Постановление N 33 от 29.07.2016 по Отчету тематического аудита Проекта "Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для укрепления менеджмента государственной границы по сегменту Унгень-Джюрджюлешть"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по  Отчету  тематического  аудита  Проекта  “Сеть мобильных и

фиксированных  коммуникаций  для  укрепления  менеджмента

государственной границы по сегменту Унгень–Джюрджюлешть”

№ 33  от  29.07.2016

 (в силу 16.09.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 306-313 ст. 29 от 16.09.2016

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра внутренних дел г-на Дорина Пурича, заместителя начальника Департамента пограничной полиции г-на Януша Ерхана, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет тематического аудита Проекта “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для укрепления менеджмента государственной границы по сегменту Унгень – Джюрджюлешть”.

____________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет аудита, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА

Система мобильных и фиксированных коммуникаций в европейском стандарте “TETРA” представляет собой составную часть национальной безопасности, будучи спроектированной в соответствии с моделью безопасности европейских границ, предназначенная для предотвращения и обнаружения незаконной миграции и приграничных преступлений.

Эта система, способная поддержать гамму синхронных голосовых-, видеоуслуг и данных, предназначенная для укрепления менеджмента государственной границы, была создана в период 2009-2012 годов благодаря финансовой поддержке, предоставленной Европейским Союзом, общей стоимостью 10,2 млн.евро, посредством Проекта “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной службы: Унгень – Джюрджюлешть” (I фаза).

Хотя начиная с 2012 года Департамент пограничной полиции эксплуатирует и управляет Сетью мобильных и фиксированных коммуникаций, до настоящего времени он не владеет правом собственности на часть имущества – ее составные части (28 телекоммуникационных башен и 16 технических кабин, а также другие элементы инфраструктуры) на общую сумму около 1,9 млн.евро, которые не отражены в бухгалтерском учете Департамента пограничной полиции.

Препятствия, которые привели к создавшейся ситуации, были обусловлены рядом факторов, а именно: внедрением порочного менеджмента, множественными неопределенностями и судебными спорами, наличием запретов путем наложения ареста на некоторое имущество – составные части Сети мобильных и фиксированных коммуникаций на общую сумму 2,3 млн.леев.

В результате совокупность указанных обстоятельств не привела к достижению ожидаемой цели – полной передаче бенефициару (Департаменту пограничной полиции) Сети мобильных и фиксированных коммуникаций. Кроме того, имеется значительный риск, что право собственности на имущество, предназначенное для укрепления безопасности государственной границы, перейдет к частным сторонним лицам, к которому был применен секвестр на общую сумму 2,3 млн.леев.

В случае невмешательства в срочном порядке уполномоченных государственных учреждений с целью выявления срочных решений по исправлению и преодолению создавшейся ситуации путем принятия необходимых адекватных мер, установившаяся неопределенная ситуация поставит под угрозу функциональность и безопасность системы мобильных и фиксированных коммуникаций, отрицательно влияя как на национальную пограничную безопасность (в том числе для государства и общества), так и на международную безопасность.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет тематического аудита Проекта “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для укрепления менеджмента государственной границы по сегменту Унгень – Джюрджюлешть”, согласно приложению.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в пунктах 2.1-2.10, и потребовать занять определенную позицию относительно результатов аудита, согласно компетенциям:

2.1. Министерству внутренних дел и Департаменту пограничной полиции для ознакомления и принятия необходимых мер с целью использования государством права собственности на все сети мобильных и фиксированных коммуникаций;

2.2. Государственной канцелярии для информирования и оказания поддержки при выявлении решений и принятия точных дополнительных мер по исправлению отмеченной ситуации;

2.3. Правительству для занятия позиции и рассмотрения результатов аудита в рамках одного заседания Правительства с выявлением ряда соответствующих решений с целью преодоления создавшейся ситуации;

2.4. Генеральной прокуратуре и прокуратуре мун. Кишинэу для занятия позиции и рассмотрения, согласно компетенциям;

2.5. Службе информации и безопасности для рассмотрения и занятия соответствующей позиции;

2.6. Национальному центру по борьбе с коррупцией для ознакомления и возможного занятия позиции;

2.7. Делегации Европейского Союза в Республике Молдова для информирования;

2.8. Президенту Республики Молдова для информирования и занятия позиции;

2.9. Председателю Парламента Республики Молдова для информирования и занятия позиции;

2.10. Постоянной парламентской комиссии по национальной безопасности, обороне и общественному порядку для самооценки и заслушивания в рамках одного заседания всех заинтересованных сторон с целью безоговорочного выявления соответствующих решений по дополнительному исправлению создавшейся ситуации.

3. О выполнении требований из пунктов 2.1-2.6 настоящего Постановления систематически информировать Счетную палату по ходу принятия мер в течение 1 года со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате.

Отчет тематического аудита

ПРОЕКТ

“СЕТЬ ФИКСИРОВАННЫХ И МОБИЛЬНЫХ КОММУНИКАЦИЙ ДЛЯ

УКРЕПЛЕНИЯ МЕНЕДЖМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ ПО

СЕГМЕНТУ УНГЕНЬ – ДЖЮРДЖЮЛЕШТЬ”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

ГЛОССАРИЙ

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Счетная палата инициировала настоящий аудит соответствия для выявления препятствий и подробного рассмотрения проблем, которые обусловили невзятие в собственность бенефициара ряда элементов инфраструктуры – компонентов Сети «ТЕТРА», полученной в результате реализации Проекта «Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной службы РМ: Унгень – Джюрджюлешть (I фаза)», а также для определения возможных решений по улучшению ситуации.

