Постановление N 42 от 17.11.2015 по Отчету аудита эффективности "Ожидания от поддержки Европейского Союза в области безопасности государственных границ могут быть реализованы только в условиях функционирования эффективного механизма координирования внешней помощи"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности “Ожидания от поддержки Европейского Союза

в области безопасности государственных границ могут быть реализованы

только в условиях функционирования эффективного механизма

координирования внешней помощи”

№ 42  от  17.11.2015

 (в силу 18.12.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 340-346 ст. 39 от 18.12.2015

* * *

Счетная палата в присутствии председателя парламентской Комиссии по национальной безопасности, обороне и общественному порядку г-на В.Унтилэ, заместителя министра иностранных дел и европейской интеграции г-жи Д.Кужбэ, начальника департамента пограничной полиции г-на Д.Пуриче, директора Бюро по миграции и убежищу г-жи O.Поалелунжь, заместителя начальника главного управления международных отношений и европейской интеграции Министерства внутренних дел г-на Р.Цуркана, заместителя директора департамента управления проектов и услуг в рамках ГП “Cris Registru” г-на В.Черного, а также других ответственных лиц аудируемых учреждений, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности “Ожидания от поддержки Европейского Союза в области безопасности государственных границ могут быть реализованы только в условиях функционирования эффективного механизма координирования внешней помощи”.

____________________

¹ ОМ, 2008 г., № 237-240, ст.864.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Вступление в Европейский Союз является стратегической политической целью страны, которая предполагает со стороны Республики Молдова, среди других обязательств, гармонизацию с нормами, стандартами и европейской передовой практикой в области управления границами. Таким образом преследуется цель обеспечения концептуальной и операционной совместимости между национальными и европейскими специализированными органами. Модель управления границами, разработанная в Европейском Союзе доказала свою жизнеспособность, являясь для Республики Молдова убедительным примером передового опыта и практик. С одной стороны, она обеспечивает необходимый баланс между упрощением передвижения лиц и товаров, основываясь на соблюдении фундаментальных прав человека. С другой стороны, позволяет предупреждение и борьбу с незаконной миграцией, трансграничной преступностью и другими ситуациями, которые угрожают безопасности границ.

Для развития интегрированного менеджмента государственной границы на 2011-2015 годы (9 месяцев), Республика Молдова получила существенную внешнюю помощь со стороны Европейского Союза в рамках программы “Поддержка внедрения Плана действий по либерализации визового режима” и 13 проектов, в том числе менеджерскую поддержку на их реализацию на общую сумму около 57,6 млн.евро. Очень важно, чтобы страна-бенефициар располагала четким и эффективным механизмом планирования, принятия, мониторинга, освоения и аудирования такого рода финансовых средств.

В этом контексте Счетная палата решила провести аудит эффективности в области внешней помощи, предоставляемой Европейским союзом для обеспечения безопасности государственной границы, со следующей целью аудита:

Существующий механизм координирования внешней помощи, предоставляемой Европейским Союзом в сфере безопасности государственной границы, является функциональным и эффективным?

С учетом подвергнутой аудиту области, в соответствии с применяемыми процедурами и оцененными аспектами, аудиторская миссия установила, что потенциал поглощения внешней помощи ограничен, обусловлен рядом проблем и недостатков, влияющих на эффективное внедрение проектов и программ внешней помощи, а также ограничивающих их устойчивость, которые обусловлены следующими факторами:

√ неустановление соответствующей институциональной базы и механизма координирования внешней помощи на секториальном уровне;

√ недостаточное взаимодействие между ответственными субъектами, как на национальном, так и на отраслевом уровне, в рамках процессов планирования, внедрения и мониторинга проектов, программ внешней помощи в сфере безопасности государственной границы;

√ несоблюдение принципов справедливости и прозрачности при планировании и распределении финансовых средств, предназначенных для внедрения программы “Поддержка внедрения Плана действий по либерализации визового режима”;

√ политическая нестабильность и макроэкономические эволюции, зарегистрированные в 2015 году, которые привели к временной приостановке финансирования, что обусловило и неполное выполнение показателей, предусмотренных в рамках программы “Поддержка внедрения Плана действий по либерализации визового режима”

√ непринятие ответственности на правительственном уровне по обеспечению устойчивости полученных результатов по внедрению проекта “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной полиции Республики Молдова”, что ставит под угрозу устойчивость системы “ТЕТРА”.

Подводя итоги констатаций, отмеченных в Отчете аудита и в настоящем Постановлении, делаем вывод, что внедрение механизма координирования внешней помощи требует серьезных улучшений. В целях устранения недостатков и выполнения поставленных целей в области менеджмента государственной границы, необходимо обеспечение эффективного взаимодействия между сторонами, вовлеченными в деятельность по координированию внешней помощи, пересмотр существующей системы продвижения проектов и усиление мер по контролю за достигнутыми результатами по их внедрению, а также принятие на стратегическом уровне ответственности для обеспечения устойчивости полученных выгод.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности “Ожидания от поддержки Европейского Союза в области безопасности государственных границ могут быть реализованы только в условиях функционирования эффективного механизма координирования внешней помощи”, согласно приложению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству внутренних дел, Министерству иностранных дел и европейской интеграции, Министерству информационных технологий и связи, Департаменту пограничной полиции, Бюро по миграции и убежищу, Таможенной службе для принятия необходимых мер по устранению выявленных недостатков и внедрению рекомендаций аудита;

2.2. Государственной канцелярии для:

2.2.1) изменения существующего механизма координирования внешней помощи, путем повышения ответственности субъектов, вовлеченных в этот процесс;

2.2.2) мониторинга деятельности Секториального совета Министерства внутренних дел, а также для установления процедур по обеспечению надлежащего и эффективного взаимодействия между Национальным подразделением по координированию внешней помощи и Секторальным координатором;

2.3. Правительству Республики Молдова для принятия к сведению, а также для:

2.3.1) рассмотрения результатов аудита в рамках заседания Правительства, а также на заседании Межминистерского комитета по стратегическому планированию для оценки слабых сторон и выявленных проблем в процессе внедрения механизма координирования внешней помощи в сфере безопасности государственной границы;

2.3.2) принятия необходимых мер в целях усиления деятельности по реализации, в пределах имеющихся средств, мероприятия “Развитие возможностей программного обеспечения для распознавания лиц”, предусмотренного в Матрице результатов по либерализации визового режима и порученного Министерству информационных технологий и связи;

2.4. Министерству финансов для информирования и принятия мер согласно компетенции;

2.5. Президенту Республики Молдова для информирования;

2.6. Председателю Парламента Республики Молдова для информирования;

2.7. постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; национальной безопасности, обороне и общественному порядку для информирования и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержке политик в области менеджмента государственной границы, а также укрепления институционального механизма координирования внешней помощи.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1. – 2.2. настоящего Постановления и внедрению рекомендаций из Отчета аудита, проинформировать Счетную палату один раз в полугодие, по мере их внедрения, в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 42 от 17 ноября 2015 года

ОТЧЕТ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ

“Ожидания от поддержки Европейского Союза в области безопасности

государственных границ могут быть реализованы только в условиях

функционирования эффективного механизма

координирования внешней помощи”

СПИСОК АББРЕВИАТУР

КРАТКИЙ ОБЗОР

Счетная палата инициировала аудит эффективности в отношении внешней помощи, предоставляемой РМ ЕС в сфере безопасности государственной границы за 2011-2015 годы (9 месяцев), в целях оценки эффективности существующего механизма по координированию внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова, а также для определения того, в какой мере действия, предпринятые ключевыми сторонами, ответственными за координирование программ и проектов в данной области, способствовали развитию этой системы.

В результате аудирования основных аспектов был отмечен определенный прогресс в области координирования внешней помощи, предоставляемой РМ, а именно:

√ определение и утверждение приоритетов Правительства РМ в отношении финансовой поддержки, предоставленной ЕС на 2011-2013 гг. и, соответственно, 2014-2017 годы;

√ утверждение двух стратегических документов, касающихся развития интегрированного менеджмента государственной границы на 2011-2013 годы и, соответственно, 2015-2017 годы;

√ модернизация и усиление контроля при пересечении государственной границы путем присоединения к европейской системе наблюдения за границами (EUROSUR);

√ реорганизация Пограничной службы в Пограничную полицию с ее включением в подчинение МВД;

√ оснащение государственной границы необходимым и современным оборудованием для обеспечения национальной безопасности;

√ создание в рамках МВД Секторального совета по координированию внешней помощи на момент проведения аудита;

√ утверждение новой нормативной базы, касающейся регламентирования институциональной базы и механизма по координированию внешней помощи, предоставляемой РМ международными организациями и странами-донорами.

