prin decizia nr.05-03 din 20.09.2012.

⁶⁷ Decizia nr.07-01/1 din 30.12.2014 “Cu privire la acordarea de împuterniciri preşedintelui raionului”.

⁶⁸ Hotărîrea Guvernului nr.438 din 19.06.2012 “Cu privire la iniţierea proiectului de parteneriat public-privat pentru concesionarea Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău”; Hotărîrea Guvernului nr.321 din 30.05.2013 “Cu privire la aprobarea concesionării activelor Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău” şi a condiţiilor concesionării acestora”; Hotărîrea Guvernului nr.780 din 04.10.2013 “Cu privire la reconfirmarea aprobării concesionării activelor Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău” şi a condiţiilor concesionării acestora”.

⁶⁹ Hotărîrea Parlamentului nr.227 din 03.10.2013 “Privind rezultatul audierilor despre situaţia de la “Banca de Economii” S.A. şi concesionarea Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău”.

⁷⁰ Raportul de constatări efective privind executarea de către SRL AVIA INVEST a angajamentelor investiţionale, pentru perioada 02.09.2015-11.09.2015, efectuat de către societatea de audit SRL “AUDIT ARC”; Raportul de constatare tehnico-economică “Privind îndeplinirea obligaţiunilor prevăzute în Contractul de concesiune a activelor aflate în gestiunea Î.S. “AIC”, elaborat de Î.S. “Centrul de Expertiză şi Evaluare”, pentru perioada 02.09.2015-11.09.2015.

⁷¹ Pct. 3 din Hotărîrea Guvernului nr.780 din 04.10.2013 “Cu prvire la reconfirmarea aprobării, concesionării activelor ÎS “Aeroportul Internaţional Chişinău” şi a condiţiilor concesionării acestora”.

⁷² Pct.6 din Hotărîrea Guvernului nr.321 din 30.05.2013 “Cu privire la aprobarea concesionării activelor ÎS “Aeroportul Internaţional Chişinău” şi a condiţiilor concesionării acestora”.

⁷³ Art.147 din Legea nr.1107 din 06.06.2002 “Codul civil” Cartea întîi - Dispoziţii generale (art.1-283).

⁷⁴ Pct.120, pct.122 din Hotărîrea Guvernului nr.476 din 04.07.2012.

⁷⁵ Contractul a prevăzut construcţia uzinei, după acordarea poligonului de către APL Bălţi.

⁷⁶ Caietul de sarcini şi studiul de fezabilitate au prevăzut valoarea redevenţei de 800 mii lei, iar în contract aceasta a constituit 320 mii lei.

⁷⁷ Pînă la concesionarea serviciului de salubrizare, întreprinderea municipală, care executa serviciile de salubrizare încasa venituri anuale în sumă de cca 20,0 mil.lei anual.

⁷⁸ Decizia consiliului mun. Bălţi nr.12/13 din 25.10.2012.

⁷⁹ În perioada 2013-2014 3,6 mil.lei; în perioada 2015-2020 – 36,0 mil.lei; în perioada 2021-2028 – 45,0 mil.lei.

⁸⁰ Directiva Parlamentului European şi a Consiliului 2014/23/UE din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune.

⁸¹ Realizat în cadrul IMSP Spitalul Clinic Republican.

⁸² Finanţat de către Banca Mondială.

⁸³ Ministerul Sănătăţii a încheiat un Acord cu privire la consultanţa financiară cu Corporaţia Financiară Internaţională(CFI) la 01.07.2010, în cadrul Proiectului “Servicii de Sănătate şi Asistenţă Socială”.

⁸⁴ Pct.3, pct.6, ptc.12 din Contractul de parteneriat public-privat pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic.

⁸⁵ Proces-verbal privind discuţiile efectuate de comun cu reprezentantul Ministerului Sănătăţii şi reprezentanţii partenerului privat din 28.04.2016.

⁸⁶ Hotărîrea Guvernului nr.1116 din 06.12.2010 “Cu privire la parteneriatul public-privat pentru prestarea unor servicii de sănătate (în continuare - Hotărîrea Guvernului nr.1116 din 06.12.2010); pct.20.2 din Contractul de parteneriat public-privat pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic.

⁸⁷ Pct.9 din Hotărîrea Guvernului nr.1116 din 06.12.2010.

⁸⁸ Hotărîrea Guvernului nr.1116 din 06.12.2010.

⁸⁹ Metoda de rambursare a spitalelor în funcţie de complexitatea cazurilor (plata pe grupuri omogene de diagnostic).

⁹⁰ Indicele de complexitate a cazurilor (CASE-MIX).

⁹¹ Prevăzute în Anexa nr.12 la contractul de PPP.

