Постановление N 4 от 29.01.2013 по Отчету аудита окружающей среды - реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии "Для обеспечения реализации установленных целей необходимо развивать государственную политику в области возобновляемой энергии"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита окружающей среды – реализация задач государственной

политики по возобновляемой энергии “Для обеспечения реализации

 установленных целей необходимо развивать государственную

 политику в области возобновляемой энергии”

№ 4  от  29.01.2013

 (в силу 22.02.2013) 

Мониторул Офичиал № 36-40 ст.5 от 22.02.2013

* * *

Счетная палата в присутствии начальника главного управления безопасности и энергетической эффективности Министерства экономики г-на В.Чебана, начальника управления энергоэффективности и возобновляемых источников энергии г-на О.Изворяну, директора Агентства по энергоэффективности г-на М.Стратана, а также начальника Службы мониторинга энергетической эффективности и использования возобновляемых источников энергии г-на М.Лупу, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита окружающей среды – реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии “Для обеспечения реализации установленных целей необходимо развивать государственную политику в области возобновляемой энергии”.

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, в качестве руководства послужили Пособие по аудиту эффективности, разработанное Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита, а также передовые практики в области аудита окружающей среды².

________________

² Пособие INTOSAI “Аудитирование постоянной энергии”.

В рамках аудита была проанализирована реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии сквозь призму качества этих политик, исполнения полномочий компетентными органами и наличия необходимых инструментов для их выполнения.

Была установлена цель аудита: Достаточно ли развита государственная энергетическая политика по обеспечению реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии, а компетентные органы в данной области (центральные и местные) располагают ли необходимыми и эффективными инструментами для реализации этих задач?

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный Отчет и объяснения ответственных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Энергетическая система Республики Молдова сталкивается с рядом проблем. Собственные энергетические ресурсы и топливо Молдовы не превышают 5% доходов Энергетического баланса страны, импорт составляет около 95%. При отсутствии собственных энергетических ресурсов и в условиях все большей зависимости от импорта энергетических ресурсов энергетическая эффективность и освоение возобновляемых источников энергии в Республике Молдова являются стратегическим приоритетом. Так, отмечается необходимость идентификации и освоения ряда новых источников энергии.

Процесс освоения возобновляемых источников энергии в Республике Молдова находится на начальном этапе. Цель государственной политики в области возобновляемых источников энергии состоит в повышении энергетической безопасности государства и уменьшении отрицательного воздействия энергетического сектора на окружающую среду путем ежегодного увеличения доли произведенных и используемых возобновляемых энергии и топлива.

Государственная политика в области возобновляемой энергии реализуется в рамках государственных, отраслевых и местных программ, мониторизируемых публичным органом, на который возложена эта функция, государственным органом, которым является Агентство по энергоэффективности.

Ответственные органы в данной области находятся в начале пути. Так, для соответствующей и своевременной их реализации необходимо осуществление ряда глубоких исследований о потребностях и наличии возобновляемых источников энергии. Вместе с тем необходимо, чтобы этот сектор был поддержан с финансовой стороны, но согласно стратегии по финансированию, которая должна быть в соответствии с государственной политикой. И не в последнюю очередь релевантным является наличие Стратегии, программы и планов действий в данной области, в которых должны быть установлены конкретные мероприятия, финансирование этих мероприятий, а также показатели, которые должны быть достигнуты.

В контексте констатаций аудита отмечается следующее:

• Государственная политика в области возобновляемой энергии имеет неоднозначный характер, а установленные задачи не обоснованы. Создавшаяся ситуация связана с неполной законодательной базой, с различными положениями, которые не имеют преемственности.

• Процесс внедрения политики в области возобновляемой энергии не располагает нормативной базой поддержки, не были развиты механизмы и действия, которые должны быть предприняты и связаны с осуществлением мониторинга и оценкой достижений. Это обусловливает неопределенные ситуации при внедрении политик, а также создаст трудности при мониторинге и оценке выполнения государственных задач.

• Финансирование области возобновляемой энергии находится на начальном этапе, не были предусмотрены постоянные (стабильные) средства. Так, область возобновляемой энергии финансируется на уровне отдельных проектов, а не как комплекс мероприятий. Финансирование, ориентированное на проекты, имеющие ограниченные цели и покрывающие текущие потребности бенефициаров, не способствует стимулированию освоения возобновляемых источников энергии, что, соответственно, не приведет к реализации важных государственных задач.

Вместе с тем Министерство экономики и Агентство по энергоэффективности разработали Энергетическую стратегию до 2030 года, а также Национальный план действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы, которые находятся на этапе утверждения и послужат в качестве документов стратегической политики, предназначенных обеспечить реализацию установленных государственных задач.

В контексте изложенного общим выводом аудита является следующее: Для обеспечения реализации задачи по повышению удельного веса возобновляемой энергии необходимо пересмотреть, актуализировать и дополнить государственную энергетическую политику с определением механизмов и инструментов для реализации этих задач и механизма по проведению мониторинга результатов в целях оценки достижений в данной области, а также с обеспечением соответствующей финансовой поддержки.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный Отчет и объяснения ответственных лиц, присутствовавших на заседании, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) и (6) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита окружающей среды – реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии “Для обеспечения реализации установленных целей необходимо развивать государственную политику в области возобновляемой энергии”, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить Министерству экономики и Агентству по энергоэффективности и потребовать занять определенную позицию относительно результатов аудита с принятием соответствующих мер, согласно компетенциям, по внедрению рекомендаций, изложенных в Отчете и настоящем постановлении.

3. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

3.1) Правительству для информирования о результатах аудита и определения в целях обеспечения пересмотра и актуализации законодательной и нормативной базы в аспекте соблюдения согласования и преемственности при разработке документов государственной политики;

3.2) Парламенту для информирования о результатах аудита;

3.3) Президенту Республики Молдова для информирования.

4. О принятых мерах по выполнению п.2 настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

УТВЕРЖДЕН

Постановлением Счетной палаты

№ 4 от 29 января 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита окружающей среды – реализация задач государственной политики

по возобновляемой энергии “Для обеспечения реализации установленных

целей необходимо развивать государственную политику в области

возобновляемой энергии”

РЕЗЮМЕ

В течение многих лет энергетические потребности человечества удовлетворялись лишь при помощи солнца, биомассы, энергии воды и ветра. Это длилось до начала промышленной революции, революции энергетических технологий, основанных на ископаемом топливе (нефти, натуральном газе, угле) и ядерном, которые представляют собой источники невозобновляемой энергии (известные и под названием традиционные источники).

Рост числа жителей и важные технологические скачки последнего века создали значительные проблемы на глобальном уровне относительно покрытия возрастающих энергетических потребностей.

Энергетическая система Республики Молдова сталкивается с рядом проблем, характеризующихся отсутствием собственных энергетических ресурсов и зависимостью от их импорта. При отсутствии собственных энергетических ресурсов и в условиях все большей зависимости от импорта энергетических ресурсов энергетическая эффективность и освоение источников возобновляемой энергии в Республике Молдова являются стратегическим приоритетом. Так, отмечается необходимость идентификации и освоения ряда новых источников энергии.

Процесс освоения возобновляемых источников энергии в Молдове находится на начальном этапе, первым шагом в этой области было принятие Закона о возобновляемой энергии, который устанавливает принципы и задачи государственной политики в области освоения возобновляемых источников энергии. Далее были приняты и другие стратегические документы, предназначенные обеспечить реализацию установленных общих задач.

В ходе аудита была проанализирована реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии сквозь призму качества этой политики, исполнения полномочий и наличия необходимых инструментов для ее выполнения.

В результате рассмотрения существующей государственной политики установлено, что она имеет неоднозначный характер. Создавшаяся ситуация связана с неполной законодательной базой, различными положениями, которые не отвечают преемственности. Установленные задачи в области возобновляемой энергии недостаточно обоснованы, предусмотрены на общем уровне, без определения приоритетов и мер по их реализации. Соответственно не была создана полная и исчерпывающая нормативная база, приводя к неопределенным ситуациям при внедрении политики. Также не была обеспечена финансовая поддержка в области возобновляемой энергии, имеющиеся источники являются временными и от зарубежных доноров, ориентированные на финансирование на уровне отдельных проектов, а не как комплекс мероприятий, который будет способствовать стимулированию освоения возобновляемых источников энергии и, соответственно, своевременной реализации государственных задач. Одновременно не был установлен механизм осуществления мониторинга результатов, что создаст трудности при оценке достижений в этой области.