Помимо указанных достижений были выявлены и некоторые недостатки, которые влияют на эффективность деятельности по координированию внешней помощи в данной области:

√ неустановление соответствующей институциональной базы и механизма координирования внешней помощи на секториальном уровне;

√ ненадлежащее выполнение обязанностей Государственной канцелярией путем необеспечения внедрения функциональной и соответствующей системы координирования внешней помощи;

√ неадекватное внедрение процессов планирования, реализации и мониторинга проектов/программ внешней помощи в сфере обеспечения безопасности государственной границы;

√ несоблюдение принципов справедливости и прозрачности при планировании и распределении финансовых средств, предназначенных для Программы “ПВПДЛВР”;

√ неполное выполнение показателей в рамках Программы “ПВПДЛВР” в 2014 году, что обусловило снижение объема выплат на 0,19 млн.евро;

√ временная приостановка финансирования на 2015 год в результате неблагоприятной макроэкономической эволюции привела к нереализации в полном объеме действий, направленных на достижение показателей эффективности, предусмотренных в рамках Программы “ПВПДЛВР”;

√ необходимость укрепления институциональных мероприятий по обеспечению устойчивости результатов Проекта “TETRA”.

Таким образом, Отчет аудита содержит ряд рекомендаций, призванных устранить недостатки, отмеченные в ходе аудита, в отношении координирования внешней помощи в Республике Молдова в области обеспечения безопасности границ и действенного и эффективного использования средств, предоставляемых ЕС для лучшего осуществления поставленных задач.

В связи с этим Счетная палата выражает надежду, что результаты аудиторской миссии особенно важны для ЕС и других международных партнеров по развитию, которые предоставляют внешнюю помощь РМ, а также для Парламента, Правительства и гражданского общества, с точки зрения их ознакомления с реальной ситуацией, касающейся способности поглощения внешних фондов сторонами, вовлеченными в процесс координирования программ/проектов внешней помощи в сфере безопасности государственной границы, в соответствии с практикой ЕС, что, по существу, влияет на безопасность и благополучие граждан РМ.

ВВЕДЕНИЕ

Политика ЕС в области управления границами является комплексной и направлена на развитие эффективной системы контроля на границе, которая позволяет свободное перемещение людей и товаров, предотвращение трансграничной преступности, с соблюдением при этом фундаментальных прав и свобод человека.

Необходимость обеспечения интегрированной безопасности государственной границы Республики Молдова была обусловлена многими факторами, среди которых: трансграничная преступность; феномен организованной преступности; незаконная миграция. В то же время свободное передвижение людей и товаров потребовало введения необходимых мер по внедрению стандартов ЕС в сфере безопасности государственной границы.

В 2011-2015 годах (9 месяцев) политика Правительства, касающаяся достижения целей по обеспечению безопасности государственной границы и определения национальных приоритетов, воплощена в жизнь путем принятия 2 документов стратегических политик, а именно:

I. Национальной стратегии интегрированного менеджмента государственной границы на 2011-2013 годы¹, которая определяет политики, принципы и цели, необходимые для единого, последовательного и эффективного внедрения интегрированного менеджмента в данной области. В целях успешной реализации стратегических целей в 2011 году Правительство утвердило План действий². По данным Отчета о деятельности Национального консилиума интегрированного менеджмента государственной границы на 2014 год этот План действий был выполнен на уровне 90%.

В этом контексте отмечаются основные достижения, которые положительно повлияли на интегрированный менеджмент государственной границы:

- совершенствование нормативно-законодательной базы – путем принятия ряда законодательных и нормативных актов, касающихся деятельности органов, наделенных полномочиями в данной области;

- совершенствование институциональной системы – путем преобразования Пограничной службы в Пограничную полицию с ее включением в состав МВД;

- совершенствование контроля и надзора государственной границы – путем проектирования, в соответствии с Европейской системой наблюдения за границами (EUROSUR), контроля государственной границы и мобильного механизма;

- развитие материально-технического обеспечения – путем оснащения современным оборудованием, необходимым для осуществления контроля пересечения границы.

II. Национальная стратегия интегрированного менеджмента государственной границы на период 2015-2017 гг.³ – это второй основной документ политики, который отражает приоритеты и видение государства в данной области, в том числе по предотвращению, борьбе с нелегальной миграцией и трансграничной преступностью. Как в настоящей Стратегии, так и в Плане по ее реализации продолжаются политики в сфере интегрированного менеджмента государственной границы, начатые согласно предыдущей Стратегии. Вместе с тем нынешняя Стратегия направлена на достижение стратегической цели присоединения Республики Молдова к ЕС, в том числе на реформы, вытекающие из процесса либерализации визового режима с ЕС для граждан молдовы и Соглашения об ассоциации с ЕС.

Для реализации стратегических целей в области обеспечения безопасности государственной границы Республика Молдова в период 2011-2015 годов (9 месяцев) получила внешнюю помощь со стороны ЕС в рамках Программы “ПВПДЛВР” и 13 проектов, в том числе менеджментскую поддержку при внедрении проектов на общую сумму около 57,6 млн.евро. Финансовая поддержка ЕС была предоставлена как в виде финансовых средств, которые состоят из грантов для поддержки бюджета, используемых для покрытия бюджетного дефицита, и инвестиционных проектов или поддержки для поддержания платежного баланса страны, так и в виде технической помощи, которая представляет собой передачу знаний путем обучения, развитие человеческих ресурсов, научные исследования, расходы которых покрываются внешними донорами.

Для обеспечения достижения стратегических целей государства, а также для повышения эффективности, результативности и устойчивости внешней помощи, предоставляемой РМ международными организациями и странами-донорами, Правительство в 2010 году впервые определило и утвердило институциональную базу и механизм координирования внешней помощи⁴. Согласно Положению, деятельность по координированию процесса, в целом, делится на два уровня – национальный и секторальный, были определены субъекты, вовлеченные на каждом уровне, которые схематично представлены на рисунке № 1.

Источник. Схема составлена аудиторской группой на основании

Постановления Правительства № 12 от 19.01.2010.

Обязанности ключевых исполнителей, ответственных за координирование внешней помощи, детально представлены в приложении № 2.

Механизм координирования внешней помощи, предоставляемой сообществом доноров, делится на 3 основных этапа, призванных обеспечить благоприятное проведение и функционирование проекта/программы, а также правильное, эффективное и результативное использование предоставляемых внешних фондов, которые схематично представлены на рисунке № 2.

Источник. Схема составлена аудиторской группой на основании

Постановления Правительства № 12 от 19.01.2010.

В контексте определения эффективности механизма координирования внешней помощи, эффективного управления выделенными европейскими фондами, а также рассмотрения порядка, в котором обеспечивается устойчивость проектов благодаря финансированию со стороны ЕС, аудиторская миссия решила проаудировать программу “Поддержка внедрения Плана действий по либерализации визового режима”, сосредоточившись исключительно на оценке прогресса, достигнутого в рамках ее первых 2 Компонентов⁵, а также проекта “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной полиции – I и II этапы”, которые непосредственно соответствуют целям развития стратегической политики в области менеджмента государственной границы.

В целях дальнейшего продвижения европейской интеграции, в том числе для укрепления безопасности государственной границы, Правительство Республики Молдова 12 июня 2014 года подписало Соглашение о финансировании⁶ с ЕС, согласно которому донор обязался предоставить внешнюю помощь для реализации Программы “ПВПДЛВР”. Общий вклад ЕС оценивается в 21,0 млн.евро, из которых 1,0 млн.евро составляет дополнительная поддержка в виде приобретения услуг, а 20,0 млн.евро – в виде бюджетной поддержки. Бюджетная поддержка является важным инструментом комплексной политики ЕС по развитию стран-партнеров. Она включает в себя политический диалог, финансовые трансферты в Национальное казначейство страны-партнера, оценку эффективности и укрепления потенциала, на основе сотрудничества и взаимной ответственности. Цели, сроки исполнения, ожидаемые результаты, специфические условия выдачи транша, а также показательный календарь выплат, предусмотренных в Соглашении о финансировании для внедрения Программы “ПВПДЛВР”, представлены в приложениях № 3 и № 4.

Также благодаря предоставляемой ЕС финансовой поддержки на общую сумму 22,3 млн.евро⁷, посредством Проекта “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной полиции РМ”^{8 9}, целью которого является предоставление современных и функциональных телекоммуникационных сетей, как Пограничная полиция, так и ТС РМ получили поддержку для улучшения менеджмента государственной границы, в соответствии с передовой практикой и стандартами ЕС. Подробную информацию об объектах, сторонах договоров, стоимости договоров, а также достигнутых результатах в рамках Проекта представлены в приложении № 6.

____________________

¹ Постановление Правительства № 1212 от 27.12.2010 “Об утверждении Национальной стратегии интегрированного менеджмента государственной границы на 2011-2013 годы”.

² Постановление Правительства № 342 от 16.05.2011 “Об утверждении Плана действий по внедрению Национальной стратегии интегрированного менеджмента государственной границы на 2011-2013 гг.”.

³ Постановление Правительства № 1005 от 10.12.2014 “Об утверждении Национальной стратегии интегрированного менеджмента государственной границы на период 2015-2017 гг. и Плана по внедрению Стратегии”.