⁹² Anexa nr.4 la Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă medical aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1387 din 10.12.2007.

⁹³ Acordul cu privire la consultanţă financiară încheiat în luna iulie 2010, între Ministerului Sănătăţii şi Corporaţia Financiară Internaţională.

⁹⁴ Procesul-verbal al şedinţei Comisiei de selectare a partenerului privat din 21.11.2011.

⁹⁵ Efectuarea vizitelor la faţa locului, remiterea chestionarelor.

⁹⁶ Secţiunea 11 şi Anexa nr.2 din Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

Cele mai importante cauze de nerealizare a contractelor de PPP.

Totalizînd problemele existente în cadrul implementării PPP, auditul a identificat cele mai importante cauze care stau la baza iniţierii unor PPP calitative şi de succes, acestea fiind:

√ chiar dacă APP dispune de procese scrise pentru monitorizarea, evaluarea realizării contractelor de PPP, acestea nu oferă o continuitate la identificarea soluţiilor de remediere;

√ nedeţinerea informaţiei complete şi relevante de la autorităţile publice privind realizarea contractelor de PPP, nu asigură modul de executare a atribuţiilor de către APP privind identificarea barierelor şi deficienţelor existente;

√ autorităţile publice nu oferă o importanţă majoră elaborării unor studii de fezabilitate calitative, ceea ce duce la iniţierea unor PPP nefezabile şi necalitative. Astfel, autorităţile publice, în unele cazuri, nu au luat în consideraţie menţiunile efectuate⁹⁷ de APP la avizarea studiilor de fezabilitate (privind modalitatea transmiterii terenului destinat construcţiei uzinei ecologice, a patrimoniului partenerului public la expirarea termenului contractului). De asemenea, partenerii publici, în studiile de fezabilitate, nu au justificat prioritatea formei contractuale selectate, necesitatea contractării serviciilor şi lucrărilor, şi anume, prin procedura de parteneriat public-privat, dar nu prin una ordinară, deşi cadrul regulamentar prevede expres acest fapt⁹⁸;

√ iresponsabilitatea managerială (a partenerului public) prin: (i) neprevederea şi nerepartizarea riscurilor între părţile contractante şi modalitatea de minimizare a acestora; (ii) nestabilirea, în domeniul sănătăţii, a mecanismelor de interconexiune între partenerul public şi contractorul serviciilor medicale (CNAM); (iii) neconturarea unor condiţii specifice şi avantajoase partenerului privat sau entităţii din subordine implicaţi în PPP; (iv) lipsa pîrghiilor legale privind distribuirea responsabilităţilor între fondator şi entitatea din subordine, părţi ale partenerului public;

√ lipsa mecanismelor de colaborare între APC şi APL atît în domeniul sănătăţii, cît şi în cel de salubrizare. Elaborarea acestora urmînd a fi pusă în responsabilitatea unui organ la nivel de stat, care să deţină aptitudini de evaluare şi consolidare a capacităţilor funcţionale ale tuturor părţilor implicate în PPP;

√ nerespectarea cadrului legislativ-normativ de către autorităţile publice (partenerii publici): (i) în elaborarea unor studii de fezabilitate conforme; (ii) la selectarea partenerului privat; (iii) la întocmirea contractului;

√ lipsa unei structuri cu împuterniciri de calificare a contractelor de PPP, cu abilităţi de sesizări şi avertizări, asupra neconformităţii studiilor de fezabilitate şi contractelor;

√ neasigurarea unei continuităţi privind încheierea contractelor de PPP, de către autorităţile publice locale, determinate de factorul instabilităţii politice, inclusiv prin neincluderea obiectivelor parteneriatelor public-private în Planurile de dezvoltare ale APL;

√ lipsa reglementărilor/clauzelor legale aferente obligativităţii stabilirii, prin contractele de PPP, a persoanelor responsabile de realizarea contractului;

√ lipsa proceselor scrise privind monitorizarea, de către partenerii publici, a derulării etapelor contractelor încheiate.

__________________________

⁹⁷ Concesionarea serviciului public de salubritate în r-nul Criuleni, Concesiunea serviciilor publice pentru evacuarea şi epurarea apelor din mun.Bălţi, PPP pentru serviciile de diagnostic şi radio-imagistică iniţiat de Ministerul Sănătăţii.

⁹⁸ Pct.27 din Regulamentul privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat.

3.3. Modul de ţinere a evidenţei contabile privind contractele semnate şi a condiţiilor, indicatorilor şi obligaţiilor PPP, necesită a fi reglementat de Ministerul Finanţelor prin instrumente regulatorii, astfel, ca să asigure o raportare veridică de către partenerii publici şi partenerii privaţi.

