Постановление N 42 от 22.11.2016 по Отчету аудита эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках системы образования

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности правительственных инструментов,

направленных на модернизацию/улучшение услуг

в рамках системы образования

№ 42  от  22.11.2016

 (в силу 23.12.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 459-471 ст. 38 от 23.12.2016

* * *

Счетная палата в присутствии министра просвещения г-жи Корина Фусу, начальника управления финансов в сфере образования, культуры и науки Министерства финансов г-жи Светланы Борцой, начальника управления политики занятости в рамках Министерства труда, социальной защиты и семьи г-жи Анны Гергановой, председателя Совета ректоров Республики Молдова, ректора Экономической академии Молдовы г-на Григория Белостечникова, ректора Государственного педагогического университета “Ion Creangă” г-на Николая Кикуша, ректора Тираспольского государственного университета г-на Эдуарда Коропчану, ректора Государственного университета “Bogdan Petriceicu Haşdeu” г. Кахул г-на Андрея Попа, ректора Комратского государственного университета г-жи Зинаиды Ариковой, ректора Государственного университета “Grigore Ţambalac” г. Тараклия г-жи Марии Пысларь, а также и других ответственных лиц аудируемых учреждений, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках системы образования.

^{___________________________________________________}

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон о Счетной палате).

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В Республике Молдова, согласно государственной политике на национальном уровне, сфера образования является первостепенным государственным приоритетом для построения и устойчивого развития общества, основанного на знаниях. Основным политическим документом в области образования является Стратегия развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”, которая устанавливает цели и задачи на среднесрочную перспективу, определяет направления и приоритеты развития образовательной системы.

В этой связи Счетная палата инициировала аудит эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках системы образования, сосредоточив внимание на следующих аспектах: определение прогресса, достигнутого Министерством просвещения по реализации Стратегии развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”, в частности по подготовке специалистов в соответствии с потребностями государства; обеспечении педагогическими кадрами системы образования; переходе государственных высших учебных заведений на университетскую автономию, а также по мониторингу внедрения основного программного документа в области образования.

Исходя из сферы и подхода к аудиту, согласно применяемым аудиторским процедурам и оцененным аспектам, Счетная палата отмечает наличие многочисленных недостатков и несоответствий, которые влияют на эффективное внедрение целей, вытекающих из программного документа, и мер по реформе в данной области, а именно:

Стратегия развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”, в отсутствие последовательности в достижении целей, не поддерживается Планом действий по ее внедрению, что невольно создает препятствия, касающиеся мониторинга и оценки достигнутых результатов/прогресса. Именно из таких соображений аудит констатировал недостаточный мониторинг со стороны Министерства просвещения внедрения программного документа, особенно в случаях, когда участвуют несколько органов, отвечающих за различные процессы, относящиеся к Стратегии. В связи с этим особенно важно укрепление институционального потенциала и повышение эффективности взаимодействия со всеми сторонами, вовлеченными в совместную реализацию стратегических мероприятий.

Определение планов подготовки специализированных кадров (государственный заказ) не основано на конкретно заданных и утвержденных Правительством критериях, также отмечается и отсутствие оценочных прогнозов, разработанных на среднесрочную перспективу Министерством труда, социальной защиты и семьи. Вместе с тем, в условиях неутверждения методики расчета платы за обучение в системе высшего образования, государство финансирует государственный заказ в отсутствие прозрачной формулы и ряда показателей эффективности государственных высших учебных заведений. Этот факт не гарантирует государству соблюдение налогово-бюджетных принципов, правил и обязанностей при распределении бюджетных средств для этой цели. Более того, превышение установленных сроков для аккредитации учреждения и большинства учебных программ государственных высших учебных заведений может повлиять на надежность и качество оказываемых образовательных услуг.

Также отмечается уязвимость государственных учреждений в сфере освоения ресурсов, инвестированных в профессиональную подготовку кадров согласно государственному заказу, данная ситуация определена в том числе отсутствием механизма распределения подготовленных специалистов в большинстве областей. При таких обстоятельствах университетская подготовка специалистов за счет средств государственного бюджета лишена экономической целенаправленности и измеряемого воздействия, таким образом, только 1 из 19 выпускников государственных высших учебных заведений, подведомственных Министерству просвещения, распределены на работу в соответствии с потребностями государства.

Относительно реформы в системе государственного высшего образования Счетная палата отмечает незавершенность некоторых аспектов процесса перехода к финансовой автономии высших учебных заведений государства, что обуславливает многочисленные несоответствия в управлении публичным имуществом. Так, Министерство просвещения и государственные высшие учебные заведения не предприняли действенных мер по оценке/переоценке всех объектов недвижимого имущества, регистрации уставного капитала, а также имущественных прав на объекты недвижимого имущества на сумму около 98,5 млн. леев, что очевидно подвергает риску целостность публичного имущества.

Положения Стратегии развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020” устанавливают, что человеческие ресурсы являются ключевым фактором любой современной системы образования, соответственно, от их способностей зависят успехи или неудачи мер по реформе. Несмотря на это, в настоящее время образовательная система Республики Молдова сталкивается с острой нехваткой педагогических кадров. Эта ситуация обусловлена: отсутствием долгосрочного планирования потребности в педагогическом персонале, невозможностью обеспечения полной дидактической нормы некоторыми образовательными учреждениями, непривлекательностью заработной платы в сфере образования, плохая инфраструктура в сельской местности по сравнению с городской. Более того, правительственные инструменты по привлечению и удержанию в системе молодых педагогических кадров не приводят к ожидаемым результатам. В этих условиях менее 50% распределенных молодых специалистов устраиваются на работу, а для некоторых учебных дисциплин отмечается постоянная нехватка специалистов.

В то же время несогласование Министерством просвещения с профильными местными органами в области образования совместных действий по разработке потребностей в педагогическом персонале, обусловило представление недостоверных сведений о вакантных должностях, без учета педагогических кадров-пенсионеров. Также отмечается неоднозначный подход к составлению прогнозов потребностей в педагогических кадрах на уровне профильных местных органов в области образования. В результате Министерство просвещения не располагает достоверным планированием потребностей в педагогических кадрах на уровне системы.

Подводя итоги указанному в Отчете аудита и в настоящем постановлении, Счетная палата обращает внимание Министерства просвещения, а также других ответственных учреждений, на необходимость принятия срочных дополнительных мер по улучшению процесса реализации целей, вытекающих из соответствующей политики в области образования.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках системы образования, согласно приложению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству просвещения, для:

установления программы мер и действий по внедрению рекомендаций аудита, изложенных в Отчете аудита;

укрепления институционального потенциала, с тем чтобы обеспечить адекватное внедрение программных документов в области образования;

2.2. Проаудированным государственным высшим учебным заведениям – для принятия надлежащих мер по устранению выявленных недостатков и, соответственно, внедрению рекомендаций аудита;

2.3. Профильным местным органам в области образования Анений Ной, Басарабяска, Кахул, Кантемир, Кэлэрашь, Хынчешть, Леова, Ниспорень, Стрэшень, Теленешть – для внедрения рекомендаций аудита;

2.4. Министерству труда, социальной защиты и семьи – для принятия к сведению, и потребовать:

2.4.1. разработать обоснованные среднесрочные прогнозы плана поступления на учебу (государственный заказ) для подготовки кадров по специальности с финансированием из государственного бюджета по профессиям и специальностям;

2.4.2. инициировать продвижение на правительственном уровне концепции и, соответственно, механизма обоснования разработки плана (государственный заказ) подготовки кадров по специальности с финансированием из государственного бюджета по профессиям и специальностям;

2.5. Министерству финансов для ознакомления и потребовать, совместно с Министерством просвещения инициировать корректировку и дополнение нормативной базы относительно государственных высших учебных заведений, которые находятся на самофинансировании, в аспектах, касающихся: их статуса; формирования, регистрации и изменении уставного капитала; порядка ведения бухгалтерского учета, принимая во внимание выводы Отчета аудита;

2.6. Правительству Республики Молдова – для ознакомления, и предложить рассмотреть:

2.6.1. совместно с заинтересованными сторонами ситуацию по разработке и внедрению методологии расчета платы за обучение в системе высшего образования, а также по разработке механизма распределения на работу в соответствии с потребностями государства выпускников всех профильных специальностей, обученных за счет государственного бюджета;

2.6.2. необходимость утверждения Программ стратегического развития органов центрального публичного управления и, в случае необходимости, инициирования Государственной канцелярией процесса разработки программ стратегического развития с обеспечением необходимой методологической поддержки;

2.7. Постоянной парламентской комиссии по культуре, образованию, исследованиям, молодежи, спорту и средствам массовой информации – для возможного обсуждения указанной темы.

3. О выполнении требований подпунктов 2.1. – 2.5. настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций аудита, проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 42 от 22 ноября 2016 года

ОТЧЕТ

аудита эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках системы образования

СПИСОК АББРЕВИАТУР

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Счетная палата инициировала аудит эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках системы образования, сосредоточив внимание на следующих аспектах: определение прогресса, достигнутого MП по реализации Стратегии развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”, в частности по подготовке специалистов в соответствии с потребностями государства; обеспечение системы образования педагогическими кадрами; завершение реформы перехода высших учебных заведений на университетскую автономию; а также мониторинг и отчетность о ходе внедрения основного программного документа в области образования – Стратегии “Образование-2020”.

С учетом аудируемой области в соответствии с применяемыми аудиторскими процедурами и оцененными аспектами аудиторская группа выявила некоторые проблемы, которые отрицательно повлияли на эффективность мер, принимаемых в процессе внедрения политики в области образования, а именно:

♦ несоблюдение при разработке Стратегии “Образование-2020” требований об утверждении Плана действий по ее внедрению;

♦ недостаточный мониторинг со стороны МП внедрения программного документа другими сторонами, участвующими в этом процессе;

♦ несогласованность государственной политики в отношении планов зачисления на учебу (государственный заказ) с прогнозами спроса-предложения на рабочую силу;

♦ нефункционирование механизма распределения всех выпускников государственных высших учебных заведений, финансируемых из государственного бюджета;

♦ отсутствие функционального механизма по повышению ответственности и мотивации студентов/молодых специалистов, финансируемых из бюджетных источников в аспекте завершения обучения, а также трудоустройства в соответствии с потребностями государства;

♦ неразработка МТСЗС среднесрочных прогнозов зачисления на учебу в целях обоснования годовых планов подготовки кадров по специальности (государственный заказ);

♦ некоторые аспекты процесса перехода ГВУЗ на университетскую автономию не были завершены в части, касающейся: i) применения формулы финансирования на одного учащегося; ii) применения МП правил формирования и передачи уставного капитала ГВУЗ; iii) оценки/переоценки всех основных средств, в частности, земельных участков, находящихся в пользовании ГВУЗ; iv) регистрации в установленные сроки имущественных прав на все недвижимое имущество ГВУЗ в территориальных кадастровых органах; v) передачи некоторыми учредителями активов в уставный капитал ГВУЗ;

♦ неразработка MП долгосрочных прогнозов потребностей в педагогических кадрах, а также неоднозначный подход к разработке прогнозов потребностей в педагогических кадрах на уровне ОМООО;

♦ представление ОМООО недостоверной информации о потребности в педагогических кадрах, поскольку не учитываются функции, выполняемые преподавателями-пенсионерами, что определяет незнание реального количества вакансий;

♦ льготы, предоставляемые молодым специалистам педагогического профиля направленным на работу, не достигают ожидаемых целей, что определяет неэффективность использования государственных средств, выделенных на эти цели;

♦ неаккредитация учреждений, предоставляющих услуги непрерывного профессионального обучения;

♦ большинство учебных программ ГВУЗ не аккредитованы, что влияет на надежность, а также на качество оказываемых образовательных услуг.

Таким образом, Отчет аудита содержит ряд рекомендаций, призванных устранить недостатки, выявленные аудитом в отношении процесса внедрения документа политик в области образования, для более эффективного выполнения поставленных целей.

ВВЕДЕНИЕ

В 2012 году Парламент принял Национальную стратегию развития “Молдова-2020” ¹, согласно которой были намечены 8 решений для экономического роста и снижения уровня бедности. Одним из 8 приоритетов развития является область просвещения.

В целях реализации Национальной стратегии развития “Молдова-2020”, а также в целях обеспечения непрерывной модернизации системы образования, Правительство утвердило Стратегию развития образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”², которая является основным документом политик в области образования. Этот правительственный инструмент устанавливает цели и задачи в среднесрочной перспективе, направленные на развитие образования, и определяет принципы и приоритетные направления развития системы образования в РМ.

____________________________

¹ Закон об утверждении Национальной стратегии развития “Молдова – 2020” № 166 от 11.07.2012.