⁴ Постановление Правительства № 12 от 19.01.2010 “Об утверждении Положения об институциональной базе и механизме координирования внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова международными донорскими организациями и странами-донорами” (далее – Положение).

⁵ Компонент I “Улучшение управления границей” и Компонент II “Улучшение управления миграцией”.

⁶ Финансовое соглашение между Правительством Республики Молдова и Европейским Союзом о поддержке внедрения Плана действий по либерализации визового режима, подписанное 12 июня 2014 года, утвержденное Постановлением Правительства № 526 от 03.07.2014.

⁷ Проект" Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной полиции РМ” состоит из двух этапов: объем внешней помощи для I этапа составляет 10,2 млн.евро, предусмотренного для внедрения в 2009-2011 годах, бенефициар – Пограничная служба, и II этапа – 12,1 млн.евро, на 2012-2014 годы, бенефициар – ДПП.

⁸ Соглашение о финансировании многонациональных программ, подписанное 11.05.2006 между Европейским сообществом, представленным Комиссией европейских сообществ и Правительством РМ, в качестве бенефициара, связанное с внедрением I этапа Проекта.

⁹ Соглашение о финансировании ENPI/2008/019-656, подписанное 25.02.2009, между Европейским сообществом, представленным Комиссией европейских сообществ и Правительством РМ, в качестве бенефициара, связанное с внедрением II этапа Проекта.

ОБЛАСТЬ И ПОДХОД К АУДИТУ

Стратегическая направленность РМ на интеграцию с ЕС предполагает гармонизацию национального контекста с европейскими ценностями и стандартами, перенесенными в документы национальной политики. ЕС уделяет повышенное внимание этой проблеме, что проявляется в существенной поддержке, предоставленной РМ посредством технической и финансовой помощи.

С учетом щедрой помощи со стороны ЕС очень важно, чтобы РМ располагала эффективным механизмом планирования, внедрения, мониторинга, освоения и аудирования этих финансовых средств.

Настоящая миссия является объектом аудита-пилота как части Компонента I в рамках Twinning Проекта “Укрепление потенциала по аудиту Счетной палаты РМ”, внедряемого также при поддержке ЕС. Выгоды от реализации данного Проекта призваны способствовать усилению и укреплению потенциала Счетной палаты в области аудита эффективности, системы, а также аудита фондов ЕС.

Основная цель аудита состоит в оценке действующего механизма координирования внешней помощи, предоставляемой ЕС для реализации стратегических целей в области безопасности государственной границы, а также в оценке эффективности управления соответствующими фондами.

В этом контексте Счетная палата стремилась ответить на следующий основной вопрос аудита: Существующий механизм координирования внешней помощи, предоставляемой ЕС в области безопасности государственной границы, является функциональным и эффективным?

Область аудита включает в себя мероприятия, проводимые в период 2011-2015 годов (9 месяцев) Государственной канцелярией и подведомственными ей учреждениями, в том числе ДПП и БМУ, а также МИДЕИ, МИТС и ТС в период 2014-2015 годов (9 месяцев).

Подход аудита является смешанным и основан на результатах и на системе. Таким образом, в рамках подхода, основанного на результатах, была проанализирована эффективность и результативность внедрения программ/проектов внешней помощи, полученные выгоды относительно поставленных задач как в политических документах, так и в Соглашении о финансировании между ЕС и Правительством РМ, а путем подхода, основанного на системе, аудит оценил меры, предпринятые ключевыми сторонами, ответственными за координирование внешней помощи как на национальном, так и секториальном уровнях.

Область применения и методология представлены в приложении № 1.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель аудита: Существующий механизм координирования внешней помощи, предоставляемой ЕС в области безопасности государственной границы, является функциональным и эффективным?

СУЩЕСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА КООРДИНИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ПОМОЩИ

В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ

ТРЕБУЕТ РАДИКАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

♦ Контекст институциональных механизмов по координированию внешней помощи

Координирование внешней помощи представляет собой совокупность мероприятий и механизмов, которые должны быть реализованы Правительством в целях направления и эффективного и результативного использования внешней помощи, с целью максимизации воздействия внешней помощи на социально-экономическое и демократическое развитие республики.

Принципы и процедуры институциональной системы координирования внешней помощи, предоставляемой РМ сообществом доноров, а также весь процесс планирования, реализации и мониторинга проектов/программ внешней помощи впервые были определены и инициированы Правительством начиная с 2010 года¹⁰.

Необходимость разработки и внедрения новой структуры управления внешней помощью была обусловлена:

◊ четкое определение полномочий между субъектами, вовлеченными в процесс планирования, реализации и мониторинга внешней помощи, предоставляемой сообществом доноров;

◊ установление единой и эффективной процедуры планирования, реализации и мониторинга внешней помощи, предоставляемой РМ внешними донорами;

◊ повышение эффективности, результативности и устойчивости внешней помощи путем лучшего координирования на протяжении всего процесса планирования и реализации внешней помощи.

Институциональная база определяет эффективность и оптимальное осуществление в установленные сроки проектов внешней помощи, внедряемых национальными органами управления. В связи с этим наличие эффективной системы управления, распределение обязанностей между учреждениями, вовлеченными в управление областью, и системный подход в определении приоритетов развития являются решающими факторами, которые определяют общую эффективность процессов распределения внешней помощи. Так:

На национальном уровне: деятельность по координированию внешней помощи осуществляется в 3 этапа, соответственно, с помощью следующих институциональных компонентов, которые играют отдельные роли в рамках каждого процесса:

Источник. Графическое представление составлено аудиторской группой

на основании предписаний Постановлений Правительства

№ 12 от 19.01.2010 и № 838 от 9.07.2008¹¹.

Согласно делегированным полномочиям, Государственная канцелярия является Национальным органом по координированию внешней помощи. Подразделением, ответственным за планирование, мониторинг, операционную и методологическую оценку в рамках Государственной канцелярии, является Главное управление по координированию политик, внешней помощи и реформы центрального публичного управления, которое осуществляет миссию Национального координационного подразделения посредством двух управлений в его составе: 1) управление по координированию политик и стратегического планирования; 2) управление по мониторингу и оценке.

На секториальном уровне: деятельность по координированию внешней помощи обеспечивается посредством Секториального координатора и Секториального совета, который является консультативным органом в ведении Секториального координатора внешней помощи, в лице руководителя или заместителя руководителя центрального публичного органа, который проводит политику в данном секторе. В частности, они наделены следующими полномочиями:

Исходя из контекста институциональной базы, отмечается, что в области обеспечения безопасности государственной границы, отобранной для аудирования, руководство МВД несет ответственность за выполнение своих обязанностей Секториальным координатором, а также за создание Секториального совета, наделенного функциями секториального планирования и мониторинга проектов/программ внешней помощи.

Аудит порядка внедрения действующего механизма по координированию внешней помощи выявил, что как на национальном, так и на секториальном уровне он не эффективен и не функционален в полной мере, что отрицательно влияет на получение ожидаемых выгод от реализации стратегических целей в сфере обеспечения безопасности государственной границы. Этот факт требует применения более жестких инструментов и процедур для повышения ответственности всех субъектов, вовлеченных в этот процесс, а также обеспечения эффективного взаимодействия между всеми заинтересованными сторонами. Таким образом, необходимы конкретные меры по повышению эффективности применяемых мер и механизмов в целом для направления и эффективного использования внешней помощи на обеспечение безопасности государственной границы.

В следующих разделах Отчета подробно освещены результаты аудита, которые выявляют множество недостатков и проблем в рамках каждого из процессов планирования, внедрения и мониторинга проектов и программ внешней помощи в области безопасности государственной границы, основные причины, которые обусловили установленные нарушения, а также действия, которые необходимо предпринять.

♦ В рамках этапа планирования проектов и программ внешней помощи не обеспечиваются эффективное взаимодействие и коммуникация между ключевыми органами как на национальном, так и на секториальном уровне.

Успех внедрения проекта/программы начинается с момента его планирования, которое является наиболее важным этапом для его успешного проведения. Таким образом, важно, чтобы любой проект был разработан для решения реальных проблем, с которыми сталкиваются целевые группы и конечные бенефициары, чтобы отвечать их потребностям и интересам.

В контексте регламентирующих предписаний начальным уровнем механизма координирования внешней помощи является процесс планирования, который призван обеспечить последовательность 3 этапов: 1) определение приоритетов помощи; 2) выявление проектных идей и формулирование предложений, соответствующих технических заданий проектов; 3) ведение переговоров и подписание государственного договора в области внешней помощи.

На национальном уровне Национальный координатор при поддержке Национального органа по координированию должен обеспечивать проведение этапа планирования, обсуждение в рамках МКСП информации о проведении этапа планирования, а также принятие мер для надлежащего проведения процесса.

На секториальном уровне предложения по разработанным проектам технической помощи должны быть утверждены в рамках Секториального совета с их последующим представлением Государственной канцелярии для согласования и передачи в МКСП, который, в свою очередь, должен их рассмотреть и утвердить в случае необходимости. Логический оборот, связанный с процессом планирования проектов внешней помощи, представлен на рисунке № 3.