În cadrul evidenţei parteneriatelor public-private este foarte relevant de a defini bunurile economice, drepturile şi obligaţiile asumate.

Astfel, în cadrul parteneriatelor public-private participă componenta bunuri economice materiale – care reprezintă patrimoniul public, precum şi bunuri economice sub formă de servicii şi lucrări, care reprezintă forma nematerială, acestea fiind necorporale.

Componenta drepturi şi obligaţii este în strînsă legătură cu bunurile economice transmise/primite în PPP, precum şi rezultatele reieşite din posesia/gestionarea/folosirea acestora. În contabilitatea deţinută de partenerul public şi partenerul privat urmează să se înregistreze şi să se verifice starea, situaţia bunurilor economice ale patrimoniului public, precum şi starea, situaţia drepturilor şi obligaţiilor partenerilor publici/privaţi privind bunurile sau rezultatele reieşite din posesia şi gestionarea acestora.

Astfel, pentru evidenţa contabilă atît la partenerul public, cît şi la partenerul privat este necesar de a ţine cont de două componente:

√ evidenţa bunurilor economice pe de o parte, şi;

√ drepturile şi obligaţiile ce rezultă din transmiterea în parteneriat public-privat.

Potrivit principiilor contabilităţii, se rezumă egalitatea şi echilibrul dintre valoarea bunurilor şi valoarea drepturilor şi obligaţiilor asumate de părţile implicate în cadrul parteneriatelor public-private. Din acest principiu reiese că, echilibrul bunurilor economice constituie structura de activ sau activ patrimonial, iar drepturile şi obligaţiile constituie structura de pasiv sau pasivul patrimonial.

Legea contabilităţii defineşte clar că, faptul economic este “tranzacţie, operaţiune, eveniment care au modificat sau pot modifica activele, drepturile şi datoriile, consumurile, cheltuielile, veniturile, rezultatele financiare ale entităţii”.

În acest context, auditul menţionează că, actualmente, reglementările contabile naţionale nu stabilesc expres modul de recunoaştere, evaluare, contabilizare şi prezentare a informaţiilor în situaţiile financiare aferente realizării contractelor de PPP, cu specificarea normelor metodologice de ţinere a contabilităţilor, atît pentru sectorul bugetar, cît şi pentru sectorul privat. Se menţionează că, conform prevederilor actelor autorităţilor de specialitate în vigoare⁹⁹, înregistrarea faptelor economice în conturi, se efectuează în funcţie de conţinutul economic al acestora, cu respectarea principiilor, normelor şi cu actualizarea acestor condiţii în politicile contabile ale entităţii. Astfel, conţinutul faptelor economice al contractelor PPP reprezintă o prioritate pentru acest domeniu.

Pentru evaluarea situaţiei de înregistrare, evidenţă şi raportare a aspectelor expuse mai sus, auditul a selectat spre verificare 8 contracte de PPP care sînt în derulare. Astfel, analiza datelor denotă că, în majoritatea cazurilor atît entităţile publice, cît şi partenerii privaţi nu dispun la acest capitol, în politicile contabile, de prevederi specifice, iar evidenţa este diferită de la caz la caz, nefiind constatată o abordare unică.

Auditul relevă că, această situaţie este cauzată de lipsa unor regulamente, instrucţiuni, indicaţii metodice¹⁰⁰ etc., privind înregistrarea operaţiunilor economice aferente tuturor formelor de realizare a contractelor de PPP, inclusiv prin concesiune.

În acest context, în cadrul realizării contractelor de concesiune cu transmiterea atît a bunurilor, cît şi a serviciilor, în unele cazuri, bunurile sînt înregistrate în evidenţa contabilă a partenerului privat, la contul “Mijloace fixe”, în timp ce în astfel de relaţii contractuale, se transmite doar dreptul de gestiune sau de folosinţă¹⁰¹.

La solicitarea auditului privind regulile generale de evidenţă contabilă aferente contractelor de PPP, Ministerul Finanţelor prin scrisoarea¹⁰² din data de 23.12.2015, a indicat că, modul de contabilizare a operaţiunilor economice, în contextul principalelor forme contractuale de realizare a PPP¹⁰³ sînt prezentate, respectiv:

▪ pentru entităţile din sectorul corporativ (partenerul privat), în SNC: “Părţi afiliate şi contracte de societate civila”, “Contracte de leasing”, “Contracte de construcţii” s.a., aprobate prin Ordinul Ministerului Finanţelor¹⁰⁴;

▪ pentru instituţiile bugetare (partenerul public), conform prevederilor Instrucţiunii cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile bugetare, aprobată prin Ordinul Ministerului finanţelor¹⁰⁵.

Astfel, analiza efectuată de audit a stabilit că, nu există o abordare unică, clară, cu privire la contabilizarea operaţiunilor economice, în contextul contractelor de realizare a PPP.