² Постановление Правительства № 944 от 14.11.2014 “Об утверждении Стратегии развития образования на 2014-2020 годы “Образование -2020” (далее – Стратегия “Образование-2020”).

Основные инструменты политики в области образования представлены на рисунке № 1.

Основные документы политик, относящиеся к сфере образования

Источник: Разработаноаудиторской группой.

Согласно Стратегии “Образование-2020” просвещение представляет собой национальный приоритет и является основным фактором в передаче и создании новых культурных и общечеловеческих ценностей, в развитии человеческого капитала, в формировании национального самосознания и самоопределения, в претворении в жизнь стремления к европейской интеграции и играет первостепенную роль в создании предпосылок для устойчивого человеческого развития и построения общества, основанного на знаниях. Качество образования в большой степени определяет качество жизни и создает возможности для наиболее полного применения способностей каждого гражданина.

Законодательная база для стратегических направлений и конкретных целей, намеченных в Стратегии, обеспечивается через Кодекс об образовании³. Действия законодательного, административного характера и публичных политик, в том числе формирование и повышение потенциала человеческих ресурсов, позволит, путем их накопительного эффекта, обеспечить реструктуризацию системы образования.

____________________________

³ Кодекс Республики Молдова об образовании № 152 от 17.07.2014 (далее – Кодекс об образовании).

Общая информация о порядке внедрения Стратегии “Образование-2020” представлены на рисунке № 2.

Общее представление Стратегии “Образование-2020”

Источник: Разработано аудиторской группой на основе Стратегии “Образование-2020”.

Примечание: Набор показателей по мониторингу представлен подробно в Приложении № 1 к настоящему Отчету.

В контексте реализации Стратегии MП будет координировать все действия, предусмотренные в долгосрочной стратегии, и процессы планирования в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Мониторинг внедрения будет проводиться постоянно, с разработкой годовых отчетов. Кроме того, два раза на протяжении внедрения Стратегии MП разработает обширные отчеты по оценке степени достижения целей, предусмотренных в Стратегии, и изменений, внесенных в процессе ее внедрения.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Стратегическая направленность РМ к вступлению в ЕС предполагает гармонизацию национального контекста с европейскими ценностями и стандартами, отраженными в документах национальной политики. ЕС уделяет повышенное внимание этой проблеме, что проявляется в существенной поддержке, предоставленной РМ посредством технической и финансовой помощи.

Настоящая миссия представляет собой пилотный аудит, как часть Компонента I в рамках Проекта Twinning “Усиление потенциала аудита Счетной палаты Республики Молдова”, реализуемого также благодаря поддержке ЕС.

Основная цель аудита состояла в определении того, если MП были установлены надежные инструменты и механизмы для надлежащего исполнения возложенных на него функций в целях внедрения документов политик в области образования с объективным измерением и отчетностью о полученных результатах в условиях экономного расходования выделяемых публичных средств.

В связи с этим Счетная палата определила следующие конкретные цели:

Специфическая цель I. “Располагает MП эффективными инструментами для внедрения, мониторинга и отчетности о последовательной реализации Стратегии “Образование-2020?”;

Специфическая цель II. “Обеспечивают правительственные инструменты эффективное использование ассигнований государственного бюджета на подготовку кадров по специальности?”;

Специфическая цель III. “MП достигло прогресса по внедрению инструментов правительства для обеспечения системы образования педагогическими кадрами?”.

Сфера аудита охватила процедуры, внедряемые органом, ответственным за стратегическое планирование деятельности, направление ресурсов на приоритетные отрасли, инструменты по оценке, мониторингу и отчетности о достигнутом прогрессе в процессе внедрения Стратегии “Образование-2020”.

Подход аудита был комбинированным (смешанным), ориентированным на проблемы, а также на измерения эффективности внедренных процессов в области образования. Аудит был сосредоточен на определении наиболее значимых достижений в реализации стратегических решений, связанных с политикой в области образования, а также на выявлении проблем, которые повлияли на эффективность внедрения документа политик.

Область применения и методология аудита представлены в приложении № 2 к настоящему Отчету.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Специфическая цель I: “Располагает MП эффективными инструментами для внедрения, мониторинга и отчетности о последовательной реализации Стратегии “Образование-2020”?

1.1. В первом году реализации Стратегии “Образование-2020” были зарегистрированы скромные результаты.

Стратегия “Образование-2020” организована на основе трех стержней: доступ, релевантность, качество, и включает в себя 7 стратегических направлений, 33 специфические цели и 186 мер, будучи установлены 29 показателей результативности для оценки степени достижения ожидаемых результатов.

MП – единственное государственное учреждение, уполномоченное осуществлять контроль и оценку Стратегии “Образование-2020” с представлением Правительству отчетов о достигнутом прогрессе/регрессе в середине и в конце периода ее реализации. Мониторинг внедрения будет обеспечен пос тоянно, путем разработки годовых отчетов, в которых будет дан анализ того, насколько были детализированы, спланированы и выполнены первоочередные меры, предусмотренные в документе политик, а также степень достижения ожидаемых результатов.

Рассмотрения аудита показали, что для 2 из 29 показателей мониторинга Стратегии не установлены исходные значения, а также за промежуточный период (2017 год), указаны только целевые показатели на 2020 год. Эти показатели – “Уровень раннего отсева учебной деятельности, %” и “Средний возраст педагогических кадров в системе образования, лет” – предполагается, что будут снижаться на 10% и, соответственно, на 3 года до 2020 года, что определяет недостаточный мониторинг их реализации в динамике.

Анализ аудита показывает, что MП в 2015 году проводило мониторинг и оценку только 21 из 29 установленных показателей результативности, что обусловлено, по словам ответственных лиц, недостаточностью информационных ресурсов/данных, предоставленных НБС и другими внешними источниками. Вместе с тем отмечается, что из общего количества 21 показателя мониторинга, оцененного в 2015 году, только 5 могут достичь уровня, намеченного на 2017 год, в то время как 16 показателей далеки от выполнения. Некоторые из наиболее релевантных показателей мониторинга, связанных с обеспечением доступа к образованию и уровнем качества, с высоким риском невыполнения, следующие:

• “Показатель валового охвата начальным образованием”, который в 2015 году составил 92,4%, уменьшившись на 1,4 п.п. по сравнению с 2012 годом (93,8%), хотя этот показатель должен повыситься до 97% в 2017 году и, соответственно, до 98% – в 2020 году;

• “Разрыв между сельской и городской средой”, который зарегистрировал рост с 21,3% (в 2012 году) до 24,5% (в 2015 году), в то время как намеченный уровень для 2017 года составляет 8%, а для 2020 года – 5%;

• “Число детей, бросивших школу”, запланированное к снижению, которое зарегистрировало значительный рост со 143 детей в 2012 году до 203 детей – в 2015 году, целевое число для 2017 года составляет 100 детей, а на 2020 год – 57;

• “Количество образовательных учреждений, в которых разрыв между средним баллом по годам обучения и средним баллом бакалаврского экзамена больше 1,5 баллов”, которое возросло с 249 образовательных учреждений, зарегистрированных в 2012 году, до 257 учреждений в 2015 году, по сравнению со 150, оцененных на 2017 год, и 50 – на 2020 год;

• “Номинальная среднемесячная заработная плата в образовании, MDL, % от средней заработной платы по экономике”, которая зарегистрировала снижение на 6,5 п.п. по сравнению с 2012 годом, составила 80,5% в 2015 году, в то время как оцененный уровень на 2020 год составляет 100%, при этом не установлено целевое количество на 2017 год.

Подробный анализ, проведенный аудитом в отношении уровня достижения показателей результативности Стратегии “Образование-2020”, представлен в приложении № 1 к настоящему Отчету.

Согласно MП, “уровень достижения этих показателей обусловлен не только эффективностью мер, принимаемых в данном секторе, но и рядом социальных и экономических факторов”.

Вместе с тем аудит констатировал высокий риск невыполнения ряда требований, содержащихся в 33 специфических целях, предусмотренных в Стратегии “Образование-2020”, исходя из того, что для 23 целей не были оценены конкретные и измеримые результаты таким образом, чтобы впоследствии могла быть оценена эффективность внедрения политики, и не были определены показатели результативности для каждого этапа реализации (краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные результаты)⁴.

______________________________

⁴ П.25 Постановления Правительства № 33 от 11.01.2007 “О правилах разработки и единых требованиях к документам политик”.

1.2. MП необходимо усилить свой институциональный потенциал путем внедрения эффективных инструментов мониторинга результатов.

В Стратегии “Образование-2020” предусмотрено, что установленные стратегические направления и конкретные задачи должны быть включены в программы стратегического развития центральных публичных органов, а ее внедрение достигается путем детализации приоритетных мероприятий с указанием сроков реализации и ответственных учреждений, в том числе источников финансирования и показателей мониторинга.

Аудиторские мероприятия, проводимые в рамках МП, выявили, что одновременно с утверждением Стратегии “Образование-2020” не был утвержден и План действий по ее реализации, который должен был предусматривать этапы и сроки реализации, ожидаемые результаты, показатели прогресса и эффективности. При таких обстоятельствах отсутствуют критерии оценки процесса внедрения Стратегии. На момент аудита единственные документы, в которых отражены задачи и действия, предусмотренные в Стратегии “Образование-2020”, а также текущие подзадачи для их реализации, были годовые планы деятельности MП, которые включают в себя показатели/результаты мониторинга только за соответствующий год. Таким образом, принимая во внимание сложность Стратегии, планирование ее внедрения только на основании ежегодных Планов деятельности, отраслевой стратегии расходов и бюджета на основе программ, по мнению аудита, является недостаточным для обеспечения ее эффективного внедрения и мониторинга. Необходим ПСР министерства, который был бы направлен на реализацию Стратегии “Образование-2020” в среднесрочной перспективе.

В настоящее время MП, а также и другие центральные органы, не располагают такой программой в связи с тем, что “программы стратегического развития центральных публичных органов истекли в конце 2014 года, а другие не были разработаны, данный процесс задерживает Государственная канцелярия, которая призвана обеспечить методологическую базу и координировать разработку соответствующих документов в каждом министерстве” ⁵.

___________________________________

⁵ Постановление Правительства № 176 от 22.03.2011 “Об утверждении методологии разработки программ стратегического развития органов центрального публичного управления”.

1.3. MП необходимо усилить эффективность инструментов по мониторингу процесса внедрения Стратегии, в том числе путем укрепления сотрудничества со всеми органами, ответственными за реализацию совместных мероприятий.

Стратегия “Образование-2020” формулирует цели и определяет действия, которые касаются и сферы компетенции других центральных публичных органов, в частности МТСЗС, МЭ, МЗ и МФ. Так, согласно п.2 Постановления Правительства № 944 от 14.11.2014, “министерствам, другим центральным административным органам, ответственным за претворение в жизнь указанной Стратегии:

i) включить в свои стратегические программы развития, отраслевые стратегии расходов, годовые рабочие планы и другие документы стратегического планирования необходимые действия для выполнения целей в области развития стратегии образования на 2014-2020 годы “Образование-2020”;

ii) включать в ежегодные отчеты о деятельности до 25 января года, следующего за отчетным сведения о выполнении Стратегии развития образования “Образование-2020”, в соответствии с установленными требованиями”.

В результате анализа результатов опросов центральных публичных органов, указанных в Стратегии в аспекте реализации мер, входящих в их компетенцию, аудит отмечает следующее:

i) МЭ располагает ПСР на период 2015-2017 годов, который содержит только одну цель, касающуюся реализации Стратегии “Образование-2020”, а именно – “развитие процессов гармонизации системы образования и профессиональной подготовки с требованиями национальной экономики”. Вместе с тем аудит не выявил действия по внедрению этой цели, поскольку в ПСР были определены приоритеты и цели в среднесрочной перспективе;

ii) МТСЗС не располагает утвержденной ПСР, его деятельность планируется и координируется через призму годового Плана действий. Вместе с тем МТСЗС подтвердило, что Стратегия “Образование-2020” “не сопровождается планом действий с указанием сроков внедрения, ответственных лиц и показателей. Одновременно MП в качестве ответственного органа не установило порядок координации и взаимодействия с вовлеченными органами и не согласовало совместные действия, которые необходимы в процессе внедрения”;

iii) МФ не определило конкретные и специфические действия, отнесенные ему в ответственность, а также совместно с другими органами через призму институциональных компетенций, касающихся реализации Стратегии “Образование-2020”. Согласно министерству “в контексте утверждения Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы (СРМПФ) и учитывая тот факт, что в основном цели и направления деятельности, включенные в ПСД, содержатся в СРМПФ, посчитали нерелевантной дальнейшую разработку ПСР”;

iv) МЗ также не имеет ПСР, а проведение одного единственного мероприятия⁶ в рамках Стратегии “Образование-2020” предусмотрено в Плане действий на 2016 год.

