Постановление N 4 от 14.04.2025 о контроле конституционности статьи 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии и статей 25 ч.(3) и 26 Закона о Прокуратуре (отбор кандидатов на должности главного прокурора и прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия) (обращение № 44а/2025 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности статьи 21 Закона об особом правовом

статусе Гагаузии и статей 25 ч.(3) и 26 Закона о Прокуратуре

(отбор кандидатов на должности главного прокурора и

прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия)

(обращение № 44а/2025 г.)

№ 4  от  14.04.2025

 (в силу 14.04.2025) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 212-214 ст. 56 от 06.05.2025

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Анны Флорян,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 29 января 2025 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 14 апреля 2025 г.,

выносит следующее постановление.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, поданное в Конституционный суд 29 января 2025 года Генеральным прокурором Республики Молдова Ионом Мунтяну, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.f) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.f) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность статьи 21 Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии и статей 25 ч.(3) и 26 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре.

3. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд затребовал мнения Правительства, Парламента, Президента Республики Молдова, Высшего совета прокуроров и Института уголовных реформ.

4. В открытом заседании Конституционного суда принял участие автор обращения Генеральный прокурор Ион Мунтяну. Парламент представлял Валериу Кучук. Правительство представлял Эдуард Сербенко. Высший совет прокуроров представлял его председатель Думитру Обадэ.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 7

Конституция – высший закон

"Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

"(1) Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

(2) На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова.

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

(4) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии.

(5) Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

(7) Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом".

(в редакции Закона № 256 от 25 ноября 2016 года, вступившего в силу 29 ноября 2016 года)

Статья 125

Прокурор

"(1) Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров на семилетний срок, который не может быть возобновлен.

(2) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

(3) Назначение, перевод, повышение в должности и увольнение нижестоящих прокуроров осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров".

(в редакции Закона № 256 от 25 ноября 2016 года, вступившего в силу 29 ноября 2016 года)

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

(3) Высший совет прокуроров обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(4) Порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом".

(в редакции Закона № 256 от 25 ноября 2016 года, вступившего в силу 29 ноября 2016 года)

6. Применимые положения Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре:

Статья 7

Система Прокуратуры

"(1) Прокуратура является единой системой, которую составляют:

a) Генеральная прокуратура;

b) специализированные прокуратуры;

c) территориальные прокуратуры.

(2) Общая численность прокуроров в Прокуратуре устанавливается Парламентом по предложению Генерального прокурора, согласованному с Высшим советом прокуроров. Численность прокуроров в каждой прокуратуре устанавливается Высшим советом прокуроров по предложению Генерального прокурора.

(3) Структура Генеральной прокуратуры, специализированных и территориальных прокуратур и их местонахождение устанавливаются и изменяются Генеральным прокурором с письменного согласия Высшего совета прокуроров.

(4) Прокуратура возглавляется Генеральным прокурором и его заместителями согласно установленным Генеральным прокурором сферам компетенции".

Статья 25

Назначение прокуроров на должность

"(1) Назначение на должности прокурора, главного прокурора прокуратуры, заместителя главного прокурора прокуратуры, главного прокурора подразделения Генеральной прокуратуры или заместителя главного прокурора подразделения Генеральной прокуратуры осуществляется приказом Генерального прокурора по предложению Высшего совета прокуроров.

(2) В течение пяти рабочих дней после получения предложения Генеральный прокурор обязан вынести решение. Генеральный прокурор может мотивированно отклонить предложенную для назначения на должность кандидатуру. Высший совет прокуроров может повторно предложить ту же кандидатуру двумя третями голосов членов. Это предложение является для Генерального прокурора обязательным.

(3) Кандидат на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия предлагается Народным Собранием Гагаузии не менее чем за три месяца до образования вакансии должности или, в случае ее образования до истечения срока полномочий, в течение двух месяцев после образования вакансии.

(4) Срок полномочий главного прокурора прокуратуры, заместителя главного прокурора прокуратуры, главного прокурора подразделения Генеральной прокуратуры, заместителя главного прокурора подразделения Генеральной прокуратуры – пять лет. Пребывание их в занимаемой должности не может превышать двух сроков подряд. По истечении срока полномочий им предлагается назначение без конкурса на одну из вакантных должностей прокурора, исключая должность главного прокурора".

Статья 26

Процедура отбора кандидата на должность главного

прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия

"(1) Отбор кандидата на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия производится Народным Собранием Гагаузии на основании условий и критериев, установленных настоящим законом и положением, утвержденным Высшим советом прокуроров. Кандидат отбирается по результатам открытого конкурса, организуемого и проводимого в соответствии с процедурой, установленной местным законом, принятым Народным Собранием.

(2) При оценке участников конкурса на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия Народное Собрание применяет систему баллов в соответствии с положением, утвержденным Высшим советом прокуроров.

(3) Народное Собрание предлагает отобранную кандидатуру для проверки Высшему совету прокуроров.

(4) На основе представленных Народным Собранием материалов Высший совет прокуроров в месячный срок проверяет соблюдение процедуры и соответствие кандидата условиям и критериям, предусмотренным настоящим законом и положением, утвержденным Высшим советом прокуроров, и предлагает кандидатуру для назначения Генеральному прокурору.