Эта фаза Проекта общей стоимостью 10,2 млн.евро была внедрена при финансовой поддержке, предоставленной ЕС в период 2009-2012 годов на основании Соглашения о финансировании, подписанного 11.05.2006 между Европейским Сообществом и Правительством РМ, с целью улучшения менеджмента государственной границы, безопасности и осуществления эффективного мониторинга ее путем установки на сегменте границы Системы «TETРA». В результате была создана Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций по европейскому стандарту «TETРA», состоящая из телекоммуникационного оборудования и соответствующей инфраструктуры (40 оснащенных зон с 28 телекоммуникационными башнями, 16 кабинами и 24 техническими комнатами).

Одновременно с реорганизацией Пограничной службы в Пограничную полицию, согласно действующей законодательной базе¹, начиная с июля 2012 года последняя становится правопреемником. Хотя ДПП управляет Сетью «TETРA», которая функционирует с 2012 года до настоящего времени цели, предусмотренные в Проекте, не были полностью достигнуты, согласно ожиданиям, по мотиву наличия ряда препятствий при передаче прав собственности на некоторое имущество, созданное в рамках I фазы Проекта, на общую сумму около 1,9 млн.евро.

____________________

¹ Закон о Пограничной полиции № 283 от 28.12.2011.

Среди выявленных препятствий, которые обусловили создавшуюся ситуацию, отмечаются:

♦ контрактация субподрядчиков-резидентов для выполнения строительных работ в отсутствие официальных разрешений;

♦ сохранение ненадлежащего менеджмента в реализации договорных условий при осуществлении контрактованных работ и услуг;

♦ неполная оплата стоимости выполненных работ 4 субподрядчикам-резидентам;

♦ наличие ряда неясностей и противоречий относительно передачи имущества и выполненных работ 2 субподрядчиками-резидентами;

♦ ожидание слушания в судебных инстанциях заявлений по решению споров, появившихся между субконтрактором-резидентом и 4 субподрядчиками-резидентами;

♦ наличие 4 исполнительных листов с применением секвестра на некоторое имущество, созданное Проектом;

♦ направление со стороны судебного исполнителя запрета осуществлять какие-либо действия со стороны ДПП на арестованное имущество;

♦ незнание с определенностью списка имущества, к которому был применен секвестр судебными исполнителями.

Вместе с тем аудит отмечает наличие обстоятельств, которые создают трудности в решении установленной проблемы:

- ключевые стороны, вовлеченные во внедрение Проекта, являются юридическими лицами-нерезидентами, а именно: Закупающий орган (ЕС), Исполнитель (Консорциум «Ericsson AB» из Швеции & «Motorola» из Греции), Субподрядчик из Румынии, а также Консалтинговая компания из Великобритании;

- договорные отношения всех сторон, вовлеченных в Проект, регулируются различными законодательствами (европейского сообщества и бельгийского, шведского, румынского, а также молдавского);

- нахождение в процессе расследования уголовных дел, возбужденных против 2 экономических агентов- резидентов, вовлеченных в реализацию предпринимательских договоров и против бывшего директора Пограничной службы.

Настоящий Отчет содержит обобщение основных констатаций, связанных с отмеченной ситуацией, и обстоятельств, которые привели к невозможности принятия некоторых ценностей – компонентов Сети «ТЕТРА» в собственность ДПП – бенефициаром Проекта.

Выражаем надежду, что данный Отчет будет способствовать прояснению отраженных проблематичных аспектов и придаст импульс компетентным органам принять соответствующие и немедленные меры с целью исключения риска отчуждения имущества, созданного в рамках I фазы Проекта, финансируемого ЕС, для недопущения развития серьезной угрозы в адрес пограничной безопасности РМ, в том числе для государства и общества, а также в адрес международной безопасности.

ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

В результате подписания в Брюсселе в мае 2006 года Соглашения о финансировании между ЕС и Правительством РМ, ратифицированного Законом № 426-XVI от 27.12.2006², Европейское Сообщество посредством «Программы действий по приграничному сотрудничеству TACIS – II часть», профинансировало Проект «Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной службы РМ». Оценочная стоимость всего Проекта составляет около 40,0 млн.евро, с первым этапом в сумме 10,2 млн.евро.

____________________

² Закон № 426-XVI от 27.12.2006 о ратификации Рамочного соглашения между Правительством Республики Молдова и Комиссией Европейского Сообщества о внешней помощи.

Основная цель этого Проекта состояла в обеспечении безопасности и осуществлении эффективного мониторинга государственной границы путем установки на сегментах Унгень – Джюрджюлешть и Хорешть – Отачь системы мобильных и фиксированных коммуникаций в стандарте «TETРA», способной поддерживать ряд синхронных голосовых- видеоуслуг и данных, предназначенных для укрепления потенциала менеджмента ПП и ТС для максимального присоединения к стандартам и передовым практикам ЕС. Так, развитие эффективной системы контроля за безопасностью государства РМ будет способствовать свободному движению лиц и товаров, предотвращению приграничных преступлений, соблюдая права и основные свободы человека. Схематически реализация предложенной цели представлена на рисунке № 1.

Рисунок № 1

Покрытие Сетью “TETРA”, созданной в результате реализации Проекта

Источник. Схема представлена ДПП.

В настоящее время ДПП пользуется Сетью мобильных и фиксированных коммуникаций в стандарте «TETРA», генерируемой из результатов Проекта, которая включает: 86 оборудованных зон с 58 телекоммуникационными башнями, 28 кабинами и 44 техническими комнатами.

Обращая внимание на видимые неясности, сенсибилизированные в рамках предыдущей аудиторской миссии, нынешняя аудиторская миссия была направлена исключительно на оценку порядка внедрения Проекта в рамках I фазы. Эта фаза длилась в период 2009-2012 годов, в рамках которой была построена инфраструктура, предусмотренная в договоре поставки, состоящая из 40 оснащенных зон с 28 телекоммуникационными башнями, 16 техническими кабинами и 24 техническими комнатами.