Источник. Схема составлена аудиторской группой на основании положений

Постановления Правительства № 12 от 19.01.2010 г.

Анализы, проведенные в ходе аудита эффективности, показали, что, хотя институциональная база предоставляет предпосылки для обеспечения адекватного уровня освоения внешней помощи в РМ, руководящие органы, наделенные правом по обеспечению надлежащего проведения рамочного процесса планирования, не способствовали в полной мере реализации механизма координирования внешней помощи на данном этапе, не осознали необходимость постепенного укрепления институционального потенциала для соответствующей реализации модели планирования. В этой связи аудиторы выявили, в частности, следующие проблемные аспекты.

▪ В рамках МВД классическая модель организации секториального координирования внешней помощи была создана только через 5 лет после формирования институциональной базы.

Нормативная база по координированию внешней помощи требует создания Секториального совета в рамках вышестоящей организации, однако руководство МВД до момента проведения аудиторской миссии¹² не реализовало эту институциональную прерогативу. Часть полномочий, исчерпывающе установленных секториальному консультативному органу, были неправильно делегированы ГУМОЕИ, который должен был обеспечить координирование, управление и мониторинг процесса доступа и привлечения внешних фондов на уровне МВД и управление проектами внешней помощи. Вследствие невнедрения секториального механизма внешней помощи МВД не располагает полной информации об этапах, запланированных и проводимых мероприятиях в рамках проектов внешней помощи в сфере государственной границы. В этой связи в феврале 2014 года всем подведомственным субъектам был направлен циркуляр о необходимости информирования министерства по упомянутым вопросам для их объединения в генеральном отчете МВД о достигнутом прогрессе в реализации проектов и программ внешней помощи, представленном впоследствии Государственной канцелярии.

В этих обстоятельствах ДПП создал собственную комиссию по координированию внешней помощи в результате внедрения Регламента по проектам внешней помощи Пограничной полиции¹³. Выявление, формулировка и представление концепции проекта в области менеджмента государственной границы осуществляются через управление политики и проектов поддержки, созданное одновременно с утверждением новой структуры ДПП¹⁴.

Отмечается, что должностные лица в рамках МВД не сочли актуальным проведение заседания Секториального совета, намеченного на август текущего года. Таким образом, механизм по координированию внешней помощи, созданный на секториальном уровне, еще не функционален, что требует дополнительных усилий со стороны Секториального координатора в целях обеспечения его успешной реализации.

▪ На эффективность процесса планирования отрицательно влияет недостаточность коммуникации, сотрудничества и взаимодействия между всеми ответственными субъектами.

В период 2012-2014 годов ответственные лица в рамках ДПП разработали 37 проектных предложений, из которых 22 проектных предложения были переданы МВД для рассмотрения (11 проектных предложений были разработаны и представлены на заседаниях, организованных с внешними донорами). Несмотря на приложенные усилия МВД не проинформировало ДПП о стадии рассмотрения проектных предложений, а лишь уведомило его об отклонении одной концепции исходя из того, что МВД не считает актуальным техническое задание проекта, а выделило в качестве приоритетных концепты, представленные другими органами в его подчинении.

В свою очередь Государственная канцелярия в контексте обеспечения функционирования механизма по координированию внешней помощи на этапе планирования периодически направляет в адрес МВД запросы о потенциальных проектных предложениях и инструкциях, связанных с пакетом документов. ГУМОЕИ собирает проектные предложения на основании указанных запросов и направляет их в запрашиваемом формате и содержании. Однако в некоторых случаях и МВД не информируется о принятии или отклонении проектных предложений, выдвинутых НОКВП.

Кроме того, полномочия Государственной канцелярии в качестве НОКВП состоит в: оказании необходимой поддержки для эффективного функционирования МКСП; обеспечении разработки государственных договоров в области внешней помощи; проведении переговоров с сообществом доноров; участии в разработке и согласовании отраслевых государственных договоров; обеспечении разнообразия и эффективности сотрудничества с сообществом местных доноров и т.д.

Оценка деятельности МКСП в результате рассмотрения протоколов заседаний указанной структуры выявила наличие резервов для его эффективного функционирования. Так:

√ МКСП обеспечил созыв лишь 23 очередных заседаний (43,4%), или на 30 заседаний меньше, чем предусмотрено нормативными положениями:

√ в повестку дня заседаний МКСП не были внесены вопросы, касающиеся информирования о статусе этапа планирования, возможные возникающие проблемы, а также ход внедрения внешней помощи на национальном уровне;

√к протоколам не приложены материалы по рассмотренным вопросам, что свидетельствует о необеспечении МКСП принципа прозрачности рассматриваемых вопросов в рамках заседаний;

√ концепции проектов, согласованные с Государственной канцелярией, были включены только в повестку дня 2 заседаний МКСП;

√ несмотря на то, что МКСП утвердил приоритеты Стратегического плана поддержки ЕС, путем оказания помощи РМ на 2014-2017 годы, одним из которых является менеджмент государственной границы, впоследствии в повестку дня МКСП не были включены проекты в области государственной границы.

Аудитом установлено, что в целях обеспечения разнообразия и эффективности сотрудничества с сообществом местных доноров и для облегчения доступа к источникам внешней помощи МВД организует на секториальном уровне каждые 6 месяцев заседания с внешними донорами в целях самостоятельного продвижения среди партнеров по развитию концепций проектов, представленных подведомственными учреждениями. В ходе последнего заседания, организованного в июне 2015 года, портфель содержал 5 проектных предложений в области государственной границы. Несмотря на то, что на данном заседании участвовали представители Государственной канцелярии, ее ответственные лица не знали о существовании этих проектов. Следовательно, проектный цикл на этапе планирования, предусмотренный механизмом по координированию внешней помощи, не соблюдается и, как результат, проектные предложения, представленные внешним партнерам по развитию, не согласованы с Государственной канцелярией и не продвигаются в рамках МКСП.

Аналогично ДПП провел 4 заседания, на которые были приглашены представители делегации ЕС и МВД, в рамках которых были рассмотрены приоритеты на секториальном уровне Пограничной полиции и были представлены в целом концепции проектов, содержание которых было изучено и оценено сквозь призму критериев, установленных в собственном регламенте.

▪ Отсутствие обоснованных аргументов повлияло на прозрачность планирования финансовых средств для реализации Программы “ПВПДЛВР”.

Слабое взаимодействие между вовлеченными сторонами на этапе планирования как на национальном, так и на секториальном уровне обусловило отсутствие прозрачности при определении приоритетов и критериев для оценки и распределения средств на сумму 317,5 млн.леев в целях внедрения мероприятий по Программе “ПВПДЛВР”, которые были направлены в МВД и подведомственные учреждения в размере 95,8%.

Аудитом установлено, что действия, предусмотренные указанной Программой, критерии эффективности, а также финансовые источники в целом были запланированы на этапе разработки технического задания проекта при поддержке международного эксперта, законтрактованного делегацией ЕС, и впоследствии были включены в приложения к Соглашению о финансировании¹⁵. Доказательства, полученные в ходе аудиторской миссии, показывают, что средства были распределены дифференцированно по учреждениям, учитывая их долю мероприятий, предусмотренных в Матрице политик.

Результаты опроса подтвердили, что МИТС, ГП “CRIS “Registru” и ТС не были вовлечены в процесс планирования бюджета, необходимого для реализации мер, за которые несут ответственность, в то время как другие учреждения выразили мнение, что процедуры, касающиеся планирования и распределения финансовых средств, неясные и непрозрачные.

Вместе с тем аудиторам не были представлены какие-либо подтверждающие первичные документы об определении критериев, на основании которых финансовые средства были распределены дифференцированно с учетом удельного веса деятельности по реализации Матрицы результатов.

Так, в рамках ДПП бюджетные прогнозы, составленные в отсутствие оценок потребностей и технико-экономического обоснования, были направлены в электронном виде в адрес представителей МВД. Бюджетные прогнозы, составленные ДПП, предусматривали накопление средств в сумме около 18,0 млн.евро, впоследствии бюджет был пересмотрен МВД с его сокращением до 5,0 млн.евро, с дефицитом в 13,0 млн.евро. В этих условиях ДПП инициировал другие внешние партнерства по развитию, посредством которых обеспечил выполнение показателей эффективности.

Бюджетная поддержка по разделу “миграции и убежища” была оценена МВД на основании концепции проектов, разработанных БМУ, которые определили потребность в средствах в размере 7,0 млн.евро. Впоследствии бюджет был пересмотрен и утвержден в сумме 1,9 млн.леев. евро в одностороннем порядке, без согласия БМУ и в отсутствие аргументированного обоснования. Несмотря на то, что размер необходимых средств для финансирования мероприятий был занижен, запланированные мероприятия по внедрению критериев эффективности, связанных с действиями, касающимися ответственности БМУ, остались те же, что существенно повлияло на реализацию Матрицы политик. В этой ситуации БМУ было вынуждено согласиться с утвержденной бюджетной поддержкой, без изменения предусмотренных мероприятий.