Таким образом, для обеспечения реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии необходимо, чтобы государственная энергетическая политика была бы пересмотрена и дополнена, с определением механизмов и инструментов для реализации этих задач и обеспечения соответствующей финансовой поддержки.

ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Возобновляемая энергия – энергия, полученная путем освоения возобновляемых источников энергии, то есть из источников, которые могут самостоятельно быстро возобновляться или являются практически неисчерпаемым источником. Возобновляемыми источниками энергии являются: солнечная энергия, энергия воды, энергия ветра, геотермическая энергия, биомасса. Так, энергия солнечного света, ветра, текущих вод, биологических процессов и геотермического тепла может быть использована людьми посредством различных процедур.

Энергетическая ситуация в Республике Молдова

Экономическая безопасность Республики Молдова в значительной степени определена состоянием энергетического комплекса. Энергетический сектор является базовой отраслью национальной экономики, которая определяет успех реализации программ развития национальной экономики, а также стабильность в обществе. Энергетическая эффективность и безопасность имеют прямое влияние на экономический рост и снижение бедности.

Согласно Энергетическому балансу, в настоящее время энергетическая система Республики Молдова характеризуется пониженными собственными энергетическими ресурсами, размер которых не превышает 5%, импорт составляет около 95%. Так, отмечаются исключительная зависимость от импортируемого природного газа, пониженная способность генерирования электрической энергии и низкий уровень использования возобновляемых источников энергии (рисунок № 1).

Энергетический баланс на период 2008-2010 годов

Рисунок № 1

Источник. Энергетический баланс Республики Молдова, Статистический сборник – 2011.

Относительно структуры потребления энергетических ресурсов в Республике Молдова, она остается несбалансированной вследствие того, что значительная часть потребляется жилым сектором (свыше 45%), на промышленность приходится только 7,4%. Национальная ситуация по разделу потребления энергетических ресурсов по секторам более четко воспринимается, если сравнить с опорными данными, например Европейского Союза (рисунок № 2).

Республика Молдова

Европейский Союз

Рисунок № 2

Источник. Отчет о деятельности Агентства по энергоэффективности за 2011 год.

Так, согласно рисунку № 2, по сравнению с Республикой Молдова в ЕС энергетическое потребление является более пропорциональным вследствие того, что жилой сектор и промышленность потребляют одинаковые доли энергии.

Анализ энергетической интенсивности – показатель эффективности потребления энергетических ресурсов – может дать представление об уровне индустриализации государства, используемых технологиях и энергетическом влиянии их на энергетическую эффективность. Для оценки уровня, в котором находится Республика Молдова, также необходимо сравнить национальные данные с европейскими показателями (таблица № 1).

Данные таблицы № 1 свидетельствуют, что энергетическая эффективность в Республике Молдова очень низкая, будучи примерно в 3 раза меньше по сравнению с европейскими странами, и обусловлена значительным потреблением энергии, использованием морально и физически устаревших технологий и оборудования, а также отсутствием знаний и способностей в области энергетической эффективности и использования возобновляемых источников энергии, что ведет к повышенной энергетической интенсивности.

Необходимость использования возобновляемых ресурсов

Очевидно, что в отсутствие собственных энергетических ресурсов и в условиях все большей зависимости от импорта энергетических ресурсов энергетическая эффективность и освоение возобновляемых источников энергии в Республике Молдова являются стратегическим приоритетом.

В настоящее время на территории Республики Молдова для использования имеются следующие возобновляемые источники энергии: биомасса, гидроэнергия, солнечная и ветряная энергия, источники с пониженным термическим потенциалом. Технический потенциал этих возобновляемых источников (за исключением источников с пониженным тепловым потенциалом) оценивается в объеме 2,7 млн.тнэ (таблица № 2), то есть покроет потребности нынешнего потребления страны (2,2 млн.тнэ).

Процесс освоения возобновляемых источников энергии в Молдове находится на начальном этапе. Наибольший удельный вес в энергетическом балансе приходится на гидравлическую энергию и биомассу, в то время как уровень использования солнечной и ветряной энергии, а также энергии с пониженным термическим потенциалом остается низким.

Использование возобновляемых источников энергии позволит разнообразить источники закупки энергии, заменить ископаемое топливо, импортируемое Молдовой. Более того, они являются более чистыми источниками с экологической точки зрения и способствуют снижению выбросов парниковых газов.

Специфика текущей ситуации, новые тенденции национальной экономики, возрастающие требования потребителей относительно качества и безопасности закупки энергии, соблюдение взаимных обязательств “оказывающий энергетические услуги – потребитель” – все в целом имеет значительное влияние на долговременное развитие Республики Молдова, надежное обеспечение экономики страны и населения энергией и топливом в необходимых количествах и по разумным ценам.

Так, рост цен на мировом рынке на энергетические ресурсы, исключительная зависимость от импортируемого природного газа от одного поставщика, низкий уровень использования возобновляемых источников энергии, а также низкий уровень эффективности и неудовлетворительное состояние большей части энергетической инфраструктуры являются главными факторами, которые влияют на экономический рост.

Правовая база

Выбор стратегии для реализации энергетических политик/программ зависит от условий каждой национальной экономики и в значительной степени на него влияют международные обязательства, структура экономики, экономический потенциал и, не в последнюю очередь, геополитические условия.

Страны, которые присоединились к основным международным соглашениям в области энергии и окружающей среды, должны ввести и применять их положения в качестве национальных политик/программ в области энергии.

Международные соглашения

Молдова является одной из сторон некоторых соответствующих международных соглашений относительно влияния энергетического сектора на окружающую среду, которые необходимо учесть при разработке национальных политик.

Эти международные соглашения включают следующие:

1. Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата¹ (Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, 1992 г.) предусматривает соблюдение подписавшими ее странами ряда общих обязательств и норм, в том числе:

________________

¹ Ратифицирована Постановлением Парламента № 404-XIII от 16.03.1995.

• разработка национальных программ для смягчения отрицательных последствий климатических изменений и регулярной актуализации этих программ;

• поддержка долговременных систем управления экономикой и систем охраны природы;

• регулярный мониторинг количества выбросов тепличного газа в атмосферу;

• как вопрос об ответственности, учет ассоциированных рисков с влиянием климатических изменений при принятии социальных, экономических мер, мероприятий по окружающей среде и минимизации этих рисков;

• поддержка международного сотрудничества в области науки и технологий и оказание помощи общеобразовательным программам и по формированию, а также программам, ориентированным на обмен информацией.

2. Киотский протокол² устанавливает обязательные задачи по смягчению влияния выбросов тепличных газов для Европейского сообщества и для других 37 стран. Общей целью было обеспечить в течение пяти лет (2008-2012) снижение на 5% по сравнению с уровнем 1990 года выбросов тепличных газов. Несмотря на это, некоторые страны не ратифицировали этот протокол. Страны, которые обязывались Киотским протоколом снизить выбросы тепличных газов, должны были достичь соответствующей цели путем снижения национальных выбросов.

________________

² Закон № 29-XV от 13.02.2003 “О присоединении Республики Молдова к Киотскому протоколу к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата”.

3. В рамках Всемирного саммита по долговременному развитию (2002) в Йоханнесбурге была подписана политическая декларация, которая установила ряд принципов долговременного развития. Также был утвержден план по внедрению, который представляет собой детальные мероприятия по достижению долговременного развития на международном, национальном, а также на местном уровне. Утвержденный план внедрения направлен на возобновляемые источники энергии или энергетические ресурсы, которые выделяют меньше CO₂. Эта цель состоит в значительном повышении общей доли возобновляемых источников энергии.

4. Договор Энергетического сообщества³. Договор о создании Энергетического сообщества (ДЭС) был подписан 25 октября 2005 года в Афинах Европейской комиссией, представляющей девять договаривающихся сторон Юго-Восточной Европы (Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, Черногория, Румыния, Сербия и UNMIK). Договор вступил в силу в результате ратификации 1 июля 2006 года. Республика Молдова присоединилась к Договору в 2010 году.