Ключевыми сторонами, вовлеченными в реализацию задач, предусмотренных в Проекте для I фазы, а также их роли и ответственности являются:

Так, в результате проведения публичных торгов Закупающим органом только 15 июня 2009 года (или через 3 года после подписания Соглашения о финансировании) был заключен договор поставки между Делегацией ЕК и Консорциумом «Ericsson AB» (Швеция) & «Motorola» (Греция), которым последний взял обязательство установить в течение 24 месяцев на сегменте Унгень – Джюрджюлешть современную сеть телекоммуникаций в стандарте «TETРA», а также оказывать в течение 24 месяцев услуги по обслуживанию, предусмотренные для гарантийного периода.

Для выполнения строительных работ, а также поставки и установки оборудования в соответствии с техническими спецификациями, предусмотренными в договоре поставки, в марте 2010 года Консорциум «Ericsson AB» & «Motorola» заключил договор с Субподрядчиком из Румынии. Тот, в свою очередь, на различных этапах осуществления I фазы Проекта прибегал к заключению договоров со многими экономическими агентами-резидентами с целью непосредственного выполнения строительных работ и установки поставленного оборудования на территории РМ. Схематично договорные отношения, связанные с выполнением договорных работ и услуг в рамках этой фазы, представлены на рисунке № 2, а также в приложении № 2, которое содержит данные ограниченного пользования и не подлежат публикации.

 Рисунок № 2

Договорные отношения по внедрению Проекта (I фаза)

Источник. Информация обобщена аудиторской группой на основании Соглашения о

финансировании, договора поставки, услуг и консультации, а также договоров субподряда.

В результате предпринятых аудиторских действий установлено, что порядок выполнения договорных условий между сторонами, вовлеченными во II этап, генерировал ряд трудностей, отрицательно влияя на общие результаты Проекта в рамках I фазы.

СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

В контексте оценки существующего механизма координирования внешней помощи, предоставленной РМ в области безопасности государственной границы, в течение 2014-2015 годов Счетная палата провела аудит эффективности³, который был направлен и на оценку стабильности результатов Проекта «Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной службы РМ». Аудит отметил ряд недостатков в управлении Проектом на I фазе, который обусловил проблемы юридического плана, завершившиеся невозможностью принятия в собственность государства некоторых элементов инфраструктуры Сети «TETРA».

____________________

³ Отчет аудита эффективности “Ожидания от поддержки Европейского Союза в области безопасности государственных границ могут быть реализованы только в условиях функционирования эффективного механизма координирования внешней помощи”, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 42 от 17.11.2015.

Соответственно, эта аудиторская миссия была инициирована в результате ранее сенсибилизированных неясностей с целью снижения риска незаконного отчуждения некоторых объектов имущества, полученного в рамках реализации I фазы Проекта. В этом контексте аудиторские мероприятия были направлены на оценку соответствия выполнения обязательств, взятых некоторыми ключевыми лицами, ответственными за реализацию этой фазы, с выявлением проблем, которые повлияли на стабильность результатов, генерируемых Проектом.

В рамках аудиторской миссии группа использовала все возможные инструменты с целью получения достаточных и адекватных аудиторских доказательств, необходимых для объективного разъяснения отмеченной ситуации. Так, были:

- созданы несколько рабочих групп с участием представителей СИБ и НЦБК;

- приняты меры для получения от Субподрядчика-нерезидента подтверждающих информаций о порядке внедрения Проекта при поддержке Прокуратуры мун.Кишинэу, посредством Комиссии об оказании правовой помощи, созданной на основании Соглашения о юридической помощи между РМ и Румынией;

- проведены обсуждения и запрошены обоснованные документы как от Субконтрактора-резидента, так и от одного субподрядчика-резидента, ответственного за выполнение строительных и инженерных работ;

- запрошены информации, первичные документы, релевантные управлению Проектом от 3 ключевых лиц-нерезидентов (Закупающего органа, Исполнителя и Наблюдателя Проекта).

В результате получения противоречивой информации, отказа экономических агентов-резидентов представить запрошенные подтверждающие документы и отсутствия рычагов, обязывающих их сотрудничать, аудиторская группа не имеет возможности сформулировать соответствующий общий вывод аудита относительно создавшейся ситуации. В этой связи целесообразно информировать Парламент, Правительство, широкую общественность, гражданское общество, любую заинтересованную сторону относительно создавшейся ситуации, проблем и значимых рисков, создавшихся в управлении Сетью “TETРA».

Область применения и методология представлены в приложении № 1.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

В процессе субконтрактации работ и услуг, связанных со строительством 28 зон, не соблюдалось договорное положение относительно получения обязательного разрешения со стороны Закупающего органа

Для обеспечения законности процедуры субконтрактации при внедрении Проекта в I фазе, Закупающий орган в заключенном с Исполнителем⁴ договоре поставки предусмотрел условие, посредством которого запрещается субконтрактация экономических агентов без выдачи разрешения с его стороны. При аналогичных условиях были составлены и 3 других рамочных договора на выполнение работ и поставку оборудования с услугами по установке, заключенные между Исполнителем и Субподрядчиком из Румынии⁵ и, соответственно, между Субподрядчиком из Румынии и Субконтрактором-резидентом^{6 7}, из чего следует, что обязательства по передаче информации относительно субконтрактации любого юридического лица входят в ответственность основного исполнителя на основании специфических условий, включенных в заключенные договора.

