Постановление N 38 от 15.07.2014 по Отчету аудита окружающей среды по устойчивому использованию сельскохозяйственных земель

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита окружающей среды по устойчивому

использованию сельскохозяйственных земель

№ 38  от  15.07.2014

 (в силу 29.08.2014) 

Мониторул Офичиал № 256-260 ст.37 от 29.08.2014

* * *

Счетная палата в присутствии министра сельского хозяйства и пищевой промышленности г-на В.Бумакова, начальника управления природных ресурсов и биоразнообразия Министерства окружающей среды г-жи А.Ротару, генерального директора Национального агентства по безопасности пищевых продуктов г-на И.Сула, заместителя генерального директора Агентства земельных отношений и кадастра г-на А.Моркова, заместителя директора ГП “Государственного центра по аттестации и апробации средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы” г-на Н.Данилова, директора Института почвоведения, агрохимии и защиты почв им. Николая Димо г-на Ю.Мошоя, главного инспектора отдела инспектирования почвы, недр, отходов и химических веществ Государственной экологической инспекции г-на Д.Апарату, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита окружающей среды по устойчивому использованию сельскохозяйственных земель.

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями).

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год².

____________________

² Постановление Счетной палаты № 61 от 11.12.2013 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2014 год” (с последующими изменениями).

Аудит был осуществлен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³ и Руководством по аудиту окружающей среды, разработанным согласно Международным стандартам аудита. Для составления заключения, подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур, специфичных аудиту.

____________________

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

В рамках аудита была проанализирована деятельность по устойчивому использованию сельскохозяйственных земель, были установлены некоторые трудности в проведении политик в данной области, а также были выявлены их причины.

Основная цель аудита: Является ли государственная политика в области устойчивого использования сельскохозяйственных земель достаточно и адекватно развитой, а компетентные органы по данному разделу располагают соответствующими и эффективными инструментами для реализации установленных задач?

Аудит был проведен в Министерстве сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерстве окружающей среды, Агентстве земельных отношений и кадастра, были собраны доказательства, а также запрошена информация от других отраслевых центральных органов.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Сохранение на долгосрочный период состояния сельскохозяйственных земель в контексте мер по сохранению почв путем применения практики органического сельского хозяйства представляет собой одну из основных задач политики окружающей среды Республики Молдова. Политика государства по этому разделу предусматривает эксплуатацию земель в устойчивой манере на основании ряда принципов, не загрязняющих среду и обеспечивающих ее сохранение.

Вместе с тем область устойчивого управления сельскохозяйственными землями является одной из самых уязвимых, аудитом были установлены проблематичные ситуации и недостатки по этому разделу. Так,

♦ почва, в качестве природного ресурса не защищена правовой базой по регламентированию использования, сохранения, защиты и улучшения ее на основании стратегических принципов и элементов, гарантирующих устойчивое использование земель, являющейся необходимым условием для социально-экономического развития страны;

♦ отсутствие планов по благоустройству для некоторых населенных пунктов определяет негармонизацию политик окружающей среды с устойчивым управлением сельскохозяйственными землями;

♦ Программа сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2020 годы⁴ и деятельность по улучшению плодородия сельскохозяйственных земель не сопровождаются процедурами/механизмами по определению приоритета задач, проведению экспертизы и оценки объектов, мероприятиями и измеряемыми показателями, что определяет риск недостижения важных ожидаемых результатов;

____________________

⁴ Постановление Правительства № 626 от 20.08.2011 “Об утверждении Программы сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2020 годы”.

♦ сельскохозяйственные земли и относящиеся к ним экосистемы подвергнуты риску загрязнения в результате недостаточной деятельности по мониторингу и систематическому надзору за использованием удобрений в сельском хозяйстве;

♦ несоответствующая и неорганизованная деятельность по защите сельскохозяйственных земель связана с необеспечением эффективного экологического мониторинга;

♦ несоблюдение технологий по обработке почвы и ее деградация связаны включительно с чрезмерным раздроблением сельскохозяйственных земель;

♦ отсутствие соответствующих данных и информации о состоянии сельскохозяйственных земель обуславливает их неэффективный мониторинг;

♦ отсутствие оценки и экспертизы проектов по сохранению и повышению плодородия почв, а также неустановление измеряемых показателей, которые должны быть получены, приводят в некоторых случаях к нереализации установленных задач, таким образом, не обеспечивая непрерывность определенных целей.

Множество стратегий, программ, планов деятельности, а также отсутствие специальной законодательной базы о почве обуславливают раздробленность полномочий по ответственности в области использования земель сельскохозяйственного назначения, таким образом приводя к отсутствию их интегрированного менеджмента. Компетентные органы по управлению сельскохозяйственным земельным фондом не располагают процессами и достаточными рычагами для снижения деградации и отрицательного воздействия его загрязнения, а также механизмами по устранению угрозы для окружающей среды, в этом отношении необходимы деятельность и дополнительные инструменты ряда передовых сельскохозяйственных практик и дружественных окружающей среде.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита окружающей среды по устойчивому использованию сельскохозяйственных земель, который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности, Национальному агентству по безопасности пищевых продуктов для внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, и занятия позиции относительно результатов аудита;

2.2) Министерству окружающей среды и подведомственным субъектам для внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.3) Министерству окружающей среды совместно с Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности и потребовать обеспечить завершение и принятие соответствующей законодательной базы по регламентированию использования, сохранения, защиты и улучшения почвы;

2.4) Агентству земельных отношений и кадастра для информирования и занятия позиции с целью внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.5) Правительству Республики Молдова для информирования о результатах аудита и занятия позиции относительно распыленного менеджмента в области управления сельскохозяйственными землями путем выявления ряда решений по концентрации полномочий, в том числе путем предоставления рычагов и механизмов отраслевым центральным органам;

2.6) Президенту Республики Молдова для информирования;

2.7) Парламенту Республики Молдова и постоянной Комиссии по окружающей среде и изменениям климата для ознакомления.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1-2.4 настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

ОТЧЕТ

аудита окружающей среды по устойчивому использованию

сельскохозяйственных земель

Аббревиатуры

I. ОБОБЩЕНИЕ

Площадь сельскохозяйственных земель на всемирном уровне находится постоянно в процессе расширения, а изменение тенденций в производстве и общем потреблении продукции оказывает все большее давление на финансовые средства, имеющие ограниченный характер.

Аудируемая область требует необходимости учета пробелов, связанных с современным использованием сельскохозяйственного земельного фонда. Проблемы по использованию земельных участков и управлению ими являются большой озабоченностью для ВОА всего мира. Счетная палата в качестве члена рабочей группы EUROSAI по аудиту окружающей среды инициировала настоящий аудит для определения степени, в какой реализована деятельность по устойчивому использованию сельскохозяйственных земель, а также для выявления трудностей и их причин при внедрении политик в данной области.

Проведенный аудит показывает, что менеджмент сельскохозяйственных земель дает результаты, но содержит и давление на него, были установлены недостатки в усилиях сторон по достижению прогресса. Для повышения эффективности процесса устойчивого использования сельскохозяйственных земель Отчет аудита включает ряд конкретных рекомендаций, которые ответственные стороны должны внедрить.

Так, анализ конкретной ситуации, данных и накопленной информации выявил некоторые проблемы и их причины, которые выражаются путем:

• отсутствия некоторых полных, достоверных и обобщенных данных о сельскохозяйственных землях, что определяет невозможность осуществления их адекватного мониторинга.

МСХПП и МОС не располагают информацией в форме комплексной базы данных, которая охватывала бы показатели, характеризующие агрофизику почвы, климата, рельефа, использование земель. Вместе с тем не оценены риски по различным процессам деградации и загрязнения сельскохозяйственных земель, что имеет негативный оттенок на надлежащее внедрение политик по их устойчивому использованию;

• недоразвитой институциональной способности и недостаточного интегрирования в планы местного развития мероприятий по защите и сохранению земель и относящихся к ним экосистем.

В результате несоответствующего и недостаточного подхода к мерам по сохранению земель на национальном уровне отмечается, что их администрирование и сельскохозяйственное производство не носят устойчивого характера. В то же время не идентифицированы усилия, ориентированные на интегрированный менеджмент земель, и не взята во внимание забота об окружающей среде в рамках планов по ее использованию. МПО не имеют планов по благоустройству территории, таким образом, использование сельскохозяйственных земель не сопровождается запланированным развитием, организация территории имеет хаотичный характер и не учитывается гармонизация экономических, социальных и экологических политик;

• отсутствия единой законодательно-нормативной базы, задача которой заключалась бы в защите функций почвы и устойчивом использовании сельскохозяйственных земель в Республике Молдова.