Вместе с тем органы местной публичной администрации должны были предпринимать меры по реализации Стратегии “Образование-2020”⁷.

В результате анализа ответов на вопросники, полученные от 24 из опрошенных 35 ОМООО, аудитом установлено, что 19 ОМООО разработали и утвердили Программы развития образования на 2015-2020 годы, в то время как другие 5 ОМООО должны их представить районным советам на утверждение с целью внедрения задач Стратегии “Образование-2020”.

Кроме того, рассмотрение процесса мониторинга MП внедрения Стратегии ОМООО свидетельствует о том, что отраслевое министерство не располагает необходимыми инструментами для координации и мониторинга их деятельности. Таким образом, в результате опроса ответственных лиц MП за внедрение документа политик, “MП не потребовало от министерств, участвующих в процессе реализации Стратегии, и от местных публичных органов отчеты о мониторинге или специальные отчеты о принятых мерах, так как:

i) для реализации многих мероприятий, обозначенных в Стратегии, была необходима новая нормативная/методологическая база, предусмотренная в Кодексе об образовании, который был введен в действие после утверждения Стратегии. Для его разработки был утвержден План действий по разработке/пересмотру соответствующих нормативных/методологических актов. Исходя из этого и имея очень короткий период на реализацию Стратегии (только 2015 год), требовать от других субъектов отчеты о мониторинге посчитали неуместным;

ii) в связи с этим было решено, что при оценке в середине срока (в 2017 году) внедрения Стратегии, в условиях действия адекватной нормативно-законодательной базы будут задействованы все предусмотренные в ней органы”.

_____________________________

⁶ Разработка Национальных рамок квалификаций в области высшего образования и специального нетретичного образования; Разработка нормативной базы для подготовки медицинских сестер, акушерок и специалистов по кинетотерапии с высшим образованием; Разработка Концепции дистанционного образования.

⁷ П.4 Постановления Правительства № 944 от 14.11.2014.

Вывод:

Внедрение Стратегии “Образование-2020” не поддерживается планом действий по ее реализации, что обуславливает отсутствие последовательности выполнения целей, затрудняет мониторинг и оценку достигнутых результатов и прогресса. Результаты внедрения стратегии были скромными, учитывая, что по 16 из 21 показателя результативности зарегистрирован регресс в достижении намеченных результатов.

Как MП, так и другие органы центрального публичного управления, участвующие в реализации документа политик, не имеют ПСР в результате неразработки Государственной канцелярией методологии составления ПСР на соответствующий период. Более того, Стратегия “Образование-2020” не располагает планом действий в долгосрочной перспективе, что генерирует риск непоследовательного внедрения предусмотренных действий и, соответственно, невыполнения намеченных целей.

Рекомендации Министерству просвещения:

1. Определить дополнительные меры в целях достижения показателей результативности, в том числе путем сотрудничества со всеми органами, ответственными за реализацию Стратегии;

2. Рассмотреть целесообразность разработки и утверждения Плана мероприятий на среднесрочную перспективу по результатам оценки внедрения Стратегии в середине срока (в 2017 году).

Специфическая цель II. “Обеспечивают правительственные инструменты эффективное использование ассигнований из государственного бюджета на подготовку кадров по специальности (государственного заказа)?”

2.1. Планы подготовки кадров по специальности (государственный заказ) не обоснованы согласно критериям, установленным Правительством.

В соответствии с положениями Кодекса об образовании⁸, Правительство ежегодно утверждает план (государственный заказ) подготовки кадров по специальности с финансированием из государственного бюджета по профессиям, специальностям и общим учебным направлениям в учебных заведениях профессионально-технического и высшего образования. Ответственность за разработку плана, а также среднесрочного прогноза поступления на учебу возлагается на МТСЗС⁹, который совместно с другими отраслевыми министерствами и учреждениями¹⁰ разрабатывает проект ежегодных планов зачисления на учебу в высшие учебные заведения и представляет их на утверждение Правительству.

________________________

⁸ Ст.139 (g) Кодекса об образовании.

⁹ П.6 Положения об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства труда, социальной защиты и семьи, структуры и предельной численности его центрального аппарата, утвержденного Постановлением Правительства № 691 от 17.11.2009.

¹⁰ Министерство просвещения, Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Академия наук Молдовы, Академия публичного управления.

Аудиторская проверка процесса разработки плана (государственного заказа) подготовки кадров по специальности с финансированием из государственного бюджета показала, что не установлены критерии для его обоснования. Одновременно, хотя МТСЗС в соответствии с собственным регламентом работы должно было разработать прогнозы на среднесрочную перспективу по зачислению в высшие учебные заведения на получение степени лиценциата (I цикл) и магистратуры (II цикл), среднего специального и среднего профессионального образования, аудитом установлено, что министерство не располагает такими прогнозами, которые составляли бы основу для годовых планов. Процесс разработки плана (государственного заказа) подготовки кадров по специальности с финансированием из государственного бюджета представлен в диаграмме № 1.

Диаграмма № 1

Процесс разработки плана (государственного заказа) подготовки кадров

по специальности с финансированием из государственного бюджета

Источник: Разработано аудиторской группой на основании нормативной базы.

В ходе аудиторской проверки этапов процесса разработки плана (государственного заказа) подготовки кадров по специальности с финансированием из государственного бюджета на 2015-2016 учебный год, было установлено, что он лишен критериев для обоснования прогноза. Таким образом, запрашивание МТСЗС от министерств, публичных органов и государственных учреждений представления предложений к плану зачисления на учебу не предусматривают критерии, на основании которых учреждения должны обосновать эти предложения.

Проверки аудита в рамках МП показали, что предложения подведомственных ГВУЗ к планам приема на учебный год 2015-2016, которые составили 6363 места с бюджетным финансированием (цикл I), были рассмотрены MП и уменьшены на 1603 места, после того как были отправлены МТСЗС, которое после рассмотрения планов приема на учебу пересмотрело количество предложенных бюджетных мест (для некоторых специальностей количество мест было увеличено, а для других – уменьшено), в результате чего оно составило в общей сложности 4610 мест (уменьшено на 150 единиц).

Согласно разъяснениям МТСЗС, при разработке проектов планов подготовки кадров по специальности учитывается информация о вакантных рабочих местах и годовой прогноз рынка труда, составленный НАЗН.

Проверки аудита выявили, что, согласно данным Отчета НАЗН о рынке труда по состоянию на 9.06.2015¹¹ (дата представления проекта постановления Правительства о государственном заказе), на национальном уровне для лиц с высшим* и средним специальным образованием зарегистрировано 2287 вакансий, или примерно в 2 раза меньше, чем по предложенному плану приема на учебу (4610 мест). В этих условиях аудит имеет основания отметить отсутствие прогноза и точного анализа оценки потребностей государства для формирования государственного заказа.

_____________________________

¹¹ Отчет НАЗН “Рынок труда: вакансии по состоянию на 9.06.2015”.

В этом контексте необходимо более эффективное согласование между образовательной политикой и политикой занятости населения.

В Таблице № 1 представлена динамика мест с бюджетным финансированием (цикл I), утвержденных Правительством, а также уровень их охвата.

Таблица № 1

Динамика количества мест с бюджетным финансированием, утвержденных

согласно планам зачисления на учебу, а также уровень их охвата в 2012-2015 годах

Источник: Данные обобщены аудиторской группой на основании информации,

представленной MП и НАЗН.

Обобщенные данные показывают тенденцию уменьшения числа мест с финансированием из бюджета, но и уменьшение степени их охвата. Вместе с тем планы приема превышают в 2-3 раза число вакансий, зарегистрированных на момент разработки государственного заказа, в отсутствие их фундаментального обоснования.

Другой проблемный аспект, обусловленный отсутствием механизма регулирования, является распределение бюджетных мест между ГВУЗ, подведомственными MП, после их утверждения Правительством. Согласно нормативной базе¹², MП распределяет на основании планов приема, утвержденных Правительством, квоты приема в средние профессиональные, средние специальные и высшие учебные заведения. Так, постановлениями Правительства об утверждении государственного заказа, количество бюджетных мест в разрезе специальностей распределяется каждому учредителю. В случае MП, которое является учредителем 11 ГВУЗ, оно распределяет бюджетные места в отсутствие методологии, которая предусматривала бы четкие критерии в этом смысле.

______________________________

¹² П.8 13) Положения об организации и функционировании Министерства просвещения, утвержденного Постановлением Правительства № 653 от 6.11.2009 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 653 от 6.11.2009).

* НАЗН не ведет отдельно информацию о вакансиях, которых могут занимать лица с высшим образованием.

В Таблице № 2 представлены запросы на бюджетные места ГВУЗ, подведомственных MП и, соответственно, их распределение.

Таблица № 2

Положение о распределении мест с бюджетным

финансированием ГВУЗ, подведомственных MП

Источник: Информация представлена МП.

Анализ данных из таблицы свидетельствует о том, что MП распределяет подведомственным учреждениям меньшее количество мест по сравнению с запрашиваемым числом в процессе разработки государственного заказа. Кроме того, для некоторых учреждений количество выделяемых мест практически равен заявленному, а в других случаях утвержденное количество бюджетных мест на 30-40% меньше, чем было запрошено. В контексте вышеизложенного, в ходе аудита было установлено отсутствие прозрачного механизма распределения MП бюджетных мест по ГВУЗ, который подтвердил бы их точное распределение. По объяснениям MП о распределении бюджетных мест, «MП располагает таким механизмом, а критерии распределения следующие: институциональный потенциал, уровень трудоустройства выпускников, уровень покрытия бюджетных мест при зачислении на учебу за предыдущий год и др. Вместе с тем этот механизм должен быть улучшен в результате аккредитации НАОКПО всех учебных программ, а также университетов, что приведет к распределению бюджетных мест на основании показателей эффективности».

2.2. Государство неэффективно использует бюджетные средства, вложенные в подготовку специализированных кадров.

Согласно нормативной базе¹³, ГВУЗ заключает со студентами, зачисленными на первый курс обучения в группы с бюджетным финансированием, контракты на их обучение и распределение на работу после окончания учебного заведения в соответствии с потребностями государства. Согласно положениям типового контракта, учебное заведение обязуется обеспечить прием и обучение студента и распределять его на работу по специальности в государственное предприятие, учреждение или организацию (в соответствии с заявками министерств, других центральных и местных публичных органов). В то же время студент обязуется освоить учебные программы и работать по месту распределения не менее 3 лет после окончания учебного заведения.

Аудиторская проверка процесса распределения на работу выпускников ГВУЗ, подведомственных MП, показала, что министерство непосредственно участвует в распределении специалистов педагогического профиля, в соответствии с нормативной базой¹⁴. Для выпускников других специальностей не были установлены органы, ответственные за координацию данного процесса. Таким образом, в настоящее время в ГВУЗ, подведомственных MП, распределяются на работу только выпускники факультетов педагогики, а десятки других специальностей, таких как юристов, экономистов, журналистов и др., не охвачены этим процессом. Хотя, согласно нормативной базе ГВУЗ должен распределять на работу выпускников всех специальностей, этот процесс является нефункциональным в условиях, когда учебные заведения не получают запросы/предложения о их распределении.

_____________________________

¹³ Постановление Правительства № 923 от 4.09.2001 “О трудоустройстве выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений” (далее – Постановление Правительства № 923 от 4.09.2001).

¹⁴ П.8 44) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 653 от 6.11.2009.

Ситуация в динамике, касающаяся уровня распределения выпускников ГВУЗ, подведомственных MП, представлена в Таблице № 3.

Таблица № 3

Распределение в динамике выпускников ГВУЗ, подведомственных MП

Источник: Разработано аудиторской группой на базе информации, представленной МП.

Данные из таблицы показывают, что в период 2012-2015 годов от общего числа в 14037 высших учебных заведений (I цикл, с бюджетным финансированием), были распределены 2631 выпускников (18,7%), из которых фактически были устроены на работу всего 1293 человека (9,2%). С учетом средней стоимости обучения одного студента (около 22,9 тыс. леев в год), в случае 11406 специалистов, нераспределенных на работу после окончания учебного заведения, государство понесло неэффективные расходы на сумму около 783,6 млн. леев.

Рассмотрения аудита в отношении процесса распределения студентов бюджетников-выпускников Государственного аграрного университета Молдовы, подведомственного Министерству сельского хозяйства и пищевой промышленности, свидетельствуют о том, что хотя отсутствует назначенный орган для координации процесса распределения выпускников, этот процесс является функциональным. Так, в целях повышения уровня распределения выпускников Государственный аграрный университет Молдовы ежегодно направляет органам местного публичного управления и экономическим агентам письма с информацией о количестве выпускников по каждой специальности, и, соответственно, запрашивает предложения работы, которые впоследствии распределяются комиссией по личному распределению. Таким образом, в период 2012-2015 годов из 1426 выпускников высших учебных заведений (I цикл, с бюджетным финансированием) были распределены 1362 выпускника (95,5%), однако с мест трудоустройства были получены только 223 подтверждения приема на работу, что составляет 16,4%.