____________________

⁴ Договор поставки № 209/210-609 от 15.06.2009 “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для ПС РМ: Унгень – Джюрджюлешть”, общей стоимостью 10,2 млн.евро.

⁵ Договор поставки READ № 2009:195677, заключенный между сторонами 1.03.2010, имея в качестве цели: дизайн, изучение, поставку, установку, ввод в эксплуатацию, обслуживание и услуги продажи постфактум общей стоимостью 3,7 млн.евро.

⁶ Рамочный договор № 2010/20100-4, заключенный между сторонами 17.05.2010, стоимостью 0,4 млн.евро, по поставке, установке и вводу в эксплуатацию оборудования.

⁷ Рамочный договор № 2010/20100-5, заключенный между сторонами 7.07.2010, стоимостью 1,3 млн.евро, имея в качестве цели дизайн и работы по строительству и монтажу элементов инфраструктуры для Сети “TETРA”.

Хотя договорные положения точно указывают на обязанность основного исполнителя информировать о любом юридическом лице, которое будет вовлекаться в процесс выполнения для обеспечения достаточного уровня прозрачности в цепочке субконтрактации, это не было выполнено.

Данное утверждение поддерживается информацией, представленной Делегацией ЕС в РМ (Закупающим органом) по запросу аудиторской группы, согласно которой ни Субконтрактор-резидент и ни 6 субподрядчиков-резидентов не имеют разрешений. Также доказательства, предоставленные аудиторской группе прокуратурой мун.Кишинэу, подтверждают, что Субподрядчик из Румынии не был информирован Субконтрактором-резидентом о субконтрактации подрядчиков-резидентов, он был ознакомлен с этим лишь в момент появления споров между Субконтрактором и 4 субподрядчиками-резидентами.

Вместе с тем отмечается, что сам Исполнитель не соблюдал это положение, имея договорные отношения напрямую с Субконтрактором-резидентом⁸. Так, по запросу аудиторской группы Субконтрактор-резидент представил (по электронной почте e-mail) часть из соглашения по закупке, заключенного с «Ericsson AB», из каких мотивов не было возможно узнать о цели договора. Дополнительно он представил (по электронной почте e-mail) инвойсы общей стоимостью 91,0 тыс.евро за услуги по таможенному оформлению, транспортировке и складированию материалов и оборудования, относящихся к строительству Сети «TETРA».

В то же время и Отчет бухгалтерско-судебной экспертизы, составленный в рамках уголовного преследования⁹, подтверждает проведение платежей в пользу Субконтрактора-резидента как со стороны «Ericsson AB», так и его Зональным представителем из Румынии на сумму 31,2 тыс.евро и, соответственно, 63,0 тыс.USD. По запросу аудиторской группы относительно подтверждения или отказа от возможно существующей задолженности в данной ситуации, Субконтрактор-резидент не дал хода этому заявлению.

____________________

⁸ Соглашение о закупке, заключенное между сторонами 11.11.2010.

⁹ Отчет экспертизы № 415 от 3.03.2014, составленный НЦСЭ при МЮ, согласно распоряжению о проведении бухгалтерско-судебной экспертизы от 29.07.2013, изданному ОКДУП мун.Кишинэу.

В результате неопределенность этих обстоятельств обуславливает повышенный риск появления ряда судебных споров и по этому сегменту.

Неопределенность, отмеченная на этапе подписания подтверждающих документов по выполнению работ в 29 зонах, предусмотренных в рамках I фазы Проекта

Порядок финансирования выполнения работ, относящихся к I фазе Проекта, был установлен Закупающим органом по принципу «оплата финансовых средств в размере 90% после выполнения работ и получения со стороны бенефициара предварительного согласования качества выполненных работ по каждому этапу внедрения», однако этот факт с самого начала поставил в трудное положение как контрактацию субподрядчиков-резидентов, так и своевременное выполнение работ.

Указанные обстоятельства затянули процесс контрактации примерно на 10 месяцев, Субконтрактор-резидент-1 был субконтрактован Субподрядчиком из Румынии 26.03.2010. Хотя первоначально он был нанят полностью выполнить строительные работы и услуги по 33 зонам, предусмотренным в I фазе Проекта; после выполнения работ только на 5 зонах договор был расторгнут.

Впоследствии 17.05.2010¹⁰ и, соответственно, 07.07.2010¹¹, Субподрядчик из Румынии заключил договор с другим Субконтрактором-резидентом, который, согласно договорным условиям, должен был выполнить работы и услуги на общую сумму 1,7 млн.евро, относящиеся к 28 зонам, а также завершить работы по ремонту и установке кабеля, структурированного одной зоне из 5 ранее незавершенных; порядок оплаты был аналогичен порядку, установленному Закупающим органом.

Проведенные проверки отметили некоторые противоречивые ситуации, связанные со сроками и порядком принятия выполненных работ на 29 зонах¹². Так:

• Исполнителю были представлены Субподрядчиком из Румынии документы, подтверждающие завершение указанных работ, они были подписаны бывшим директором ПС и Субподрядчиком из Румынии 27 августа 2010 года или по истечении только 50 дней с даты заключения договора с Субконтрактором-резидентом (7.07.2010). Фактически, исходя из установленной выборки, аудитом установлено, что на 11 из 29 зон работы были только на начальном этапе;

• Вместе с тем согласно техническим делам, находящимся в настоящее время в ДПП, документы, подтверждающие принятие полностью выполненных работ по 29 зонам, были подписаны в ноябре – декабре 2011 года всеми сторонами, вовлеченными в Проект.