Общая защита земель и их экономических, социальных и экологических функций и окружающей среды является важным условием для основных подходов к экологическим вызовам. В Республике Молдова сельскохозяйственные земли представляют собой область, которая вследствие своего разнообразия и важности требует специфических решений по развитию на местном региональном уровне. В отсутствие закона о почве нет исчерпывающе установленных ключевых задач и обязательной деятельности, которые должны быть реализованы, не выявлены и не аргументированы финансовые требования или подробное планирование мероприятий, характерных для защиты и устойчивого использования сельскохозяйственных земель;

• повышенной раздробленности сельскохозяйственных земель, определяющей медленное развитие аграрного сектора и, неявно, отсутствие устойчивости в их использовании.

Маленькие площади сельскохозяйственных земельных участков, большое число владельцев земель и их несоответствующее размещение приводят к трудностям в процессе организации и устойчивого управления сельскохозяйственным земельным фондом. Высокий уровень раздробления земельных участков в Республике Молдова создает большие трудности в процессе их обработки, преобладает сельскохозяйственная обработка на небольших площадях со средним размером 2,5 га. Согласно предварительным данным общей сельскохозяйственной переписи (ОСП), это является одной из основных проблем аграрного сектора;

• дефицита эффективного экологического мониторинга, который бы определил внедрение ряда мероприятий, необходимых для долговременного сохранения плодородия почв, а также уклонение от действий по их загрязнению.

Для принятия ряда твердых решений по снижению отрицательного воздействия на сельскохозяйственные земли публичный орган, ответственный за государственный экологический контроль, не прилагает соответствующих усилий, обеспечивающих непрерывный экологический мониторинг для оперативного и своевременного обнаружения всех загрязняющих факторов или имеющих отрицательное воздействие на земельные участки. Экологический надзор за соблюдением устойчивости земель не выявляет, если их эксплуатация производится в той мере, в которой позволяет их сохранять, но в то же время не допускать загрязнения сельскохозяйственных земель. Одновременно апробация средств, повышающих плодородие почвы, при отсутствии данных о их воздействии на окружающую среду, а также отсутствие эффективного мониторинга за их использованием пользователями сельскохозяйственных земель ведут к опасности загрязнения окружающей среды.

II. ВВЕДЕНИЕ

Земельные участки представляют собой условно возобновляемый природный ресурс, который используется в различных областях экономики, вместе с тем являясь основным средством производства в сельском хозяйстве. Необходимо признать факт, что в своей тенденции получить большую результативность сельскохозяйственная деятельность, несовместимая с передовыми практиками окружающей среды, стала источником загрязнения окружающей среды.

За последние 50 лет сельскохозяйственная продукция на мировом уровне увеличилась примерно в 3 раза, рост был обусловлен в значительной степени повышением эффективности единицы сельскохозяйственных земель и интенсификацией процессов в сельском хозяйстве. Согласно данным Организации Объединенных Наций по продовольствию и сельскому хозяйству (ООНПСХ)¹, во второй половине века сельскохозяйственные земли на мировом уровне возросли на 67 млн.га в результате двух противоположных тенденций: увеличения на 107 млн.га в развивающихся странах и снижения на 40 млн.га в развитых странах. Площадь сельскохозяйственных земель в развитых странах достигла кульминационного пункта в середине 80-х годов прошлого века, впоследствии снижаясь ускоренными темпами.

____________________

¹ Статистический сборник 2013 года Организации Объединенных Наций по продовольствию и сельскому хозяйству.

ООНПСХ определяет земельные участки в качестве наземных зон, охватывающих всю биосферу как непосредственно выше, так и на площади земли, в том числе климат, формы почвы и земли, гидрологию площади (в том числе небольшие впадины, озера, реки, болота), осадочные слои возле земли и связанные с ними подземные, гидрогеологические запасы, популяции растений и животных, “человеческие поселения”, физические результаты человеческой деятельности из прошлого и настоящего (террасы, хранилища вод и дренажные структуры; дороги, здания и др.). Учитывая, что земельные участки имеют роль поддержания и обеспечения непрерывности человеческой деятельности на устойчивой основе, эти компоненты должны быть сохранены и взаимодействовать сбалансированно, не нанося вред окружающей среде.

В Республике Молдова площадь сельскохозяйственных земель составляет 0,6 га/жителя, этот показатель находится на среднем уровне среди стран Восточной Европы, данная ситуация отражена на нижеприведенном рисунке.

Источник. Адаптировано согласно данным, взятым из http://www.fao.org/home/en/.

Преобразование природных зон в искусственные площади растет в более ускоренном темпе, чем плотность населения, а сельскохозяйственные земли, находящиеся в процессе эксплуатации, подвергаются важным изменениям. Необдуманная их эксплуатация, неконтролируемое использование химических веществ, эксплуатация сельскохозяйственных и лесных земель без противоэрозионной защиты и др. обуславливают появление и интенсификацию загрязнения земель, нанесение ущерба сельскохозяйственному и лесному пейзажу, тревожное снижение разнообразия флоры и фауны, экологический дисбаланс, в соответствии со своими экологическими функциями земельные участки должны функционировать в устойчивой манере для сохранения природных ресурсов и защиты биоразнообразия.

Международные соглашения, одной из сторон которых является Республика Молдова, и национальная законодательно-нормативная база предусматривают эксплуатацию земель на основании ряда принципов по защите и их устойчивому использованию, предотвращению загрязнения, деградации и восстановлению экосистем, сохранению биоразнообразия, а также по снижению последствий вредного воздействия на земли, спровоцированного природными и антропогенными факторами.

Защита окружающей среды по своей сложности затрагивает экосистемы путем их определения и их пространственного, природного и антропогенного разнообразия, в том числе путем учета особенностей различных регионов и проблем по устойчивому использованию и защите земель.

Определение использования земель является обширным, оно используется для построения населенных пунктов, систем производства (в том числе сельского и лесного хозяйства) и инфраструктуры. Земли являются ограниченным ресурсом, а порядок, в котором они используются, определяет одну из основных причин изменения окружающей среды с существенным влиянием на качество жизни и экосистем, а также на управление инфраструктурой. Воздействие на земли продолжает изменять ландшафты и окружающую среду, имея отрицательные, а иногда необратимые последствия от их использования. Почти везде появляется напряженность между необходимостью общества в ресурсах и пространстве, с одной стороны, и возможностью земли поддержать и взять на себя эту необходимость, с другой. Такая ситуация приводит к чрезмерному использованию и беспрецедентной деградации ландшафтов, экосистем и окружающей среды, необходима перспектива управления ими на долгосрочный период.

Разграничение функций земельных участков и областей их использования позволяет анализировать влияние на окружающую среду. Так, если земельные ресурсы поддерживают человеческую деятельность в устойчивом порядке, тогда и другие функции должны сохраняться в равновесии.

Земли имеют способность удовлетворять широкий спектр задач, осуществляемая в этом отношении деятельность создает множество продукции и услуг, являясь производственным фактором, источником биоразнообразия, климатическим регулятором, гидрологическим фактором, а также имея функцию поддержания географического ландшафта.

Согласно данным Земельного кадастра, земельный фонд Республики Молдова по состоянию на 31.12.2013 составлял 3384,6 тыс.га, в котором наиболее значительный удельный вес приходится на земли сельскохозяйственного назначения (59,5%), ситуация представлена в таблице № 1.

В то же время согласно ситуации на 1.01.2013 наиболее важная доля из общих сельскохозяйственных земель приходится на пахотные земли, занимаемые пашнями и многолетними насаждениями.

Источник. Статистический сборник Республики Молдова, 2013 год.

Сельское хозяйство является важным сектором в экономике Республики Молдова, так как в 2013 году этот сектор обеспечил 13% ВВП, генерируя 26% всех рабочих мест для активного населения страны.

Источник. Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности.

Следует отметить, что по сравнению с государствами из региона взнос сельского хозяйства в ВВП в Республике Молдова является существенным. Так, в 2013 году в Румынии² доля сельского хозяйства в формировании ВВП составила 5,6%, а в Украине³ – 9%.

____________________

² Национальный институт статистики Румынии (http://www.insse.ro/cms/ro).

³ Государственная статистическая служба Украины (http://www.ukrstat.gov.ua/).