В этих условиях государство несет два вида потерь: с одной стороны, нет отдачи от выпускников высших учебных заведений, а с другой стороны, растрачиваются бюджетные ресурсы, выделенные на их обучение.

Согласно нормативной базе¹⁵, экономические агенты с частной собственностью, принимающие на работу молодых специалистов, ранее распределенных в государственный сектор, в течение первых трех лет их работы обязаны полностью возместить учебному заведению расходы, связанные с их обучением в случае, если они не возместили их лично. Аудиторская проверка в этом направлении показала, что ГВУЗ не мониторизирует выпускников, которые после распределения устраиваются на работу в частном секторе, следовательно, этот механизм возмещения расходов не функционален.

Вместе с тем необходимо отметить и тот факт, что государственные учреждения сталкиваются с проблемами при найме специалистов, было зафиксировано огромное количество вакансий и высокая текучесть кадров, эти факторы оказывают влияние на достижение целей государственных учреждений. Проверки аудита выявили некоторую несогласованность между положениями закона и нормативных актов, касающимися трудоустройства молодых специалистов. Так, в то время как нормативная база предусматривает, что выпускники ГВУЗ распределяются в зависимости от потребностей государства, согласно положениям законодательства¹⁶ замещение вакантной государственной должности или временно вакантной должности осуществляется через: конкурс, продвижение и перевод, из-за чего становится невозможным распределение выпускников на вакансии в государственных учреждениях, где работники имеют статус государственных служащих.

_______________________________

¹⁵ П.5 Постановления Правительства № 923 от 4.09.2001.

¹⁶ Ст.28 и ст.29 Закона № 158-XVI от 4.07.2008 “О государственной должности и статусе государственного служащего”.

2.3. Процесс распределения специалистов педагогического профиля не обеспечивает в полной мере их трудоустройство в соответствии с потребностями государства.

На уровне страны образование педагогического профиля реализуется в 8 высших учебных заведениях¹⁷ и 7 специальных учебных заведениях¹⁸. В соответствии с положениями законодательства¹⁹ в общем образовании молодые специалисты занимают вакантные должности путем распределения, а MП координирует²⁰ процесс трудоустройства выпускников учебных заведений педагогического профиля.

Таким образом, в целях обеспечения учебных заведений педагогическими кадрами ежегодно устанавливается переписка между MП, МСОСО и учебными заведениями высшего и среднего специального образования о потребностях в кадрах и их распределении. Соответственно, MП запрашивает от МСОСО информацию о потребностях в кадрах в учреждениях дошкольного/среднего общего образования. Кроме того, MП запрашивает у университетов и колледжей педагогического профиля представление информации о количестве выпускников по специальностям педагогического профиля. В результате обобщения данных MП распределяет вакансии учебным заведениям высшего и среднего специального образования в целях их распределения среди выпускников Комиссией по распределению в рамках университетов и колледжей педагогического профиля.

______________________

¹⁷ МГУ; ГПУ “Ion Creangă”; БГУ “A.Russo”; Тираспольский ГУ; Комратский ГУ; КГУ “B.P.Hasdeu”; ТГУ “Grigore Ţambalac”; ГУФС.

¹⁸ Педагогический колледж “Alexandru cel Bun” г. Кэлэрашь; педагогический колледж “Alexei Mateevici” г. Кишинэу; педагогический колледж “Gheorghe Asachi” г. Липкань; педагогический колледж “Vasile Lupu” г. Орхей; педагогический колледж “Mihai Eminescu” г. Сорока; педагогический колледж “Mihail Ciachir” г. Комрат; педагогический колледж “Ion Creangă” г. Бэлць.

¹⁹ Ст.54 (1), (5) и (6) Кодекса об образовании.

²⁰ П.8 44) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 653 от 06.11.2009.

Процесс распределения педагогических кадров представлен в диаграмме № 2.

Диаграмма № 2

Процесс распределения выпускников педагогического профиля

учреждениями высшего и специального образования

Источник: Разработано аудиторской группой, в соответствии с действующей нормативной базой.

Комиссия по распределению, состав которой утверждается приказом ректора (директора) учебного заведения, осуществляет распределение выпускников в соответствии с Положением о трудоустройстве выпускников государственных высших учебных заведений²¹. Таким образом, на основе анализа характеристик выпускника, рекомендаций учебного заведения о наиболее подходящем месте его распределения на работу, а также собственных пожеланий относительно будущей деятельности, принимается решение о распределении на работу выпускника. Учреждения высшего и специального образования выдают справки на трудоустройство выпускников, а в случае, когда комиссия не может предоставить выпускнику место работы, ему предоставляется право искать себе работу и ему выдается специальное свидетельство.

Проверки аудита в отношении процесса распределения молодых специалистов педагогического профиля в рамках ГПУ “Ion Creanga”, МГУ и Педагогического колледжа “Alexei Mateevici” в период 2012-2015 годов, выявили следующие ситуации:

i) из 6203 зачисленных учащихся/студентов не были заключены контракты с 1115 учащимися/студентами (МГУ – 785, ГПУ “Ion Creanga” – 370, педагогический колледж “Alexei Mateevici” – 4), таким образом, не были установлены рычаги для убеждения молодых специалистов представиться на рабочие места по распределению. Следует отметить, что не были применены предписания Положения MП²², которые предусматривают, что в случае отказа от заключения соответствующего контракта студент теряет право на обучение в группах с бюджетным финансированием;

ii) из 930 распределенных выпускников педагогического профиля учебные заведения получили от направленных молодых специалистов только 71 (8%) подтверждение прибытия на место работы, которые должны быть возвращены в заполненном виде в учебное заведение в 5-дневный срок со дня заключения трудового договора с выпускником, а учебные заведения мотивируют это тем, что не имеют рычагов обязать их направить подтверждения;

iii) бюджетные средства, используемые для обучения 2166 выпускников педагогического профиля (ГПУ “Ion Creanga” – 788; ГУМ – 1217; педагогический колледж “Alexei Mateevici” – 161), которые впоследствии не приняли участие в процессе распределения из-за отсутствия заявок на вакансии составили неэффективные расходы, понесенные государством на сумму около 116,8 млн. леев.

Вместе с тем, согласно нормативной базе²³ , в случае, если молодой специалист отказывается прибывать на место работы по распределению или приостанавливает свою деятельность до истечения установленного трехлетнего срока, он обязан возместить в государственный бюджет расходы на его обучение в объеме, рассчитанном соответствующим учебным заведением. Этот инструмент является формальным, потому что в отсутствие механизма его реализации учебные заведения не могут применять данную норму. Кроме того, в ситуации неразработки формулы финансирования на одного учащегося, становится трудно определить точную стоимость обучения выпускника, который отказывается трудоустраиваться по распределению. Соответственно, за аудируемый период учебные заведения не обращались в суд с иском о возмещении расходов на обучение выпускниками-бюджетниками, которые отказываются от распределения в соответствии с потребностями государства.

В соответствии с положениями договора²⁴, студент обязан возместить в государственный бюджет, в случае отчисления или неявки на работу по распределению, затраты на его обучение в объеме, рассчитанном учебным заведением. Проверки аудита показывают неприменимость данной нормы, в контексте несоблюдения договорных условий отчисленными студентами, а также учебные заведения ссылаются на отсутствие механизмов реализации данных положений. Аудиторская миссия установила, что за аудируемый период в рамках ГВУЗ педагогического профиля были отчислены 1815 студентов-бюджетников, причинами отчисления были как неуспеваемость в учебе, так и уход по собственной инициативе. С учетом средней стоимости обучения одного студента педагогического профиля неэффективные расходы из государственного бюджета составили около 48,4 млн. леев.

_____________________________

²¹ Решение Коллегии Министерства образования № 44/8 от 1.11.2001 “Об утверждении Положения о трудоустройстве выпускников государственных высших учебных заведений”.

²² П.1.5 Решения Коллегии Министерства образования № 44/8 от 1.11.2001.

²³ П.4 Постановления Правительства № 923 от 4.09.2001.

²⁴ П.3.3. e) типового Договора, утвержденного Постановлением Правительства № 923 от 4.09.2001.

2.4. Большинство учебных программ ГВУЗ остаются неаккредитованными.

Аккредитация учреждений, предоставляющих образование, и их учебных программ является частью обеспечения качества. Механизмы обеспечения качества призваны обеспечить бенефициарам и широкой общественности уверенность в том, что общество получает качественные образовательные услуги, которые обеспечивают экономический и социальный прогресс для всех граждан – налогоплательщиков. Согласно Кодексу об образовании²⁵, менеджмент качества в высшем образовании на национальном уровне обеспечивает MП, профильные министерства и НАОКПО. Вместе с тем законодательство²⁶ предусматривает, что высшие учебные заведения подвергаются внешней оценке качества раз в 5 лет, на основе методологии и критериев, разработанных НАОКПО и утвержденных Правительством.

В соответствии с информацией, представленной MП на веб-странице (14.04.2016), начиная с 2008 года не были аккредитованы свыше 175 программ лиценциата, а 30 университетов должны быть оценены и получить аккредитацию учреждения. В этом контексте институциональная неаккредитация высших учебных заведений на протяжении более 8 лет влияет на надежность, а также на качество оказываемых образовательных услуг.

Проверки аудита показывают, что согласно Дорожной карте²⁷ первоначально развитие методологической нормативной базы о внешней оценке учебных заведений и программ профессиональной подготовки должна была быть обеспечена в IV квартале 2014 года, впоследствии срок был продлен до II квартала 2016 года²⁸. Таким образом, хотя НАОКПО было создано в 2014 году²⁹, до сих пор оно не аккредитовало ни одно учебное заведение или программу обучения (цикл I) в условиях, когда методология внешней оценки качества была утверждена только 18.05.2016³⁰.

__________________________

²⁵ Ст.18 (7) b) Кодекса об образовании.

²⁶ Ст.83 (1) Кодекса об образовании.

²⁷ Постановление Правительства № 4 от 14.01.2014 “Об утверждении Дорожной карты по улучшению конкурентоспособности Республики Молдова”.

²⁸ Постановление Правительства № 806 от 29.06.2016 “О внесении изменений в Главу 3 Дорожной карты по улучшению конкурентоспособности Республики Молдова”.

²⁹ ПП № 652 от 13.08.2014 “О создании Национального агентства по обеспечению качества в профессиональном образовании”.

³⁰ Постановление Правительства № 616 от 18.05.2016 “Об утверждении Методологии внешней оценки качества для авторизации на временное функционирование и аккредитации образовательных программ и учреждений профессионально-технического, высшего и непрерывного образования и Положения о расчете тарифов на услуги по внешней оценке качества образовательных программ и учреждений профессионально-технического, высшего и непрерывного образования”.

В этих обстоятельствах на сегодняшний день аккредитованы только некоторые учебные программы, которые были оценены внешними учреждениями по оценке качества, законтрактованными MП.

Ситуация по аккредитации учебных программ ГВУЗ представлены в таблице № 4.

Таблица № 4

Информация о программах обучения, аккредитованных в ГВУЗ,

подведомственных учредителям, цикл I

Источник: Данные, обобщенные аудиторской группой на основании информации,

представленной MП и на веб-странице НАОКПО.

Исходя из данных таблицы отмечается, что из 327 учебных программ для I цикла ГВУЗ, в 2015 году были аккредитованы 15 программ, а в 2016 году – 7 программ. Таким образом, в настоящее время только 22 из 337, или одна из 15 учебных программ ГВУЗ получила аккредитацию, в связи с чем они не могут обеспечить качество образовательных услуг. Согласно MП, “в связи с тем, что в период с 2008 по 2013 года в РМ не существовало агентства, ответственного за проведение аккредитаций, к 2010 году для большинства учебных программ истек срок аккредитации – 5 лет. Лишь в 2013 году начался процесс создания нового агентства – НАОКПО, который фактически длился более 3 лет из-за бюрократических процедур. В этих условиях НАОКПО начал свою деятельность в 2015 году, выдавая авторизацию на временное функционирование 45 школам доктората и 465 программам доктората, а также были аккредитованы 6 программ бакалавра и магистра в 2 ГВУЗ”.

2.5. MП не обеспечило разработку и внедрение методики расчета платы за обучение в высшем учебном заведении.

Надлежащие практики³¹ предусматривают, что финансирование ГВУЗ должны быть основаны на прозрачной формуле, в основе которой лежат показатели эффективности, как по линии исследования и передачи знаний, так и по линии преподавания и обучения.