(5) При выявлении нарушения процедуры отбора кандидата или несоответствия кандидата некоторым условиям или критериям Высший совет прокуроров мотивированно отклоняет предложенную Народным Собранием кандидатуру.

(6) Народное Собрание может повторно предложить ту же кандидатуру двумя третями голосов своих членов. При повторном установлении нарушения процедуры или несоответствия кандидата некоторым условиям или критериям Высший совет прокуроров мотивированно отклоняет кандидатуру. Кандидатура, отклоненная повторно по причине несоответствия условиям или критериям, не может более предлагаться на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия, вследствие чего организуется новый конкурс".

7. Применимые положения Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии:

"Ст.21. – (1) Прокуратура Гагаузии осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом о Прокуратуре Республики Молдова с исключениями, предусмотренными настоящим законом.

(2) Прокурор Гагаузии назначается Генеральным прокурором Республики Молдова по представлению Народного Собрания и является по должности членом коллегии Генеральной прокуратуры Республики Молдова.

(3) Нижестоящие прокуроры Гагаузии назначаются Генеральным прокурором Республики Молдова по представлению Прокурора Гагаузии, согласованному с Народным Собранием".

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы автора обращения

8. Автор обращения отмечает, что оспариваемые нормы позволяют Народному Собранию Гагаузии участвовать в процедуре назначения главного прокурора и нижестоящих прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия. Автор считает, что эти положения противоречат статьям 1 ч.(3), 6, 7 и 111 Конституции, поскольку позволяют политическому органу, предусмотренному в главе VIII Конституции – "Публичное управление", участвовать в процедуре назначения прокуроров, которые, согласно главе IX Конституции, входят в "Судебную власть".

9. В то же время автор обращения считает, что полномочия Народного Собрания Гагаузии по участию в процедуре назначения главного прокурора и нижестоящих прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия являются дискриминационными по отношению к другим органам местного публичного управления, а с этнической точки зрения, в отношении других национальностей, проживающих на территории Республики Молдова.

10. Кроме того, автор отмечает, что, согласно статье 124 ч.(1) Конституции, Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти. Процедура назначения на должность нижестоящих прокуроров регулируется статьей 125 ч.(3) Конституции, которая предусматривает, что назначение нижестоящих прокуроров осуществляется Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров. Кроме того, статья 125¹ ч.(1) Конституции предусматривает, что Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров, а ч.(3) той же статьи устанавливает, что совет обеспечивает назначение на должность прокуроров.

11. В этом смысле автор обращения отмечает, что участие Народного Собрания Гагаузии в процедуре назначения главного прокурора и нижестоящих прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия подрывает принцип самостоятельности Прокуратуры, независимости прокуроров и конституционные полномочия Высшего совета прокуроров предлагать прокуроров для назначения на должность.

12. Так, автор считает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3), 6, 7, 16, 111, 124, 125 и 125¹ Конституции.

II. Аргументы органов власти и организаций, представивших свое мнение

13. В своем мнении Парламент отметил, что, согласно статье 111 ч.(1) Конституции, Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом, действующим на основе принципа местной автономии. Парламент отмечает, что кандидат на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия отбирается на основе публичного конкурса, а также на основе критериев и условий, установленных в положении Высшего совета прокуроров. Совет также наделен полномочиями по рассмотрению вопроса о соответствии предложенных Народным Собранием кандидатов условиям и критериям, предусмотренным законом и положением. По этим основаниям Парламент считает, что в указанной процедуре Народное Собрание не играет решающую роль, учитывая тот факт, что Высший совет прокуроров может отклонить предложенную кандидатуру.

14. Относительно предполагаемого нарушения статей 1 ч.(3), 6, 7 и 124 ч.(1) Конституции Правительство в своем мнении отметило, что по Закону № 256/2016 о внесении изменений и дополнений в Конституцию Прокуратура была наделена статусом независимого органа, закрепив принцип институциональной автономии. Кроме того, в соответствии с главой IX Конституции Прокуратура является частью "Судебной власти". Хотя в статье 111 Конституции законодатель предоставляет АТО Гагаузия особый статус, Правительство отмечает, что организация и функционирование Гагаузии основаны на принципе местной автономии. Публичное управление в административно-территориальных единицах, будучи частью исполнительной власти, в соответствии с главой VIII Конституции, основано на принципах местной автономии, децентрализации публичных услуг, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Автономный характер Гагаузии, в смысле статьи 111 ч.(1) Конституции, означает, что данное территориальное образование осуществляет свои полномочия и решает вопросы, связанные с общественными делами, политического, экономического и культурного характера в пределах, установленных Конституцией, кроме тех, которые предусмотрены в главе IX о судебной власти. По мнению Правительства, отбор кандидата на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия Народным Собранием Гагаузии, в качестве представительного и законодательного органа, противоречит конституционным принципам о самостоятельности и функциональной независимости Прокуратуры.