________________

³ Закон № 117-XVIII от 23.12.2009 “О присоединении Республики Молдова к Договору о создании Энергетического сообщества”.

Путем подписания ДЭС договаривающиеся стороны приняли на себя обязательства с правовой точки зрения:

1) гармонизировать внутреннее законодательство с законодательной базой сообщества;

2) создать структуры по регламентированию рынка;

3) либерализовать энергетический рынок.

Национальное законодательство

Республика Молдова сделала первый шаг в этой области, приняв Закон о возобновляемой энергии⁴, который устанавливает принципы и цели государственной политики в области освоения возобновляемых источников энергии.

________________

⁴ Закон о возобновляемой энергии № 160-XVI от 12.07.2007 (далее – Закон о возобновляемой энергии).

Цель государственной политики в области возобновляемых источников энергии состоит в повышении энергетической безопасности государства и снижении отрицательного воздействия энергетического сектора на окружающую среду путем ежегодного увеличения доли произведенных и используемых возобновляемых энергии и топлива.

Государственная политика в области возобновляемой энергии основывается на ряде принципов, среди которых: приведение национальной нормативной базы в соответствие со стандартами Европейского Союза и международными стандартами; экономическое и финансовое стимулирование процесса освоения возобновляемых источников энергии; обеспечение доступа юридических и физических лиц к информации об освоении возобновляемых источников энергии; воспитание населения в духе освоения возобновляемых источников и использования их энергии.

Задачами государственной политики в области возобновляемой энергии, согласно законодательным положениям⁵, являются:

________________

⁵ Ст.6 Закона о возобновляемой энергии.

a) увеличение разнообразия местных первичных энергетических ресурсов;

b) обеспечение к 2010 году производства энергии из возобновляемых источников в размере 6% от объема энергии, получаемой из традиционных источников, а к 2020 году – в размере 20%;

c) повышение экологической безопасности, обеспечение охраны здоровья населения и охраны труда при освоении возобновляемых источников энергии;

d) создание системы производства, распределения, продажи и рационального использования возобновляемых энергии и топлива;

e) привлечение инвестиций в сферу освоения возобновляемых источников энергии;

f) налаживание международного научно-технического сотрудничества, внедрение достижений мировой науки и техники в области возобновляемой энергии;

g) информационное обеспечение деятельности по освоению возобновляемых источников энергии.

Также была утверждена Энергетическая стратегия Республики Молдова до 2020 года⁶. Эта стратегия включает задачи, меры и деятельности, направленные на создание более эффективного, конкурентоспособного и надежного энергетического комплекса, который обеспечит энергетическую безопасность страны, модернизацию существующей энергетической инфраструктуры, повышение энергетической эффективности, использование возобновляемых источников энергии и интеграцию в европейский энергетический рынок.

________________

⁶ Постановление Правительства № 958 от 21.08.2007 “Об Энергетической стратегии Республики Молдова до 2020 года”.

Стратегическими целями национальной энергетической политики на период до 2020 года являются:

• обеспечение энергетической безопасности;

• повышение энергетической, экономической эффективности и использование возобновляемых источников энергии;

• либерализация энергетического рынка и реструктуризация энергетического комплекса в комплекс, соответствующий требованиям интегрирования в европейскую энергетическую систему.

Путем использования возобновляемых источников энергии единственные ресурсы, которыми располагает наша республика, будут способствовать не только решению проблем мировой окружающей среды, но частично решат и проблему энергетической безопасности государства. Вместе с тем будут реализовываться и задачи по долговременному развитию страны, защите окружающей среды и поддержке равновесия между тремя компонентами долговременного развития: социальным, экономическим и экологическим.

Институциональная база

Государственное администрирование в области освоения возобновляемых источников энергии состоит в реализации целей и установлении приоритетных направлений государственной политики в области освоения возобновляемых источников энергии, определении порядка организации и управления деятельностью в области возобновляемой энергии, утверждении государственных программ по осуществлению производства и использованию возобновляемой энергии и осуществления контроля за их реализацией, а также в использовании механизмов и мер по стимулированию для поддержки финансово-экономической деятельности в области возобновляемой энергии, которое осуществляется посредством множества органов (рисунок № 3).

Так, государственным органом в области возобновляемой энергии является Агентство по энергоэффективности (далее – АЭЭ). С этой целью Правительство должно было в 3-месячный срок реорганизовать Агентство по энергосбережению, то есть до конца 2007 года. АЭЭ было создано путем реорганизации в декабре 2010 года согласно Постановлению Правительства № 1173 от 21.12.2010 “Об Агентстве по энергоэффективности”.

Также согласно Закону о возобновляемой энергии должен был быть создан Фонд энергоэффективности (далее – ФЭЭ), который был создан лишь в 2012 году⁷.

________________

⁷ Постановление Правительства № 401 от 12.06.2012 “О Фонде энергоэффективности”.

Национальное агентство по регулированию в энергетике является органом, ответственным за утверждение тарифов для каждого вида возобновляемой энергии и топлива, а также за разработку актов, необходимых для регламентирования отношений между участниками на рынке возобновляемой энергии.

Процесс реализации задач государственной политики

в области возобновляемых источников энергии

Рисунок № 3

Источник. Законодательная база Республики Молдова.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Область возобновляемой энергии является обширной и предполагает как энергетическую безопасность государства и снижение зависимости от импортируемых ресурсов, так и соответствие международным требованиям по охране окружающей среды. Так, в рамках аудита окружающей среды проанализирована реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии сквозь призму качества этих политик, исполнения полномочий и наличия инструментов, необходимых для их выполнения.

Исходя из того, что во время аудита был выявлен ряд проблем, связанных с реализацией целей и задач, установленных в национальных политиках, была установлена следующая цель аудита: «Достаточно и надлежащим ли образом развита государственная энергетическая политика по обеспечению реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии, а компетентные органы в данной области (центральные и местные) располагают ли необходимыми и эффективными инструментами для реализации этих задач?»

Подход к аудиту был ориентирован на проблемы. Исходя из установленной цели, аудит был проведен не только в Министерстве экономики как центральном специализированном органе, доказательства были собраны и в других субъектах, имеющих полномочия в данной области.

В рамках аудита был поставлен акцент на эффективность, обращая внимание на оценку принятого процесса в развитии энергетической политики путем проверки наличия и установления задач национальной энергетической политики (программ, планов) и определения методов/мер, посредством которых они должны быть достигнуты; определения достижений в области путем проверки системы менеджмента внедрения энергетической политики (программ, планов) и системы оценки введения в действие политик (программ, планов) и анализа финансовой поддержки по реализации задач соответствующих политик.

Область применения и методология аудита содержатся в приложении № 1 к Отчету.

КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Тема аудита: Реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии.

Основная цель аудита: «Достаточно и надлежащим ли образом развита государственная энергетическая политика по обеспечению реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии, а компетентные органы в данной области (центральные и местные) располагают ли необходимыми и эффективными инструментами для реализации этих задач?»

Для обеспечения реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии необходимо пересмотреть, актуализировать и дополнить государственную энергетическую политику с определением механизмов и инструментов для реализации этих задач и механизма по проведению мониторинга результатов в целях оценки достижений в данной области, а также с обеспечением соответствующей финансовой поддержки.

Задачи в области возобновляемой энергии предусмотрены под общим аспектом, не были установлены приоритеты и меры по реализации. Государственная политика была разработана недостаточно, не были определены механизмы и инструменты, то есть не была создана нормативная база для поддержки. В то же время отмечается двойственность законодательной базы, что создает трудности по реализации государственных задач и приводит к неопределенным ситуациям при внедрении политик. Вместе с тем не был установлен механизм по мониторингу результатов, что создает трудности при оценке достижений в области. Финансирование ориентировано на проекты, имеющие ограниченные цели и покрывающие текущие потребности бенефициаров, в отсутствие плана и единой концепции финансирования, а также надлежаще установленных целей, не способствует стимулированию освоения возобновляемых источников энергии и, соответственно, не обеспечивает реализацию главных государственных задач.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ВОЗОБНОВЛЯЕМОЙ ЭНЕРГИИ НЕ РАЗРАБОТАНА ПОЛНОСТЬЮ, ИМЕЯ НЕОДНОЗНАЧНЫЙ ХАРАКТЕР, А УСТАНОВЛЕННЫЕ ЦЕЛИ НЕДОСТАТОЧНО ОБОСНОВАНЫ

Законодательная база предусматривает общие цели в области возобновляемой энергии, однако не были установлены приоритеты и меры по их реализации. Недостаточная разработка государственной политики без определения необходимых механизмов и инструментов, а также их двойственный характер создают трудности по реализации государственных задач.