Механизм финансирования высших учебных заведений во многих странах³² предполагает использование формулы финансирования, соответствующей цели достижения прозрачности в распределении средств между учреждениями. Хотя многочисленные аспекты этих формул являются предметом некоторых дебатов, в основе формулы расчета лежат два основных элемента: i) количество учащихся в учебном заведении и ii) стоимость подготовки одного студента. Формула финансирования, в основе которой лежит число зачисленных студентов в рамках учреждения, может действовать как стимул для рационального использования ресурсов.

В соответствии с положениями Кодекса об образовании³³ государство гарантирует финансирование высшего образования на всем его протяжении в соответствии с планом приема на учебу (государственным заказом), утверждаемым ежегодно Правительством. Бюджетное финансирование высшего образования должно осуществляться посредством стандартного финансирования: стандартная стоимость на одного студента и корректирующий коэффициент, данное положение, в соответствии с Кодексом об образовании, должно было применяться начиная с 2015 года.

Проверки аудита показали, что, согласно Плану мероприятий по внедрению Кодекса об образовании³⁴, разработка и утверждение Методологии финансирования в области высшего образования были установлены на ноябрь 2016 года, или на 2 года позже по сравнению со сроком, установленным Кодексом об образовании. Кроме того, аудиторской группе не были представлены какие-либо меры, инициированные MП для разработки формулы финансирования на одного учащегося, данная норма является неприменяемой до настоящего времени.

Более того, согласно Положению о порядке функционирования государственных высших учебных заведений в условиях финансовой автономии³⁵, для ГВУЗ которые действуют в условиях финансовой автономии был установлен переходный период – два финансовых года (2013, 2014), за которые профильные министерства должны были распределять ассигнования подведомственным высшим учебным заведениям на основе процедуры об осуществлении государственных закупок из одного источника. Одновременно Постановление Правительства предусматривает, что MП, совместно с отраслевыми министерствами, в срок до 1.04.2013, должно было разработать и представить на утверждение Правительству методологию расчета платы за обучение. Впоследствии MП инициировало и, соответственно, были внесены некоторые поправки³⁶ в Постановление Правительства № 983 от 22.12.2012, согласно которым были исключены положения о разработке и представлении Правительству на утверждение методики расчета платы за обучение MП. В то же время был продлен на 2 года (2015-2016) переходный период, в котором соответствующие министерства должны были распределять ассигнования высшим учебным заведениям, находящимся в подчинении на базе процедуры по осуществлению государственных закупок из одного источника³⁷.

________________________________

³¹ Кодекс надлежащей практики; Реструктуризация, оптимизация и модернизация высшего образования в Республике Молдова.

³² Дания, Литва, Румыния и Швеция.

³³ Статьи 143, 145, 152 Кодекса об образовании.

³⁴ Приказ министра просвещения № 775 от 28.07.2015 “Об утверждении Плана мероприятий по внедрению Кодекса об образовании”.

³⁵ Постановление Правительства № 983 от 22.12.2012 “О порядке функционирования государственных высших учебных заведений в условиях финансовой автономии”.

³⁶ Постановление Правительства № 651 от 13.08.2014 “О внесении изменений в Постановление Правительства № 983 от 22 декабря 2012 года”.

³⁷ Постановление Правительства № 1031 от 30.12.2014 “О внесении изменений в Постановление Правительства № 983 от 22 декабря 2012 года”.

Аудитом установлено, что до настоящего времени ситуация не изменилась, то есть финансирование образовательных услуг, оказываемых ГВУЗ, осуществляется на основании процедуры проведения государственных закупок из одного источника. Так, в период 2013-2016, как и в предыдущие годы, процедура выделения средств ГВУЗ была такая же. После получения особенностей к проекту государственного бюджета, MП запросило от высших учебных заведений данные о потребностях для обеспечения выполнения государственного заказа. Представленные потребности были для финансирования заработной платы и стипендий, расходов на обслуживание и др. В результате рассмотрения заявок ГВУЗ и в зависимости от лимитов расходов, установленных МФ, сумма ассигнований была скорректирована, и в большинстве случаев была уменьшена на 2-3%. Таким образом, в основе распределения средств по учреждениям в приоритетном порядке принимаются расходы прошлых лет, количество сотрудников, количество учебных блоков, количество общежитий и т.д. Следовательно, при расчете объема ассигнований меньше учитывается количество студентов, подготовленных ГВУЗ в соответствии с количеством, предусмотренным государственным заказом. Проверки аудита относительно динамики финансирования ГВУЗ и количества студентов, финансируемых из государственного бюджета указывают на увеличение объема бюджетных ассигнований одновременно с уменьшением количества студентов, финансируемых из государственного бюджета.

Аудиторский анализ сложившейся ситуации представлен в диаграмме № 3.

Диаграмма № 3

Динамика финансирования высшего образования и количества

студентов, финансируемых из государственного бюджета

Источник: Данные обобщены аудиторской группой на основании

Отчетов НБС и Отчетов об исполнении государственного бюджета на 2012-2015 годы.

По данным, анализируемым аудитом, было установлено, что объем ассигнований из государственного бюджета на высшее образование увеличился с 556,5 млн. леев в 2011 году до 679,9 млн. леев в 2015 году, и был зарегистрирован рост расходов в среднем на около 7,1%. Вместе с тем число студентов с финансированием из государственного бюджета составило 26669 – в учебном году 2015-2016, сократившись на 1671 студентов по сравнению с 2012-2013 учебным годом или, соответственно, снизилось в среднем на 2,0%.

Кроме того, в условиях когда бюджетный год не совпадает с учебным годом и не была разработана формула расчета платы за обучение, процесс финансирования ГВУЗ является непрозрачным.

В то же время средняя стоимость подготовки одного студента с финансированием из бюджета, принимая во внимание стипендии и расходы на содержание общежитий, сильно отличаются в разрезе органов центрального публичного управления, имеющих в подчинении ГВУЗ, и составила в 2015 году 26004,4 леев.

Анализ аудита относительно указанного аспекта представлен в таблице № 5.

Таблица № 5

Средняя стоимость подготовки одного студента

с финансированием из бюджета в 2015 году

Источник: Данные обобщены аудиторской группой из Отчета МФ об

исполнении государственного бюджета на 2015 год.

Согласно изложенным данным, расходы на подготовку специалистов в учебных заведениях, подведомственных Министерству культуры, превышают на 94,7% установленную среднюю стоимость во всех ГВУЗ в 2015 году. В то же время стоимость обучения одного студента в учебных заведениях, подведомственных MП, самая низкая, или на 12,1% ниже среднего уровня.

В период с 15.10.2012–15.10.2015, в рамках проекта Укрепление университетской автономии в Молдове – EUniAM, финансируемого ЕС в рамках программы TEMPUS IV, было проведено исследование, а также ряд сравнительных анализов институциональной/университетской автономии 5 стран ЕС – партнеров по проекту и ситуации университетской автономии в РМ. Цель проекта состояла в укреплении учреждений и воспитательных систем на национальном уровне в РМ и укрепление университетской автономии путем внесения предложений о корректировке законодательства, касающегося высшего образования. Одновременно одним из компонентов этого проекта касался финансовой автономии ГВУЗ, была предложена формула, основанная на эффективности и результативности для финансирования высшего образования. Оценки аудита относительно применения результатов данного исследования/концепции, в частности, в аспекте определения формулы, базирующейся на обоснованных расчетах для измерения расходов, связанных с подготовкой одного студента, финансируемого из бюджета, свидетельствуют о том, что в настоящее время не проводится достаточная работа по завершению этой формулы, и, соответственно, не удастся утвердить ее до 31.12.2016, как было запланировано.

Таким образом, необходимы дополнительные усилия для завершения реформы университетской автономии, которая призвана внедрять/укреплять финансовую автономии с усилением прозрачности и публичной ответственности, чтобы выпускники имели возможность интегрироваться на рынке труда в области, для которой они были подготовлены, с учетом того, что для этого процесса были использованы государственные ресурсы. Показатели трудоустройства выпускников должны стать критериями эффективности университетов и, в первую очередь, критериями для финансирования.

2.6. Переход государственных высших учебных заведений на университетскую автономию был проведен с несоблюдением некоторых аспектов, которые могут повлиять на целостность публичного имущества.

Непрерывное улучшение уровня жизни и экономическое развитие сообщества невозможно реализовать без адекватной системы образования, поэтому воспитательные стратегии занимают важную роль в правительственной политике. Учитывая эти аспекты, аудит сосредоточил свое внимание, в частности, на высшем образовании, в условиях, когда оно начиная с 1.01.2013, перешло на университетскую автономию, направленную на улучшение предоставленного обучения/услуг, а также потребляемых ресурсов для реализации этих услуг.

Таким образом, в соответствии с положениями Закона № 178 от 11.07.2012³⁸, начиная с 1.01.2013 16 ГВУЗ получили статус университетской автономии и начали осуществлять свою деятельность в условиях самофинансирования на принципах бесприбыльности, в порядке, установленном Правительством, и администрируют свои финансовые ресурсы через банковские счета.

Согласно тем же положениям, МФ утвердило Методику перехода Плана счетов бухгалтерского учета по исполнению смет расходов учреждений, состоящих на бюджете, к Плану бухгалтерских счетов финансово-экономической деятельности предприятий³⁹, а также ряд циркуляров, связанных с процессом перехода⁴⁰, согласно которым ГВУЗ должны были: (i) производить переоценку основных средств до 31.12.2013; (ii) зарегистрировать в территориальных кадастровых органах недвижимое имущество и земли, находящиеся в управлении, до 31.12.2013; (iii) составить и представить акты приема-передачи имущества в управлении MП и, впоследствии, получить материальные ценности, которые должны были быть включены в уставный капитал; (iv) регистрировать уставный капитал.

Проверки аудита относительно этих аспектов были направлены 11 ГВУЗ находящихся в подчинении MП, где были выявлены многочисленные нарушения и проблемы, которые излагаются в дальнейшем.

Согласно данным, представленным 11 ГВУЗ, по состоянию на 31.12.2012 они располагали основными средствами с балансовой стоимостью на общую сумму 1226,4 млн. леев*. Хотя до 31.12.2013 ГВУЗ должны были переоценивать основные средства, 5 из 11 ГВУЗ не переоценили здания и земли, находящиеся в пользовании⁴¹, а 3 ГВУЗ⁴² не переоценили их полностью ни до конца 2015 года. Таким образом, на основании доказательств, собранных аудиторской группой, было установлено, что из общего числа 426,9 га земли, управляемых ГВУЗ, подведомственными MП, только 53,4 га были оценены и отражены в их бухгалтерском учете на сумму 263,1 млн. леев, а 5,0 га из оцененных не отражены на соответствующем счете бухгалтерского учета.

Аудитом установлены и ситуации, когда: (i) хотя некоторые участки земли общей площадью 3,96 га были оценены, их стоимость составляющая 20,3 млн. леев не была отражена в бухгалтерском учете⁴³; (ii) земельные участки общей площадью 7,41 га, находящиеся в пользовании 2 ГВУЗ⁴⁴, не были включены MП в Консолидированном отчете об объектах недвижимого имущества публичной собственности государства, соответственно, не были оценены и отражены в бухгалтерском учете. Согласно объяснениям ответственных лиц MП, “земельные участки принадлежат местному публичному управлению, а ГВУЗ не оформили в территориальном кадастровом органе право пользования на них”. В контексте установленных проблемных ситуаций, аудит отмечает наличие ряда высоких рисков для целостности этого имущества.

Детальный анализ аудита в отношении площади земельных участков, находящихся в пользовании ГВУЗ, оценочная площадь и балансовая стоимость по состоянию на 31.12.2015 представлены в приложении № 3 к настоящему Отчету.

Также аудит отмечает, что 5 из 11 ГВУЗ подведомственных MП не обеспечили до 31.12.2013 регистрацию в кадастровых органах имущественных прав на некоторые объекты недвижимого имущества⁴⁵ в соответствии с требованиям, выдвинутыми МФ. Так, 39 объектов недвижимого имущества, из которых 36 зданий общей площадью 45156,9 м² и балансовой стоимостью 90,1 млн. леев, и 3 земельные участки общей площадью 16,4 га и балансовой стоимостью 8,4 млн. леев не были зарегистрированы в территориальном кадастровом органе даже по состоянию на 31.12.2015.

Данные, обобщенные аудитом на основании информации, представленной MП о недвижимом имуществе публичной собственности по состоянию на 31.12.2015, и выводы аудита относительно имущества, не зарегистрированного в территориальных кадастровых органах, представлены в приложениях № 4 и № 5 к настоящему Отчету.