15. Относительно предполагаемого нарушения статей 7, 125 и 125¹ частей (1) и (3) Конституции Правительство отмечает, что не следует узурпировать конституционную роль Высшего совета прокуроров, учитывая тот факт, что, согласно положениям статьи 68 ч.(1) Закона о Прокуратуре, совет является независимым органом со статусом юридического лица, созданным для участия в процессе учреждения, функционирования и обеспечения самоуправления системы Прокуратуры. В соответствии со статьей 125¹ частями (1) и (3) Конституции Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров и обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер. С другой стороны, Народное Собрание АТО Гагаузия состоит из 35 депутатов, избранных по территориальным округам сроком на четыре года на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

16. Хотя Народное Собрание Гагаузии играет важную роль в политическом представительстве, являясь законодательным органом Гагаузии, оно не обладает необходимыми возможностями для оценки кандидата на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия с точки зрения профессиональной подготовки или соответствующих правовых критериев. Правительство подчеркивает, что Народное Собрание не состоит из прокуроров, адвокатов и представителей гражданского общества с практикой в данной области, что может привести к субъективной оценке кандидатов по установленным критериям. В этом смысле, согласно статье 125¹ Конституции, Высший совет прокуроров является единственным компетентным органом по обеспечению назначения, перевода прокуроров, повышения их в должности и применения к ним дисциплинарных мер. Необходимо, чтобы отбор кандидатов на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия или на должность главного прокурора других территориальных прокуратур осуществлялся Высшим советом прокуроров, принимая во внимание его конституционную ответственность, как гаранта независимости прокуроров и надлежащего функционирования системы прокуратуры.

17. Согласно статье 26 Закона о Прокуратуре, кандидат на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия отбирается Народным Собранием АТО Гагаузия. Роль Высшего совета прокуроров ограничивается проверкой соблюдения процедуры отбора, без оценки кандидата или определения уровня его профессиональной подготовки. Высший совет прокуроров должен проверить соблюдение процедуры отбора и подтвердить соответствие кандидата, предложенного Народным Собранием АТО Гагаузия, условиям и критериям, предусмотренным законом и положением, утвержденным советом. Эта проверка ограничивается аспектами процедуры, поскольку Высший совет прокуроров не обладает возможностью объективной оценки уровня компетентности кандидата. Так, роль Высшего совета прокуроров сужается и сводится лишь к утверждению либо отклонению кандидатуры в случае установления нарушения процедуры или несоответствия правовым условиям и критериям, установленным законом и положением. Данная процедура ограничивает полномочия Высшего совета прокуроров по принятию решений, ставя его в такое положение, что он не может оценивать других кандидатов или определить их уровень компетентности. Следовательно, Высший совет прокуроров не имеет возможности рассматривать несколько кандидатов или отобрать наиболее компетентного кандидата, будучи ограничен оценкой единственного кандидата, предложенного Народным Собранием АТО Гагаузия.

18. Кроме того, Правительство считает, что наделение Народного Собрания компетенцией предлагать назначение главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия противоречит положениям статьи 1 ч.(1) Конституции, согласно которым Республика Молдова является единым и неделимым государством.

19. В своем мнении Высший совет прокуроров отметил, что Народное Собрание Гагаузии играет важную роль в принятии решений по назначению главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия, поскольку отбирает кандидата на основе собственного конкурса. Кроме того, Народное Собрание оказывает прямое влияние на процедуру назначения нижестоящих прокуроров, поскольку оно должно утвердить предложенных главным прокурором кандидатов. Эта ситуация не соответствует общему правилу о назначении прокуроров Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров и вызывает серьезные вопросы конституционности. Высший совет прокуроров ссылается на Постановления Конституционного суда № 13 от 21 мая 2020 года и № 24 от 6 мая 1999 года, отмечая, что законодатель должен уважать конституционные полномочия Высшего совета прокуроров по назначению прокуроров на должность. Совет также отмечает, что Народное Собрание Гагаузии является местным органом публичного управления и политическим органом, а его полномочия по назначению главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия нарушает принцип разделения властей в государстве. Конституция не предусматривает полномочия Народного Собрания в данной области. Полномочия АТО Гагаузия ограничиваются сферами, прямо отнесенными к компетенции местной автономии, а правосудие и организация Прокуратуры входят в компетенцию не местных, а общегосударственных органов власти. Согласно статье 7 Закона о Прокуратуре, Прокуратура является единой системой, состоящей из Генеральной прокуратуры, территориальных и специализированных прокуратур. Прокуратура АТО Гагаузия не является отдельным учреждением, а относится к территориальным прокуратурам, являясь составной частью Прокуратуры Республики Молдова. По этим основаниям, оспариваемые нормы противоречат принципам разделения властей в государстве, верховенства Конституции, государственного единства и выходят за рамки полномочий АТО Гагаузия.

20. Высший совет прокуроров также отмечает, что согласно статье 125 ч.(3) Конституции нижестоящие прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров. Основной закон не допускает участие других органов, как центральных, так и местных, в данной процедуре. В связи с этим оспариваемые нормы противоречат статье 125 ч.(3) Конституции.