Государственная политика в области возобновляемой энергии: задачи и меры

Для реализации задач государственной политики в области возобновляемой энергии должны быть установлены приоритетные направления государственной политики в области освоения возобновляемых источников энергии; порядок организации и управления деятельностью в области возобновляемой энергии; утверждены государственные программы по осуществлению производства и содействию использования возобновляемой энергии, а также использованы механизмы и меры по стимулированию поддержки финансово-экономической деятельности в области возобновляемой энергии.

Согласно делегированным функциям, Министерство экономики должно выявить приоритетные проблемы, разработать и выдвинуть национальные программы и планы мероприятий в своей области деятельности и осуществлять контроль за их выполнением. Для реализации указанной функции в области энергетики, безопасности и энергетической эффективности оно имеет полномочия по разработке, проведению и мониторингу внедрения государственной политики в области возобновляемых источников энергии.

Вместе с тем государственная политика в области возобновляемой энергии реализуется в рамках государственных отраслевых и местных программ, мониторизируемых публичным органом, на который возложена эта функция.

Директива о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников⁸ предусматривает, что каждое государство-член содружества должно принять национальный план действий в области возобновляемой энергии. Одним из минимальных требований для типового плана является установление мероприятий по достижению задач.

________________

⁸ Директива 2009/28/CE Европейского Парламента и Совета от 23.04.2009 “О стимулировании использования энергии из возобновляемых источников, внесении изменений и дальнейшей отмене директив 2001/77/CE и 2003/30/CE” (далее – Директива о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников).

Развитие государственной политики в области возобновляемой энергии осуществлялось без обеспечения непрерывности действий

Основы государственной политики в области возобновляемой энергии были установлены в Законе о возобновляемой энергии.

В то же время была разработана и утверждена Энергетическая стратегия до 2020 года, которая предусматривает мероприятия, которые должны быть реализованы, в том числе в области возобновляемой энергии. Согласно этой Стратегии, должна быть утверждена Национальная программа по использованию возобновляемых источников энергии. Проект этой Программы был разработан, согласно Стратегии, однако не был утвержден.

Достижение целей как Программы, так и Стратегии предусматривало ряд специфических задач, особенно разработку и совершенствование законодательства по освоению возобновляемых источников энергии с формированием национальной прозрачной и эффективной законодательной базы, которая включит стимулы, утвержденные международной практикой. Также должен был быть разработан эффективный и постоянный механизм реализации Стратегии, который включает научные исследования и разработки, оценку возобновляемого потенциала, запуск пилотных проектов и включение этого потенциала в экономический цикл.

Соответствующие задачи не были реализованы, взамен был утвержден Закон об энергоэффективности⁹. Целью соответствующего закона является создание предпосылок для повышения энергетической эффективности, в том числе путем создания и поддержки деятельности структур, вовлеченных в разработку и реализацию программ, планов, энергетических услуг и других мер по повышению эффективности потребления энергии, предусмотренных в законе. Этот закон предусматривает основные принципы в области энергетической эффективности, а также структуру государственного администрирования деятельности в соответствующей области.

________________

⁹ Закон об энергоэффективности № 142 от 02.07.2010.

Так, административным органом в области энергетической эффективности является АЭЭ, были установлены его полномочия, но не только по разделу энергетической эффективности, но и по возобновляемым источникам энергии, что создает неточности при применении правовых норм относительно того, если соответствующий закон ссылается и на область возобновляемой энергии.

Закон предусматривает и разработку Национальной программы энергоэффективности на 2011-2020 годы, а также Национального плана действий в области энергоэффективности.

Так, с опозданием на один год была утверждена Национальная программа энергоэффективности¹⁰. В целях уменьшения зависимости от импорта энергетических ресурсов и воздействия энергетического сектора на изменение климата эта Программа предусматривает глобальные задачи, одной из которых является увеличение доли возобновляемых источников энергии в общем энергобалансе с 6% в 2010 году до 20% в 2020 году, то есть ту же цель, что предусмотрена Законом о возобновляемой энергии.

________________

¹⁰ Постановление Правительства № 833 от 10.11.2011 “О Национальной программе энергоэффективности на 2011-2020 годы”.

Этот факт еще раз свидетельствует об интеркаляции области энергетической эффективности с областью возобновляемых источников и неоднозначном подходе.

По разделу отраслевых и межотраслевых мероприятий по повышению энергетической эффективности предусмотрено, что Министерство экономики и АЭЭ должны разработать нормативную базу, необходимую для содействия и стимулирования энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии.

Вместе с тем, согласно законодательным положениям, Национальная программа энергоэффективности, утвержденная в качестве документа планирования деятельности на 10 лет, определяет политику государства по повышению энергетической эффективности, а Национальный план действий в области энергоэффективности, утвержденный в качестве документа планирования деятельности на 3 года, должен предусмотреть внедрение политик по повышению энергетической эффективности. Таким образом, программы и планы действий в области энергетической эффективности указывают лишь на меры, связанные с энергоэффективностью, а не с возобновляемой энергией.

В результате не установлено, если Национальный план действий в области энергоэффективности, предусмотренный в Национальной программе энергоэффективности на 2011-2020 годы, должен содержать лишь меры, связанные с энергетической эффективностью или и с возобновляемой энергией.

Одновременно Национальная программа энергоэффективности на 2011-2020 годы, даже если и была разработана для внедрения Закона об энергоэффективности, Закона о возобновляемой энергии и Стратегии, предусматривает разработку лишь Национального плана действий в области энергоэффективности без указания отдельной разработки Национального плана действий в области возобновляемой энергии.

Таким образом, в настоящее время имеются два стратегических документа, которые предусматривают реализацию задач в данной области, касающиеся раздела возобновляемой энергии, которые, однако, не были разработаны, учитывая принципы последовательности и согласованности правовых норм. Отсутствуют единообразие и согласованность в разработке документов политик государства, в частности приоритетна разработка Концепции, следуемая за Стратегией, с утверждением Парламентом¹¹.

________________

¹¹ Закон о законодательных актах № 780-XV от 27.12.2001.

Также является нечеткой ситуация о разработке органами местного публичного управления собственных программ и планов действий, а именно они будут отдельно по области энергетической эффективности и по области возобновляемой энергии или будут унифицированы с включением обеих областей.

Другим недостатком существующей государственной политики является необоснованность установленных задач. Так, в законодательной базе предусмотрены задачи государственной политики в области возобновляемой энергии, вместе с тем не были идентифицированы источники и основания установления технического потенциала возобновляемых источников энергии. Даже если согласно Энергетической стратегии исследование и освоение новых источников энергии с ассимиляцией их потенциала для развития энергетики являются приоритетом государственной политики, не были проведены исследования в этой области.

Министерство экономики как орган, который должен разработать и обеспечить внедрение государственной политики в области возобновляемой энергии, не располагает полными исследованиями по потенциалу возобновляемых источников энергии Республики Молдова, которые были в основе при установлении задач государственной политики, а только информацией о наличии этих источников.

На момент проведения аудита Министерство экономики имело исследование “Оценка энергетического потенциала биомассы от сельскохозяйственных культур для брикетирования на уровне регионов и районов на 2009-2010 годы”. Это исследование было разработано Институтом по социальному развитию и инициативам “Viitorul” по запросу проекта “Энергия и биомасса”, финансируемого Европейским Союзом при совместном финансировании и внедрении ПРООН. Основной целью исследования было образование топа районов по потенциалу биомассы, полученной из сельскохозяйственных остатков. На основании полученных результатов исследования была составлена “Электронная карта энергетического потенциала общей биомассы по Республике Молдова”. Эта карта иллюстрирует энергетический потенциал из биомассы по каждому району в отдельности. Также на ней отмечены производители брикетов и гранул и системы отопления, установленные в сельских публичных учреждениях.