Созданная неопределенная ситуация при подписании 27 августа 2010 года документов, подтверждающих выполнение работ, была изложена и в Отчете, составленном работником НЦБК¹³. В результате проведенных расследований было установлено, что работы, которые должны были быть начаты, были представлены финансирующей стороне как уже выполненные и принятые. Преследуемая цель путем подписания этих документов была продиктована намерением деблокировать европейские фонды в пользу Субподрядчика из Румынии, чтобы впоследствии эти финансовые средства можно было использовать непосредственно для реализации работ.

____________________

¹⁰ Рамочный договор № 2010/20100-4 от 17.05.2010, стоимостью 0,4 млн.евро.

¹¹ Рамочный договор № 2005/20100-5 от 7.07.2010, стоимостью 1,3 млн.евро.

¹² Ст.31 Специальных условий к Рамочному договору № 2005/20100-5 от 7.07.2010 предусматривает, что сертификат предварительной приемки будет составляться Субподрядчиком из Румынии при удовлетворительном выполнении/завершении: бетонного основания для башен/столбов; установки устройств на башнях/столбах, в том числе системы громоотвода; установки укрытий; присоединения к источнику электрической энергии сайтов; ремонта технических комнат: монтирования заборов; фундаментов для генераторов Diesel.

¹³ Отчет расследования НЦБК, составленный 18.07.2014 в результате проверки жалобы, направленной Субконтрактором-резидентом.

В результате накопленных доказательств уполномоченный орган принял решение об инициировании уголовной процедуры, материалы по которой впоследствии были направлены органам прокуратуры для приложения к уголовному делу, находящемуся в ходе расследования.

Судебная экспертиза отметила ситуации по неполному выполнению взятых Субконтрактором-резидентом обязательств перед некоторыми контрактованными субподрядчиками на II этапе в рамках внедрения I фазы Проекта

В результате обсуждений, проведенных с ключевыми лицами ДПП, а также накопленных доказательств, аудит установил, что непонимание между Субконтрактором-резидентом и некоторыми субподрядчиками-резидентами появилось в период 2011 года, будучи связанным как с порядком указания услуг, так и с неуплатой вознаграждения за реализованные услуги. Создавшиеся обстоятельства заставили субконтрактованные стороны обратиться к решению споров судебным путем. В результате в период декабря 2011 года – июля 2014 года судебные инстанции приняли 18 судебных актов¹⁴, имея в качестве объекта имущество, полученное в результате внедрения II этапа в рамках I фазы Проекта.

____________________

¹⁴ Заключения, Постановления и Решения.

Соответственно, в августе 2014 года судебный исполнитель информировал ДПП как о решении наложения ареста на движимое имущество, недвижимость Субконтрактора-резидента, так и о запрещении предпринимать какие-либо действия относительно этого имущества (без конкретного указания этого имущества) в пользу 3 субподрядчиков-резидентов, размер указанного ущерба составил 2,3 млн.леев.

Наличие задолженностей между Субконтрактором-резидентом и 4 субподрядчиками-резидентами, которые развязали судебные споры, завершившиеся наложением ареста, указывается и в Отчете судебной экспертизы, составленном в ходе уголовного преследования, размер которого составил 3,8 млн.леев. Данные по установленной ситуации, а также стоимость арестованного имущества представлены в таблице № 1.

Таблица № 1

Обобщение отмеченных ситуаций между Субконтрактором

резидентом и теми 4 контрактованными субподрядчиками

Источник. Информация обобщена аудиторской группой на основании констатаций из

Отчета по экспертизе НЦСЭ при МЮ и заключений, изданных судебным исполнителем.

На основании доказательств, имеющихся у аудита, субподрядчик-резидент-2 не пошел по пути взыскания задолженности посредством судебной инстанции, а обратился к уголовной процедуре посредством органов прокуратуры; по данному субъекту в июне 2012 года было возбуждено уголовное дело.

Дополнительно Отчет бухгалтерско-судебной экспертизы отмечает и финансовые ситуации, зарегистрированные между Субподрядчиком из Румынии и Субконтрактором-резидентом. Так, в период 25.08.2010 – 7.12.2011 последнему были перечислены финансовые средства на общую сумму 1237,6 тыс.евро, в свою очередь, Субконтрактор-резидент направил акты выполненных работ и передачи ценностей на общую сумму 1314,5 тыс.евро.

С целью классификации отмеченной ситуации в течение аудиторской миссии прокуратура мун.Кишинэу в рамках юридической помощи, предоставляемой правовыми органами из Румынии, запросила у Субподрядчика из Румынии убедительную информацию относительно договорных отношений, однако до момента завершения аудита ответ не поступил.

Более того, бухгалтерско-судебная экспертиза констатировала отказ Субконтрактора-резидента признать и подписать акты выполненных работ и оказанных услуг 2 субподрядчиками-резидентами, мотив, по которому Субконтрактор-резидент не может войти во владение реализованным имуществом. Так, Субконтрактор-резидент не принял:

• полностью выполненные работы субподрядчиком-резидентом-1 на общую сумму 3,3 млн.леев, а с другой стороны, Субконтрактор-резидент перечислил в его пользу денежные средства на общую сумму 2,4 млн.леев;

• часть работ, выполненных субподрядчиком-резидентом-3, стоимость которых исчисляется суммой 0,3 млн.леев.

Также Отчет бухгалтерско-судебной экспертизы отражает и то, что Субконтрактор-резидент принял и полностью оплатил работы стоимостью 6,9 млн.леев, контрактованные с субподрядчиком-резидентом-6. Вместе с тем отмечается, что эти работы физически не были выполнены, были переданы лишь путем составления налоговых накладных и актов выполненных работ в этом же объеме. Аналогичная ситуация установлена и у Субподрядчика-резидента, контрактованного субподрядчиком-6, последнему были переданы только посредством документов в том же размере (налоговые накладные и, частично, акты выполнения работ), работы, фактически не выполненные и в отсутствие договора. Дополнительно он не располагал лицензией в области строительства и оказания услуг в области телекоммуникаций, а также техническими мощностями и человеческими ресурсами, необходимыми для выполнения такого объема работ.