21. Высший совет прокуроров отмечает, что Народное Собрание – это исключительно политический орган. Вмешательство Народного Собрания в процедуру отбора главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия может привести к тому, что отбор кандидата будет осуществляться на основе критериев политической лояльности или местной принадлежности, а не критериев неподкупности или профессиональных заслуг. Совет отмечает, что при рассмотрении дел, имеющих значение для местного сообщества, назначенный Народным Собранием кандидат может подвергаться давлению с его стороны. По мнению совета, главный прокурор Прокуратуры АТО Гагаузия должен представлять интересы закона и общества в целом, а не местные политические интересы. Политизация процесса назначения главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия ставит под угрозу понятие беспристрастности всей Прокуратуры. Высший совет прокуроров считает, что риск политизации является значительным, а оспариваемые нормы противоречат принципам независимости и беспристрастности прокуроров, установленным в статье 125¹ ч.(1) Конституции.

22. Высший совет прокуроров является единственным органом, компетентным принимать решения относительно карьеры прокуроров, наделенный этой ролью для защиты Прокуратуры от политического влияния и обеспечения меритократии и беспристрастности прокуроров. Совет должен обладать достаточными инструментами для эффективного контроля доступа к должности прокурора именно для того, чтобы гарантировать, что система не будет подвергаться ненадлежащему влиянию. Полномочия совета по "обеспечению назначения" прокуроров обязывают к проявлению максимального усердия при отборе кандидатов. Любая законодательная процедура, лишающая совет его полномочий, является неконституционной. Оспариваемый механизм значительно ограничивает роль ВСП, превращая ее в формальность. Данный механизм приводит к тому, что ВСП не осуществляет отбор главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия, а лишь рассматривает кандидатуру Народного Собрания. Роль ВСП сокращается до проверки представленных документов и установления возможных формальных несоответствий, не имея реальной возможности выбрать наиболее подходящего кандидата, как это происходит при обычной процедуре организации конкурсов на должность главного прокурора специализированных прокуратур. Совет имеет конституционную обязанность провести тщательную оценку кандидатов в целях обеспечения их неподкупности и профессиональной подготовки, но оспариваемый механизм препятствует совету осуществлять эти полномочия, что противоречит статье 125¹ ч.(3) Конституции.

23. Дополнительно Высший совет прокуроров отмечает, что с 2016 года и по настоящее время Народное Собрание организовало два публичных конкурса на замещение должности главного прокурора АТО Гагаузия, которые не состоялись как по причине отсутствия подходящих кандидатов, так и из-за несоответствия предложенных кандидатов законодательным требованиям либо установления ВСП факта несоответствия кандидатов. Так, с 2016 года должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия является вакантной и обеспечивается временным исполнением обязанностей. Такое институциональное блокирование серьезно влияет на эффективность в деятельности Прокуратуры АТО Гагаузия.

24. В представленном мнении Институт уголовных реформ отмечает, что статья 125 Конституции прямо предусматривает, что назначение, перевод, повышение в должности и увольнение нижестоящих прокуроров осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров. Конституция не оставляет места для иного способа назначения, перевода, повышения в должности и увольнения нижестоящих прокуроров. Кроме того, данная статья не содержит упоминаний о том, что порядок назначения может быть предусмотрен законом. Конституция не указывает на возможное наличие иной процедуры назначения прокуроров, помимо общей процедуры. Единственная ссылка на закон содержится в статье 125¹ ч.(4) Конституции относительно порядка организации и функционирования Высшего совета прокуроров. Институт отмечает, что в случае возможного отклонения кандидатуры Высшим советом прокуроров Народное Собрание может повторно предложить ту же кандидатуру голосами 2/3 своих членов. Закон устанавливает, что повторное отклонение может иметь место только в случае несоответствия кандидата определенным условиям или критериям. Условия или критерии не всегда прямо предусмотрены законом и не всегда имеют единое толкование. В случае административного разбирательства судебные инстанции могут дать иное толкование данным условиям. Полномочия ВСП ограничиваются рассмотрением возможности предложить на должность прокурора несколько кандидатов, в зависимости от их подготовки в области права, личного опыта, предыдущей деятельности и др. Во всех случаях предложение ВСП Генеральному прокурору кандидатуры на должность главного прокурора АТО Гагаузия является иллюзорным. Роль ВСП в данной процедуре заключается лишь в проверке соблюдения порядка и соответствия кандидата условиям и критериям, предусмотренным законом. Даже если закон позволяет ВСП отклонить кандидатуру, Народное Собрание вправе отобрать нового кандидата. Следовательно, роль Народного Собрания Гагаузии в отборе кандидата на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия является определяющей. Оспариваемые нормы не предусматривают альтернативных способов для участия кандидата на соответствующую должность в публичном конкурсе, независимом от Народного Собрания. Таким образом, оспариваемые нормы ограничивают полномочия ВСП, предусмотренные Конституцией, что вызывает вопросы конституционности.