В то же время в рамках Программы “ПВПДЛВР” были включены для финансирования некоторые мероприятия, которые уже были реализованы. В связи с этим отмечается, что мероприятие по созданию Национального центра открытых ключей, за внедрение которого было назначено ответственным МИТС, согласно отчетам о выполненной работе и представленным документам, было проведено еще в 2012 году.

Некоторыми из объективных и субъективных факторов, которые привели к сложившейся ситуации, являются: макроэкономический кризис; институциональные изменения в правительственных структурах; неуместная прилежность менеджмента МВД по точному внедрению механизма внешней помощи; отсутствие четких и обоснованных процедур для их применения субъектами, ответственными за отбор и продвижение проектных предложений; несовершенство нормативно-законодательной базы путем неустановления сроков рассмотрения, согласования и утверждения проектных предложений как на секториальном, так и на национальном уровне.

В контексте вышеизложенного делаем вывод, что выявленные проблемы препятствуют в целом обеспечению роста эффективности и результативности продвижения проектов, что влияет на потенциал поглощения внешней помощи, одним из определяющих факторов которого является недостаток человеческих ресурсов в рамках Государственной канцелярии.

____________________

¹⁰ Постановление Правительства № 12 от 19.01.2010 “Об утверждении Положения об институциональной базе и механизме координирования внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова международными донорскими организациями и странами-донорами”.

¹¹ Постановление Правительства № 838 от 09.07.2008 “О создании Межминистерского комитета по стратегическому планированию”.

¹² Приказ министра внутренних дел № 146 от 28.05.2015 “О создании отраслевого совета МВД в области внешней помощи”.

¹³ Приказ начальника ДПП № 326 от 20.06.2014 “Об утверждении Положения о проектах по поддержке Пограничной полиции”.

¹⁴ Постановление Правительства № 190 от 13.03.2013 “О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства № 434 от 19 июня 2012 года”.

¹⁵ Соглашение о финансировании, утвержденное Постановлением Правительства № 526 от 3.07.2014 “Об утверждении Финансового соглашения между Правительством Республики Молдова и Европейским Союзом о поддержке внедрения Плана действий по либерализации визового режима, подписанного 12 июня 2014 года”.

♦ В процессе внедрения существуют серьезные трудности в обеспечении прозрачности, направления и эффективного использования внешней помощи.

Второй этап внедрения механизма координирования внешней помощи представляет собой стадию реализации, которая предполагает высокую степень согласованности и должна быть выполнена в полном объеме Секториальным координатором.

В свою очередь бенефициары проектов внешней помощи должны преодолевать вызовы в процессе их внедрения, чтобы не допустить возникновения ситуаций, которые определили бы отказ в выплате или частичную выплату финансовых средств, выделенных внешними донорами, а также для эффективного и своевременного выполнения всех намеченных мероприятий.

Аудиторская миссия установила, что для обеспечения выполнения в полном объеме и в установленный срок мер и мероприятий, возложенных на несколько субъектов, ответственных за реализацию Программы “ПВПДЛВР”, в соответствии с условиями мониторинга указанной Программы ответственность за мониторинг в целом статуса соблюдения условий выплаты должна была быть возложена на руководящий комитет, возглавляемый министром иностранных дел и европейской интеграции, в состав которого входят представители ГК, МИДЕИ и делегации ЕС.

Вместе с тем, учитывая тот факт, что большинство мероприятий было возложено на МВД, оперативная координация этой Программы была делегирована министру внутренних дел. В этой связи в рамках МВД был создан руководящий комитет, состоящий из секретариата управленческого комитета и 5 секториальных рабочих групп. Каждая секториальная группа была ответственна за работу в совместных группах с национальными соисполнителями, которые были делегированы, с правом принятия решения от имени национальных учреждений по внедрению.

Механизм внедрения и отчетности о результатах, созданный в рамках МВД, представлен на рисунке № 4.

Источник. Схема составлена аудиторской группой на основании

Приказа министра внутренних дел № 55 от 27.02.2014 г.

Таким образом, отраслевые рабочие группы, созданные на уровне МВД, которые включают и представителей других учреждений-бенефициаров, призваны обеспечить как внедрение, так и оценку степени интеграции результатов, полученных в рамках Программы “ПВПДЛВР”, путем составления двух отчетов в месяц о прогрессе перед секретариатом управленческого комитета, который обязан обобщить полученные отчеты, контролировать действия и оценивать степень реализации мероприятий с представлением ежемесячной отчетности о прогрессе совету директоров и МФ, а также ежеквартальной – Государственной канцелярии с согласия МИДЕИ.

Результаты оценки механизма мониторинга прогресса, установленный МВД, позволили аудиторам сделать вывод, что он надежный и обеспечивает взаимодействие между отраслевыми рабочими группами в сфере государственной границы, миграции и убежища. Вместе с тем в деятельности управленческого комитета МВД были выявлены и некоторые отклонения, а именно:

◊ несмотря на то, что некоторые запланированные мероприятия на 2014 год не были выполнены в полном объеме, в Отчете о прогрессе, обобщенном МВД и согласованном с МИДЕИ, действия были отражены как выполненные. Данная ситуация явилась следствием неточной самооценки степени реализации действий со стороны отдельных секториальных рабочих групп, в том числе по некоторым мерам, которые касались ответственности МИТС;

◊ хотя одним из полномочий управленческого комитета являются мониторинг и обеспечение успешной реализации бюджетной поддержки путем проведения рабочих встреч по крайней мере один раз в месяц, в период 2015 года (9 месяцев) он провел только 2 обязательных заседания. Причины несозыва были обусловлены следующими факторами: отставка Правительства; проведение миссии по оценке экспертами ЕС раньше предусмотренных сроков; затягивание утверждения на национальном уровне руководящего документа, согласно которому устанавливаются действия, ответственные и средства, выделенные для их внедрения. Другая ситуация была установлена в 2014 году, когда периодичность созыва заседаний была соблюдена.

Кроме того, аудит выявил и другие проблемы, связанные с этапом внедрения программ внешней помощи, а именно:

▪ Не определен орган, ответственный за планирование и перераспределение финансовых средств, предназначенных для внедрения программ внешней помощи.

В результате рассмотрения действующей и отмененной нормативной базы¹⁶ отмечается, что конкретно не регламентирован орган, ответственный за планирование и перераспределение финансовых средств между субъектами, вовлеченными в процесс реализации программ внешней помощи.

Существующие неоднозначные положения в нормативной базе, недостаточная прозрачность в процессе планирования и распределения бюджетной поддержки (учитывая отсутствие документов, позволяющих ознакомиться с порядком планирования и распределения финансовых средств, а также дополнительный остаток в 7,0 млн.леев, зарегистрированный в 2015 году в результате разницы курса валют), непересмотр бюджетов сквозь призму технико-экономических обоснований, проведенных в 2014 году, обуславливают риск неэффективного использования финансовых средств и, не в последнюю очередь, недостижения показателей, установленных в Матрице политик для либерализации визового режима.

Так, согласно мероприятиям, предусмотренным в Матрице результатов на 2014 год, выполнение показателей по внедрению Программы “ПВПДЛВР” касалось подготовительных, административных и процессуальных мер. В этой связи отмечается условие привлечения экспертов для проведения технико-экономического обоснования/оценки по областям, которые должны быть развиты в дальнейшем. Хотя результат специализированной оценки показал потребность в средствах существенно выше, первоначально предусмотренные бюджетные ассигнования не были подвергнуты последующей корректировке. В этих обстоятельствах аудитом установлено следующее:

√ МИТС, мотивируя нехваткой финансовых средств, выделенных в 2015 году, не инициировало процедуры закупок на приобретение необходимого оборудования для внедрения системы распознавания лиц – составная часть Операционной системы интегрированного менеджмента государственной границы, а также другого оборудования, предназначенного для автоматизации других информационных процессов. Таким образом, сумма необходимых средств по оценкам ГП “CRIS “Registru”, основанным на технико-экономическом обосновании, составляет около 6,0 млн.евро, что превышает объем финансирования, выделяемого на 2015 год, примерно в 55 раз (2,3 млн.леев). Отмечается, что в ходе бесед с ответственными лицами в рамках МИТС они отметили, что сумма в размере 6,0 млн.евро может быть снижена до около 2,0 млн.евро в результате недавних консультаций с зарубежными экспертами и определения некоторых производителей оборудования на более выгодных условиях. Более того, наличие расхождений между МИТС и МВД относительно технического решения для внедрения системы распознавания лиц привело к прекращению этой деятельности. Спор определяется широким толкованием объекта технического решения соответствующей системы. В целях преодоления сложившейся ситуации МИДЕИ провело несколько общих заседаний с участием представителей МВД и МИТС, в ходе которых обсуждалась данная проблема и были выявлены и предложены МВД решения для внедрения системы распознавания лица. Тем не менее, подходящее техническое решение до конца не было определено. Таким образом, принимая во внимание и ссылку на недостаточность выделенных средств, если не будут предприняты последовательные меры со стороны лиц, принимающих решения, для идентификации и применения определенных технических и финансовых решений, сохраняется риск того, что МИТС до конца 2015 года не выполнит и 2 критериев эффективности, что приведет к невыплате внешней помощи в полном размере.