Potrivit reglementărilor României¹⁰⁶ “pe perioada de derulare a contractului de parteneriat public-privat, activele implicate în proiect sînt clasificate ca nonactive şi nu se înregistrează în situaţia financiară trimestrială şi anuală a partenerului public implicat”.

Prin urmare, la contabilizarea operaţiunilor economice ce reies din contractele de PPP este necesar de a identifica modul de reflectare în evidenţa contabilă a bunurilor economice transmise în PPP (bunuri, lucrări şi servicii) la partenerul public şi partenerul privat, precum şi a dreptului de folosire asupra acestora. Acest fapt ar asigura o raportare veridică a conţinutului economic al contractelor de PPP şi nu va pune sub risc integritatea acestora, luînd în consideraţie termenele lungi de realizare a contractelor de PPP.

__________________________

⁹⁹ Ordinul Ministerului Finanţelor nr.119 din 06.08.2013 “Privind aprobarea Planului general de conturi contabile”.

¹⁰⁰ Art.11 alin.(2) lit.a) din Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007.

¹⁰¹ Art.18, art.19 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

¹⁰² Scrisoarea Ministerului Finanţelor nr.05-02/1/10 din 23.12.2015, la solicitarea CCRM nr.04/1-1534 din 07.12.2015.

¹⁰³ Art.18 alin.(1) din Legea cu privire la parteneriatul public-privat.

¹⁰⁴ Ordinul Ministerului Finanţelor nr.118 din 06.08.2013 “Privind aprobarea Standardelor Naţionale de Contabilitate”.

¹⁰⁵ Ordinul Ministerului Finanţelor nr.93 din 19.07.2010 “Cu privire la aprobarea Instrucţiunii cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile bugetare” – abrogat prin Ordinul Ministerului Finanţelor nr.216 din 28.12.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de conturi contabile în sistemul bugetar şi a Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar”.

¹⁰⁶ Art.16 lit.f) din Legea României nr.178 din 1 octombrie 2010 privind parteneriatul public-privat.

V. RECOMANDĂRI ŞI INSTRUMENTE PRIVIND PROMOVAREA

PPP ÎN UNELE ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

Potrivit practicilor internaţionale¹⁰⁷, ţările europene (Regatul Unit al Marii Britanii şi al Irlandei de Nord, Olanda), care au elaborat politici privind dezvoltarea PPP, precum şi cele în care există doar cîteva aplicaţii practice de promovare a parteneriatului public-privat (acestea axîndu-se mai mult pe politici ce reglementează concesiunile (Franţa, Italia)) deţin structuri la nivel central, care dispun de un consiliu format din reprezentanţii mai multor ministere. Acesta are rolul de a colecta date şi studii de caz, de a formula politici în domeniul parteneriatului public-privat, de a evalua calitatea proiectelor de PPP, de a încuraja sistemul parteneriatului public-privat, precum şi de a înainta recomandări asupra planurilor de afaceri, în cazul realizării unor parteneriate, precum şi de a monitoriza activitatea PPP etc.

În SUA1⁰⁸, spre exemplu, Consiliul Naţional pentru parteneriatele public-private, are misiunea de a susţine şi a facilita formarea PPP la nivel federal, de stat şi local, după caz, şi pentru a creşte gradul de conştientizare a guvernelor şi a întreprinderilor privind utilizarea mijloacelor ce ţin de cooperarea cost-eficienţă, care ar oferi publicului produse de calitate, servicii şi facilităţi.

Astfel, activitatea Consiliului este orientată spre îmbunătăţirea şi susţinerea procesului de parteneriat prin diferite evenimente, cum ar fi conferinţe, forumuri, prezentări formale şi informale etc.

Totodată, dezvoltarea PPP în ţările europene nu este una perfectă, potrivit Raportului Consiliului privind Principiile Guvernanţei Publice a Parteneriatului Public-Privat din cadrul Organizaţiei pentru Cooperarea Economică şi Dezvoltare (OECD)¹⁰⁹, şi necesită a fi perfectată, fiind însoţită de unele deficienţe care au fost evidenţiate. Urmare acestui studiu privind evaluarea parteneriatelor public-private în anul 2012, au fost înaintate unele recomandări, care în opinia auditului sînt relevante şi pentru Republica Moldova, precum:

1. Stabilirea unui cadru instituţional clar, previzibil şi relevant însoţit de un cadru instituţionl competent şi de resurse. La acest segment, aceasta s-ar baza pe o cooperare între autorităţile care reprezintă factorii cheie în asigurarea unui PPP calitativ. Acest lucru presupune că, autorităţile contractante care iniţiază parteneriatele public-private, autoritatea bugetară centrală (MF), Instituţia Supremă de Audit şi autorităţile de reglementare din sector sînt însărcinate cu mandate clare şi resurse suficiente pentru a asigura un proces de achiziţii prudent şi linii clare de responsabilitate.