25. Что касается независимости прокуроров, Институт отмечает, что – это очевидно, что прокурор в своей деятельности не может обладать той независимостью, которой обладает судья. Однако Конституция, отнеся его к судебной власти, обеспечивает независимость прокурора от исполнительной и законодательной властей. Конституция прямо предусматривает, что ВСП является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров. Статья 1 Закона о Прокуратуре также предусматривает, что Прокуратура является автономным публичным учреждением. Конституция относит Прокуратуру к судебной власти в первую очередь для того, чтобы обеспечить независимость прокурора, а законодательные нормы, вытекающие из Конституции, воплощают ее дух. Согласно статье 111 Конституции, автономно-территориальное образование Гагаузия самостоятельно решает вопросы политического, экономического и культурного характера. Конституция не содержит положений, касающихся правовых вопросов, которые могут разрешаться в автономии, может решать вопросы правового характера. Деятельность прокурора носит строго общий характер и не связана с нормами, разработанными и принятыми Народным Собранием. В своей деятельности прокурор не руководствуется местными законами, принятыми Народным Собранием. Следовательно, не существует никакой связи между деятельностью прокурора и обеспечением культурной, политической и экономической автономии. Реализация конституционной задачи Прокуратуры как субъекта, способствующего отправлению правосудия, возможна только путем обеспечения реальной независимости, а не теоретической. Тот факт, что главный прокурор предлагается Народным Собранием автономии, не только не обеспечивает независимость прокурора, но и делает его зависимым от политиков.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость обращения

26. Своим определением от 8 апреля 2025 года Конституционный суд подтвердил соблюдение по данному делу требований приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

27. Конституционный суд отмечает, что согласно статье 25 п.f) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.f) Кодекса конституционной юрисдикции Генеральный прокурор наделен правом обращения в Конституционный суд.

28. Предметом обращения являются статья 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии и статьи 25 ч.(3) и 26 Закона о Прокуратуре. Конституционный суд заключает, что в Постановлении № 24 от 6 мая 1999 года Конституционный суд рассматривал конституционность статьи 20 ч.(2) Закона об особом правовом статусе Гагаузии, предусматривавшей, что судьи судебных инстанций Гагаузии назначаются Указом Президента Республики Молдова по представлению Народного Собрания Гагаузии, согласованному с Высшим советом магистратуры. Однако, поскольку оспариваемые нормы регулируют назначение на должность главного прокурора и прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия, Конституционный суд заключает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

29. Хотя статья 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии и статьи 25 ч.(3) и 26 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре регламентируют процедуру назначения на должность главного прокурора и прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия, Конституционный суд заключает, что эти нормы имеют различное регулирование. Первый закон предусматривает, что в процедуре назначения на должность главного прокурора и прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия участвуют Народное Собрание Гагаузии и Генеральный прокурор, а второй закон предусматривает, что в этой процедуре также участвует Высший совет прокуроров.

30. Такое различие в редактировании оспариваемых положений обусловлено тем, что статья 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии составлена на основе процедуры назначения на должность прокурора и нижестоящих прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия, действующей до вступления в силу Закона о Прокуратуре 2016 года. В соответствии с той процедурой, в назначении на должность прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия принимали участие два органа: Народное Собрание Гагаузии и Генеральный прокурор. Хотя Высший совет прокуроров в качестве органа, ответственного за назначение прокуроров на должность, был создан именно Законом о Прокуратуре 2008 года, тот закон также предусматривал, что в назначении главного прокурора и прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия участвуют лишь Народное Собрание Гагаузии и Генеральный прокурор.

31. Законом № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре законодатель установил, что в процедуре назначения на должность прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия принимают участие три органа: Народное Собрание Гагаузии, Высший совет прокуроров и Генеральный прокурор.

32. Впоследствии Высший совет прокуроров стал органом конституционного уровня, когда на основании конституционного Закона № 256 от 25 ноября 2016 года были внесены изменения в статьи 124 и 125, а также была введена в Конституцию статья 125¹ "Высший совет прокуроров". Однако Закон об особом правовом статусе Гагаузии не был приведен в соответствие с изменениями, внесенными в 2016 году.

33. Таким образом, чтобы упростить восприятие данного постановления, Конституционный суд в своем анализе рассмотрит статьи 25 ч.(3) и 26 Закона о Прокуратуре, но его суждения будут действительны и в отношении статьи 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии.

34. Автор обращения отмечает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3) (верховенство права), 6 (разделение и взаимодействие властей), 7 (Конституция – высший закон), 16 (равенство), 111 (автономно-территориальное образование Гагаузия), 124 (Прокуратура), 125 (прокурор) и 125¹ (Высший совет прокуроров) Конституции.

35. Что касается действия статей 1 ч.(3) и 7 Конституции, Конституционный суд в своей практике отмечал, что эти статьи носят общий характер и на них можно ссылаться, только если будет установлено их действие совместно с другими положениями Конституции, которые должны быть применимы по делу (см. ОКС №173 от 13 декабря 2022 года, § 18; ПКС № 13 от 30 апреля 2024 года, § 38).

36. Относительно действия статьи 6 Конституции, Конституционный суд отметил, что Прокуратура не входит в судебную власть. В соответствии со статьей 114 Конституции, правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями (см. ПКС № 12 от 8 августа 2023 года, § 51). Следовательно, в этой части обращение было признано неприемлемым.