В то же время не было произведено технико-экономическое обоснование по каждому виду источника в отдельности, которое служит основанием при аргументировании необходимости и возможности освоения возобновляемых источников энергии.

В рамках Программы “Поддержка реформы энергетического сектора” на основании Соглашения о финансировании на период 2011-2014 годов бюджет получит поддержку в размере 40 млн.евро, предоставленных Европейской комиссией. Первый транш в размере 13 млн.евро был выплачен в 2011 году, следующие будут обусловлены реализацией матрицы политик. На основании этого Соглашения о финансировании Министерство экономики получает техническую поддержку в размере 2,6 млн.евро в области энергетики, имея ряд обязательств, установленных в Матрице политик, в том числе для области возобновляемой энергии.

Согласно матрице, Министерство экономики должно разработать ряд стратегических документов, которые были предусмотрены и национальным законодательством. Также в 2012 году должен быть исследован потенциал солнечной энергии, а также биомассы. Вместе с тем до конца 2013 года предусмотрены исследование потенциала ветряной энергии и разработка атласа ветров.

Другое важное мероприятие связано с пересмотром Энергетической стратегии до 2020 года. Фактически Министерство экономики разработало новый проект Энергетической стратегии до 2030 года, который содержит анализ актуальной ситуации, возможные сценарии, а также цели, которые должны быть достигнуты, который находится в процессе утверждения.

В то же время аудит отмечает, что для аудитируемого периода Министерство экономики не актуализовало действующее законодательство, особенно Закон о возобновляемой энергии, а также не определило иерархию стратегических документов, которые должны быть утверждены.

Двусмысленность законодательства, а также неопределение действий, которые должны быть предприняты, создадут трудности при внедрении политики и, соответственно, при реализации установленных целей

Правовая база не предусматривает четко видение и цели государственной политики в области возобновляемой энергии. Так, не предусмотрена концепция освоения источников, не были определены виды, на использование которых необходимо в основном ориентироваться, цель их использования, лимиты количества, которое должно быть произведено.

Отсутствие исследования привело к установлению ряда общих задач, а также к невозможности определения приоритетов и вариантов разнообразить возобновляемые источники энергии.

Другим мотивом, который делает невозможным реализацию целей, является то, что четко не установлены действия, которые должны быть осуществлены. Так, отсутствие соответствующей нормативной базы, особенно планов действий, подвергает риску внедрение государственной политики.

Не сделано четкое разграничение законодательства из области возобновляемой энергии, в некоторых случаях оно интеркалируется с законодательством по энергетической эффективности. Соответствующая ситуация связана с несогласованностью и отсутствием последовательности и преемственности юридических норм, создавая, таким образом, предпосылки для неоднозначной трактовки при их применении и приводя к трудностям при осуществлении задач.

Рекомендации Министерству экономики совместно с Агентством по энергоэффективности:

1) пересмотреть и актуализировать действующее законодательство для обеспечения преемственности государственной политики и жизнеспособности предпринимаемых действий в целях реализации государственной политики в области возобновляемых источников энергии;

2) обеспечить владение информацией, структурированной и обобщенной по видам возобновляемых источников энергии, об их потенциале, цели использования для определения возможности их освоения;

3) определить приоритеты, а также варианты освоения возобновляемой энергии по видам источников с выявлением и устранением барьеров, которые задерживают использование возобновляемых источников энергии.

ПРОЦЕСС ВНЕДРЕНИЯ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ВОЗОБНОВЛЯЕМОЙ ЭНЕРГИИ НЕ ИМЕЕТ СООТВЕТСТВУЮЩУЮ НОРМАТИВНУЮ БАЗУ ПОДДЕРЖКИ, НЕ БЫЛИ РАЗВИТЫ МЕХАНИЗМЫ И ДЕЙСТВИЯ, КОТОРЫЕ ДОЛЖНЫ БЫЛИ БЫТЬ ПРЕДПРИНЯТЫ, А ТАКЖЕ СВЯЗАННЫЕ С ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКОЙ ДОСТИЖЕНИЙ

Задачи государственной политики в области возобновляемой энергии были установлены, однако не была развита нормативная база для поддержки, которая обеспечит внедрение политики. Вместе с тем не был определен механизм по осуществлению мониторинга, что создаст трудности при оценке достижений в области.

Процесс внедрения, мониторинга и оценки результатов государственной политики

Внедрение государственной политики является комплексным процессом, который предполагает ряд действий, а также наличие некоторых механизмов и инструментов. Это предусматривает и осуществление соответствующего мониторинга реализации установленных задач для обеспечения их выполнения.

Государственным органом в области возобновляемой энергии является Агентство по энергоэффективности.

На уровне центральных публичных органов Агентство имеет миссию поддерживать и оказывать помощь по реализации задач Национальной программы энергоэффективности, предоставляя органам местного публичного управления необходимую помощь при разработке местных программ и планов по энергетической эффективности и осуществляя мониторинг их реализации.

Также Агентство имеет миссию надзора за развитием ситуации в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, обеспечения подготовки и представления сводов программ, оценки инвестиционных проектов в области, разработки проектов нормативных актов, а также создания информационной базы в компетентных областях.

С целью реализации своей миссии одной из основных функций Агентства является внедрение государственной политики в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, для реализации которой Агентству были делегированы соответствующие полномочия.

Вместе с тем для обеспечения внедрения государственной политики необходимо создать институциональные способности. Так, в целях планирования и мониторинга мероприятий по повышению энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии в территории органы местного публичного управления должны нанять менеджеров энергетиков.

В целях стимулирования со стороны государства деятельности по освоению возобновляемых источников энергии были предусмотрены организационно-экономические мероприятия, разработанные государственными органами.

Процесс осуществления мониторинга и оценки результатов внедрения государственной политики должен быть скоординирован Министерством экономики и Агентством по энергоэффективности. В рамках процесса мониторинга должны быть составлены Отчеты о достижениях с оценкой результатов.

Нормативная база поддержки не была достаточно развита для обеспечения соответствующего внедрения государственной политики

Действующее законодательство не предусматривает порядок, а также в чем заключается внедрение государственной политики в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии.

Вместе с тем, несмотря на то, что в целях стимулирования со стороны государства деятельности по освоению возобновляемых источников энергии были предусмотрены организационно-экономические мероприятия, не были уточнены государственные органы, которые должны их разрабатывать.

Так, не были установлены приоритеты в освоении возобновляемых источников энергии и определены экономические механизмы и меры стимулирования по разработке и внедрению экологических технологий или технологий с пониженными отходами и небезопасными в процессе освоения возобновляемых источников энергии.

Компетентные органы не располагают полной информацией о данной отрасли. Одно из полномочий АЭЭ состоит в создании информационной базы в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии. Законодательная база не предусматривает четко и точно вид информационной базы и информацию, которую должна содержать эта база, кто ответственен за сбор и поставку информации и какой порядок ее создания, что позволяет по-разному и неоднозначно интерпретировать правовую норму. Так, АЭЭ не располагает базой, которая охватывала бы всю область возобновляемой энергии.

В настоящее время АЭЭ располагает базой данных относительно публичных зданий, созданной посредством портала www.geoportal.md, которая включает технические характеристики зданий, а также полное описание источника обеспечения теплом. Также Агентство имеет “Электронную карту энергетического потенциала общей биомассы по Республике Молдова”, которая иллюстрирует энергетический потенциал из биомассы по каждому району в отдельности, были отмечены производители брикетов и гранул и системы отопления, установленные в сельских публичных учреждениях.

Несмотря на то, что государственная политика в области возобновляемой энергии реализуется в рамках государственных, отраслевых и местных программ, не были утверждены планы действий, которые содержат сроки, ответственных лиц, источники финансирования и четко и точно установленные меры, которые должны быть приняты в целях достижения задач, связанных с областью возобновляемой энергии.

До настоящего времени АЭЭ при сотрудничестве с органами центрального и местного публичного управления разработали Национальный план действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы (далее – НПДЭЭ), который находится в процессе утверждения. Цель его состоит исключительно в повышении эффективности потребления энергии и снижения выбросов парниковых газов, но не были установлены меры, способствующие освоению и использованию возобновляемых источников энергии.