2. Este necesar ca autoritatea pentru achiziţii, partenerul public, autoritatea centrală de buget, Instituţia Supremă de Audit, precum şi sectorul regulator, să fie înzestrate cu mandat clar şi resurse suficiente pentru a asigura un proces prudent de implementare a PPP şi direcţii clare de responsabilitate.

3. De asemenea, se oferă o importanţă majoră modalităţii de redistribuire a riscurilor. Acestea trebuie să fie bine definite, identificate, măsurate şi transferate către partea care suportă mai puţine costuri pentru a preveni riscul dat.

4. Spre deosebire de reglementările naţionale, practica internaţională prevede implicarea autorităţii responsabile de achiziţii care participă în toate fazele privind selectarea partenerului privat.

5. O pîrghie importantă i se atribuie responsabilizării Guvernului, în scopul definirii şi urmăririi obiectivelor strategice, deoarece există multe priorităţi de investiţii concurenţiale ş.a.

6. Autoritatea responsabilă de PPP este instituţia responsabilă pentru pregătirea, negocierea şi administrarea contractului, precum şi pentru monitorizarea şi evaluarea performanţei acestuia pe parcursul fazelor de construcţie şi operare. Acest lucru este esenţial pentru a asigura ca proiectul să păstreze cost-eficienţa pe parcursul întregii perioade de realizare a contractului. Este necesară existenţa competenţelor financiare şi juridice, precum şi de aptitudini privind managementul economic şi de proiect al Unităţii PPP, pentru a evalua necesitatea implementării PPP, specifice în comparaţie cu investiţiile publice tradiţionale. Este destul de important ca Unitatea PPP să ajute autorităţile competente să pregătească şi să negocieze contractul PPP.

Astfel, întru susţinerea recomandării nr.6, auditul încurajează necesitatea de a oferi o mare importanţă Unităţii responsabile de evaluarea, monitorizarea, susţinerea PPP-lor la toate nivelurile, şi anume, numărului de personal, competenţelor profesionale şi decizionale. La moment, în Republica Moldova este formată o direcţie în cadrul APP (din 5 persoane), care analizează, recomandă, dar nu dispune de atribuţii exhaustive de decizie asupra relevanţei actelor întocmite de către autorităţile publice, astfel, încît evaluarea, monitorizarea la toate etapele derulării PPP să fie eficiente şi rezultative.

__________________________

¹⁰⁷ “Parteneriatul public-privat în unele state ale Uniunii Europene”, aprobat de Direcţia de Studii şi Informare Legislativă din cadrul Direcţiei Generale Legislative a Parlamentului României, anul 2009, pag.6; Ghid practic pentru consiliile judeţene privind parteneriatul public-privat. Soluţie pentru un mai bun management al comunităţilor locale din România, elaborat de Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, anul 2004, pag. 30.

¹⁰⁸ http://www.ncppp.org/about/overview-mission/, accesat la 22.12.2015.

¹⁰⁹ Recomandările Consiliului privind Principiile Guvernanţei Publice a Parteneriatului Public-Privat din cadrul Organizaţiei pentru Cooperarea Economică şi Dezvoltare (OECD), anul 2012, http://www.oecd.org/governance/budgeting/PPP-Recommendation.pdf, pct.A, B(4).

VI. CONCLUZIE GENERALĂ

Drept rezultat al analizei, evaluării managementului sistemului PPP, auditul concluzionează că, funcţionalitatea acestuia se realizează prin colaborarea şi interdependenţa structurilor, cum ar fi: Guvernul, Ministerul Finanţelor, Ministerul Economiei, Agenţia Proprietăţii Publice, alte autorităţi publice centrale şi unităţile teritoriale administrative şi partenerii privaţi.

Misiunea de audit conchide că, sistemul PPP este însoţit de carenţe semnificative în ce priveşte managementul atît a politicilor, cît şi a implementării parteneriatelor public-private. Respectiv, acesta nu manifestă interes necesar privind elaborarea şi promovarea priorităţilor strategice, precum şi respectarea principiilor şi criteriilor importante printr-un sistem corelativ şi cooperant între toţi actorii implicaţi. Totodată, cadrul legal nu este unul clar şi explicit pentru unele situaţii, nefiind dezvoltate instrumente pentru o gestionare eficientă a proiectelor de parteneriat public-privat.