37. Кроме того, Конституционный суд отметил, что статья 16 Конституции не имеет самостоятельного применения. Для ее применимости автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (см. ОКС № 149 от 21 ноября 2024 года, § 23). Конституционный суд заключает, что автор обращения не указал на нарушение какого-либо основного права. По этой причине Конституционный суд отклонил эту часть обращения как неприемлемую.

38. Что касается действия статьи 111 ч.(1) Конституции, автор обращения считает, что участие Народного Собрания Гагаузии в процедуре назначения главного прокурора и нижестоящих прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия выходит за рамки полномочий властей Гагаузии, определенных статьей 111 ч.(1) Конституции. С учетом того, что оспариваемые нормы регулируют полномочия Народного Собрания Гагаузии в области назначения на должность главного прокурора и нижестоящих прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия, Конституционный суд установил действие по делу статьи 111 ч.(1) Конституции.

39. Относительно статей 124, 125 и 125¹ Конституции, Конституционный суд отметил, что эти статьи предусматривают обеспечение принципа самостоятельности Прокуратуры, роль Высшего совета прокуроров и процедуру назначения прокуроров на должность. Согласно статье 125 ч.(3) Конституции, назначение нижестоящих прокуроров осуществляется Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров. Кроме того, статья 125¹ ч.(1) Конституции предусматривает, что Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров, а ч.(3) той же статьи устанавливает, что Высший совет прокуроров обеспечивает назначение на должность прокуроров.

40. С другой стороны, оспариваемые нормы позволяют Народному Собранию Гагаузии участвовать в процедуре назначения на должность главного прокурора и прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия. В связи с этим Конституционный суд установил действие статей 124 ч.(1), 125 ч.(3) и 125¹ ч.(1) и ч.(3) Конституции.

B. Существо дела

I. О предполагаемом нарушении статьи 124 ч.(1) Конституции

41. В Постановлении № 12 от 8 августа 2023 года, § 64-66, Конституционный суд отмечал, что Конституция Республики Молдова регулирует порядок организации и функционирования государственной власти. Основной закон определяет государственные органы, осуществляющие государственную власть, закрепляя их конституционный статус, порядок образования, полномочия, порядок исполнения обязанностей и др. Конституция различает политические государственные органы и государственные органы, которые должны быть независимы по отношению к политическим органам. В отношении Прокуратуры, Конституция предусматривает, что это государственное учреждение является самостоятельным в системе судебной власти (ч. (1) статьи 124). Конституционный суд заключил, что законодательная и исполнительная власти не участвуют в назначении на должность прокуроров. Эти полномочия осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров (ч. (3) статьи 125). В соответствии с Конституцией после назначения на должность прокуроры осуществляют свою деятельность в условиях независимости и беспристрастности, которые обеспечиваются Высшим советом прокуроров, являющимся органом, независимым от исполнительной и законодательной властей (ч. (1) статьи 125¹). Следовательно, самостоятельность прокуратуры выражается в ее организационной и функциональной независимости по отношению к законодательной и исполнительной властям, а также по отношению к органам местного публичного управления.

42. Конституционный суд в своей практике подчеркивал, что ряд международных актов закрепили и развили принцип независимости прокуроров. Так, в соответствии с Руководящими принципами ООН о роли прокуроров, государства-участники должны обеспечить условия для выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей без каких-либо запугиваний, препятствий, преследований, ненадлежащего вмешательства или необоснованного привлечения к гражданской, уголовной или иной ответственности со стороны других органов. Комитет министров Совета Европы в Рекомендации (2000)19 о роли уголовного преследования в системе уголовного правосудия отметил, что: "Государства должны принять соответствующие меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной или иной ответственности" (ПКС № 25 от 29 октября 2020 года, § 41).

43. Конституционный суд отметил важную роль Прокуратуры в системе государственной власти, в защите свободы лица и обеспечении свободного и беспристрастного функционирования системы уголовного правосудия. Прокуратура должна быть защищена от несоответствующего вмешательства или влияния, включая влияние со стороны законодательной либо исполнительной властей (ЗКС № 5 от 19 апреля 2016 года, § 22 и 25). Так, Конституционный суд заключил, что надлежащее осуществление прокурорской деятельности и гарантия беспристрастного и объективного исполнения своих обязанностей имеют особое значение (ПКС № 12 от 8 августа 2023 года, § 74).

44. По данному делу Конституционный суд отмечает, что части (1) и (3) статьи 26 Закона о прокуратуре предусматривают, что Народное Собрание Гагаузии осуществляет отбор кандидата на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия на основе открытого конкурса и предлагает отобранную кандидатуру Высшему совету прокуроров. Статья 25 ч.(3) закона предусматривает сроки, в рамках которых Народное Собрание должно предложить кандидата в случае истечения полномочий или образования вакансии должности. Высший совет прокуроров должен проверить соблюдение процедуры отбора кандидата и его соответствие условиям и критериям, предусмотренным законом и положением совета (статья 26 ч.(4) закона). В этом случае совет должен предложить Генеральному прокурору для назначения на должность кандидата, предложенного Народным Собранием, либо обоснованно отклонить предложенную кандидатуру (части (4) и (5) статьи 26 закона). Однако Народное Собрание может повторно предложить того же кандидата, если за это проголосуют 2/3 его членов. В этих обстоятельствах, Высший совет прокуроров может отклонить повторно предложенную кандидатуру, если установит нарушения процедуры либо несоответствие кандидата условиям или критериям. В этом случае Народное Собрание должно организовать новый конкурс (части (5) и (6) статьи 26 закона).