Неопределенные ситуации были отмечены аудитом относительно достоверности как топографо-геологических исследований, находящихся в основе составления ряда проектов выполнения, так и технической документации.

В ходе обсуждений между аудиторской группой и Субконтрактором-резидентом, он подтвердил, что субподрядчик-резидент-1 (в данном случае в качестве проектанта) составил проекты выполнения для 16 зон в отсутствие топографо-геологических исследований. Кроме того, для поддержки своих подтверждений представил и письмо, написанное компанией, указанной субподрядчиком-резидентом-1 в 16 составленных проектах выполнения. В свою очередь, эта компания подтвердила, что не провела ни одно топографо-геологическое исследование, не располагая договором об оказании таких услуг. Более того, обратила внимание и на тот факт, что документы по 16 зонам, где фигурирует компания в качестве исполнителя, являются фальсифицированными.

Накопленные аудиторские доказательства, согласно установленной выборке¹⁵, подтверждают, что в 11 из 16 проектов выполнения, составленных Субподрядчиком-резидентом-1, делается ссылка на топографо-геологические исследования, проведенные указанной компанией. Вместе с тем в отчетах по проверке, составленных ГСПЭПС в период января-мая 2011 года, также делается ссылка на топографо-геологические исследования, проведенные указанной компанией. Взамен техническая документация, которой располагает ДПП, содержит топографо-геологические исследования, датированные месяцами август-сентябрь 2011 года и составленные другой проектной компанией.

____________________

¹⁵ Аудит выбрал 11 из 16 наборов документов, относящихся к 16 зонам, что составляет выборку в размере 69%.

В данном контексте аудитом установлено, что по этим же зонам имеются одновременно 2 технических документа строительства с различными данными. Таким образом, ДПП располагает техническими документациями строительства по всем зонам, построенным в рамках I фазы Проекта, они были переданы Исполнителем. Вместе с тем, в ходе обсуждений между аудиторской группой и Субконтрактором-резидентом он отметил, что располагает другим набором технической документации по этим же зонам.

Субконтрактор-резидент представил аудиторской группе экземпляр технических документов (раздел B), относящихся к зоне Точень. В результате сравнительного анализа документов по этой зоне аудит установил ряд несоответствий касательно данных, использованных материалов, количества и лиц, подписавших техническую документацию.

Последующий запрос аудиторской группы, адресованный Субконтрактору-резиденту, представить техническую документацию, относящуюся к другим зонам, остался без ответа. В результате в отсутствие ряда убедительных доказательств имеется значительный риск относительно подлинности технической документации и достоверности ее содержания.

Представитель Пограничной службы подписал Акт предварительной приемки в условиях наличия ареста на некоторые ценности, полученные в результате внедрения I фазы Проекта

Согласно договорным условиям, внедрение Проекта начинается одновременно с выходом Приказа о начале работ Закупающим органом. Операционный период выполненных работ завершается путем подписания Акта предварительной приемки сторонами, предусмотренными в договоре поставки, и путем передачи бенефициару Проекта цели договора (функциональной Сети «TETРA»). После подписания указанного акта длится период гарантии, в рамках которого Исполнитель обязан устранить все выявленные недостатки для обеспечения надлежащего функционирования Сети «TETРA», а по истечении этого периода должен быть подписан Акт окончательной приемки. Путем подписания указанных актов подтверждается соответствие выполненного Исполнителем объекта техническим спецификациям, предусмотренным в договоре поставки.

Схематично, порядок и сроки внедрения ключевых этапов I фазы Проекта представлены на рисунке № 3.

Рисунок № 3

Ключевые этапы по внедрению I фазы Проекта

Источник. Данные обобщены аудиторской группой на основании договора поставки, документов

по отчетности наблюдателя Проекта и Актов предварительной и окончательной приемки.

В результате полученных доказательств аудитом установлено, что Закупающий орган 1.09.2009 издал Приказ о начале работ. Операционное внедрение работ фактически длилось 31 месяц по сравнению с предусмотренным сроком 24 месяца. Увеличение сроков выполнения работ было обусловлено:

• расширением покрытия Сети «TETРA» (первоначально было предусмотрено строительство 33 зон, впоследствии было включено строительство еще 7 зон);

• исправлением незавершенных или некачественно выполненных работ;

• оценкой качества выполненных работ другим независимым экспертом по запросу Закупающего органа;

• началом судебных споров между Субконтрактором-резидентом и контрактованными им субподрядчиками;

• наличием неполной технической документации для выполненных работ на строительстве зон.

Акт предварительной приемки был подписан Закупающим органом, Исполнителем и Бенефициаром (представитель начальника ПС) 30 апреля 2012 года, которым подтверждалось, что компоненты Сети «TETРA» поставлены, установлены, тестированы и соответствуют техническим спецификациям, предусмотренным в договоре поставки. В результате, Бенефициар подтвердил наличие и функциональность Сети «TETРA», в условиях, когда часть ее имущественных компонентов стоимостью 2,3 млн.леев, начиная с марта 2012 года, была арестована.

Гарантийный период, соответственно, был продлен с 24 до 33 месяцев по мотиву, что руководство ДПП отказалось подписать Акт окончательной приемки с целью уклонения от существующей проблемы правового порядка в результате существующих судебных споров между экономическими агентами-резидентами, вовлеченными в выполнение работ по строительству Сети «TETРA».