Несмотря на то, что вовлечение активного населения в аграрный сектор является существенным, доля его постоянно снижается, структурные изменения в экономике Республики Молдова обуславливают появление новых возможностей трудоустройства в других отраслях, чем сельское хозяйство.

Источник. Статистический сборник Республики Молдова, 2013 год.

Согласно результатам ОСП от 2011 года⁴, средняя ИСП⁵ составляет 2,29 га, будучи аналогичной той, которая зарегистрирована в размере около 49% от всех эксплуатируемых сельскохозяйственных земель государств Европейского Союза. Вместе с тем, согласно результатам ОСП, показатель ИСП на жителя составляет 0,54 га, так что Республика Молдова размещена выше, чем средний показатель на жителя, зарегистрированный в Европейском Союзе (0,34 га ИСП на жителя). Результаты ОСП иллюстрируют чрезвычайное раздробление земель сельскохозяйственного назначения, что обуславливает снижение производительности сельскохозяйственного труда, нарушение севооборота культур, деградацию почвы, а также другие отрицательные последствия.

____________________

⁴ Постановление Правительства об организации и проведении общей сельскохозяйственной переписи в 2011 году № 371 от 6.05.2010.

⁵ Использованная сельскохозяйственная площадь (ИСП) – статистическое понятие, предназначенное для оценки территории, предназначенной для сельскохозяйственного производства. Она представляет собой общую площадь пахотной земли, постоянного пастбища, виноградников, садов. ИСП не включает площади лесов, несельскохозяйственных территорий, а также дороги, карьеры, парки, площади, занятые строениями.

Вместе с тем средняя площадь одной доли земли в республике составляет 0,85 га, центральная зона раздроблена больше всего, здесь минимальная площадь одной доли составляет 0,29 га (район Стрэшень).

Источник. Общая сельскохозяйственная перепись 2011 года.

III. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Исходя из выявленных проблем по реализации целей и задач в данной области, была определена следующая цель аудита: является ли государственная политика в области устойчивого использования сельскохозяйственных земель достаточно и адекватно развитой, а компетентные органы располагают соответствующими и эффективными инструментами для реализации установленных задач?

Сфера аудита охватила деятельность и политики, реализованные ответственными органами в области устойчивого использования сельскохозяйственных земель в период 2011-2013 годов. Подход к аудиту был ориентирован на рассмотрение проблем в этом секторе с выявлением недостатков и дисфункциональностей, а также при установлении результативности программ или предпринятой деятельности для достижения задач и ожидаемого воздействия.

Определив цель, аудит был проведен в Министерстве сельского хозяйства и пищевой промышленности как отраслевом центральном органе, вместе с тем были собраны доказательства и от других органов, имеющих полномочия в данной области.

В ходе аудиторской миссии было проанализировано взаимодействие между органами, ответственными за координирование, администрирование и управление деятельностью ими, в том числе принятые в этом отношении решения, а также если существующая законодательная база достаточна для принятия адекватных мер, которые позволят осуществлять устойчивое управление сельскохозяйственными землями. Аудитом была охвачена деятельность и реализованные компетентными органами мероприятия в период 2011-2013 годов по внедрению политик по управлению сельскохозяйственными землями.

С целью получения компетентных, релевантных и разумных доказательств в поддержку рассуждений и выводов аудиторов относительно организации, функций, программ и деятельности аудируемых субъектов было использовано Руководство по проведению аудитов окружающей среды (ISSAI 5110). Для обеспечения более детального понимания и формулирования приемлемых выводов по внедрению деятельности/ мероприятий в соответствии с программами в данной области, исполнения полномочий, ответственности в рамках действующих правительственных политик и программ аудиторская группа осуществила выезды на места для сбора информации от районных экологических инспекций, районных управлений по безопасности пищевых продуктов, районных управлений сельского хозяйства.

Методология аудита изложена в приложении № 1 к настоящему Отчету.

IV. ПРАВОВАЯ БАЗА И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА

Международные соглашения, одной из сторон которых является Республика Молдова, национальная законодательно-нормативная база и направления сектора устанавливают требования и обуславливают использование в устойчивых условиях сельскохозяйственных земель, это определено государственной политикой по этому разделу (см. таблицу № 2).

____________________

⁶ Ратифицирована Постановлением Парламента № 257-XIV от 24.12.1998.

⁷ Закон о присоединении Республики Молдова к Киотскому протоколу и к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата № 29-XV от 13.02.2003.

⁸ Постановление Парламента об утверждении Концепции экологической политики Республики Молдова № 605 от 2.11.2001.

⁹ Постановление Правительства об утверждении Национальной стратегии устойчивого развития агропромышленного комплекса Республики Молдова (2008-2015 гг.) № 282 от 11.03.2008, отменено Постановлением Правительства об утверждении Национальной стратегии развития сельского хозяйства и сельской местности на 2014-2020 годы № 409 от 4.06.2014.

¹⁰ План действий Правительства на 2014 год, утвержденный Постановлением Правительства № 164 от 5.03.2014.

¹¹ Национальная программа обеспечения экологической безопасности на 2007-2015 годы, утвержденная Постановлением Правительства № 304 от 17.03.2007.

¹² Постановление Правительства об утверждении Программы сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2020 годы № 626 от 20.08.2011 (далее - Постановление Правительства № 626 от 20.08.2011).

¹³ Постановление Правительства об утверждении Национальной программы по созданию национальной экологической сети на 2011-2018 годы № 593 от 01.08.2011.

¹⁴ Закон об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993.

¹⁵ Постановление Правительства об утверждении Среднесрочной программы разработки градостроительных планов для населенных пунктов на 2013-2016 годы № 493 от 04.07.2013.

База по развитию стандартов для хороших условий для сельского хозяйства и окружающей среды (GAEC¹⁶) устанавливает, что государства ЕС определят на национальном или региональном уровне минимальные требования для хороших условий для сельского хозяйства и окружающей среды¹⁷, учитывая специфические характеристики уязвимых зон, в том числе почвенные и климатические условия, условия для существующих сельскохозяйственных систем, а также использование земель, севооборот культур, сельскохозяйственные практики и структуры (таблица № 3).

____________________

¹⁶ Хорошие условия для сельского хозяйства и окружающей среды.

¹⁷ Положение Совета Европы № 1782/2003 от 29 сентября 2003 года об установлении совместных норм для схем прямой поддержки в рамках совместной сельскохозяйственной политики и установления определенных схем поддержки для аграриев.

Вместе с тем Решение № 1600/2002/EC со ссылкой на VI решение Программы действий по окружающей среде в Европейском сообществе устанавливает задачу по защите природных ресурсов и продвижению устойчивого использования почвы, этим документом ЕС принял Тематическую стратегию по защите почвы, ориентированную на приостановление и переориентацию ее деградации. Решение имеет важную роль, учитывая, что деградация почвы провоцирует сильное воздействие на другие области, такие как вода, здоровье населения, климатические изменения, охрану природы, биоразнообразие и обеспечение продовольственной безопасности.

ЕС идентифицировал проблему сельской местности как проблему сообщества, она была принята на уровне европейской политики. Так, Парламентское собрание Совета Европы приняло Рекомендацию 1296/1996 о Европейской карте сельской местности, которая является политическим и правовым базовым документом развития и благоустройства сельской местности в Европе. В соответствии с политиками в данной области была предусмотрена реализация баланса между требованием экономического, экологического и социально-культурного сохранения сельской местности, с одной стороны, и тенденцией модернизации жизни сельской местности, с другой стороны. Вместе с тем, учитывая, что развитие и благоустройство сельской местности находятся на стечении между тенденцией экспансии городской местности, агрессивного развития промышленности за счет сельской местности, возникает потребность в сохранении, насколько это возможно, сельской местности в нынешних ее измерениях. Это является очень важным и в отношении Республики Молдова, учитывая, что площадь страны в значительной степени представлена сельской местностью, где преобладают сельскохозяйственные земли и земли лесного фонда.

Цель государственной политики в области земельных отношений заключается в разработке и реализации мероприятий по защите земель, представляющих собой жизненно важное пространство, средство сельскохозяйственного производства и среду размещения всех объектов человеческой деятельности, их защита является приоритетом перед другими формами деятельности.