45. Проанализировав оспариваемые нормы, Конституционный суд заключает, что статья 124 ч.(1) Конституции обязывает законодателя убедиться в том, что процедура назначения прокуроров на должность содержит достаточные гарантии, способные обеспечить принцип самостоятельности Прокуратуры. Кроме того, данная процедура должна гарантировать, что назначенные на должность прокуроры будут осуществлять свою деятельность независимо и беспристрастно.

46. Конституционный суд заключает, что, обязывая Народное Собрание Гагаузии организовывать конкурс с требованием оценки кандидата на основе положения, утвержденного Высшим советом прокуроров, законодатель на первый взгляд ограничил роль Народного Собрания в процедуре отбора кандидата на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия. Однако Конституционный суд отмечает, что эти ограничения не упраздняют характер Народного Собрания как политического органа местного публичного управления. Более того, Конституционный суд отметил, что организация конкурса проводится в соответствии с процедурой, установленной и утвержденной Народным Собранием (см. статью 26 ч.(1) Закона о Прокуратуре).

47. Конституционный суд отмечает, что, вменяя в полномочия Народного Собрания Гагаузии предлагать кандидатов на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия, законодатель должен был учитывать, что прокуроры играют важную роль в защите общества от безнаказанности и действуют на страже правосудия (см. ПКС № 12 от 8 августа 2023 года, § 72).

48. Уголовно-процессуальный кодекс требует от прокурора во исполнение своих обязанностей действовать беспристрастно и объективно, в частности, когда он решает вопрос о возбуждении уголовного преследования и об основаниях обвинения, об отказе полностью или частично от обвинения, как на стадии уголовного преследования, так и на стадии судебного рассмотрения дела по существу. Более того, законодатель должен был учесть тот факт, что прокуроры обладают процессуальной независимостью, которая дает им возможность самостоятельно и единолично принимать решения по делам, находящимся в их производстве. Процессуальная независимость прокурора обеспечена гарантиями, исключающими любое политическое, финансовое, административное влияние или любое другое влияние на прокурора, связанное с исполнением им своих обязанностей (см. ПКС № 25 от 29 октября 2020 года, § 40; ПКС № 12 от 8 августа 2023 года, § 72).

49. В связи с этим, Конституционный суд отмечает, что вмешательство Народного Собрания, как местного представительного органа АТО Гагаузия, в процедуру назначения прокуроров на должность противоречит принципу институциональной автономии Прокуратуры, гарантированному статьей 124 ч.(1) Конституции.

II. О предполагаемом нарушении статей 125 ч.(3) и 125¹ частей (1) и (3) Конституции

50. В Постановлении № 24 от 6 мая 1999 года Конституционный суд рассмотрел конституционность статьи 20 ч.(2) Закона об особом правовом статусе Гагаузии, которая позволяла Народному Собранию Гагаузии предлагать Высшему совету магистратуры кандидатов на должность судьи в судебные инстанции Гагаузии. В своем постановлении Конституционный суд отметил, что Народное Собрание Гагаузии является политическим представительным органом, а участие Народного Собрания Гагаузии в процедуре назначения судей на должность нарушает независимость судей и исключительную компетенцию Высшего совета магистратуры в сфере назначения на должность судей.

51. Конституционный суд отмечает, что статья 125 ч.(3) Конституции предусматривает, что прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров. Статья 125¹ части (1) и (3) Конституции устанавливает исключительную компетенцию Высшего совета прокуроров предлагать назначение на должность прокуроров и роль совета в качестве гаранта независимости и беспристрастности прокуроров. Конституция не указывает на то, что может быть предусмотрена иная процедура назначения прокуроров на должность.

52. В своей практике Конституционный суд подчеркивал важность соблюдения полномочий Высшего совета прокуроров в вопросах назначения на должность прокуроров. Так, по обращению о проверке компетенции комиссии, учрежденной Министерством юстиции, предлагать кандидатов на должность Генерального прокурора, на предмет нарушения полномочий Высшего совета прокуроров, Конституционный суд установил, что в итоге Высший совет прокуроров был обязан выбрать одного из кандидатов, указанных в списке комиссии. В этом смысле Конституционный суд отметил, что, поскольку Высший совет прокуроров не может избрать кандидата, не включенного в список кандидатов, отобранных комиссией, можно утверждать, что комиссия существенно затрагивает конституционные полномочия Высшего совета прокуроров. Конституционный суд отметил, что Конституция наделяет Парламент полномочиями по регулированию законом общих процедур, которыми должен руководствоваться Высший совет прокуроров. С другой стороны, Высший совет прокуроров наделен конституционной ролью, которую Парламент не вправе узурпировать. Совету надлежит соблюдать закон, а законодатель не вправе превышать свою законодательную компетенцию, создавая препятствия в исполнении Высшим советом прокуроров своих конституционных полномочий (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 года, § 80-81).