В условиях, когда Кодекс об образовании, Гражданский кодекс и другие нормативные акты не содержат положений о порядке формирования уставного капитала ГВУЗ со статусом университетской автономии, МФ разработало и внесло правила его формирования⁴⁶. Рассмотрения аудита по данному аспекту выявили проблемные ситуации относительно стоимости уставного капитала, отраженного в бухгалтерском учете ГВУЗ, и стоимости уставного капитала, определенного ME.

Так, аудит отмечает, что с отступлением от установленных МФ правил, которые предусматривали, что уставный капитал формируется из средств, отраженных на счете 537 “Обязательства перед учредителями и другими участникам”, и результата переоценки основных средств, ME сформировало комиссию⁴⁷, которая решила “включить в уставный капитал учреждений, подведомственных MП, все активы и обязательства, существующие на Балансе исполнения бюджета публичных органов/учреждений по состоянию на 31.12.2012, с исключением износа основных средств”.

В этих условиях MП собственными приказами⁴⁸ передало в уставный капитал ГВУЗ общую стоимость в 1313,8 млн. леев, в то время как в ГВУЗ были отражены в бухгалтерском учете на счете 537 “Обязательства перед учредителями и другими участниками” только 984,7 млн. леев⁴⁹ . Более того, МП не соблюдало ни свои собственные правила формирования уставного капитала, распорядившись⁵⁰ о формировании уставного капитала ГПУ “Ion Creanga” по состоянию на 31.12.2012 в сумме 252,2 млн. леев, или на 206,3 млн. леев⁵¹ больше суммы, рассчитанной аудитом в соответствии с данными из бухгалтерского баланса ГВУЗ (45,9 млн. леев). В этом контексте аудит отмечает, что размер уставного капитала, сформированного MП в соответствии с установленными правилами и переданного ГВУЗ, был необоснованно завышен на 206,3 млн. леев.

_______________________________

³⁸ Ст.IV п.5 Закона № 178 от 11.07.2012 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

³⁹ Приказ министра финансов № 166 от 19.12.2012 об утверждении методики перехода Плана счетов бухгалтерского учета по исполнению смет расходов учреждений, состоящих на бюджете, к Плану бухгалтерских счетов финансово-экономической деятельности предприятий (далее – Методика перехода).

⁴⁰ Циркуляры МФ № 24/4-4-112 от 4.06.2013, № 24/4-4-118 от 12.06.2013, № 24/3-4-221 от 6.08.2013, № 24/3-4-81 от 5.03.2014.

⁴¹ МГУ, ГУ “B.P. Hasdeu” г. Кахул, ГУ г. Комрат, ГУ “Grigore Ţambalac” г. Тараклия, МЭА.

⁴² МГУ, ГУ г. Комрат, МАЭН.

⁴³ ГПУ “Ion Creangă”.

⁴⁴ ГУ“Grigore Ţambalac” г. Тараклия – 2,66 га, ГУ г. Комрат – 4,75 га.

*- Балансовая стоимость основных средств до переоценки недвижимого имущества.

⁴⁵ Ст.5 (1) Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998.

⁴⁶ Приложение № 2 “Порядок погашения задолженности и формирования собственного капитала государственных высших учебных заведений” к Приказу министра финансов № 166 об утверждении Методики перехода от Плана счетов бухгалтерского учета исполнения смет расходов бюджетных учреждений к Плану счетов бухгалтерского учета финансово-экономической деятельности предприятий.

⁴⁷ Приказ министра просвещения № 974 от 10.09.2014 о создании комиссии по установлению категорий товаров, которые должны быть включены в уставный капитал государственных высших учебных заведений.

⁴⁸ Приказы министра просвещения № 1245 – № 1255 от 18.12.2014.

⁴⁹ Данные из Бухгалтерского баланса ГВУЗ по состоянию на 31.12.2012, счет 537 “Обязательства перед учредителями и другими участниками” – 967,0 млн. леев, счет 311 “Уставный капитал”– 17,7 млн. леев, таблицы перехода, запрошенные от ГВУЗ.

⁵⁰ Приказ министра просвещения № 1249 от 18.12.2014.

⁵¹ Расчет, проведенный Министерством просвещения: 252159,6 тыс. леев (-) 45914,9 тыс. леев* = 206244,7 тыс. леев. * 45914,9 тыс. леев=76061,0 тыс. леев+664,2 тыс. леев-30720,3 тыс. леев-89,8 тыс. леев.

Анализ аудита в отношении стоимости уставного капитала и констатации в аспекте расхождений представлены в таблице № 6.

Таблица № 6

Анализ данных о размере уставного капитала, переданного MП, и о размере,

отраженном в бухгалтерском учете ГВУЗ по состоянию на 31.12.2012

Источник: Данные обобщены аудиторской группой на

основании данных и сведений, представленных MП и ГВУЗ.

Таким образом аудит отмечает, что в 1 ГВУЗ⁵² размер уставного капитала, переданного MП на 32,4 млн. леев меньше, а в остальных 10 ГВУЗ – на 361,5 млн. леев больше чем сумма, отраженная в бухгалтерском учете ГВУЗ на счете 537 “Обязательства перед учредителями и другими участниками”.

Эти расхождения возникли в результате неприменения MП норм, установленных МФ в Методике перехода с Плана счетов бухгалтерского учета исполнения смет расходов бюджетных учреждений на к Плану счетов бухгалтерского учета финансово-экономической деятельности предприятий.

Аудиторская проверка установила наличие противоречивых положений по регистрации уставного капитала. Таким образом, в соответствии с п.2 из приказа MП о создании уставного капитала ГВУЗ⁵³, они должны были зарегистрировать размер уставного капитала в Уставе учреждения, в то время как в соответствии с Кодексом об образовании, являющимся документом, который определяет миссию, научные принципы, цели, структуру и организацию ГВУЗ, является университетская карта.

В этих условиях отмечается, что все 11 ГВУЗ, подведомственные MП, утвердили университетскую карту, а 4 ГВУЗ⁵⁴ обладают и уставом, и картой университета. Хотя законодательство не предусматривает отражение стоимости уставного капитала в учредительных документах, проверки аудита выявили, что стоимость уставного капитала была отражена в уставе в одном случае⁵⁵, в карте университета – в 6 случаях⁵⁶, ни в университетском уставе, ни в карте – 4 ГВУЗ⁵⁷.

_____________________________

⁵² ГУ г. Тирасполь.

⁵³ Приказы МП № 1245-1255 от 18.12.2014.

⁵⁴ ГУ “Grigore Ţambalac” г. Тараклия, ГУ “B.P. Haşdeu” г. Кахул, ГУ г. Тирасполь, МИМО.

⁵⁵ ГУ “B.P. Hasdeu” г. Кахул.

⁵⁶ ГПУ “Ion Creangă”, МТУ, ГУ “A. Russo” г. Бэлць, ГУ г. Комрат, ГУ “Grigore Ţambalac” г. Тараклия, МЭА.

⁵⁷ МГУ, ГУФС, ГУ г. Тирасполь, МИМО.

Ситуация относительно рассмотрения аудитом отражения размера уставного капитала в университетским Уставе и/или Карте 7 ГВУЗ, которые отразили размер уставного капитала в учредительных документах, в соответствии с данными бухгалтерского баланса, составленного по состоянию на 31.12.2015, представлена в таблице № 7.

Таблица № 7

Анализ данных о размере уставного капитала, отраженного в

бухгалтерском учете по состоянию на 31.12.2015, и размере

уставного капитала, указанного в Уставе/Карте

Источник: Финансовые отчеты ГВУЗ по состоянию

на 31.12.2015 и университетские Карты/Уставы.

Данные из таблицы свидетельствуют о том, что размер уставного капитала, отраженного в Уставе/Карте университета, совпал только в 1 ГВУЗ, в 4 ГВУЗ меньше на 70,7 млн. леев, а в 2 ГВУЗ – на 62,8 млн. леев меньше размеров, отраженных в бухгалтерском учете.

Также, согласно циркуляру МФ⁵⁸ ГВУЗ должны были зарегистрировать размер уставного капитала в ГП “Государственная регистрационная палата”. Регистрация уставного капитала не была возможной в связи с тем, что ГВУЗ сохранили статус публичного учреждения (некоммерческой организации)⁵⁹, а дела о создании ГВУЗ были переданы Министерству юстиции⁶⁰, держателю Государственного регистра некоммерческих организаций⁶¹, а пакет необходимых документов для регистрации некоммерческих организаций не предусматривает в качестве критерия наличие информации о размере уставного капитала.

Хотя некоторые ГВУЗ перешли на финансовую автономию начиная с 2012 года, до настоящего времени не был определен статус учреждений в условиях, когда они являются государственными учреждениями с финансовой автономией. Вместе с тем Закон о бухгалтерском учете⁶² не предусматривает порядок ведения бухгалтерского учета в таких учреждениях, в настоящее время они руководствуются Национальными стандартами бухгалтерского учета⁶³ и Генеральным планом счетов бухгалтерского учета⁶⁴. Более того, учреждения сформировали уставный капитал, однако он не регламентируется, а следовательно, отсутствует его юридическое покрытие. Указанные проблемные ситуации создают неопределенность в принятии решений об управлении государственного имущества, переданного в управление ГВУЗ со статусом финансовой автономии, в частности, при регистрации и изменении уставного капитала, в связи с чем необходимо принять меры законодательного и нормативного характера.

Проверки аудита выявили несоблюдение нормативной базы в случае передачи имущества и другими учредителями ГВУЗ, которые перешли на университетскую автономию. Так, Государственная канцелярия не передала активы в уставный капитал Академии публичного управления, а Министерство культуры – соответственно, в уставный капитал Академии музыки, театра и изобразительных искусств.

_____________________________

⁵⁸ Циркуляр МФ № 24/3-4-81 от 5.03.2014.

⁵⁹ Ст.180 (1), ст.183, ст.184 Гражданского кодекса № 1107-XV от 6.06.2002.

⁶⁰ Приказ министра юстиции № 75 от 27.02.2013.

⁶¹ П.12 Положения о Государственном регистре некоммерческих организаций, утвержденного Постановлением Правительства № 345 от 30.04.2009.

⁶² Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

⁶³ Приказ министра финансов № 118 от 06.08.2013 “Об утверждении Национальных стандартов бухгалтерского учета”.

⁶⁴ Приказ министра финансов № 119 от 06.08.2013 “Об утверждении Генерального плана счетов бухгалтерского учета”.

Вывод

Обобщая вышеизложенное, аудит отмечает, что МТСЗС не располагает среднесрочным прогнозом поступления на учебу и не учитывает реальные потребности государства в специалистах при разработке государственного заказа. Прогнозы должны составлять элементы для обоснования приоритетных политик для финансирования сфер специализации, в которых прогнозируется рост спроса на новые рабочие места и для замены персонала, убывающего из системы. Отсутствие прогнозов приводит к неэффективному использованию публичных средств, выделенных на подготовку специалистов, которые либо не покрывают потребности государства, либо создают избыток по некоторым специальностям.

Кроме того, MП не располагает правилами и четко установленными критериями, связанными с процессом распределения бюджетных мест подведомственным ГВУЗ после утверждения Правительством планов приема. Эти недостатки были вызваны, в основном, нефункциональностью НАОКПО, которое должно было предоставить министерству соответствующую информацию с показателями эффективности для каждого ГВУЗ.

В отсутствие функционального механизма государственные структуры не имеют достаточных рычагов для возмещения расходов государственного бюджета, понесенных на подготовку педагогических кадров, в случае отказа прибытия выпускника на место работы по распределению.

Аудит выявил многочисленные проблемы, которые создают высокие риски в отношении сохранности имущества ГВУЗ, перешедших на университетскую автономию. Вместе с тем отсутствие положений, регламентирующих их статус, а также положений о формировании, изменении и регистрации уставного капитала вызвало множество неопределенных ситуаций. Кроме того, непроведение оценки основных средств, нерегистрация имущественных прав и неотражение в бухгалтерском учете управляемых земельных участков являются реальными обстоятельствами, которые могут повлиять на управление имуществом, переданным ГВУЗ учредителями.

Рекомендации Министерству просвещения

3. Пересмотреть возможность возмещения в государственный бюджет расходов на обучение в случае отчисления или неявки на работу выпускников согласно распределению и предпринять меры для обеспечения функциональности этого механизма.

4. Разработать механизм, основанный на показателях эффективности ГВУЗ, для обеспечения прозрачности процесса распределения бюджетных мест для зачисления студентов между ГВУЗ, подведомственными MП .

5. Утвердить методику расчета платы за обучение в высшем образовании в целях повышения эффективности использования публичных средств.