Implementarea multor contracte de PPP, fără rezultate performante în favoarea populaţiei şi beneficii pentru partenerii publici cu recuperarea investiţiilor de către partenerii privaţi, este rezultatul unui cadrul instituţional cu deficienţe privind abilităţile de evaluare, monitorizare, precum şi analiza, evidenţa şi raportarea contractelor de PPP, ceea ce determină funcţionalitatea ineficientă a sistemului PPP. Aceste condiţii determină nerealizarea obiectivelor şi beneficiilor propuse, cu determinarea riscurilor de nerecuperare a patrimoniului public.

Implementarea recomandărilor auditului, ar putea eficientiza funcţionalitatea sistemului parteneriatului public-privat, prin ajustarea cadrului legal normativ, prin contribuţia substanţială şi responsabilă a managerilor cadrului instituţional public implicat, precum şi prin asigurarea principiilor parteneriatului public-privat de atragere a investiţiilor cu obţinerea şi acordarea serviciilor mai performante populaţiei.

VII. RECOMANDĂRI

Recomandări Ministerului Economiei, de comun cu Agenţia Proprietăţii Publice:

1. Să asigure modificarea Legii cu privire la concesiuni, astfel, încît partenerii publici să se conformeze Legii cu privire la parteneriatul public-privat la iniţierea, realizarea şi raportarea contractelor de PPP.

2. Să înainteze modificări ale cadrului legislativ-normativ privind PPP în vederea completării cu reglementări clare, ce ţin de:

2.1. delimitarea clară a responsabilităţilor “partenerului public”, în cazurile cînd contractul este semnat de mai multe autorităţi/instituţii publice, cu determinarea partenerului public, responsabil de asigurarea monitorizării contractului PPP;

2.2. “termenul contractului” şi anume o durată determinată, care să reprezinte perioada negociată pentru derularea contractului PPP, ce va asigura investitorului privat recuperarea investiţiilor şi obţinerea rentabilităţii;

2.3. reglementarea mecanismului de restituire a bunurilor de către partenerul privat, la finalizarea contractelor de PPP, partenerului public, inclusiv, pentru bunurile la care a expirat termenul de funcţionare utilă, dar fac obiectul contractului de PPP;

2.4. obligativitatea prevederii în contractele de PPP a responsabilului de implementare a proiectului/contractului;

2.5. modul de monitorizare a contractelor de PPP, de către autorităţile publice, cu stabilirea şi evaluarea etapizată a indicatorilor de realizare;

2.6. consecinţele financiare sau juridice, care pot fi aplicate partenerului public, pentru neconformitatea studiilor de fezabilitate şi contractelor de PPP la normele legale.

3. Să înainteze propuneri de modificare a Legii privind administraţia publică locală, în vederea coordonării contractelor de PPP de către APL cu APC din domeniu şi APP, precum şi în vederea raportării indicatorilor de realizare a contractelor către APP.

Recomandări Agenţiei Proprietăţii Publice în calitate de partener public:

4. Să negocieze cu concesionarul activelor AIC operarea unor modificări în contractul de concesiune privind calcularea redevenţei şi reflectării acesteia în evidenţa contabilă, inclusiv a facilităţilor acordate de stat.

Recomandări Ministerului Sănătăţii, în coordonare cu Agenţia Proprietăţii Publice:

5. Să elaboreze un mecanism de consolidare a datelor privind proiectele/contractele de PPP pentru asigurarea unei repartizări raţionale a serviciilor transmise în PPP, cu oferirea unor servicii de înaltă performanţă populaţiei.

Recomandări Ministerului Sănătăţii:

6. Să opereze modificări în cadrul legislativ-normativ privind asigurarea de către CNAM a continuităţii serviciilor performante acordate prin intermediul PPP în domeniul sănătăţii şi recuperării investiţiilor de către partenerul privat.

Recomandări Ministerului Sănătăţii şi IMSP Spitalul Clinic Republican, în calitate de partener public, de comun cu CNAM:

7. Să convoace şedinţa Comisiei de Mediere, în termen proxim, pentru soluţionarea problemelor şi deficienţelor existente în cadrul derulării Proiectului PPP pentru servicii de radiologie şi diagnostic imagistic, inclusiv pentru: recuperarea datoriilor partenerului privat a plăţilor anuale; încheierea unui acord între părţi în situaţia modificării fondatorului de către partenerul privat; identificarea soluţiilor de finanţare a serviciilor prestate; precum şi alte probleme menţionate în Raportul dat.

Recomandare Misterului Sănătăţii, de comun cu CNAM:

8. Să asigure continuitatea activităţilor realizate în cadrul contractului de PPP pentru serviciile de radiologie şi diagnosticare imagistică din cadrul IMSP “Spitalul Clinic Republican” cu identificarea surselor de finanţare, a acţiunilor şi responsabililor de realizare.