Субподрядчик из Румынии 3.11.2014 своей декларацией проинформировал ДПП о том, что услуги и имущество, относящиеся к Проекту, были полностью реализованы в соответствии со всеми договорными условиями и полностью переданы фирмой «Ericsson AB».

Между тем, и фирма «Ericsson AB», будучи в качестве представителя Исполнителя, направила 16.12.2014 ДПП гарантийное письмо, которым объявила и гарантировала, что “Объекты, которые должны быть переданы ДПП в соответствии с Договором о поставке и полном внедрении интегрированной системы «TETРA», микроволновой системы, телефонной системы, восстановлении выделенных технических комнат относительно сети мобильных и фиксированных коммуникаций для ДПП свободны от материальных и юридических ограничений и отсутствуют претензии сторонних лиц относительно права собственности на эти объекты, а также будет нести любой ущерб, нанесенный ДПП в соответствии с применяемым законодательством».

В описанных обстоятельствах Акт окончательной приемки был подписан 11.02.2015 Закупающим органом и Исполнителем, без подписи Бенефициара, хотя в соответствии с требованиями он должен был подписать данный документ.

Существующая ситуация, а именно – примененный секвестр в результате возникновения судебных споров между Субконтрактором-резидентом и 4 субподрядчиками-резидентами сделал невозможным передачу имущества Бенефициару. В период проведения аудиторской миссии ДПП направил письмо в адрес фирмы «Ericsson AB», сигнализируя о том, что выданное ею гарантийное письмо не принесло результатов, однако до момента завершения аудита ДПП не получил никакого ответа относительно изложенной проблемы.

Кроме того аудит отмечает, что на основании заключений судебного исполнителя инициирована процедура принудительного исполнения, регламентированная Исполнительным кодексом¹⁶, и в данном случае гарантийное письмо не может дать юридического результата для этой процедуры. Соответственно, заключение судебного исполнителя, который ссылается на наложение ареста на составляющие части Сети «TETРA», запрещает предпринимать какие-либо действия ДПП в отношении этого имущества, имеет обязательный характер для ДПП и эта ситуация может привести к юридическим последствиям, предусмотренным Исполнительным кодексом.

Множественные неопределенности и судебные споры создали препятствия в получении государством права собственности на ценности, полученные в результате внедрения I фазы Проекта.

Низкая менеджерская ответственность путем несоблюдения принципов надлежащего управления со стороны руководства Пограничной службы отрицательно повлияла на ожидаемые результаты в рамках I фазы Проекта, способствуя расширению проблем и, соответственно, нанося ущерб ДПП в качестве бенефициара Проекта.

Вместе с тем сохранение порочного менеджмента на II этапе внедрения Проекта (I фаза) привело к появлению судебных споров, завершившихся наложением ареста на часть имущества элементов инфраструктуры Сети “TETРA» общей стоимостью 2,3 млн.леев.

Неопределенности относительно того, какое имущество является объектом мер принудительного исполнения в результате множественных судебных споров привели к непринятию в собственность ДПП, а также к неотражению в бухгалтерском учете ряда полученных ценностей, а именно: 28 телекоммуникационных башен и 16 технических кабин, а также других элементов инфраструктуры¹⁷, стоимость которых оценивается аудитом в сумме 1,9 млн.евро. Таким образом, ДПП пытался избежать возможных проблем юридического порядка относительно права собственности на них, которые могут произойти впоследствии.

____________________

¹⁶ Закон № 443-XV от 24.12.2004 Исполнительный кодекс РМ.

¹⁷ Заборы, электрические установки, металлические строения и др.

Вследствие этого, существует значительный риск получения права собственности частными сторонними лицами на имущество, предназначенное для укрепления безопасности государственной границы РМ, полученное в результате финансовой поддержки, предоставленной ЕС. Вместе с тем, этот факт подвергает опасности функциональность и безопасность Системы «TETРA», влияя и на деятельность учреждения, ответственного за безопасность государственной границы.

В этом отношении аудиторская миссия высказывает озабоченность относительно нерешения до настоящего времени проблем юридического порядка, возникших в рамках I фазы Проекта, а также относительно выявленных рисков в результате внедрения Проекта стратегической важности для РМ. В результате крайне необходимо, чтобы государственные учреждения, в компетенции которых находится решение установленных проблем, быстро вмешались с принятием соответствующих мер для преодоления создавшейся ситуации.

До проведения аудиторской миссии было принято множество мер как ДПП, так и заинтересованными сторонами с целью решения проблемы, однако без достижения какого-либо результата

Начиная с мая 2014 года, ДПП принял ряд мер с целью квалификации, какое имущество является объектом мер обеспечения действий путем применения секвестра судебной инстанцией по существующим делам между Субконтрактором-резидентом и 3 субподрядчиками-резидентами, а также информирования уполномоченных учреждений о существующей проблеме. Так:

♦ было обжаловано заключение судебного исполнителя от 5.05.2014, посредством которого было предоставлено заявление кредитору субподрядчику-резиденту-5 относительно наложения ареста на недвижимое имущество Субконтрактора-резидента, аргументируя тем, что арестованное имущество представляет собой публичную собственность;

♦ не зная список материальных ценностей Субконтрактора-резидента, являющихся объектом ареста, были направлены письма по разъяснению ситуации судебному исполнителю, а также Национальному союзу судебных исполнителей. Поступившие ответы подтвердили лишь наличие 3 секвестров, примененных к имуществу Сети «TETРA»; ситуация осталась невыясненной;

♦ были направлены письма делегации ЕС в РМ для разъяснения ситуации, а также Государственной канцелярии для информирования и с запросом о поддержке;

♦ были направлены обращения в адрес премьер-министра с просьбой о вмешательстве с целью собрать заседание на уровне Правительства с участием руководящих лиц из различных учреждений для выявления конкретных решений по поднятой проблеме;

♦ в рамках ДПП была создана рабочая группа с целью принятия подготовительных мер, связанных с приемом телекоммуникационных башен с инфраструктурой, связанных с Проектом, проводилось множество заседаний;

♦ в результате запроса Комиссии по национальной безопасности, обороне и общественному порядку в рамках Парламента РМ руководство ДПП было заслушано 27.11.2013 с целью подробного информирования ее членов относительно достоверности фактов, изложенных в обращении, поступившем в Парламент.