√ В результате колебаний курсов валют бюджетные ассигнования, предусмотренные на 2015 год для Программы “ПВПДЛВР”, увеличились на 7,0 млн.леев. Несмотря на это, избыток полученных финансовых средств не был распределен в условиях прозрачности и справедливости, а был полностью освоен только МВД и его подведомственными учреждениями.

▪ На реализацию мер, предусмотренных в Программе “ПВПДЛВР” на 2015 год, существенно повлияло временное приостановление финансирования.

В соответствии с положениями Соглашения о финансировании, Европейская комиссия должна была провести в 2015 году первую миссии по оценке степени выполнения показателей, предусмотренных в Матрице политик на 2014 год (см. приложение № 4). В результате досрочного выполнения предусмотренных мероприятий по запросу Правительства Республики Молдова Европейская комиссия провела миссию по оценке в сентябре 2014 года.

Миссия делегации ЕС выявила, что в целом Правительство Республики Молдова достигло высокой эффективности, а показатели были выполнены на уровне 97% (см. приложение № 5). Уровень 53 мероприятий, запланированных на 2014 год, был оценен следующим образом:

◊ 38 (71,7%) акций с высокой эффективностью;

◊ 13 (24,5%) акций на удовлетворительном уровне;

◊ и только 2 (3,8%) акции с ограниченным прогрессом.

В результате выплаты из первого транша были сокращены на 0,19 млн.евро (с 6,0 млн.евро до 5,81 млн.евро). Вместе с тем в соответствии с обязательствами по финансированию удерживаемые суммы за неполное выполнение показателей в 2014 году остаются доступными для выделения на момент следующего транша в случае если ответственные органы будут выполнять требования, платежей. В противном случае финансовые средства будут упущены безвозвратно, если условия не будут исполнены на момент оценки окончательного третьего транша.

В целях внедрения Программы “ПВПДЛВР” на период 2015 года (9 месяцев), были уточнены финансовые средства в сумме 106,9 млн.леев, которые были исполнены на низком уровне – всего лишь 27,2 млн.леев (или 25,4%). Анализ исполнения финансовых средств, выделенных по компоненту бюджетной поддержки, представлен в таблице № 1.

Зарегистрированные неблагоприятные макроэкономические эволюции и недостаточность источников как внутренних, так и внешних для финансирования дефицита бюджета привели к ухудшению финансового положения в целом. В этих условиях МФ¹⁷ применило процедуру временного приостановления бюджетных расходов, в том числе были приостановлены и договорные обязательства.

Проверки, проведенные аудитом, подтверждают, что блокирование финансирования повлияло и на выполнение показателей, предусмотренных в Матрице результатов, поскольку в полном объеме было выполнено лишь в 7 (17,1%) из 41 запланированного показателя (см. приложение № 8). В частности были выявлены следующие ситуации:

◊ ДПП не выполнил 5 из 9 предусмотренных мероприятий в результате отмены публичных торгов, инициированных для приобретения услуг и оборудования, предназначенных для создания “Операционной системы интегрированного менеджмента государственной границы”;

◊ Аналогично ТС выполнила 2 из 4 мер в результате приостановления публичных торгов, инициированных для приобретения оборудования, предназначенного для внедрения “Операционной системы интегрированного менеджмента государственной границы”;

◊ БМУ из 8 предусмотренных мероприятий выполнило только одно действие, а в отношении 7 мероприятий существует риск их невыполнения до конца года;

◊ МИТС из 4 предусмотренных мероприятий выполнило только одно действие.

Таким образом, в нынешних условиях политическая нестабильность и недостаточность имеющихся финансовых ресурсов в государственном бюджете являются одними из основных элементов, которые усложняют внедрение проектов и становятся фактором риска, генерирующим невозможность их завершения в смысле несоблюдения взятых на себя обязательств перед ЕС как партнера по развитию – донора. Выводы аудита также подтверждены и основаны на результатах деятельности, достигнутых при внедрении Матрицы результатов на 2014 год, а также на оценках, проведенных Европейской комиссией.

____________________

¹⁶ Приложение № 1 к Постановлению Правительства № 561 от 19.08.2015 “О регулировании институциональной базы и механизма координирования внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова международными организациями и странами-донорами”.

¹⁷ Циркуляр Министерства финансов “О приостановлении осуществления расходов из государственного бюджета”.

♦ Процесс мониторинга проектов и программ внешней помощи требует институционального развития как на национальном, так и на секториальном уровне.

Третий этап в механизме координирования внешней помощи относится к процессу мониторинга проектов/программ внешней помощи.

Осуществление мониторинга взаимозависим с процессом внедрения любого проекта в качестве основного инструмента, необходимого для того, чтобы управлять, контролировать установленные успехи и достижения, а также для того, чтобы определить, если проект продвигается в соответствии с техническими условиями и производит заявленные выгоды для вовлеченных организаций.

Согласно институциональной согласованности, Государственная канцелярия является органом, ответственным за мониторинг, который должен реализовать этот процесс на основе следующих отчетов, подготовленных бенефициарами проектов внешней помощи и утвержденных отраслевым советом:

- отчет о мониторинге начального этапа проекта/программы;

- отчет о мониторинге прогресса;

- заключительный отчет о мониторинге.

Кроме того, Секториальный координатор подготавливает годовой отчет о ходе внедрения проектов и программ внешней помощи в секторе и представляет его Национальному координатору. Государственная канцелярия готовит сводный годовой отчет о ходе внедрения проектов и программ внешней помощи и представляет его в рамках МКСП. Логическая схема процесса мониторинга внешней помощи представлена на рисунке № 5.

Источник. Схема составлена аудиторской группой на основании положений

Постановления Правительства № 12 от 19.01.2010 г.

По данному разделу аудитом установлено, что руководящий комитет в составе МВД обеспечил соблюдение требований по отчетности, Государственной канцелярии с регулярностью были представлены ежеквартальные отчеты о прогрессе.

Кстати, на национальном уровне Государственная канцелярия обеспечила разработку консолидированных годовых отчетов о внедрении проектов и программ внешней помощи, однако они не были представлены и оценены в рамках МКСП. Таким образом, в 2015 году МКСП не выполнил в полном объеме свои основные функции, поскольку не оценил достигнутый прогресс, выявленные проблемы в реализации Программы “ПВПДЛВР”, обусловленные политической нестабильностью.

НЕОБХОДИМЫ ИЗМЕНЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ

ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ УСТОЙЧИВОСТИ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРОЕКТОВ ВНЕШНЕЙ ПОМОЩИ

В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАНИЦ

Устойчивость направлена на продолжение получения результатов от внедрения проектов и представляет собой способность генерировать результаты после того, как внешняя помощь будет прекращена.

В целях идентифицирования измерений для обеспечения устойчивости внешней помощи аудиторская группа оценила проект “Сеть мобильных и фиксированных коммуникаций для Пограничной полиции РМ – I и II этапы”, реализованный в период с сентября 2009 года по октябрь 2015 года. Этот проект завершился вводом в эксплуатацию современной телекоммуникационной сети, основанной на стандарте “ТЕТРА”. Создание системы “ТЕТРА” помогло Пограничной полиции и ТС в повышении менеджмента государственной границы, поскольку она соответствует передовой практике и стандартам ЕС (см. приложение № 6).

Вместе с тем для поддержания устойчивости результатов проекта бенефициар должен был правильно отразить объекты имущества и услуги в бухгалтерском учете, обеспечить их использование по назначению и не подвергать их рискам отчуждения, утраты или уничтожения.

Проведенные оценки на уровне ДПП выявили некоторые риски, ограничения и недостатки, вызванные объективными и субъективными факторами, которые отрицательно повлияли на эффективность управления системой “ТЕТРА”

▪ Необходимы решительные меры по принятию ответственности на правительственном уровне для обеспечения устойчивости результатов проекта “ТЕТРА”.

Хотя адекватное функционирование системы “ТЕТРА” очень важно, в ранее отмеченных 2 документах стратегического планирования в области совершенствования менеджмента государственной границы не был затронут финансовый аспект, связанный с обеспечением ее технического обслуживания. Впервые на стратегическом уровне эта проблема рассматривалась лишь в 2015 году в процессе разработки проекта Секториальной стратегии расходов в области менеджмента государственной границы на 2016-2018 годы, которая до настоящего времени остается со статусом проекта.

Таким образом, необходимо, чтобы Правительство приняло на себя обязательства как с технической точки зрения, так и финансовой, чтобы не ставить под угрозу устойчивость системы “ТЕТРА”.

▪ Отсутствие четкого видения относительно оценки расходов на техническое обслуживание может создать в будущем трудности в эксплуатации системы “ТЕТРА”.