Вместе с тем, исходя из обязательств ДЭС, до 1 января 2014 года должна быть транспонирована Директива о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников энергии в национальное законодательство. В этом контексте предусмотрен и срок разработки Национального плана действий в области возобновляемой энергии (далее – НПДВЭ) до 30 июня 2013 года, который на момент аудита разрабатывался.

Одновременно отмечается, что до настоящего времени органы местного публичного управления совместно с АЭЭ не разработали ни собственную программу энергетической эффективности на период 2012-2014 годов, ни планы действий по энергетической эффективности по каждому году с выявлением приоритетных мероприятий и источников финансирования. АЭЭ совместно с Министерством экономики в рамках одного проекта помощи разрабатывает и развивает проекты типовых форм местного плана действий в области энергетической эффективности на 2013 год и местной программы в области энергетической эффективности на 2013–2015 годы.

Необходимо отметить, что в проектах местных программ и планов действий в области энергетической эффективности не предусмотрены мероприятия по освоению возобновляемых источников энергии. Вместе с тем органы центрального и местного публичного управления не имеют разработанные местные программы или планы действий в области освоения возобновляемых источников энергии.

Согласно информации, представленной АЭЭ, местные программы и планы по энергетической эффективности не будут содержать запланированные мероприятия и для возобновляемых источников энергии, в то же время не была предусмотрена разработка местных программ и планов отдельно для возобновляемой энергии.

Таким образом, в создавшейся ситуации не обеспечивается преемственность действий по разработке и внедрению НПДВЭ, что ставит под сомнение жизнеспособность и возможность реализации его задач.

АЭЭ должно также запустить пилотные проекты в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии. Отмечается факт, что оно запустило лишь проекты, ориентированные на продвижение и содействие использования энергии, полученной из биомассы, то есть биоэнергии в рамках Проекта “Энергия и биомасса” (Предоставление оборудования для брикетирования по частям для производителей твердого топлива из биомассы; Идентификация и управление рыночными решениями для отопления биомассой, доступной в сельских зонах; Пилотирование технологии когенерации в рамках одного предприятия из агропромышленного сектора Республики Молдова и пилотного проекта, связанного с оборудованием по гранулированию путем формирования публично-частного партнерства).

Аудит отмечает, что не были запущены пилотные проекты в других областях возобновляемых источников энергии, таких как солнечная энергия, ветряная энергия, геотермическая энергия. АЭЭ объясняет это тем, что процесс освоения возобновляемых источников энергии в Республике Молдова находится на начальном этапе.

Достижением в области все-таки является создание институциональных способностей в территории. Так, часть органов местного публичного управления приняли на работу менеджеров энергетиков, которые будут ответственными за планирование и мониторинг выполнения мероприятий по повышению энергетической эффективности и освоению возобновляемых источников энергии в территории, они обучались на различных семинарах и курсах, организованных АЭЭ совместно с Министерством экономики и при поддержке различных проектов и программ.

Одновременно в целях содействия энергетической эффективности и использования возобновляемых источников энергии АЭЭ совместно с Министерством экономики предоставляет консультативную и информационную помощь экономическим агентам и физическим лицам, которые функционируют в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, организуют семинары, конференции и выставки.

Необходимо отметить, что действующие нормативные акты стимулируют инвесторов в освоении возобновляемых источников энергии путем обеспечения возврата инвестиций посредством тарифа. В то же время предварительное исследование по этому разделу отмечает, что тариф на энергию, производимую из возобновляемых источников энергии, будет выше, чем нынешний, что будет иметь отрицательное влияние на конечных потребителях, а меры и инструменты по стимулированию в этих целях не предусмотрены.

По разделу мониторинга и оценки результатов внедрения государственной политики отмечается, что действующее законодательство не предусматривает четко и исчерпывающе мероприятия и действия по оценке достижений в области возобновляемой энергии, таким образом, не был развит надлежащим образом механизм по мониторингу результатов.

Другой проблемой при реализации задач является отсутствие точной информации о первоначальной доле возобновляемых источников энергии, так как отсутствует установленная процедура по сбору таких данных, таким образом, не может быть оценен достигнутый прогресс. В то же время нынешний порядок формирования Энергетического баланса не предусматривает ведение учета по видам возобновляемых источников энергии.

Отсутствие исчерпывающих положений о действиях и мероприятиях, которые должны быть реализованы, обусловит трудности при внедрении, а также невозможность осуществления мониторинга и оценки результатов

Отсутствие информационной базы в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, то есть отсутствие ряда полных оценок потребности и потенциала различных источников возобновляемой энергии на уровне республики приводит к невозможности планирования и осуществления мероприятий по их освоению.

Неустановление процедур сбора данных по использованию возобновляемых источников энергии создаст трудности при осуществлении мониторинга реализации государственных задач, а также миссии АЭЭ по надзору за эволюцией ситуации в области возобновляемых источников энергии.

Также в настоящее время отсутствует четкое и исчерпывающее планирование мер, которые должны быть предприняты в целях достижения задач, связанных с областью возобновляемой энергии.

В то же время не определен порядок осуществления мониторинга и обеспечения достижения измеряемых задач, установленных в Стратегии, программе и планах. Неполная законодательная база с несбалансированными положениями и которые не сохраняют преемственность создали неопределенные ситуации при разработке нормативной базы поддержки, которая находится на начальном этапе, для реализации и осуществления мониторинга государственной политики в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии. Эта ситуация впоследствии отрицательно повлияет на возможность внедрения и осуществления мониторинга реализации задач, связанных с областью возобновляемой энергии.

Рекомендации Министерству экономики совместно с Агентством по энергоэффективности:

4) разработать методологию по накоплению данных и установить порядок создания информационной базы в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, с указанием ответственных лиц, содержания базы данных и источников информации;

5) установить механизм и порядок осуществления мониторинга результатов в области возобновляемой энергии, а также отчетность по внедрению программ и планов в данной области.

ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБЛАСТИ ВОЗОБНОВЛЯЕМОЙ ЭНЕРГИИ НАХОДИТСЯ НА НАЧАЛЬНОМ ЭТАПЕ, НЕ БЫЛИ ПРЕДУСМОТРЕНЫ ПОСТОЯННЫЕ (СТАБИЛЬНЫЕ) СРЕДСТВА И ОРИЕНТИРОВАННЫЕ НА ДОСТИЖЕНИЕ ЗАДАЧ

Область возобновляемой энергии не финансируется стабильно, имеющиеся источники являются временными и преимущественно от зарубежных доноров. Создание Фонда энергоэффективности как источника финансирования деятельности в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии было произведено с опозданием. Таким образом, область возобновляемой энергии финансируется на уровне отдельных проектов, а не как комплекс действий, который будет способствовать содействию освоения возобновляемых источников энергии и, соответственно, своевременной реализации государственных задач.

Финансовая поддержка области возобновляемой энергии

Закон о возобновляемой энергии устанавливает необходимость финансирования сектора, начиная с 2008 года. Одновременно Стратегия и Программа определяют необходимость выделения финансовых средств в данной области.

Также предусмотрено создание Фонда энергоэффективности в целях финансирования проектов в данной области. В то же время Стратегия предусматривает образование Национального фонда по возобновляемой энергии.

Фонд энергоэффективности создан для выявления, оценки и финансирования проектов в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии, который способствует повышению эффективности потребления энергии и снижению выбросов парниковых газов. Основной целью деятельности Фонда является привлечение и управление финансовыми средствами с целью финансирования и внедрения проектов в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии в соответствии со стратегиями и программами, разработанными Правительством.

Область возобновляемой энергии не финансировалась государством, что обуславливает затягивание реализации задач в данной области

Несмотря на то, что План действий по внедрению Энергетической стратегии предусматривает оценочные инвестиции и источники финансирования, а законодательная база – необходимость установления в годовых законах о бюджете финансовых средств для стимулирования и поддержки освоения возобновляемых источников энергии, они не были предусмотрены.

Даже если Фонд энергоэффективности должен представлять источник прямого финансирования области, он был создан с опозданием в 2012 году, и не был профинансирован ни один проект. Необходимо отметить, что на эти цели в 2012 году в годовом законе о бюджете были предусмотрены средства в сумме 100,0 млн.леев. Вместе с тем создание этого Фонда в середине 2012 года и начало процесса отбора проектов в ноябре 2012 года обусловило неосвоение этих средств и отсрочку финансирования проектов в данной области.