В контексте изложенного, отмечаем, что указанные меры не достигли ожидаемого результата, ситуация относительно передачи ценностей в собственность государства продолжает оставаться неопределенной.

В свою очередь, с целью информирования государственных учреждений, запроса информации, а также вмешательства согласно компетенции, для избежания каких-либо последствий, ставящих в опасность безопасность границы РМ, судебный исполнитель обратился в июне 2014 года в: Правительство; Министерство юстиции; СИБ; Генеральную прокуратуру; Главную государственную налоговую инспекцию, однако они своевременно не вмешались с целью принятия необходимых соответствующих мер.

Расследованы уголовные дела, связанные с участниками, вовлеченными в реализацию II этапа в рамках I фазы Проекта

В период апреля 2012 – июля 2012 года правоохранительными органами было возбуждено множество уголовных дел на основании разумных подозрений в совершении преступлений, связанных со сторонами, вовлеченными в реализацию I фазы Проекта, в результате жалоб, поступивших от Субконтрактора-резидента против руководства субподрядчиков-резидентов, которые впоследствии были объединены в одну процедуру.

На данный момент находятся под расследованием лица, руководство Субконтрактора-резидента, субподрядчик-резидент-6, а также Субподрядчик-резидент, контрактованный субподрядчиком-резидентом-6.

Одновременно в рамках аудита ДПП обратился в прокуратуру мун.Кишинэу с просьбой наложить секвестр на спорное имущество в рамках уголовной процедуры для уклонения от риска его отчуждения в пользу 3 субподрядчиков-резидентов, находящихся в судебном споре.

ОБЩИЙ ВЫВОД

На основании проведенной аудиторской деятельности не можем оценить и в результате этого невозможно сформулировать общее заключение относительно создавшейся ситуации.

Приложение 1

Область применения и методология

Область применения

В соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год¹⁸ Счетная палата инициировала тематический аудит с целью рассмотрения проблем, препятствующих ДПП полностью получить результаты, генерированные в рамках I фазы Проекта.

Аудиторская миссия проводилась в Департаменте пограничной полиции МВД и в прокуратуре мун. Кишинэу, аудиту был подвергнут период сентябрь 2009 – май 2016 года.

Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, в рамках аудиторских мероприятий были собраны, рассмотрены, проанализированы и обобщены следующие виды аудиторских доказательств: устные, документированные и аналитические.

____________________

¹⁸ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

В ходе проведения аудиторской миссии при выполнении соответствующих мероприятий аудиторская группа руководствовалась следующими международными стандартами:

1. ISSAI 4000 “Пособие по аудиту соответствия – Общее введение»;

2. ISSAI 4100 “Руководство по аудиту соответствия для аудитов, проводимых отдельно от аудитов финансовых ситуаций»;

3. ISSAI 4200 “Аудит соответствия, ассоциированный с аудитом эффективности».

Методология

Аудит был проведен в соответствии со стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой в области соответствия, были рассмотрены проблемы, отрицательно влияющие на результаты Проекта по отношению к договорным и нормативным положениям, подход аудита основывался на проблемах, связанных с качественным и правовым аспектом по результатам, полученным Проектом в I фазе его внедрения.

Методология, техники и процедуры аудита, используемые для реализации мероприятий аудита, были следующими:

• проанализировали законодательную и нормативную базу для выявления специфических требований, которые регламентируют бухгалтерский учет в строительстве, качество в строительстве, право собственности;

• изучили и рассмотрели Соглашение о финансировании, договор поставки, договора, заключенные с субподрядчиками-резидентами об оказании услуг, документы по отчетности наблюдателя Проекта – компании «Ove Arup & Partners» LTD, которые были представлены аудиторской группе делегацией ЕС и ДПП;

• изучили и проанализировали Отчет по экспертизе № 415 от 3.03.2014, составленный НЦСЭ при МЮ, согласно распоряжению по проведению бухгалтерско-судебной экспертизы от 29.07.2013, выпущенному ОКДУП мун. Кишинэу;

• рассмотрели и проанализировали налоговые накладные, акты приема-передачи ценностей и акты работ, выполненных субподрядчиками-резидентами, а также другие подтверждающие документы;

• рассмотрели и проанализировали финансовые отчеты, главную книгу и выписки из бухгалтерских регистров, а также другие документы бухгалтерского учета 7 субподрядчиков-резидентов;

• рассмотрели и проанализировали акты приема, техническую документацию строений, документы по выполнению работ и оказанию услуг, другие технические документы, имеющиеся в ДПП;

• рассмотрели и проанализировали 18 судебных решений и постановлений, 4 исполнительных листа и 10 заключений судебных исполнителей по существующим судебным спорам между субподрядчиками-резидентами;

• провели обсуждения с 2 субконтрактованными резидентами с целью получения информации касательно порядка внедрения I фазы Проекта и о существующих между ними судебных разбирательствах;

• проанализировали протоколы заседаний и отчет о расследовании, составленный НЦБК, относительно ситуации, отмеченной по внедрению I фазы Проекта;

• участвовали в рабочих группах совместно с представителями в рамках СИБ, НЦБК и ДПП с целью квалификации ситуации и выявления возможных решений.