Полномочия государства в области земельных отношений основываются на эффективном развитии всех форм сельскохозяйственного управления, на применении технологий сельского хозяйства в форме улучшения сельскохозяйственных работ и эффективного освоения земель с соответствующим снижением убытков и загрязняющих отходов, проведения обучения по экологическому, экономическому и социальному влиянию, которое обосновывает решения по продвижению новых инвестиций в сельское хозяйство, меры по охране земель как основы устойчивого развития хозяйств, экономного использования земель и ограничение земель, занятых строительством.

Экономическое развитие прямо или косвенно зависит от природных ресурсов, в том числе от сырья и ресурсов почвы. Эффективное развитие с точки зрения земельных ресурсов предполагает подход по управлению ими как существенного элемента в борьбе с неустойчивыми тенденциями относительно ресурсов. Так, использование земель представляет собой важный аспект в рамках многих политик, а именно: территориальное единство, градостроение, сельское хозяйство, транспорт и охрана природы.

В этом контексте необходимо планирование, эффективное управление и примирение всех ответственных субъектов путем ориентирования их к устойчивому использованию земель, или использование и менеджмента сельскохозяйственных земель представляет собой область, которая вовлекает множество заинтересованных сторон, ситуация отражена в таблице № 4.

На сельскохозяйственных землях в Республике Молдова преобладают культуры, имеющие низкий урожай с пониженной производительностью¹⁸. В то же время сельскохозяйственная эксплуатация земель имеет достаточно раздробленную структуру, участки земли являются маленькими и разбросаны на площади. Это определяет отсутствие эффективности в культивировании и севообороте культур, а также небольшую площадь ирригационных земель (1,4% от культивированной площади). В то же время зарегистрированы необработанные сельскохозяйственные площади, которые согласно оперативной информации МСХПП от 1.06.2014 (приложение № 2 к настоящему Отчету) составили 145,2 тыс.га.

____________________

¹⁸ Постановление Правительства об утверждении Национальной стратегии развития сельского хозяйства и сельской местности на 2014-2020 годы № 409 от 4.06.2014.

Это явление определяет на длительный период рост уязвимости почвы, представляя источник распространения нежелаемой вегетации, что создает условия для появления очагов заболеваний сельскохозяйственных растений, снижающих площадь, приходящуюся на культурные растения, осложняет проведение сельскохозяйственных работ, в результате увеличивая стоимость продукции. Деградация земель определяется как “снижение или потери производительности и биологической или экономической комплексности земель в результате природных процессов или человеческой деятельности (ООН, 1997). В соответствии с отчетом ООНПСХ о состоянии земельных ресурсов и питьевой воды для питания и сельского хозяйства на мировом уровне деградация земельных ресурсов достигла тревожной доли. Так, доля деградированных земель достигла 25%, а умеренно деградированных до 8% (в 2011 году). Для сравнения, пропорция деградированных земель была лишь 16% в 1997 году (ООНПСХ).

Согласно данным Земельного кадастра Республики Молдова по состоянию на 1.01.2012 размытые почвы занимали 877,6 тыс.га, в том числе 504,8 тыс.га – слабо размытые почвы, 259,3 тыс.га – умеренно размытые почвы и 114,2 га – сильно размытые почвы. Площадь земель с размытой почвой увеличилась на 223,8 тыс.га за последние 30 лет, “продвигаясь” примерно на 6,4 тыс.га ежегодно. Анализ природных и антропогенных факторов, которые способствуют деградации земель, позволяет констатировать, что качество почвы постоянно ухудшается. Так, возросли площади размытых почв, поврежденных оползнями, антропически поврежденные – засоленные, солонец, деградированные в результате ирригации, выкорчевки и др. Вместе с тем под влиянием агротехнических работ интенсифицировался процесс разрушения структуры и уплотнения почв. В условиях дефицита минеральных и органических удобрений баланс гумуса и питательных элементов становится отрицательным (минус 0,6-0,8 т/га), ежегодные потери гумуса путем эрозии составляют примерно 600 тыс. тонн или 0,3 т/га¹⁹. Это в целом определяет постоянное снижение плодородия почв и деградацию почвенного разнообразия.

____________________

¹⁹ Информационный центр окружающей среды.

V. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

5.1 Защита сельскохозяйственных земель и экономических, социальных, экологических и культурных ее функций, а также по окружающей среде не осуществляется путем установления правового статуса почвы в качестве историко-природного тела, базой экосистем с множеством функций, частично возобновляемым природным богатством.

Отсутствие специального закона о почве не позволяет разрабатывать соответствующую и единую базу политик в данной области. Вместе с тем наличие значительного числа актов, имеющих законодательно-нормативный характер (стратегии, программы, планы деятельности и др.), которые накладывают как мероприятия, так и задачи, делает то, что установленные для реализации задачи делегируются различным органам, а в результате отсутствует эффективный мониторинг деятельности и, тем самым, интегрированный мониторинг управления сельскохозяйственными землями.

Наводнения, оползни и опустынивание составили важные мотивы, для которых был разработан проект коммунитарной стратегии, предусматривающей обеспечение защиты почвы, в том числе поправки к Директиве ЕС²⁰ о повышении ответственности за предотвращение и исправление ущерба, нанесенного окружающей среде. Основной целью стратегии является защита функций почвы и устойчивое ее использование. Ее разработка основывается и на том, что человеческие действия влияют различными способами на функционирование и использование почвы и необходима коммунитарная стратегия, которая будет способствовать защите самых находящихся под угрозой сельскохозяйственных площадей в результате произошедших изменений вследствие использования почвы, появления или расширения зон промышленного загрязнения, уплотнения или эрозии почвы. Республика Молдова как государство, которое присоединилось к коммунитарному acquis-у, обязана соблюдать европейские требования и в этом отношении становится неотложной необходимость разработки закона о почве, гармонизированного с Директивами ЕС в данной области.

____________________

²⁰ Директива 2004/35/CE Европейского Парламента и Совета от 21 апреля 2004 года о повышении ответственности за предотвращение и исправление ущерба, нанесенного окружающей среде.

МСХПП совместно с МОС разработали проект Закона о почве (в 2006 году), завершив его и представив на утверждение Правительству. Проект закона был разработан для обеспечения регламентирования деятельности по защите, сохранению и улучшению качества почв на научных, агротехнических и организационных принципах, обязательных для публичных органов всех уровней и для земельных собственников. Основные принципы этого проекта предусматривают устойчивое использование почв, предотвращение их деградации, улучшение и восстановление деградированных почв, а также постоянный мониторинг их качества. В то же время проект закона ограничивает полномочия и устанавливает обязательства центральным и местным ОПУ по природным ресурсам и окружающей среде, а также обязательства физическим и юридическим лицам в области устойчивого использования и проведения мониторинга почвы.

В этом контексте Институт почвоведения, агрохимии и защиты почв им. Николая Димо отмечает в качестве одной из основных причин необдуманной эксплуатации сельскохозяйственных земель отсутствие органического закона, как Закона о почве, который включит надзор за состоянием качества почвы и регламентирование ее использования.

Отмечается, что в условиях отсутствия органического закона становится трудным обеспечить регламентирование деятельности по защите, сохранению и улучшению качества почв, основанное на научных, агротехнических и организационных принципах. В то же время в изложенных условиях отмечается распыленность и раздробление полномочий в данной области, что препятствует эффективному регламентированию устойчивого управления сельскохозяйственными землями.

Рекомендации

1. Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности совместно с Министерством окружающей среды: для регламентирования устойчивого управления сельскохозяйственными землями обеспечить завершение и внесение для утверждения проекта Закона о почве.

5.2. Чрезмерная раздробленность сельскохозяйственных земель и их небольшие площади снижают сельскохозяйственную производительность и приводят к несоблюдению технологий обработки, а также их деградации.

В результате земельной реформы и внедрения новой формы собственности значительно возросло число земельных владельцев и собственников сельскохозяйственных земель, эта ситуация ограничивает возможность эффективного использования и защиты сельскохозяйственных земель. Ограниченные размеры сельскохозяйственных участков и размещение их по склонам создают препятствия по внедрению устойчивого сельского хозяйства, эффективных методов культивирования растений и комплексов региональных мероприятий по защите земель. Коллективные хозяйства и арендованные лидерами участки не организованы для борьбы с эрозией, отсутствуют севообороты, размещение культур, а методы обработки не охватывают меры по сохранению продуктивности земель, большинство из них требуют специализированных работ по восстановлению содержания гумуса в почве.