53. По данному делу, даже если оспариваемые нормы предусматривают, что Высший совет прокуроров принимает окончательное решение о том, предлагать ли Генеральному прокурору назначение на должность кандидата, отобранного Народным Собранием Гагаузии, статья 26 ч.(6) Закона о прокуратуре позволяет Народному Собранию повторно предложить отклоненного кандидата или организовать новый конкурс. Оспариваемые нормы фактически обязывают Высший совет прокуроров рассматривать лишь кандидатов, предложенных Народным Собранием, без возможности организовать собственный конкурс и предложить к назначению на должность избранного кандидата.

54. Кроме того, Конституционный суд учитывает тот факт, что в случае истечения срока полномочий или образования вакансии должности главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия, ч.(3) статьи 25 Закона о Прокуратуре позволяет только Народному Собранию предлагать Высшему совету прокуроров нового кандидата. С другой стороны, статья 27¹ закона предусматривает, что до назначения на должность нового главного прокурора Генеральный прокурор назначает временно исполняющего обязанности главного прокурора, который утверждается Высшим советом прокуроров на первом заседании. Статья 27¹ ч.(4) закона также предусматривает, что временное исполнение обязанностей прекращается после замещения должности. Так, Конституционный суд отмечает, что исключительные полномочия Народного Собрания предлагать кандидатов на должность главного прокурора и отсутствие максимального срока временного исполнения обязанностей для данной должности могут привести к длящемуся временному исполнению обязанностей для указанной должности по причине отсутствия политического решения Народного Собрания в отношении кандидатуры. Такая ситуация значительно нарушает конституционные полномочия Высшего совета прокуроров в сфере назначения прокуроров на должность.

55. Вышеизложенные суждения достаточны, чтобы позволить Конституционному суду прийти к заключению, что полномочия, которыми наделено Народное Собрание Гагаузии в процедуре назначения на должность главного прокурора и прокуроров Прокуратуры АТО Гагаузия, противоречат статьям 125 ч.(3) и 125¹ частям (1) и (3) Конституции.

III. О предполагаемом нарушении статьи 111 ч.(1) Конституции

56. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 1 ч.(1) Конституции, Республика Молдова – суверенное и независимое, единое и неделимое государство. Исходя из этого, автономия Гагаузии, регулируемая статьей 111 Конституции, представляет собой особую местную автономию, обусловленную пределами, установленными Высшим законом (см. ПКС № 5 от 5 мая 2024 года, § 58).

57. Статья 111 ч.(1) Конституции признает за Гагаузией качество автономно-территориального образования с особым статусом, наделяя его полномочиями самостоятельно, в установленных Конституцией пределах, решать вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения. Следовательно, полномочия представительных органов Гагаузии, включая Народное Собрание, следует толковать ограничительно, с учетом характера и предмета местной автономии, а не в смысле их распространения на учреждения общенационального конституционного уровня, таких как Прокуратура.

58. Конституционный суд подчеркивает, что статья 124 ч.(1) Конституции квалифицирует Прокуратуру как самостоятельное публичное учреждение в системе судебной власти, являющееся частью конституционной общегосударственной ветви власти, которая не может подчиняться местным или политическим органам. Таким образом, назначение прокуроров не может относиться к законным полномочиям местного представительного органа власти, даже если это в рамках специальной автономии.

59. Более того, статья 7 Закона о Прокуратуре прямо предусматривает, что Прокуратура является единой системой, включающей Генеральную прокуратуру, территориальные и специализированные прокуратуры. Прокуратура АТО Гагаузия относится к территориальным прокуратурам, являясь частью этой единой системы, а не отдельным или самостоятельным учреждением, а прокуроры, работающие в этой структуре, имеют общенациональный статус.

60. Конституционный суд подчеркивает, что любые полномочия органов местного публичного управления должны исполняться в соответствии с Конституцией и с соблюдением принципа единого государства. Полномочия Народного Собрания Гагаузии по отбору кандидатов на должность главного прокурора Прокуратуры АТО Гагаузия или по участию в назначении нижестоящих прокуроров не входят в пределы полномочий органов местного публичного управления или автономно-территориального образования с особым статусом (политическим, экономическим и культурным). Это составляет прямое вмешательство в полномочия, принадлежащие исключительно конституционным общенациональным органам. Следовательно, оспариваемые нормы выходят за конституционные рамки, установленные статьей 111 ч.(1).

61. Вышеизложенные суждения действуют и в отношении статьи 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии.

62. В связи с этим Конституционный суд заключает, что статья 21 Закона об особом правовом статусе Гагаузии и статьи 25 ч.(3) и 26 Закона о Прокуратуре противоречат статьям 111 ч.(1), 124 ч.(1), 125 ч.(3) и 125¹ частям (1) и (3) Конституции.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение, представленное Генеральным прокурором Республики Молдова Ионом Мунтяну.

2. Признать неконституционными статью 21 Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии, статьи 25 ч.(3) и 26 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о Прокуратуре.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".