Необходимо отметить, что ДПП в период 2014-2015 годов (9 месяцев) не сталкивался с проблемой финансирования расходов на обслуживание, которые берет на себя подрядчик и обусловлены гарантийныйм периодом, в том числе в связи с тем, что объекты и оборудование относительно недавно были введены в эксплуатацию, и имеют низкую степень износа.

Кроме того, для надежной работы системы “ТЕТРА” необходимы финансовые ресурсы, чтобы покрыть текущие расходы (на энергию и топливо и др.), а также на техническое обслуживание.

Анализ оценки финансовых средств, необходимых для обеспечения обслуживания системы “ТЕТРА”, свидетельствует о непоследовательности в применимом ДПП подходе (см. приложение № 7). Так:

√ существуют значительные расхождения между стоимостью обслуживания, обеспеченного собственными силами ДПП, и предполагаемыми затратами на подрядчика путем аутсорсинга услуг по обслуживанию, которые оценены примерно в 10,0 млн.леев и, соответственно, 28,0 млн.леев;

√ аналогично констатировано очевидное отличие между расходами, включенными в предложение к проекту ежегодного государственного бюджета, которые оцениваются в 8,1 млн.леев – в 2016 году, до 26,9 млн.леев – в 2015 году, и в проект Секториальной стратегии расходов на 2016-2018 годы, в среднем 8,5 млн.леев/год.

Таким образом, недостаточное планирование потребностей в финансовых средствах приведет к резкому ухудшению работы системы “ТЕТРА”, в то время как чрезмерно завышенная оценка необходимых ресурсов будет способствовать неэффективному использованию бюджетных средств.

С учетом изложенных аспектов необходимо создание инструментов, которые позволят сбор и анализ данных о функционировании системы “ТЕТРА”. В связи с этим создание базы данных, которая содержит информацию относительно дефектов и их исправлений, очень важно, поскольку будет обеспечено реалистичное планирование финансовых потребностей.

Отмечается, что ДПП уже находится в процессе разработки статистической базы данных, связанной с функционированием и обеспечением обслуживания указанной системы.

▪ Не были выделены финансовые средства для регистрации прав на прилегающие участки месторасположения коммуникационной сети, реализуемой в рамках проекта “ТЕТРА”.

В соответствии с требованиями законодательства¹⁸, имущественные права на объекты недвижимого имущества можно получить только после их соответствующей регистрации. ДПП из-за недостаточности финансовых средств (по оценкам, на сумму 850,0 тыс. леев) не зарегистрировал право собственности на земельные участки общей площадью 0,99 га, прилегающие к 27 объектам, которые являются составной частью системы “ТЕТРА”. Затягивание приобретения законных прав собственности создает риск необеспечения целостности и неэффективного управления системы “ТЕТРА”.

▪ Некоторые объекты имущества подвергаются риску отчуждения, что снижает выгоды от внедрения проекта “ТЕТРА”.

Так, хотя стоимость проекта “ТЕТРА – I и II этапы” составляет 22,3 млн.евро, стоимость имущества, полученного в результате его внедрения, по данным бухгалтерского учета ДПП, составляет 221,9 млн.леев (эквивалент около 13,7 млн. евро).

Для выяснения сложившейся ситуации аудит провел сверку финансовых предложений (бюджетов) проекта с данными бухгалтерского учета, установив, что расхождения обусловлены тем, что:

• в стоимость системы “ТЕТРА” не включена стоимость услуг в размере 5,4 млн.евро, предусмотренная в бюджетах проекта, связанных с подготовкой системы для использования по назначению;

• не были переданы лицензии на оборудование в составе системы “ТЕТРА” на общую сумму 1,1 млн.евро, эта ситуация должна была быть решена до истечения гарантийного срока;

• стоимость принятых 2 башен была занижена на 31,0 тыс. евро по сравнению с их стоимостью по договору поставки;

• не были приняты 28 башен телекоммуникационной связи и 16 отсеков для оборудования на общую сумму 1,9 млн.евро, хотя они являются функциональными и используются ДПП. Данная ситуация вызвана наличием спора между субподрядчиками, которые выполнили гражданские строительные работы в рамках I этапа проекта, который завершился применением секвестра на некоторые из них, и на основании заключения судебного исполнителя запретом для ДПП предпринимать какие-либо действия по арестованному имуществу. Вследствие этого ненадлежащее управление подрядчиками взаимоотношений с субподрядчиками усиливает риск ограничения доступа ДПП, а также невозможность государства приобрести право собственности на всю систему “ТЕТРА”.

В результате выявления некоторых критических проблем в реализации I этапа проекта “ТЕТРА”, которые не ограничиваются только их оценкой с точки зрения эффективности, аудиторская группа решила расширить аудит данного сегмента с изложением результатов в отдельном отчете аудита соответствия, который будет представлен пленуму Счетной палаты для рассмотрения и последующего утверждения.

▪ В результате выезда на места были выявлены недостатки в функционировании некоторых объектов.

Тестирования, проведенные аудиторами в ходе посещения 25 из 86 месторасположений системы “ТЕТРА”, что составляет выборку в размере 30,0% всех месторасположений, построенных в рамках проекта “ТЕТРА”, выявили недостатки в функционировании оборудования, а именно:

√ в рамках местоположения, расположенного на участке Пограничной полиции Кахул, в результате колебаний напряжения оборудование на сумму 210,9 тыс. леев, установленное в рамках проекта, было полностью повреждено, а впоследствии часть оборудования была заменена собственными силами ДПП в целях обеспечения функциональности системы “ТЕТРА”;

√ 4 из 16 генераторов, полученных на I этапе проекта и прошедших испытания, показали недостатки при их автоматическом запуске путем прекращения подачи электрической энергии. Этот факт вызывает лишнюю озабоченность со стороны ДПП за его эксплуатацию путем более частых проверок и вмешательств, что влечет за собой дополнительные затраты. Вместе с тем проведенные исспытания некоторых генераторов, полученных в рамках II этапа внедрения проекта, не выявили таких проблем.

▪ Некоторые объекты не используются по предусмотренному для них назначению.

Согласно технической спецификации, как части договоров о поставке фиксированной и мобильной коммуникационной сети, для обеспечения обслуживания в различных местонахождениях, даже труднодоступных, было предусмотрено оснащение ДПП 8 автомобилями. Аудитом установлено, что 2 из 8 автомобилей необоснованно были переданы в безвозмездное пользование МВД (июль 2013 – апрель 2014) и Государственной канцелярии (сентябрь 2012 – сентябрь 2015 года), что обусловило ухудшение имиджа учреждения и снижение доверия к РМ со стороны партнеров по развитию.

▪ Не был обеспечен контроль над соблюдением технических ограничений относительно установки дополнительных антенн на коммуникационных башнях, переданных в аренду.

Согласно технической документации, существуют технические ограничения, касающиеся установки оборудования на телекоммуникационные башни (давление на структуры, поверхность антенн и т.д.), которые должны быть соблюдены, чтобы не ставить под угрозу устойчивость сооружений.

В декабре 2011 года должностные лица Пограничной службы допустили передачу в аренду земельных участков и технологических помещений телекоммуникационных башен в 6 месторасположениях, построенных в рамках проекта “ТЕТРА”.

Вместе с тем отмечается, что до настоящего времени ДПП de jure не является владельцем 28 телекоммуникационных башен, связанных с системой “ТЕТРА”, в том числе 6 телекоммуникационных башен, переданных ранее в аренду.

Более того, 4 из 6 договоров аренды были продлены автоматически до ноября 2017 года. В то же время 2 договора прекратили свое действие в связи с реорганизацией Пограничной службы в июле 2012 года. ДПП не заключил новые договоры аренды, хотя оборудование телефонных компаний продолжает находиться на своих местах и функционировать. В результате проведения аудита ДПП обеспечил взыскание суммы в размере 120,0 тыс. леев, которая составляет стоимость земельных участков и технологических помещений, используемых в 2 местах их размещения.

Рассмотрев техническую документацию строений и отчеты экспертов, представленные как со стороны телефонных компаний, так и одним субподрядчиком, аудитом установлены несоответствия в их содержании относительно количества антенн, их размеров, а также в порядке расчета поверхности, максимально допустимой для установки антенн. Кроме того, по данным отчетов экспертизы, представленных субподрядчиком по запросу аудита, отмечается, что в 5 из 6 проверенных мест максимально допустимая поверхность антенн превышена, что влияет на устойчивость башен.

Кроме того, Пограничная служба передала в аренду и земельные участки, относящиеся к 3 из 6 месторасположений в рамках системы “ТЕТРА“, несмотря на то, что согласно договору безвозмездного пользования она обязалась не передавать в субаренду земельные участки, полученные в безвозмездное пользование сроком на 99 лет. Ненадлежащее исполнение договорных условий генерирует риск расторжения договоров безвозмездного пользования, что может повлиять на функциональность и надежность системы “ТЕТРА”.

____________________

¹⁸ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (с последующими изменениями и дополнениями).