Рекомендации Министерству просвещения совместно с государственными высшими учебными заведениями

6. Пересмотреть правильность уставного капитала, определенного и отраженного в бухгалтерском учете ГВУЗ, и скорректировать его размер.

Рекомендации государственным высшим учебным заведениям

7. Провести полную инвентаризацию имущества, оценку/переоценку основных средств с отражением исправлений в бухгалтерском учете, а также с обеспечением надлежащей регистрации в кадастровых органах недвижимого имущества.

Специфическая цель III. “MП достигло прогресса по внедрению инструментов правительства для обеспечения системы образования педагогическими кадрами?”

3.1. MП не разработало прогнозы потребностей в педагогических кадрах, при этом только часть ОМООО осуществляют прогнозы в среднесрочной и долгосрочной перспективе, что не обеспечивает достоверное планирование потребностей в педагогических кадрах на уровне системы.

Стратегия “Образование-2020” устанавливает, что человеческие ресурсы являются ключевым фактором любой системы современного образования. Они могут поставить под угрозу все, или могут стать реальным промоутером реформистских мероприятий. Так, одно из 7 Стратегических направлений работы, предусмотренных в документе политики, касается педагогических кадров, а именно их развития, поддержки и мотивации для обеспечения качественного образования. В целях реализации этого стратегического направления были установлены 4 конкретные цели с определением ряда приоритетных действий. Эти меры предусматривают, по сути, обеспечение количественного и структурного равновесия между предложением и спросом на педагогические кадры на всех уровнях системы образования таким образом, чтобы учебный процесс во всех учреждениях системы был полностью обеспечен квалифицированными педагогическими кадрами по всем предметам обучения.

Указанные действия были предусмотрены для реализации в IV квартале 2016 года. Таким образом, было намечено создание и поддержание Национального регистра педагогических кадров по уровням образования и предметам обучения. Несмотря на это, по запросу аудиторской миссии не были представлены какие-либо документы, которые могут подтвердить, по крайней мере, инициирование действий по разработке соответствующего Регистра. Следовательно, затягивание принятия срочных мер в этой связи генерирует риск невыполнения этих действий в установленные сроки.

В соответствии с положениями нормативных актов MП⁶⁵ и ОМООО⁶⁶ несут ответственность за разработку прогнозов потребности в педагогических кадрах для системы образования.

Проведенные аудитом проверки порядка прогнозирования потребности в педагогических кадрах показали, что в MП отсутствует соответствующее долгосрочное планирование на национальном уровне, а имеется лишь годовая информация о количестве вакантных мест в высших образовательных учреждениях.

В целях изучения данного аспекта аудит подал анкеты 35 ОМООО и получил ответы от 24 ОМООО. В результате анализа полученных ответов аудит констатировал, что только 14 ОМООО из 24 ОМООО составили прогнозы по планированию потребности в педагогических кадрах. Кроме того, было отмечено наличие проблемы, связанной с отсутствием единого подхода к разработке прогнозов потребности в педагогических кадрах. Так, 4 ОМООО⁶⁷ разрабатывают прогнозы на среднесрочный период (3 года), 10 ОМООО⁶⁸ – на долгосрочную перспективу (5 лет), а другие 10 ОМООО⁶⁹ только обобщают ежегодно количество вакантных мест, представленных подведомственными образовательными учреждениями.

Вместе с тем изучение передового опыта⁷⁰ в области эффективного мониторинга спроса и предложения на учителей показывает, что они опираются на солидном аналитическом подходе и точных статистических прогнозах. Необходимость привлечения квалифицированных кадров в педагогическую профессию является растущим приоритетом в Европе. Почти все европейские страны и регионы сообщают о том, что принимают меры для будущих прогнозов возможного резерва учителей и спроса на них. Так, 22 европейские образовательные системы ввели планирование потребностей в педагогических кадрах⁷¹, в то время как 28 опираются на общем мониторинге рынка труда⁷² , чтобы иметь представление о его общих тенденциях.

______________________________

⁶⁵ П.8 15) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 653 от 6.11.2009.

⁶⁶ П.9 34) Рамочного положения об организации и функционировании отраслевого местного органа в области образования и его типовой структуры, утвержденного Постановлением Правительства № 404 от 16.06.2015 (далее-Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 404 от 16.06.2015).

⁶⁷ Штефан Водэ, Тараклия, Резина, Кахул.

⁶⁸ Кантемир, Теленешть, Фэлешть, Хынчешть, Анений Ной, Бэлць, Унгень, Криулень, Дондушень, Кэлэрашь.

⁶⁹ Шолдэнешть, Флорешть, Яловень, Кэушень, Бричень, Глодень, Дрокия, Кишинэу, Леова, Орхей.

⁷⁰ Европейская комиссия, 2013 год, Исследование о политических мерах для повышения привлекательности профессии педагога в Европе, Том I. Заключительный отчет http://ec.europa.eu/education/library/study/2013/teaching-profession1_en.pdf.

⁷¹ Планирование потребностей в педагогических кадрах основывается на наблюдении тенденций и определении наиболее вероятных сценариев в будущем спросе и предложений педагогических кадров. Проанализированные данные включают в себя демографические прогнозы, такие как рождаемость и миграция, а также колебания в числе педагогических кадров-стажеров и изменения в рамках профессии учителя (количество сотрудников в процессе выхода на пенсию, переводы на непедагогические должности и т.д.).

⁷² Мониторинг рынка труда анализирует общие тенденции рабочей силы, но не имеет связи с официальными государственными планами. Хотя, может предоставить должностным лицам перспективу изменения спроса и предложения на педагогические кадры, она не может рассматриваться в качестве официального планирования.

3.2. Система образования сталкивается с проблемой недостаточного обеспечения педагогическими кадрами.

Анализ информации о потребностях в педагогических кадрах MП показывает рост в 2016 году (1252 вакантные единицы) на 162 единицы больше по сравнению с 2014 годом (1090 единиц вакансий). В рамках 35 ОМООО большинство вакантной единицы наблюдается в 10 ОМООО: мун.Кишинев – 150; Хынчешть – 110; Унгень – 76; Кахул – 75; Яловень – 53; Дрокия – 51; Сынжерей – 48; АТО Гагаузия – 47; Анений Ной и Леова – по 39.

Детальный анализ аудита относительно потребности в педагогических кадрах представлен в приложении № 6 к настоящему Отчету.

Вместе с тем анализ степени покрытия потребностей в педагогических кадрах показывает также существенные колебания в разрезе административно-территориальных единиц, синтез схематически представлен на диаграмме № 4.

Диаграмма № 4

Синтез степени покрытия потребностей в педагогических кадрах за 2014-2016 годы, %

Источник: График разработан аудиторской группой на основе проведенного

анализа данных, представленных MП и ОМООО.

Следовательно, проанализированные данные показывают, что степень покрытия вакантных мест в 2016 году составила в среднем около 61,5% и уменьшилась на 3,1 п.п. по сравнению с 2015 годом. Одновременно степень покрытия на уровне административно-территориальных единиц в 2016 году колебалась от 5,1% до 100%.

Другой проблемный вопрос, констатируемый аудитом, касается наличия существенных расхождений относительно уровня покрытия потребностей в педагогических кадрах по предметам обучения. Некоторые из причин необеспечения потребностей в педагогических кадрах, в частности, по предметам реального профиля, являются низкий уровень зачисления студентов согласно государственному заказу, а также непривлекательность трудоустройства и работы молодых специалистов в сельской местности.

Анализ ситуации подробно освещен в таблице № 8.

Таблица № 8

Анализ данных о зачислении студентов на места с бюджетным

финансированием (I цикл с посещением) в высшие учебные заведения,

подведомственные MП,за 2011-2015 годы

Источник: Синтез разработан аудиторской группой на основании данных,

представленных MП и НБС.

Данные из таблицы показывают, что для некоторых специальностей, в частности, математики и физики, потребность в преподавателях в 2-3 раза превышает число выпускников в рамках ГВУЗ, подведомственных ME. Таким образом, эти данные подчеркивают основные проблемы, обусловленные огромным количеством вакантных мест.Следовательно, количество выпускников меньше потребности в педагогических кадрах определяет дефицит кадров по некоторым специальностям. В результате недостаточное обеспечение педагогическими кадрами образовательных учреждений начального и среднего общего образования приводит неизбежно к высокому риску влияния как на процесс обучения, так и на качество предоставляемых услуг. Таким образом, анализ аудита свидетельствует об ухудшении ситуации по степени охвата вакантных мест в результате распределения выпускников педагогического профиля по специальностям математика, физика, биология, химия, география, дошкольная педагогика.

Детальный анализ, проведенный аудитом по данному вопросу, представлен графически на диаграмме № 5 и в приложении № 7 к настоящему Отчету.

Диаграмма № 5

Синтез данных о степени покрытия потребностей в педагогических

кадрах по некоторым дисциплинам за 2014-2016 годы, %

Источник: Диаграмма разработана аудиторской группой на основании данных, представленных МП.

Другим проблемным аспектом при определении потребностей в педагогическом персонале являются обстоятельства, при которых образовательные учреждения не представляют в адрес ОМООО информацию о количестве сотрудников, вышедших на пенсию, которые действуют на основании индивидуальных трудовых договоров на определенные периоды. Так, проведенный аудитом анализ в рамках 4 ОМООО⁷³, а также результаты вопросников, представленные другими 24 ОМООО, показывает, что образовательные учреждения не представляют ОМООО достоверную информацию о потребности в педагогических кадрах с учетом педагогических кадров вышедших на пенсию. В этой связи образовательные учреждения не указывают вакантные должности временно занятые преподавателями – пенсионерами, особенно теми, которые работают по полной учебной нагрузке (18 часов в неделю⁷⁴).

____________________________

⁷³ Яловень, Анений Ной, Ниспорень, Кэлэрашь.

⁷⁴ Ст.55 (2) Кодекса об образовании.

Анализ аудита относительно охвата вакантных единиц преподавателями – пенсионерами представлен в диаграмме № 6.

Диаграмма № 6

Динамика количества педагогических кадров вышедших на пенсию

с полной и сокращенной педагогической нормой за 2014-2016 годы

Источник: Данные обобщены аудиторской группой на основании информации, представленной 28 ОМООО.

Так, проверки аудита показывают, что в период 2014-2016 годов от общего числа педагогических кадров, вышедших на пенсию, занятых в системе образования (14773), в среднем 42,3% (6245) имеют полную педагогическую норму. По годам этот показатель составил, соответственно, 42,2% – в 2014 году; 41,7% – в 2015 году и 42,9% – в 2016 году.

Согласно положениям Стратегии, другим показателем, мониторизируемым МП, является “средний возраст педагогических кадров”, который к 2020 году должен сокращаться на 3 года. Следует отметить, что в Стратегии “Образование-2020” не установлен исходный индекс данного показателя, а следовательно, невозможно отслеживать степень его достижения. В соответствии с данными, представленными в Отчете о деятельности MП за 2015 год⁷⁵, средний возраст педагогических кадров в области образования в соответствующем году составил 45 лет. Проведенный аудитом анализ (на основании данных НБС) относительно распределения педагогических кадров по возрастным группам в динамике за 2013-2015 годы представлен в диаграмме № 7.

_______________________

⁷⁵ Отчет о деятельности MП за 2015 год, утвержденный Приказом министра просвещения № 36 25.01.2016.

Диаграмма № 7

Динамика количества педагогических кадров по возрастным группам в учебных

заведениях начального и среднего общего образования за 2013-2015 годы, %

Источник: График разработан аудиторской группой на основании данных НБС.

Таким образом, на основании анализа данных, представленных в диаграмме и изложенных в Отчете о деятельности MП, аудит отмечает, что система образования сталкивается с серьезными проблемами в том, что касается старение персонала, поскольку имеется значительное число учителей, вышедших на пенсию, или которые приближаются к пенсионному возрасту. Так, в 2015 году 3645 (или 12,3%) от общего числа 29535 педагогических кадров в области начального и среднего общего образования были в возрасте до 30 лет, 12163 (или 41,2%) – в возрасте старше 50 лет, из них 4441 (или 15%) превысили возраст 60 лет.

3.3. Инструменты правительства, одобренные и использованные для привлечения и сохранения молодых педагогов в системе образования, не приводят к ожидаемым результатам.

Одна из конкретных целей (конкретная цель 4.1), включенных в Стратегию “Образование-2020”, предусматривает повышение привлекательности профессии педагогического работника, привлечение и удержание высокопрофессиональных кадров в системе образования, чтобы процент раннего ухода из профессии сократился на 10%.