В условиях повышенной раздробленности сельскохозяйственных земель отмечается медленное и нестабильное развитие сельскохозяйственного сектора и сельской инфраструктуры, что определило и неадекватную структуру с/х хозяйств. Это обусловлено включительно организационными и институциональными недостатками для базы регламентирования аграрного сектора, а также отсутствием способностей по эффективному самоуправлению им. В то же время установлено и ухудшение условий окружающей среды в результате осуществления интенсивной сельскохозяйственной деятельности и невозможности применения ряда экономически жизнеспособных сельскохозяйственных производств и полезных окружающей среде.

Таким образом, в отсутствие жизнеспособной сельскохозяйственной эксплуатации не обеспечивается экологическая целостность, экономическая жизнеспособность и социальная ответственность, несоблюдение этих принципов определяет отсутствие устойчивости сельскохозяйственных земель. В таких условиях продолжается дегумификация почв, по склонам действует эрозия, периодически – оползни и деградация покрова почвы.

Раздробленность земель частично решается в значительной степени пользователями сельскохозяйственных земель, которые арендуют земельные участки на основании соглашений на короткий период, но это не является устойчивым решением. В этих условиях разделение на доли земель ведет к низкому уровню севооборота сельскохозяйственных культур, снижению использования органических удобрений в 20-30 раз и минеральных удобрений в 15-20 раз, что определило глубокий дисбаланс гумуса и биоэлементов в почве, биологическую ее деградацию, качество почв снизилось на 5 пунктов в течение 30 лет в результате интенсивной эксплуатации и отсутствия необходимых мероприятий по почвоведению. Снижение качества сельскохозяйственных земель стало критической проблемой в стране в сочетании с последствиями различных видов эрозии, снижения производительности сельскохозяйственных культур и эффективности сельскохозяйственной продукции на больших площадях земель.

В соответствии с Планом действий²¹ за период 2011-2012 годов были реализованы и приняты меры по консолидации сельскохозяйственных земель, внедрение их имело целью снизить уровень раздробленности и обеспечить их устойчивое использование. В результате работ по разработке и внедрению проекта по консолидации сельскохозяйственных земель были проведены переговоры, изданы решения местных советов, подтверждены и зарегистрированы консолидированные земли. Вместе с тем в соответствии с данными МСХПП и АЗОК в период 2011-2013 годов общая площадь консолидированных сельскохозяйственных земель составила около 16 тыс.га. Отмечается, что реализованная по этому разделу деятельность не является достаточной, таким образом необходимо, чтобы пользователи земель были поддержаны организационно и юридически. В результате посещений районных управлений по сельскому хозяйству аудитом установлено, что не полностью развиты и должны быть улучшены практики по продвижению вовлечения участников в земельные отношения, не применяется планирование участия в деятельности и открытый досуп к информации. Также установлена низкая способность МПО по продвижению устойчивых стандартов использования сельскохозяйственных земель, это требует значительной поддержки со стороны центральных отраслевых органов.

____________________

²¹ Постановление Правительства об утверждении Национальной стратегии устойчивого развития агропромышленного комплекса Республики Молдова (2008-2015 гг.) № 282 от 11.03.2008.

В контексте стимулирования консолидации сельскохозяйственных земель МСХПП разработало проект Постановления Правительства “Об утверждении Стратегии консолидации сельскохозяйственных земель на 2012-2027 годы”. Впоследствии, после согласования с заинтересованными министерствами и учреждениями, проект указанного постановления был направлен для рассмотрения и утверждения Правительству, однако был возвращен МСХПП, учитывая необходимость разработки новой Стратегии развития сельского хозяйства в Республике Молдова, которая впоследствии была разработана и утверждена²².

____________________

²² Постановление Правительства об утверждении Национальной стратегии развития сельского хозяйства и сельской местности на 2014-2020 годы № 409 от 4.06.2014.

Рекомендации

2. Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности: установить и реализовать деятельность по консолидации сельскохозяйственных земель путем разработки и утверждения Стратегии и соответствующей методологической базы.

5.3. Отсутствие релевантной информации о состоянии сельскохозяйственных земель не позволяет осуществлять эффективный мониторинг их состояния.

Улучшение состояния деградированных почв и планирование сельскохозяйственных земель требуют детальных данных и информаций о почвах, особенно для осуществления постоянного мониторинга деградированных почв и предотвращения воздействия этих действий, в равной мере важны и данные о плодородности и их физико-химических параметрах. В настоящее время отсутствует единая база данных, которая охватывала бы точно и достоверно указанные данные, этой информацией фрагментарно располагают АЗОК, МСХПП и подведомственные учреждения, а также МПО.

Постоянный надзор за изменениями состава земельных ресурсов необходим для анализа и прогноза экологического состояния земельного фонда, для оценки этих изменений, составления концепций, программ и осуществления мер по предотвращению отрицательных процессов и определению тенденций этих процессов для охраны и рационального использования земельных ресурсов, их сохранения и улучшения²³.

____________________

²³ Закон о государственном землеустройстве, государственном земельном кадастре и мониторинге земель № 1247-XII от 22.12.1992 (далее – Закон № 1247-XII от 22.12.1992).

Управление сельскохозяйственными землями не сопровождается владением обновленных данных, которые обеспечат точный и достоверный учет о состоянии сельскохозяйственных земель в стране. Аудитом установлено отсутствие данных в районных управлениях по сельскому хозяйству района об оценке и эволюции процессов деградации, установления ряда мероприятий по борьбе с отрицательными явлениями, влияющими на сельскохозяйственные земли, составления прогнозов об их использовании. Они не располагают и не собирают информацию о профилях почвы или физико-химических параметрах сельскохозяйственных земель. Так, центральные и местные публичные органы не обеспечены статистической и реальной аналитической информацией о качестве сельскохозяйственных земель, а невладение ею не позволяет принимать эффективные решения по устойчивому администрированию сельскохозяйственных земель. Вместе с тем при отсутствии перечисленных данных становится трудной реализация проектов по улучшению земель и применению интенсивных технологий для повышения производственной способности земель. В некоторых случаях недостатки связи МСХПП с представителями специализированных центральных и местных публичных органов не обеспечивают продвижение и внедрение политик в данной области.

Анализом данных специализированных центральных публичных органов установлено, что они не планируют и не осуществляют деятельность по внесению рекомендаций пользователям земель относительно организации севооборота и чередования культур, соблюдения структуры сельскохозяйственных культур, научного обоснованного внесения удобрений, улучшения земель, снижения потерь в результате эрозии или оползней.

Исходя из Плана действий на 2011-2013 годы по внедрению Программы сохранения и повышения плодородия почв, АЗОК не разработало Карту почв и относящуюся к ней отчетность, не составило агрохимические картограммы и не внесло рекомендации и меры по повышению плодородия почв на площади 100 тыс.га. В то же время, несмотря на то, что МСХПП запросило АЗОК дополнить список объектов и необходимых средств на 2013 год указанной деятельностью, это не было предусмотрено для выполнения.

Вместе с тем аудит отмечает, что информационная система “Земельный кадастр” не предоставляет соответствующую базу данных, необходимую для учета земельного фонда и проведения его мониторинга, а требования Земельного кодекса, Закона № 1247-XII от 22.12.1992²⁴, Положения о содержании земельной кадастровой документации²⁵, связанные с учетом земельного фонда и осуществлением мониторинга, требуют актуализации.

____________________

²⁴ Закон № 1247-XII от 22.12.1992.

²⁵ Постановление Правительства № 24 от 11.01.1995 «Об утверждении Положения о содержании земельной кадастровой документации».

Несмотря на то, что Закон № 1247-XII от 22.12.1992 устанавливает, что земельный мониторинг обслуживается информационной системой, которая обеспечивает формирование банка данных о земельных ресурсах и является неотъемлемой частью информационной системы республики, в настоящее время эта система представлена лишь в формате Excel и не обеспечивает обмен данными с другими системами релевантных данных (центральный банк данных кадастра).

Настоящий Земельный кадастр не является эффективным и безопасным инструментом для правильного учета земельного фонда и, особенно, для его мониторинга. Содержащаяся информация (площадь) не может быть проверена по причине отсутствия соответствующих картографических материалов (материалов, актуализованных графическим учетом). В сельских населенных пунктах инженеры по регламентированию земельного режима используют материалы графического учета, которые не актуализованы.

Так, составление Земельного кадастра в рамках МПО I уровня реализуется в отсутствие эффективной информационной системы, которая обеспечит наличие и обмен соответствующими данными из других информационных систем и без регламентирования строгой системой контроля данных, представленных на нижнем уровне (МПО II уровня и АЗОК).