Recomandări autorităţilor publice vizate în Raport: Agenţia Proprietăţii Publice, IMSP Spitalul Clinic Republican, IMSP CMF Anenii Noi, Consiliului municipal Bălţi, Consiliilor raionale: Teleneşti, Anenii Noi, Ialoveni şi Criuleni în calitate de parteneri publici:

9. Să numească persoane responsabile pentru analiza derulării contractelor de PPP, cu asigurarea modului de evaluare, monitorizarea şi raportare a realizării acestora;

10. Să revadă retroactiv conformitatea modului de documentare a transmiterii şi a evidenţei contabile a obiectelor/bunurilor, componente ale contractelor de PPP de toate formele (acte de verificare, acte de primire-predare, evidenţa contabilă), cu elaborarea prevederilor în acest sens în politicile sale de contabilitate.

Anexa nr.1

Domeniul de aplicare şi metodologia

Domeniul de aplicare

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în conformitate cu Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2015, a iniţiat auditul de performanţă privind sistemul PPP, pentru a analiza cadrul legal şi cel instituţional şi a verifica dacă implementarea şi, respectiv, funcţionalitatea acestora permite asigurarea implementării eficiente şi durabile a contractelor de PPP.

Pentru obţinerea unor probe relevante şi rezonabile, care să susţină concluziile şi credibilitatea constatărilor expuse în Raport, echipa de audit a utilizat proceduri de audit, cum ar fi: examinarea documentelor, contractelor şi rapoartelor, realizarea interviurilor şi chestionarelor, precum şi observările directe, cu deplasarea la faţa locului.

Pentru evaluarea eficienţei şi eficacităţii PPP în derulare, auditul s-a ghidat de Standardele Internaţionale de Audit¹¹⁰, puse în aplicare în cadrul misiunilor de audit în cadrul Curţii de Conturi¹¹¹. De asemenea, activitatea de audit s-a desfăşurat în conformitate cu Manualul de audit al performanţei¹¹². Misiunea de audit a fost efectuată la Ministerul Economiei, Agenţia Proprietăţii Publice şi 6 autorităţi publice (Ministerul Sănătăţii, APL-le: Bălţi, Criuleni, Teleneşti, Anenii Noi şi Ialoveni) care au iniţiat PPP, selectate din cadrul contractelor de PPP raportate în Registrul Patrimoniului Public.

Metodologia de audit

Pentru atingerea obiectivelor prestabilite, misiunea de audit a realizat activităţi specifice, fiind aplicate tehnici de audit şi utilizate diferite metode de colectare a probelor. Astfel,

• pentru a evalua activitatea Agenţiei Proprietăţii Publice în domeniul monitorizării şi evaluării realizării contractelor încheiate, identificării barierelor şi deficienţelor în cadrul instituirii PPP, evidenţei bunurilor proprietate publică, lucrărilor şi serviciilor în a căror bază s-au instituit PPP, au fost studiate regulamentele interne ale direcţiilor cu atribuţii în domeniu, procesele scrise aferente responsabilităţilor instituţionale, rapoartele privind situaţia patrimoniului transmis în PPP, scrisorile de comunicare cu alte autorităţi publice la capitolul transmiterii informaţiei necesare privind PPP iniţiate de către ultimele, avizări ale studiilor de fezabilitate, comentariilor privind desfăşurarea procedurilor de selectare a partenerilor privaţi, informaţiile privind instruirile efectuate;

• pentru a evalua activitatea autorităţilor publice în domeniul realizării, monitorizării, controlului, raportării contractelor încheiate, au fost studiate contractele de PPP, în unele cazuri, procedurile selectării partenerilor privaţi, ordinele interne, deciziile consiliilor locale. Totodată, au fost remise chestionare şi altor autorităţi publice din republică (Glodeni, Ceadîr-Lunga şi Nisporeni), fiind analizate contractele încheiate de către acestea;

• pentru a evalua eficienţa îndeplinirii atribuţiilor APP au fost evaluate măsurile şi responsabilii de implementare urmare a elaborării rapoartelor privind situaţia problematică a unor PPP, precum şi obţinerii informaţiei de la autorităţile publice privind etapele/situaţia realizării PPP;

• pentru a stabili impactul şi beneficiile aduse statului în urma realizării contractelor de PPP, au fost efectuate ieşiri la faţa locului şi s-au solicitat informaţii de la persoanele responsabile din cadrul autorităţilor publice auditate, au fost efectuate convorbiri telefonice, întocmite procese-verbale, solicitate documente relevante din evidenţa contabilă a autorităţilor;

• pentru a evalua rezultatele realizării PP au fost analizaţi indicatorii prevăzuţi în studiile de fezabilitate/contract şi rezultatele obţinute, dările de seamă, după caz, ale autorităţilor publice ce au iniţiat PPP;