Фонд должен служить для реализации цели или путем содействия и финансирования осуществимых проектов с экономической, технической точек зрения и окружающей среды, которые обеспечат устойчивость потребления энергии, а также снижение выбросов парниковых газов.

Вместе с тем, исходя из специфических аспектов, финансирование проектов в рамках ФЭЭ будет осуществляться согласно проектам, предложенным для финансирования.

Несмотря на то, что нормативная база предусматривает финансовые инструменты для финансирования проектов в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии: грант, гарантия, ссуда и лизинг, используемые Фондом, не установлен порядок определения инструмента, который будет отобран.

Также Закон об энергоэффективности предусматривает, что важные программы и проекты энергетической эффективности могут финансироваться из государственного бюджета, однако не установлены критерии по их определению.

Необходимо отметить, что в течение 2011 года в рамках АЭЭ проводилась Программа по внедрению проектов энергетической эффективности и освоению возобновляемых источников энергии для публичных целей, были выделены бюджетные средства в сумме 25 млн.леев. Соответствующая программа была начата для создания механизма поддержки и внедрения мероприятий по энергетической эффективности и освоению возобновляемых источников энергии. Финансовые средства были перечислены местным публичным органам в качестве капитальных вложений, этот проект был мониторизирован АЭЭ, деньги были выделены для проектов энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии. Так, в результате отбора приемлемых проектов финансовые средства по 57 проектам получили 46 примэрий.

Из общего числа проектов только 7% (1,5 млн.леев) были связаны с областью возобновляемой энергии, они были использованы для установки солнечных коллекторов в целях производства горячей воды, большинство проектов имели целью замену окон и дверей.

В настоящее время больше всего финансируется производство энергии из биомассы. Так, по разделу использования возобновляемой энергии для отопления социальных объектов получают финансовую поддержку в рамках Проекта “Энергия и биомасса”.

Проект “Энергия и биомасса” является проектом на 4 года, который должен быть внедрен в течение 2011-2014 годов. Общий бюджет Проекта составляет 14,56 млн.евро, предоставленный Европейским Союзом (14,0 млн.евро) и ПРООН (560,0 тыс.евро). Цель Проекта состоит в создании безопасной, конкурентоспособной и долговременной системы производства энергии из возобновляемых источников, особенно из биомассы и сельскохозяйственных отходов.

В течение 2011-2012 годов был внедрен ряд проектов по установлению альтернативных тепловых систем и приобретению котлов в размере 5909,2 тыс. долларов США, с взносом сообщества в сумме 26408,2 тыс.леев.

Местные органы, которые получили финансовые средства в рамках этого проекта, оценили положительно результаты внедрения, был отмечен эффект, связанный с использованием новых котлов, однако с некоторыми исключениями относительно доступности необходимого топлива.

На основании вопросников, собранных от органов местного публичного управления, также установлено, что основным источником финансирования проектов в данной области являются зарубежные доноры, однако не наблюдается единая тенденция финансирования отрасли, что свидетельствует об отсутствии единой концепции финансирования сектора.

Матрица политик предусматривает разработку папки доноров, а также единое окошко для инвесторов в области возобновляемых источников энергии. Также Министерство экономики должно улучшить процедуры по мониторингу и координированию финансовых средств, так как в настоящее время осуществляется лишь мониторинг финансовых средств по программам, выделенных непосредственно министерству, не был проведен полный анализ, отражающий реальную ситуацию в республике.

Нынешнее финансирование сектора возобновляемой энергии не содействует освоению возобновляемых источников

Отсутствие единого плана и концепции финансирования, а также надлежаще установленных задач приведут к неравномерному финансированию проектов, и не будет способствовать достижению государственных задач.

Нечеткое установление критериев по приемлемости проектов обусловит финансирование некоторых проектов, которые покрывают текущие потребности бенефициаров, а неопределение критериев установления используемых финансовых инструментов создаст неравенство между участниками и может ставить в невыгодное положение некоторых заявителей, что не будет заинтересовывать их по запросу таких проектов.

Финансирование, ориентированное на проекты, которые имеют ограниченные цели, не способствует стимулированию освоения возобновляемых источников энергии и, соответственно, не будет способствовать реализации важных государственных задач.

Рекомендации Министерству экономики:

6) установить соответствующую политику по финансированию проектов в контексте реализации государственных задач с определением приоритетов финансирования, ориентированных на выполнение действий, предусмотренных в области возобновляемой энергии.

Общий вывод аудита. Для обеспечения реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии необходимо пересмотреть, актуализировать и дополнить государственную энергетическую политику с определением механизмов и инструментов для реализации этих задач и механизма по проведению мониторинга результатов в целях оценки достижений в данной области, а также с обеспечением соответствующей финансовой поддержки.

Приложение № 1

Область применения и методология аудита

Область аудита была лимитирована на определении того, в какой степени Молдова минимизирует зависимость от топлива путем роста использования возобновляемых источников энергии, а также при содействии их использования и принятия некоторых мер энергетической эффективности.

Была установлена цель аудита: «Достаточно ли развита и надлежащим образом государственная энергетическая политика по обеспечению реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии, а компетентные органы в данной области (центральные и местные) располагают необходимыми и эффективными инструментами для реализации этих задач?»

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, с составлением Отчета аудита.

Подход к аудиту был ориентирован на проблемы. Исходя из установленной цели, аудит был проведен не только в Министерстве экономики, как центральном специализированном органе, доказательства были собраны и в других субъектах, имеющих полномочия в данной области.

В рамках аудита был поставлен акцент на эффективность, оказывая внимание на оценку принятого процесса в развитии энергетической политики путем проверки наличия и установления задач национальной энергетической политики (программ, планов) и определения методов/мер, посредством которых они должны быть достигнуты; определения достижений в области путем проверки системы менеджмента внедрения энергетической политики (программ, планов) и системы оценки введения в действие политик (программ, планов) и анализа финансовой поддержки по реализации задач соответствующих политик.

Так, в рамках аудита окружающей среды была проанализирована реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии сквозь призму качества этих политик, исполнения полномочий и наличия необходимых инструментов для их выполнения.

В ходе аудита было проаудитировано исполнение полномочий ответственными учреждениями – Министерством экономики и Агентством по энергоэффективности, со сбором доказательств в органах местного публичного управления.

Была проанализирована деятельность Министерства экономики по исполнению полномочий, а также по осуществлению мониторинга реализации стратегических документов, по координированию деятельности учреждений в данной области и сотрудничество с ними. Было проверено наличие исследований об имеющихся возобновляемых источниках энергии, их потенциал; выявление приоритетных проблем в области возобновляемой энергии и какими были процедуры/методы, которые служили в основе при их установлении. Также была рассмотрена реализация Матрицы политик, установленной в рамках Программы “Поддержка реформы энергетического сектора” и был изучен процесс координирования Министерством экономики процесса по мониторингу Стратегии и Программы.

В Агентстве по энергоэффективности изучена законодательная база, на основании которой оно исполняет полномочия, проверено внедрение политики государства в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, создание нормативной базы для реализации государственной политики (программы, планы) и реализация Национальной программы энергоэффективности на 2011-2020 годы.

Была изучена нормативная база, на основании которой Фонд энергоэффективности создает необходимые условия для финансирования соответствующих проектов в данной области и обеспечения финансовой поддержки в области возобновляемой энергии.

Была проанализирована реализация АЭЭ Программы по внедрению проектов энергетической эффективности и освоению возобновляемых источников энергии для публичных целей. Также было оценено влияние Проекта “Энергия и Биомасса”.

Были направлены вопросники в 15 районов Республики Молдова, в которых был и должен был быть внедрен Проект “Энергия и Биомасса” (районы: Анений Ной, Кантемир, Чимишлия, Дондушень, Фэлешть, Глодень, Хынчешть, Леова, Резина, Рышкань, Сынджерей, Сорока, Шолдэнешть, Штефан Водэ, Теленешть) с обобщением и констатацией ситуации в области на основании ответов, представленных 10 районами (приложение № 2 к Отчету).