Таким образом, количественные (площади) и качественные (бонитет) данные, введенные в Земельный кадастр, не могут быть просмотрены на уровне контура/границы земельного участка.

Вместе с тем аудит отмечает, что в нарушение положений Плана действий по внедрению Программы сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2013 годы, АЗОК не создало и не развило совместно с МСХПП информационную систему качества почв. Так, не был создан текстовой банк данных и цифровая графика (показатели качественного состояния почвы, уровень бонитета для контура почвы на уровне коммуны, района для научного аргументирования мер по защите, улучшению и повышению плодородия для 100 административно-территориальных единиц I уровня). В этих условиях не определена база для разработки проектов по противоэрозийному благоустройству, улучшению деградированных земель, установлению ирригационного фонда и территориальной организации хозяйств. Таким образом, становится трудным использование в оптимальные сроки информации о качественном состоянии и уровне деградации почв для применения комплекса мер с целью минимизации отрицательных процессов и сохранения их плодородия. Вместе с тем АЗОК разработало и внесло на согласование ответственным учреждениям концепцию АИС “Почвы Молдовы”, была установлена необходимость представления современных данных о почвенном покрове страны в качестве информационной базы для принятия аргументированных решений и эффективной реализации задач по долговременному сохранению качества и продуктивности почв.

Рекомендации

3. Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности и Агентству земельных отношений и кадастра: принять меры по созданию информационной системы качества почв, а также постоянно обеспечивать обновление относящейся к ней базы данных.

5.4. Недостаток систематической деятельности по государственному контролю в области рационального использования и защиты сельскохозяйственных земель определяет отсутствие исчерпывающего мониторинга по их устойчивому использованию.

В то же время в отсутствие гармонизации политик по окружающей среде и политик по использованию сельскохозяйственных земель, определенных включительно недостатком планов по благоустройству территории (национальных, зональных и местных), становится трудным осуществление мониторинга сельскохозяйственных земель.

Устойчивое управление территорией осуществляется на основании ряда мероприятий по организации, сохранению и развитию земель, ориентированных на реализацию физического и функционального состояния природной и созданной базы, которая соответствует человеческим потребностям сообщества при согласовании с публичным интересом. Организация территории является единственным способом согласования пространственных элементов с предусмотренным развитием, подтверждая в качестве решения по оптимизации использования земель в отношении к настоящим и будущим требованиям общества.

Устойчивое использование сельскохозяйственных земель предполагает гармоничное применение всех специфических технологических компонентов: террасирование, севооборот культур, рациональное внесение удобрений, ирригация, борьба с болезнями и вредителями, в том числе путем биологических методов, реализация высокопроизводительной и стабильной продукции, не влияющей на окружающую среду.

В Республике Молдова еще нет интегрированного подхода к развитию территорий, так как он имеет хаотичный характер и не связан с гармонизацией экономических, социальных, экологических и культурных политик, установленных на национальном и местном уровне. Значительная часть населенных пунктов развивается без генерального градостроительного плана. Так, развитие инфраструктуры осуществляется без учета уязвимости некоторых сельскохозяйственных зон, размещенных по соседству, и без оценки влияния на сельскохозяйственные земли, присутствия чувствительных элементов их соседства. Согласно информациям Министерства регионального развития и строительства в настоящее время обеспечение населенных пунктов Республики Молдова обновленными генеральными градостроительными планами является критичным, так как 30% городов и лишь 2% сельских населенных пунктов оснащены разработанной градостроительной документацией или адаптированной к социально-экономическим условиям. В их отсутствие не принята база по окружающей среде, географические и почвоклиматические условия, также и перспективное развитие сельскохозяйственных земель и варианты их освоения. Политики и модели по благоустройству территории и управлению землями во многих случаях основываются на чрезмерной эксплуатации ресурсов и по методам, имеющим в основе пониженную обеспокоенность за соблюдение экологического равновесия.

Исходя из изложенного, аудит делает вывод, что политики в данной области не охватывают и факторы по восстановлению установленной реальности по деградации земель, они не имеют устойчивого характера и не делают акцент на надлежащее управление всеми свойствами и компонентами земли. Устойчивое управление земельными ресурсами требует политик и планирования, которые базируются на знаниях, связанных с масштабами и природой земельных ресурсов, порядком, в котором земельный участок был выделен для использования, и что даст это использование. В этом контексте аудит отмечает нереализацию АЗОК задач, установленных в соответствии с Программой, не были разработаны проекты по организации и противоэрозионному благоустройству земельных участков на основании ландшафта.

Почвы Республики Молдова представляют собой один из наиболее ценных компонентов природных ресурсов, а рациональное их использование, защита и борьба с процессами их деградации требуют необходимость постоянного мониторинга качества земельных ресурсов. В соответствии с Законом о государственном контроле предпринимательской деятельности²⁶ АЗОК должно осуществлять контроль за соответствием противоэрозионных мер и улучшению состояния земель, а также использованием их по назначению в соответствии с требованиями, установленными законом. Вместе с тем МСХПП должно осуществлять контроль за выполнением мер по защите почв в сельскохозяйственном производстве²⁷. Указанные контроли не проводятся ответственными лицами, имеющими полномочия в данной области, причиной является незавершенная институциональная база, отсутствуют рычаги по осуществлению контрольной деятельности.

____________________

²⁶ Закон о государственном контроле предпринимательской деятельности № 131 от 8.06.2012.

²⁷ Постановление Правительства № 1157 от 13.10.2008 “Об утверждении Технического регламента “Меры по защите почв в сельскохозяйственном производстве”.

Аудит отмечает, что в подчинении АЗОК функционирует Государственная инспекция по геодезическому и техническому надзору и режиму, имеющая ограниченное число работников (3 единицы), а в ее компетенцию не входят полномочия по проведению мониторинга сельскохозяйственных земель. Деятельность инспекции не охватывает реализацию ряда мероприятий по проведению эффективного и систематического контроля за устойчивым использованием и защитой сельскохозяйственных земель.

В этом отношении, в соответствии с собственным Положением об организации и функционировании²⁸, АЗОК были внесены Правительству проекты постановления об утверждении положения в целях расширения компетенций, изменения структуры и предельной штатной численности центрального аппарата Инспекции с представителями, распределенными в территории.

____________________

²⁸ Постановление Правительства № 383 от 12.05.2010 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Агентства земельных отношений и кадастра, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата”.

Одновременно АЗОК инициировало и внесло предложения об изменении и дополнении некоторых законодательных актов о создании Государственной инспекции по регламентированию режима земельной собственности.

Отсутствие контрольной деятельности определяет непроведение мониторинга стандартов менеджмента, которые пользователи сельскохозяйственных земель должны применять в качестве разумного сельскохозяйственного производства.

В этом контексте отмечается, что МСХПП не обеспечило проведение мониторинга реализации мер по предотвращению и снижению влияния деградации почвы, таким образом, неизвестно соблюдение пользователями сельскохозяйственных земель показателей по деградации и восстановлению структуры почвы, противоэрозионной защите пахотных земель, мер по снижению деятельности по истощению почвы и ее защите. По этому разделу МСХПП проинформировало, что не владеет механизмами и рычагами, которые бы позволили реализовать указанную контрольную деятельность.

Рекомендации

4. Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности совместно с Агентством земельных отношений и кадастра: обеспечить завершение институциональной базы регламентирования деятельности по менеджерскому контролю за сельскохозяйственными землями, а также ответственного за внедрение Технического регламента “Меры по защите почв в сельскохозяйственном производстве”.

5.5. Деятельность по проведению экологического мониторинга не сопровождается эффективными и систематическими действиями по защите сельскохозяйственных земель.

Систематический и постоянный надзор за состоянием окружающей среды и компонентов от влияния природных и человеческих факторов позволяет извещать и снижать вредные тенденции окружающей среды, таким образом, своевременное получение объективных наблюдений и их состояние является очень важным. Экологический мониторинг представляет собой основание для ряда последующих глубоких исследований, а также критерий для оценки влияния принятых действий с целью сохранения целостности экологических систем. Так, согласно нормативным актам²⁹ в Республике Молдова реализация обязательств по надзору за соблюдением защиты окружающей среды в случае сельскохозяйственных земель возложена на Государственную экологическую инспекцию и ее территориальные подразделения.

____________________

²⁹ Постановление Правительства № 77 от 30.01.2004 “Об утверждении Положения о Государственной экологической инспекции и ее структуры”.