• pentru a constata dacă au fost analizate şi evaluate problemele privind identificarea problemelor existente în cadrul derulării PPP au fost realizate interviuri cu persoanele cu funcţii de răspundere şi reprezentanţii APP, precum şi analizate dacă au fost întreprinse careva măsuri în scopul remedierii deficienţelor existente;

• pentru a determina dacă există şi este funcţional un sistem de control, de prevenire şi eliminare a deficienţelor existente a fost analizat faptul dacă sînt elaborate şi aplicate corespunzător, de către Ministerul Economiei, politicile de domeniu, dacă sînt elaborate la fiecare nivel (APP, autorităţi publice) proceduri scrise privind controlul, monitorizarea, evaluarea, raportarea PPP, precum şi dacă există persoane responsabile de realizarea proiectelor iniţiate şi dacă este asigurată continuitatea proceselor.

__________________________

¹¹⁰ Standardele Internaţionale de Audit ISSAI 5220 şi ISSAI 5240.

¹¹¹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 cu privire la aplicarea lini deri de audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public.

¹¹² Aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.37 din 17.06.2010.

Anexa nr.2

Cadrul legislativ-normativ aferent parteneriatului public-privat

Legea cu privire la parteneriatul public-privat¹¹³ a fost adoptată în scopul contribuirii la atragerea investiţiilor private pentru realizarea proiectelor de interes public, al creşterii eficienţei şi calităţii serviciilor, lucrărilor publice şi altor activităţi de interes public şi al utilizării eficiente a patrimoniului public şi a banilor publici. Totodată, aceasta stabileşte principiile de bază ale PPP, formele şi modalităţile de realizare, procedura de iniţiere şi realizare a acestuia, drepturile şi obligaţiile partenerului public şi partenerului privat.

La elaborarea Legii cu privire la parteneriatul public-privat s-a ţinut cont şi de legislaţia comunitară, avînd în vedere reglementările conţinute în:

√ Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr.2004/17/CE din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale;

√ Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr.2004/18/CE din 31 martie 2004 cu privire la coordonarea procedurilor pentru acordarea contractelor de executare a lucrărilor, contractelor de aprovizionare publică şi a contractelor de prestare a serviciilor publice;

√ Cartea Verde privind parteneriatele public-private şi reglementările comunitare privind contractele publice şi concesiunile din 30 aprilie 2004.

Crearea unui cadru legislativ-normativ, favorabil dezvoltării parteneriatului public-privat, prin liberalizarea sectorului public, a demarat în perioada anilor 1995-2007, prin adoptarea unor legi sectoriale, şi anume:

▪ Legea cu privire la concesiuni¹¹⁴ care stabileşte subiectele, obiectele, drepturile şi obligaţiile principale, mecanismele concesionării bunurilor, lucrărilor şi serviciilor publice. În acest context, se menţionează că, concesiunea este una din formele contractuale ale PPP;

▪ Legea cu privire la leasing¹¹⁵, deoarece leasingul se consideră o varietate specială a contractului de locaţiune, care poate fi, în anumite condiţii, utilizat ca formă contractuală a PPP;

▪ Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale¹¹⁶, care reglementează relaţiile privind apariţia, exercitarea şi apărarea dreptului de proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale;

▪ Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, care reglementează modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale;

▪ Legea nr.121 din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

Punerea în aplicare a prevederilor legale cu privire la parteneriatul public-privat, se realizează prin actele normative elaborate. În acest context, cele mai relevante acte normative, se referă la următoarele aspecte:

▪ Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea efectivului-limită şi Regulamentului Agenţiei Publice, subordonate Ministerului Economiei, nr.1008 din 10.09.2007;

▪ Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Consiliul Naţional pentru parteneriatul public-privat nr.245 din 19.04.2012;

▪ Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea listei bunurilor proprietate a statului şi a listei lucrărilor şi serviciilor de interes public naţional propuse parteneriatului public-privat nr.419 din 18.06.2012;

▪ Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile standard şi condiţiile generale de selectare a partenerului privat nr.476 din 04.07.2012 ş.a.

__________________________

¹¹³ Legea parteneriatului public-privat.

¹¹⁴ Legea nr.534 din 13.07.95 “Cu privire la concesiuni”.

¹¹⁵ Legea nr.59 din 28.04.2005 “Cu privire la leasing”.

¹¹⁶ Legea nr.523 din 16.07.99 “Cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale”.

Anexa nr.3

Autorităţile publice care au încheiat contracte de PPP

Sursa: Informaţia prezentată de APP

Anexa nr.4

Cadrul instituţional la nivel naţional

La nivel local:

Sursa: Cadrul legislativ-normativ.