Приложение № 2

Обобщенная информация по ответам на вопросы,

направленные органам местного публичного управления

В целях оценки ситуации в области возобновляемой энергии на основании стандартной формы были опрошены 15 районов. Из 15 опрашиваемых районов представили ответы 9 районов.

♦ Относительно основных источников тепловой и электрической энергии района (централизованных, индивидуальных), а также вида используемых для производства/получения их ресурсов (газ, уголь, биомасса и др.), специфичных для публичного и жилого сектора, большинство районов указали, что электрическая энергия поставляется централизованно, централизованная поставка тепловой энергии в районе отсутствует, при производстве ее используются различные источники, а именно: электрическая энергия, уголь, дрова, натуральный газ и биомасса. Вместе с тем район Фэлешть указал, что 15 населенных пунктов подсоединены к системе натурального газа.

♦ Относительно владения обобщенной информацией о возобновляемых источниках энергии, имеющихся на территории района и их потенциале, а также о порядке ведения этого учета и кем он организован:

Большинство районов не владеют обобщенной информацией в соответствующей области, вместе с тем не организован порядок ведения учета и не назначены ответственные за него лица. Однако несколько районов указали, что имеют некоторую информацию относительно имеющегося потенциала биомассы на территории района.

♦ Касательно инвестиционных проектов и грантов в области возобновляемых источников энергии, внедренных в 2010-2012 годах и находящихся в процессе внедрения:

Большинство районов перечислили проекты в рамках Проекта “Энергия и Биомасса”, финансируемого ЕС и ПРООН. Вместе с тем районы Фэлешть, Шолдэнешть и Сорока указали, что завершили ряд проектов по установке солнечных батарей для нагрева воды, финансируемых за счет грантов, а также за счет средств Фонда социальных инвестиций Молдовы.

♦ Относительно оценки местных потребностей по обеспечению населенных пунктов источниками тепловой энергии, порядка оценки и периода, а также координирования с соответствующими органами:

Большинство опрашиваемых районов не дали четкие ответы на соответствующий вопрос. Вместе с тем некоторые районы (Фэлешть, Шолдэнешть) ответили, что не оценили местные потребности по обеспечению населенных пунктов источниками тепловой энергии, другие (Чимишлия, Дондушень, Штефан Водэ) указали, что оценили потребности в тепловой энергии на основе биомассы в рамках исследований и Проекта “Энергия и Биомасса”, а прочие отметили, что местные потребности на отопительный сезон определяются местными публичными органами при согласовании с районным советом. Район Сорока сообщил по этому разделу о Национальной программе по газификации.

♦ По разработке местных программ и планов в области повышения энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии и результатах их внедрения:

Из 9 районов один район (Леова) отметил, что были разработаны программы для повышения энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии и районная Программа энергетической эффективности на 2011-2020 годы, один район (Резина) указал, что они находятся в процессе разработки, вместе с тем 2 района (Фэлешть, Шолдэнешть) не разработали местные программы и планы в области повышения энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии. Некоторые районы (Дондушень, Штефан Водэ) отметили, что меры по развитию альтернативных источников энергии и на основе биомассы включены в Программы развития населенных пунктов, в стратегическую Программу социально-экономического развития района.

Также некоторыми районами (Чимишлия, Сынджерей, Сорока) были указаны виды деятельности, которые никак не отвечают на указанный вопрос.

♦ Относительно наличия в рамках местных публичных органов подразделения или специалистов в области энергетики и особенно, возобновляемых источников энергии, их полномочия:

В некоторых районах (Чимишлия, Леова, Сынджерей, Сорока), согласно законодательным положениям¹², были назначены менеджеры энергетики, которые согласно должностной инструкции имеют полномочия по разработке местных планов в области энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии, осуществлению мониторинга потребления энергетических ресурсов, составлению годовых отчетов по выполнению мероприятий энергетической эффективности и проектов возобновляемых источников энергии и др. Другие районы (Дондушень, Фэлешть, Резина, Шолдэнешть, Штефан Водэ) не имеют подразделения или специалистов в соответствующей области, полномочия в данной области возложены на специалистов районного совета, вместе с тем мониторинг осуществляется примаром.

________________

¹² Ст.22 Закона об энергоэффективности № 142 от 02.07.2010.

♦ Ссылка на сотрудничество со специализированными органами (Министерством экономики, Агентством по энергоэффективности):

Некоторые из опрашиваемых районов ответили, что сотрудничают со специализированными органами в случае необходимости посредством писем, факса, электронной почты, телефона, другие – по внедрению и реализации инвестиционных проектов и программ повышения энергетической эффективности.

♦ Относительно населенных пунктов и учреждений, которые получили средства в рамках Проекта “Энергия и Биомасса”, размера, этапа их внедрения и критериев отбора бенефициаров:

В некоторых районах (Дондушень, Фэлешть, Леова) проекты завершены, в некоторых (Резина, Сорока, Шолдэнешть) находятся в процессе исполнения, а в других (Чимишлия) – на этапе контрактации. Вместе с тем ряд районов указал, что бенефициары были отобраны согласно ПРООН (Чимишлия), другие (Дондушень) ответили, что критерии отбора бенефициаров были установлены Проектом, местные публичные органы запрашивали независимо финансирование работ в рамках проекта, а другой район (Резина) отметил, что населенные пункты были отобраны АЭЭ. Тем не менее некоторые районы (Фэлешть, Леова) указали, что в качестве критерия отбора бенефициаров послужили: имеющееся сырье, возможность участвовать в совместном финансировании работ, благоустройстве или строительстве склада для хранения топлива и др.

♦ По критерию выбора котлов и вида используемого топлива по каждому населенному пункту в отдельности:

В качестве критерия по выбору котлов и вида используемого топлива для каждого населенного пункта в отдельности районами были указаны: площадь, которая должна отапливаться, надежные источники доказательства закупки топлива из биомассы, наличие и доступность такого сырья на территории населенного пункта для производства топлива, теплотермический расчет.

♦ Относительно доступности топлива, используемого для отопления с целью обеспечения непрерывности процесса отопления, источников закупки и удобства его хранения и использования:

Большинство опрашиваемых районов сообщили, что доступность и наличие топлива обеспечена экономическими агентами производителями в районе. Топливо хранится в зданиях, помещениях, специально оборудованных бенефициарами складах, другие районы планируют строительство складов для хранения топлива. Вместе с тем район Дондушень указал, что в одном из населенных пунктов, в которых был внедрен Проект (с.Корбу), отмечается недостаток сырья для производства брикетов в результате несоответствия реально используемых норм для отопления зданий публичных учреждений с техническими нормами потребления, указанными в технических документах котла.

♦ Относительно экономической выгоды в результате использования установленных систем отопления:

Некоторые районы (Чимишлия, Шолдэнешть) ответили, что невозможно определить экономическую выгоду, так как проекты не завершены. Другие (Леова, Сорока) указали, что даже если проекты не были завершены, полностью не закрылся отопительный сезон, чтобы можно было оценить экономическую выгоду. А другие районы (Дондушень, Фэлешть, Сынджерей) указали, что в результате внедрения проектов одновременно с ростом температуры окружающей среды на 2-8 градусов Цельсия в некоторых населенных пунктах расходы снизились, в других – возросли или остались примерно такими же.

♦ Касательно мнения опрашиваемых районов относительно того, если считают разумным и выгодным внедрение некоторых таких проектов в других учреждениях района, особенно в случаях финансирования за счет собственных средств:

Некоторые районы (Леова, Чимишлия, Резина, Сынджерей, Сорока, Шолдэнешть) считают разумным и выгодным внедрение соответствующих проектов и в других учреждениях по многим причинам: наличие сырья в районе, снижение зависимости от природного газа, решение проблем окружающей среды, создание новых рабочих мест, снижение расходов на отопление.

Другие районы (Фэлешть, Штефан Водэ) указали, что считают разумным, но не за счет собственных средств, а другие (Дондушень) отметили, что препятствием является невозможность постоянного обеспечения топливом.

Выводы.

В результате опроса местных публичных органов отмечено, что они не располагают обобщенной информацией о возобновляемых источниках энергии, имеющихся на территории района, и об их потенциале. Вместе с тем не организован порядок учета и не назначены ответственные за это лица. Также не были разработаны планы и программы для повышения энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии. Одновременно достижением в этой области является назначение менеджеров энергетиков.