Территориальные ЭИ не устанавливают и не осуществляют во всех случаях деятельность по проведению систематического контроля за предпринятием пользователями сельскохозяйственных земель действий по предотвращению эрозии, недопущению их загрязнения или соблюдению норм по защите окружающей среды и использованию сельскохозяйственных земель в той мере, в которой предотвращается неустойчивая их эксплуатация. В результате посещения места аудиторская группа установила недостаточный учет источников загрязнения сельскохозяйственных земель, а в соответствии с актами инспектирования выполнения требований по защите окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов установлено, что территориальные ЭИ не имеют, а в некоторых случаях не издали акты с внесением рекомендаций по применению противоэрозионных мер на сельскохозяйственных землях, что будет способствовать приостановке ускорения естественной эрозии, провоцируемой природными событиями, эрозии, следуемой из человеческой деятельности (человеческий фактор), а также снижению рисков загрязнения земель.

Таким образом, при проведении контролей ЭИ не определяют, если в процессе обработки сельскохозяйственных земель провоцируются качественные их изменения, не устанавливается уровень/степень деградации земель, а также не определяются причины этой деградации. В процессе анализа актов контроля аудитом не были выявлены осуществленные меры по инвентаризации экологического состояния земель или внесению предписаний по управлению факторами загрязнения и реализации мер по предотвращению и снижению рисков деградации сельскохозяйственного земельного фонда (например, внедрение процессов использования органических удобрений, агробиологических методов противоэрозионной защиты, создание систем по защите, внедрение научных знаний в сельскохозяйственную деятельность и др.).

В то же время, в целях создания стратегической базы по охране окружающей среды была утверждена Стратегия окружающей среды³⁰, были установлены действия на 2014-2023 годы, в том числе по институционализации функций по защите почв, разработке и внедрению программы интегрированного экологического мониторинга качества почв, снижения воздействия опустынивания путем внедрения ресурсно-производительных технологий, а также создания механизма по повышению ответственности бенефициаров природных ресурсов по охране и их устойчивому использованию.

____________________

³⁰ Постановление Правительства об утверждении Стратегии окружающей среды на 2014-2023 годы и Плана действий по ее внедрению № 301 от 24.04.2014.

Рекомендации

5. Государственной экологической инспекции: с целью обеспечения постоянного мониторинга сельскохозяйственных земель провести инвентаризацию загрязняющих факторов и создать регистры рисков для систематического учета загрязняющих факторов сельскохозяйственных земель, а также внести обязательные предписания пользователям земель по их незагрязнению и соблюдению надлежащего сельскохозяйственного производства.

5.6. Отсутствие деятельности по мониторингу, надзору и контролю за систематическим использованием удобрений в сельском хозяйстве не обеспечивает снижение опасности загрязнения окружающей среды.

Директива Совета Европы по охране вод от загрязнения нитратами от сельскохозяйственных источников³¹ предусматривает установление кодекса надлежащего сельскохозяйственного производства, который будет применяться добровольно работниками сельского хозяйства и будет направлен включительно на снижение загрязнения нитратами окружающей среды. В Республике Молдова при поддержке отраслевых научных учреждений МСХПП, МОС и Проекта по контролю за загрязнением в сельском хозяйстве в 2007 году был разработан такой кодекс.

____________________

³¹ Директива Совета Европы № 91/676/CEE от 12.12.1991 по охране вод от загрязнения нитратами от сельскохозяйственных источников.

Кодекс надлежащего сельскохозяйственного производства указывает на отрицательное воздействие на окружающую среду в результате нерационального применения удобрений, таким образом, были загрязнены сельскохозяйственные земли и неупорядочен оборот баланса нитратных элементов, а также была спровоцирована агрохимическая и агрофизическая деградация почв.

Национальное агентство по безопасности пищевых продуктов (НАБПП) посредством своих районных управлений (РУБПП) не установило адекватный и систематический мониторинг использования удобрений, а осуществляемая ими деятельность недостаточна для достижения установленных задач в соответствии с нормативной базой в данной области и снижения риска отрицательного воздействия средств, повышающих плодородие почвы, на сельскохозяйственные земли. Также установлено, что РУБПП не приняли меры и действия по установлению правил использования удобрений, не были проведены анализы с взятием проб почв, отсутствуют статистические данные о количестве используемых средств, повышающих плодородие почвы.

Вместе с тем отмечается, что средства, повышающие плодородие почвы, утверждены (апробированы)³² и разрешены для использования в отсутствие данных со ссылкой на тестирование в полевых условиях их экотоксикологических свойств. Анализ 4 дел по тестированию и апробированию удобрений установил, что они не включают данные об определении возможного воздействия на земли и соответствующие экосистемы, без установления, в том числе научными методами, их остатков в почве, представленные ГЭИ согласования не включают эти данные. Аудитом также установлено, что при выдаче экотоксикологических сертификатов ГЭИ не планирует и не осуществляет деятельность, которая бы свидетельствовала об экологической безопасности средств, повышающих плодородие почвы, особенно в зависимости от характеристик почвы и свойств удобрений, а также природных сельскохозяйственных характеристик земель. В то же время отмечается отсутствие ряда специфических процедур и мер, необходимых для проведения эффективного экологического контроля в случаях апробирования удобрений, хотя ГЭИ делегированы полномочия по этому разделу.

____________________

³² Постановление Правительства № 1307 от 12.12.2005 “Об утверждении Положения о государственной аттестации и апробации средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы, для применения в сельском и лесном хозяйствах”.

Одновременно аудит отмечает, что складирование пришедших в негодность или запрещенных для применения средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы, в отсутствие соответствующих условий ведет к риску проникновения их в почву и подземные воды, а также загрязнения окружающей среды. В настоящее время на территории Республики Молдова на 13 складах складировано около 1268 тонн пришедших в негодность или запрещенных средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы.

Согласно законодательной базе³³ методы уничтожения пришедших в негодность или запрещенных для применения средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы, а также тары из-под них разрабатываются производителями этих средств в сотрудничестве с центральным органом по природным ресурсам и окружающей среде и центральным органом превентивной медицины.

____________________

³³ Ст.16 (2) Закона о средствах фитосанитарного назначения и средствах, повышающих плодородие почвы, № 119-XV от 22.04.2004.

Остатки пришедших в негодность или запрещенных для применения пестицидов не уничтожаются на территории Республики Молдова по причине отсутствия мощностей, передовых технологий и повышенной плотности населения. В результате выхода на места (на склад из района Криулень) установлено несоответствующее складирование остатков средств фитосанитарного назначения, что ведет к риску загрязнения окружающей среды и прилегающих сельскохозяйственных земель. Так, в соответствии с актами ГЭИ о выполнении требований по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, указанные склады находятся в разрушенном состоянии, приводя к загрязнению окружающей среды на значительной площади, в том числе прилегающих сельскохозяйственных земель.

Источник. Склад хранения пестицидов в с.Пашкань района Криулень

(фото сделаны аудиторской группой).

Рекомендации

6. Национальному агентству по безопасности пищевых продуктов и Государственной экологической инспекции: определить и применять механизмы и постоянно осуществлять деятельность по контролю и мониторингу за использованием средств, повышающих плодородие почвы, в сельскохозяйственной деятельности, в том числе путем составления и систематизации ряда специальных регистров.

5.7. Реализованная деятельность и проведенные работы в соответствии с Программой сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2020 годы не представляют во всех случаях работы по мелиорации и улучшению земель и не оказывают существенного влияния на улучшение, повышение плодородия сельскохозяйственных земель или защиту почвы.

Учитывая интенсивность человеческого давления на ресурсы почв, необходимость по защите, улучшению и устойчивому использованию земель, была утверждена Программа сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2020 годы (далее – Программа), целью ее была реализация мер по приостановлению деградации и повышению плодородия почв путем модернизации и расширения системы улучшения земель, внедрения современных технологий и незагрязняющего сельскохозяйственного производства.

Согласно положениям Программы качество почвенного покрова в Республике Молдова является неудовлетворительным примерно для 50% сельскохозяйственных земель, а для 10% является критическим, поэтому ежегодный ущерб, наносимый экономике страны процессами деградации почв, является огромным.

С целью реализации Плана мероприятий по внедрению Программы были утверждены списки объектов и финансовые средства для каждого года в отдельности.