РЕКОМЕНДАЦИИ

Руководству Государственной канцелярии:

1) пересмотреть нормативные положения путем четкого определения сроков согласования, рассмотрения и утверждения проектов и программ внешней помощи;

2) разработать на национальном уровне Руководство для потенциальных бенефициаров внешней помощи с целью описания последовательности этапов, обязанностей и ответственности субъектов, участвующих в рамках процесса по координированию внешней помощи, в том числе для внешней помощи, предоставляемой в виде бюджетной поддержки.

Руководству МВД:

3) принять необходимые меры для внедрения соответствующего механизма координирования внешней помощи на секториальном уровне;

4) обеспечить документирование вопросов, касающихся координирования внешней помощи на секториальном уровне по категориям доноров, этапов планирования, реализации и мониторинга;

5) внедрить процедуры внутреннего контроля в целях обеспечения прозрачности процесса бюджетирования и распределения финансовых средств в рамках Программы “ПВПДЛВР.

Руководству Департамента пограничной полиции:

6) внедрять механизмы и инструменты учета повреждений, исправлений, вмешательств в целях реализации статистики эксплуатации и обеспечения бесперебойного функционирования системы “ТЕТРА”.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Поддержка партнеров по развитию в области обеспечения безопасности государственной границы весьма существенна. Несмотря на то, что РМ в целом добилась прогресса в плане развития партнерских связей, аудиторская миссия отмечает, что механизм координирования внешней помощи и взаимодействие между ответственными субъектами не до конца развиты и недостаточно функциональны. Вследствие этого недостатки, выявленные в процессе оценки и мониторинга результатов проектов, необеспечение прозрачности в рамках процесса планирования и распределения финансовых средств отрицательно влияют на эффективность, результативность и устойчивость предоставляемой внешней помощи. Дисфункции нынешнего механизма по координированию внешней помощи на этапах планирования, внедрения и мониторинга влияют на потенциал получения и поглощения РМ внешней помощи.

Вместе с тем аудиторская миссия отмечает, что внедрение Программы “ПВПДЛВР” на 2014 год было примерным, заявленные показатели были исполнены на уровне 97%. Однако в результате ухудшения макроэкономического тренда, зарегистрированного в 2015 году, приостановление финансирования обусловило задержку в реализации Матрицы результатов, что может подорвать усилия, направленные на утверждение в полной мере выплат, размер которых составляет 7,0 млн.евро.

В целях исправления сложившейся ситуации необходимо пересмотреть действующий механизм по координированию внешней помощи и установить четкие процедуры для повышения ответственности всех субъектов, участвующих в этом процессе (на каждом этапе), а также применить последовательные практики внедрения эффективного менеджмента проектов, которые должны содействовать успешной реализации программ и проектов, финансируемых из внешних источников.

Комментарии аудируемых субъектов

Аудиторская группа имела достаточную и качественную коммуникацию с аудируемыми субъектами на протяжении всей миссии. По завершении миссии аудиторская группа направила соответствующим органам¹⁹ проект предварительного Отчета для ознакомления с выводами и рекомендациями аудита для того, чтобы узнать, их мнение и комментарии. Кроме того, до 12 ноября 2015 года аудиторская группа и представители МВД, ДПП, БМУ, МИДЕИ встречались на заседании для обсуждения замечаний и предложений сторон в отношении выводов и рекомендаций, изложенных в проекте предварительного Отчета. Учитывая результаты этого обсуждения, аудиторская группа завершила проект Отчета, таким образом, были внесены некоторые изменения и дополнены, некоторые выводы и рекомендации аудита на основании внесенных сторонами аргументов, в соответствии с требованиями Стандартов INTOSAI²⁰.

Вместе с тем недостатки, констатированные аудиторской миссией в рамках процедур государственных закупок, были переданы субъектам в ходе миссии с представлением соответствующих рекомендаций. Таким образом, ряд недостатков был устранен на этапе осуществления аудита.

В этом контексте аудиторская миссия считает, что отзывчивость аудируемых субъектов с точки зрения сотрудничества и реализации рекомендаций, выдвинутых в ходе аудиторской миссии, как со стороны МВД, так и подведомственных ему учреждений, свидетельствует о проактивной направленности на укрепление институционального потенциала, надлежащем внедрении процедур финансового менеджмента и контроля, а также о принятии ответственности за обеспечение надежного механизма координирования внешней помощи на секториальном уровне.

Вышеизложенное, подкрепленное и позицией субъектов, присутствующих на предварительном заседании, свидетельствует о том, что выводы, включенные в проект Отчета аудита, являются достоверными и соответствуют действительности, а внедрение рекомендаций, направленных соответствующим учреждениям, будет полезно для них.

____________________

¹⁹ МВД, ДПП, БМУ, ТС, МИДЕИ, МФ, ТС.

²⁰ Стандарт ISSAI 300, раздел 29.

Приложение № 1

Область применения и методология

Область применения

Счетная палата, в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2015 год²¹, инициировала аудит эффективности управления фондами ЕС с целью оценки возможности страны координировать финансовые средства, выделенные ЕС, а также для определения их вклада в реализацию программ/проектов, финансируемых из фондов ЕС, с определением того, были ли достигнуты стратегические цели в сфере безопасности государственной границы.

Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская миссия использовала аудиторские процедуры, такие как: рассмотрение документов и отчетов, анализ уровня выполнения показателей, комментарии, организация интервью и предложение анкет ответственным лицам. В рамках аудиторских мероприятий были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документальные и аналитические.

В ходе аудиторской миссии, при осуществлении соответствующих мероприятий, аудиторская группа руководствовалась следующими международными стандартами:

1) ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”;

2) ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”;

3) ISSAI 3000 “Стандарты и руководящие принципы для аудита эффективности на основе стандартов аудита INTOSAI и практического опыта”.

Аудиторская миссия проводилась в Государственной канцелярии, МВД, МИДЕИ, МИТС, ДПП, БМУ и ТС.

____________________

²¹ Постановление Счетной палаты № 57 от 08.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

Методология

Аудиторская миссия решила объединить подход, основанный на результатах, соответственно, оценку достигнутой эффективности в выполнении обязанностей и анализ полученных выгод/прогресса в достижении поставленных целей в политических документах и Соглашении о финансировании между ЕС и Правительством РМ, с подходом, основанном на системе, оценкой мер, предпринятых субъектами, ответственными за координирование внешней помощи, а также с анализом проблем, касающихся существующего механизма координирования внешней помощи, предоставляемой ЕС.

Методология, методы и процедуры аудита, используемые для реализации миссии по аудиту эффективности, следующие:

• были изучены Национальные стратегии интегрированного менеджмента государственной границы на 2011-2013 годы и на период 2015-2017 гг.;

• была изучена институциональная система координирования внешней помощи, предоставляемой РМ сообществом доноров, чтобы определить специфические инструменты и процесс планирования, внедрения и мониторинга проектов и программ внешней помощи;

• были оценены достижения и механизмы реализации политики в области координирования внешней помощи, предоставляемой РМ международными организациями;

• была проанализирована Дорожная карта по внедрению программы/проектов внешней помощи на 2015 год, чтобы ознакомиться с действиями, которые должны быть реализованы;

• были проанализированы полученные результаты по отчетам о достигнутом прогрессе для оценки степени внедрения Программы “ПВПДЛВР” и проекта “ТЕТРА”;

• обсуждались и направлялись анкеты ответственным лицам аудитируемых субъектов для определения сложившейся ситуации и выявления существующих проблем в области координирования внешней помощи;

• были рассмотрены роли и обязанности субъектов, наделенных полномочиями в области координирования внешней помощи, чтобы оценить порядок, в котором они выполняли свою деятельность;

• были изучены протоколы заседаний и относящиеся к ним документы для оценки деятельности и характера решений, принятых МКСП, МВД с международными донорами, МИТС, ДПП, в том числе Комитета по внешней помощи ДПП, БМУ и ТС, а также предпринятых ими действий;

• была изучена переписка между Секториальным координатором внешней помощи в сфере безопасности государственной границы и Национальным органом по координированию внешней помощи, чтобы определить, если принятые ими решения были наиболее эффективно согласованы с национальными приоритетами;

• были рассмотрены планы финансирования и отчеты об исполнении бюджета программы/проектов, чтобы изучить размер запланированных средств, скорректированных и исполненных для внедрения программы/проектов внешней помощи;

• были рассмотрены финансовые отчеты (аналитический учет не велся по каждому внедренному проекту) и другая подтверждающая бухгалтерская документация для определения порядка и правильности представления отчетов об использовании выделенных средств;

• были проанализированы документы, касающиеся процедур государственных закупок, проводимых аудируемыми субъектами, для того, чтобы оценить порядок и соответствие, в котором они документируют и организуют данный процесс в целях внедрения программы/проектов внешней помощи;

• были проведены выезды на места в целях проверки наличия и оценки функциональности имущества, приобретенного в рамках проекта “ТЕТРА”;

• полученные результаты и выводы были сообщены ответственным лицам в рамках аудируемых субъектов, с которыми были обсуждены констатации и выдвинутые рекомендации.