В соответствии с информацией, предоставленной ИПАЗП им. Николая Димо, утвержденные проекты и выполненные работы не соответствуют с научной точки зрения во всех случаях мерам по сохранению, повышению плодородия почв или предотвращению и/или борьбе с эрозией. Научные комментарии специалистов ИПАЗП им. Николая Димо, а также АЗОК указаны в приложении № 3 к настоящему Отчету.

Так, по проекту “Мелиоративные мероприятия в пойме реки Когылник в территориально-административных границах села Логэнешть района Хынчешть” были выполнены работы по очистке и углублению русла реки и строительству сливных каналов в размере 1,6 млн.леев. В этом отношении специалисты, которые выехали на место совместно с аудиторской группой, сделали вывод, что указанный проект не соответствует виду работ, выполненному в пойме реки Когылник, а очистка берегов и углубление русла реки, а также очистка существующих каналов только косвенно могут быть отнесены к мелиоративным работам, в сущности это было технической помощью для системы осушения, находящейся в управлении примэрии.

По проекту “Противоэрозионные гидротехнические мероприятия в территориально-административных границах села Минджир района Хынчешть” стоимостью 0,7 млн.леев для закрытия оврага (восстановления дороги) были выполнены работы в целях сбора и эвакуации дождевых вод с сети сельских дорог, по мнению специалистов, это не имело ничего общего ни с работами по улучшению земель, ни с защитой почвы.

Также по проекту “Мелиоративные работы в территориально-административных границах коммуны Пыржолтень района Кэлэрашь” были выполнены работы по очистке поймы реки Рэкэтэу, специалисты отмечают, что эти работы не могут быть отнесены к категории улучшения почв, будучи характерными для комплекса мер по предотвращению наводнений, выполненные работы имели незначительное влияние на динамику уровня подпочвенных вод с минимальным воздействием на режим влажности почвы.

Одновременно в рамках внедрения проекта “Очистка и углубление каналов в территориально-административных границах сел Курки и Брэвичень района Орхей” путем выполнения работ по выкорчевке садов на площади 55,69 га специалисты установили отсутствие касательства с работами по сохранению плодородия почвы.

В том же контексте работы по реконструкции водоема по сбору воды площадью 0,41 га, выполненные в рамках проекта “Работы по защите от наводнений и оползней в коммуне Лингура района Кантемир”, по мнению специалистов, не могут решить проблему защиты почвы, это была задача, предусмотренная для сбора дождевых вод для капельного орошения виноградников и она не относится к улучшению качественного состояния почвы.

Также специалисты отметили, что проекты по строительству озер путем выкапывания и других водоемов по накоплению воды для орошения необходимо разрабатывать параллельно с проектом по орошению земельного участка, предусмотренного для ирригации, и только после подробных почвенных и гидрологических исследований для прогнозирования влияния на почву и окружающую среду. Выполненные аудиторской группой фотографии по указанным проектам представлены в приложении № 4 к настоящему Отчету.

В этом контексте делается вывод, что МСХПП и АЗОК не располагают процедурами и механизмами по выполнению работ по улучшению земель, которые бы установили порядок отбора и приоритетности объектов, проведение экспертизы и оценку проектов по сохранению и повышению плодородия почв. Не предусмотрены мероприятия и показатели, которые должны быть достигнуты в рамках внедрения мероприятий по защите почв, а также порядок, критерии отбора субъектов, которые должны быть вовлечены в этот процесс для осуществления работ по улучшению земель.

Отмечается, что работы, указанные в приложении № 3 к настоящему Отчету, а также и другие меры, установленные в Плане мероприятий на 2011-2013 годы, не прошли экспертизу с научной точки зрения, что было предусмотрено в соответствии с первой задачей из указанного Плана мероприятий³⁴. Вместе с тем не была обеспечена специализированная научная помощь на всех этапах по определению, инициированию и выполнению работ. Расхождения между характером выполненных работ указывают на отсутствие эффективного сотрудничества между ГП “Protecţia Solurilor şi Îmbunătăţiri Funciare” и ИПАЗП им. Николая Димо с целью отбора и определения приоритета объектов, связанных с проектами работ по улучшению земель. Фотографии, касающиеся описанных выполненных работ, представлены в приложении № 4 к настоящему Отчету.

____________________

³⁴ Приложение № 2 к Постановлению Правительства № 626 от 20.08.2011.

Рекомендации

7. Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности совместно с Министерством окружающей среды: разработать механизмы и процедуры по организации и выполнению работ по улучшению земель, с установлением обязанностей по проведению научной экспертизы соответствующих проектов, а также пересмотром Программы сохранения и повышения плодородия почв на 2011-2020 годы путем исключения мероприятий, не связанных с улучшением сельскохозяйственных земель.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Отсутствие специальной правовой базы о почве приводит к раздроблению полномочий ответственных лиц в данной области, что определяет недостаток интегрированного менеджмента сельскохозяйственных земель, в этом отношении необходима деятельность и дополнительные инструменты надлежащего сельскохозяйственного производства и дружественного окружающей среде. В то же время необходимо установить конкретные задачи и подробные мероприятия для реализации деятельности, характерной устойчивому использованию сельскохозяйственных земель.

Приложение № 1

МЕТОДОЛОГИЯ АУДИТА

Для реализации установленных задач аудиторская миссия осуществила специфическую деятельность, были применены различные техники аудита и методы сбора доказательств. Так,

• для установления, если разработанная существующая база и политики в данной области гармонизированы с системой защиты и сохранения окружающей среды, была проанализирована законодательно-нормативная база, были проинтервьюированы ответственные лица, а также проанализировано взаимодействие ответственных лиц в данной области;

• для оценки реализации полномочий по экологическому надзору и мониторингу сельскохозяйственных земель были проанализированы годовые планы и отчеты о деятельности ответственных лиц, акты инспектирования, протоколы и информационные справки, были проинтервьюированы ответственные лица, а также были осуществлены выходы на места;

• для установления, были ли приняты меры и осуществлены действия, способствующие безвредному применению средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы, для сельскохозяйственных земель, были проанализированы годовые планы мероприятий и отчеты о деятельности Государственного центра по аттестации и апробации средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы, были изучены годовые отчеты о деятельности НАБПП; были проанализированы процедуры по государственной аттестации и апробации средств, повышающих плодородие почвы; были проанализированы акты контроля, составленные НАБПП по управлению удобрениями; были проанализированы предпринятые действия и меры по защите сельскохозяйственных земель; были осуществлены выходы на места в РУБПП;

• для определения, если имеются методы уничтожения пришедших в негодность или запрещенных для применения средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы, которые способствуют загрязнению окружающей среды, были осуществлены выходы на места для определения методов хранения и уничтожения этих продуктов; были проанализированы акты контроля и предпринятые МСХПП и МОС действия по уничтожению средств фитосанитарного назначения и средств, повышающих плодородие почвы;

• для установления, если была реализована деятельность по оценке (диагностике) состояния сельскохозяйственных земель, были изучены отчеты о выполнении работ по комплексной оценке почв, проведенной Республиканским центром прикладного почвоведения;

• для определения, если были реализованы достаточные меры по мониторингу процесса устойчивого использования сельскохозяйственных земель, были проанализированы акты, обосновывающие процесс мониторинга и координирования реализации задач Программы сохранения и повышения плодородия почв, а также влияние невыполнения установленных показателей эффективности;

• для установления, если применение мер по сохранению и повышению плодородия почв соответствует принципам их устойчивого использования; были изучены акты выполненных работ в рамках Программы, акты экспертизы и проекты выполнения. С целью оценки выполненных работ и воздействия их на сельскохозяйственные земли были проведены совместные выходы на места с исполнителями работ и экспертом ИПАЗП им. Николая Димо;

• в аспекте оценки уровня реализации мер по обучению, переподготовке специалистов, а также осуществлению сельскохозяйственной деятельности и популяризации информации, связанной с сохранением и повышением устойчивости сельскохозяйственных земель, были изучены подтверждающие акты по проведению семинаров с республиканской, зональной, районной и местной тематикой, профильных конференций, круглых столов с целью обучения и переподготовки специалистов из сельского хозяйства, а также пользователей сельскохозяйственных земель;

• для определения, если была создана, актуализирована и использована соответствующим образом информационная система качества почв, была запрошена информация от МСХПП о создании информационной системы качества почв, а также была проанализирована концепция информационной системы.

____________________

³⁵ Постановление Правительства об утверждении Программы освоения новых земель и повышения плодородия почв № 636 от 26.05.2003, аннулировано 31.10.2012 Постановлением Правительства № 796 от 25.10.2012.