Для достижения этой цели MП в соответствии с собственным Планом деятельности на 2015 год, разработало проект Национальной программы развития человеческих ресурсов в области образования в РМ на 2016-2020 годы, который 3.11.2015 был вынесен на публичное обсуждение для получения комментариев. Несмотря на то, что эта акция не была завершена, хотя срок выполнения был IV квартал 2015 года, эта мера не была внесена в План действий MП на 2016 год. Кроме того, Правительство в рамках Программы деятельности на 2016-2018 годы⁷⁶ определило среди приоритетов в области образования необходимость утверждения и внедрения Национальной программы по повышению качества человеческих ресурсов в сфере образования, в том числе путем пересмотра концепции педагогического образования. Впоследствии в целях решения проблем, относящихся к области образования, Правительство⁷⁷ поставило MП задачу реализации утвержденного Плана действий на 2016 году, а среди предусмотренных мер указана и разработка Национальной программы по развитию человеческих ресурсов в общем образовании.

Только при таких обстоятельствах MП, дополнительно к Плану действий на 2016 год, должно обеспечить реализацию документа политик в установленный срок -IV квартал 2016 года. На момент проведения аудита этот проект находился в процессе обсуждения и был размещен в средствах массовой информации для проведения консультаций с гражданским обществом 26.05.2016.

Основная концепция проекта Национальной программы развития человеческих ресурсов в общем образовании РМ на 2016-2020 годы заключается в следующем: i) привлечение молодых людей с призванием в системе педагогического образования; ii) высококачественная профессиональная подготовка педагогических и управленческих кадров; (iii) сохранение квалифицированных педагогических кадров в системе. Опыт некоторых европейских стран⁷⁸, которые внедрили или находятся в процессе реализации кампаний по улучшению имиджа профессии учителя свидетельствует о повышении престижа этой профессии. Таким образом, MП должно предпринимать все необходимые меры для продвижения этой цели.

Другой приоритетной мерой, предусмотренной в Стратегии “Образование-2020”, является диверсификация льгот для молодых специалистов-педагогов, которые устраиваются на работу в образовательных учреждениях в сельской местности.

Начиная с 2005 года в соответствии с нормативной базой⁷⁹ начинающим педагогическим кадрам в течение первых 3 лет своей деятельности были предоставлены следующие стимулы:

♦ 30,0 тыс. леев – молодым специалистам-выпускникам высших педагогических образовательных учреждений;

♦ 24,0 тыс. леев – молодым специалистам-выпускникам учебных заведений специального педагогического образования;

♦ ежемесячная компенсация расходов по найму жилья, стоимости 30 квт электрической энергии и ежегодная компенсация тепловой энергии (одного кубического метра дров и одной тонны угля, а в случае отопления газом – компенсация стоимости одного кубического метра дров и одной тонны угля).

С учетом того, что ситуация по обеспечению педагогическими кадрами образовательных учреждений в городах не сильно отличается от ситуации в сельской местности, в целях улучшения этой реальности одна из стимулирующих мер была распространена и на городские образовательные учреждения.

Аудит отмечает, что в рамках новой нормативной базы⁸⁰, утвержденной 29.10.2015, была расширена только сфера охвата бенефициаров одной из льгот. В этой связи начиная с 2015 года единовременное пособие выплачивается всем выпускникам учебных заведений высшего и специального педагогического образования, распределенным MП как в сельскую местность, так и в городскую, а льготы, связанные с расходами по аренде жилья, потреблением тепловой и электрической энергии, – педагогическому персоналу, нанятому в сельской местности и районных центрах.

_____________________________

⁷⁶ Постановление Парламента № 1 от 20.01.2016 “Об утверждении Программы деятельности Правительства и вынесении вотума доверия Правительству”.

⁷⁷ Распоряжение Правительства № 56-d от 26.04.2016.

⁷⁸ Франция, Англия, Норвегия, Эстония, Дания, Латвия, Литва, Швеция, Европейская комиссия//EACEA/Eurydice, 2015. Профессия учителя в Европе: Практика, Восприятие и Политики. Отчет Eurydice. Люксембург: Офис публикаций Европейского Союза.

⁷⁹ П.2 Положения о порядке исчисления, распределения, использования и учета отчислений специального целевого назначения для поддержки молодых педагогических кадров, а также об изменении, дополнении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства, утвержденного Постановлением Правительства № 802 от 29.10.2015 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 802 от 29.10.2015).

⁸⁰ Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 802 от 29.10.2015.

Аудиторский анализ динамики трудоустройства молодых специалистов педагогического профиля в 2012-2015 годах представлен в диаграмме № 8.

Диаграмма № 8.

Динамика трудоустройства молодых специалистов

педагогического профиля в 2012-2015 годах

Источник: Диаграмма разработана аудиторской группой на основании

данных и сведений, представленных ОМООО.

Проведенные аудитом проверки показывают, что в период 2012-2015 годов только 49,1%, или 1293 из 2631 распределенного выпускника педагогического профиля был нанят де-факто на работу в соответствии с потребностями государства. Так, из общего числа распределенных выпускников педагогического профиля на работу, фактически в области образования было нанято 421, или 57,4%, – в 2012 году; 315, или 29,9%, – в 2013 году; 279, или 25,6%, – в 2014 году; 278, или 26,2%, – в 2015 году.

Детальный анализ, проведенный аудитом, представлен в приложении № 8 к настоящему Отчету.

Подводя итоги вышеизложенного аудит отмечает, что сфера образования непривлекательна для молодых специалистов, учитывая, что фактически трудоустраивается менее половины от числа распределенных.

Среди основных причин, которые обусловили создание этой ситуации, отмечается: невозможность распределения выпускников в случае, когда образовательные учреждения (имеющие меньшее число классов) не могут обеспечить молодому специалисту полную педагогическую норму (18 часов в неделю); заработная плата в сфере образования не является мотивирующей для молодого специалиста (около 3,0 тыс. леев); плохая инфраструктура в сельской местности по сравнению с городской, неэффективность льгот, предоставленных молодым специалистам в целях их привлечения в сельскую местность, и др.

Кроме того, одной из причин ненадлежащего распределения молодых специалистов является и тот факт, что выпускники высшего образования лиценциата педагогического профиля (I цикл) поступают на учебу для получения высшего образования магистратуры (II цикл). Впоследствии в отсутствие положений о распределении выпускников магистратуры педагогического профиля они не направляются на работу в соответствии с потребностями государства. Таким образом, в период 2012-2015 годов закончили II цикл 2258 магистров педагогического профиля с финансированием из бюджета (432 – в 2012 году; 485 – в 2013 году; 658 – в 2014 году; 685 – в 2015 году), которые однако впоследствии не были включены в процесс распределения.

Одним из показателей мониторинга Стратегии “Образование-2020” является “ранний отсев учебной деятельности, %”. Проверки аудита в этом аспекте показали, что MП не отчиталось в 2015 году по этому показателю мониторинга Стратегии “Образование-2020”, что свидетельствует о незнании реальной ситуации, связанной с текучестью педагогических кадров, в частности, ухода из системы образования до окончания срока действия статуса молодого специалиста (3 года педагогической работы).

Согласно нормативной базе⁸¹, чтобы получить единовременное пособие и компенсацию расходов на аренду жилья и потребление тепловой и электрической энергии, молодые специалисты должны заключить с администрацией учебного заведения, в которое были распределены, индивидуальный трудовой договор. Молодые специалисты обязуются работать 3 года в учебных заведениях, в которые были распределены. В случае увольнения молодого специалиста по собственному желанию или за совершение деяний, вменяемых ему в вину, указанных в Трудовом кодексе⁸², до истечения этого срока, он обязан вернуть уплаченные ему суммы до даты увольнения. В соответствии с ведомственным актом MП⁸³ начальники ОМООО обязаны контролировать заключение и исполнение индивидуальных трудовых договоров, заключенных с молодыми специалистами.

__________________________________

⁸¹ П.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 802 от 29.10.2015.

⁸² Ст.86 (1) g)-n) Трудового кодекса № 154-XV от 28.03.2003.

⁸³ П.3 Приказа министра просвещения № 1087 от 13.11.2015 “Об утверждении типового индивидуального трудового договора с молодыми специалистами”.

Проверки аудита показали, что в период 2012-2015 годов покинули систему образования до истечения 3 летнего срока, без возмещения сумм, связанных с выплатой единовременного пособия и расходов на наем жилья и коммунальные услуги, 22 молодых специалиста. Сумма полученных и невозвращенных ими льгот составляет около 258,0 тыс. леев, или около 50% от суммы 516,9 тыс. леев, которая регламентированно должна была быть возвращена в государственный бюджет (образовательным учреждениям, подведомственным ОМООО: Анений Ной – 17,0 тыс. леев; Басарабяска – 35,8 тыс. леев; Кахул – 2,3 тыс. леев; Кантемир – 35,0 тыс. леев; Кэлэрашь, Хынчешть – по 45,0 тыс. леев; Леова – 14,0 тыс. леев, Ниспорень – 45,9 тыс. леев;Стрэшень – 6,0 тыс. леев; Теленешть – 12,0 тыс. леев).

Анализ аудита относительно текучести молодых специалистов в 2012-2015 годах представлен в таблице № 9.

Таблица № 9

Текучесть молодых специалистов педагогического

профиля в период 2012-2015 годов

Источник: Синтез разработан аудиторской группой

на основании данных и сведений, представленных MП.

Данные из таблицы показывают, что в период 2012-2015 годов покинули систему образования 311 (24%) молодых специалистов из 1293 трудоустроенных, из которых 161 (12%) – сразу после выполнения обязательств отработать 3 года по распределению в соответствии с потребностями государства. Аудиторская миссия установила, что 63 (или 82%) из 77 молодых специалистов по распределению, которые уволились до истечения срока 3 лет, составляют те лица, которые были распределены в сельскую местность. Таким образом, предоставляемые льготы начинающим педагогическим кадрам в системе образования недостаточны для того, чтобы сохранить молодых специалистов в сельской местности.

Подробный анализ, проведенный аудитом по данной ситуации, изложен в приложении № 8 к настоящему Отчету.

3.4. Меры, предпринятые MП по повышению эффективности профессиональной компетентности педагогических и управленческих кадров, скромны.

Релевантным аспектом, отмеченным в Стратегии “Образование-2020”, является акцент на качество программ подготовки педагогических кадров, в том числе образовательных услуг, оказываемых центрами непрерывного обучения. Среди выделенных в Стратегии проблем, которые серьезно влияют на эффективность системы образования, следующие: i) неприведение профессиональных компетенций педагогических кадров в соответствие с изменениями в системе образования; ii) программы непрерывной подготовки не ориентированы на потребности педагогических кадров; iii) учреждения, предлагающие программы непрерывного образования, нуждаются в модернизации процесса обучения и оценки реальных потребностей в обучении, направленных на формирование профессиональных компетенций, необходимых для обеспечения качественного учебного процесса.

В этой связи на основании документа политик были определены 2 конкретные задачи, направленные на пересмотр начальной подготовки учителей (конкретная задача 4.3), а также повышение эффективности и гибкости системы непрерывной подготовки педагогов и менеджеров (конкретная задача 4.4).

Аудит рассмотрел степень включения мероприятий, предусмотренных по данному разделу в Стратегии “Образование-2020”, в Планах деятельности MП на 2015 год, а также отраженные результаты, отметив, что в 2015 году MП планировало проведение 15 подмер по этой части. Отмечается, что из 15 подмер, 3 были выполнены в полном объеме, 7 – выполнены частично, а 5 – не реализованы. По мнению аудита, нереализованные меры, которые в основном касаются разработки нормативных и ведомственных актов, являются релевантными для внедрения документов политик по обеспечению образовательной системы профессиональными педагогическими кадрами, а также для их мотивирования. Эти нормативные акты находятся в стадии разработки и согласования, не были утверждены и касаются:

▪ разработки Положения, инструментов и методики оценки эффективности деятельности педагогических кадров;

▪ разработки нового закона об оплате труда в сфере образования;

▪ разработки Методологии ежегодной оценки педагогического персонала;

▪ пересмотра системы аттестации педагогических кадров;

▪ разработки методологии непрерывного образования педагогических кадров;

▪ разработки Регистра по утверждению планов/программ непрерывного обучения/повышения квалификации педагогических/управленческих кадров на 2016 год;

▪ разработки пакета программ, основанных на лояльной конкурентной системе, посредством которых педагогический персонал мог бы воспользоваться разнообразной офертой поставщиков непрерывного профессионального обучения;

▪ разработки Положения о наставничества;

▪ разработки специальных программ для непрерывного обучения руководящего персонала. Основная роль в организации непрерывного профессионального обучения возлагается на Правительство⁸⁴, которое утверждает стратегии, программы и национальные нормативные документы в области развития человеческих ресурсов, тесно связанных с национальной политикой в области устойчивого развития. Соответственно, среди мер, которые необходимо предпринимать MП совместно с НАОКПО согласно Распоряжению Правительства № 56-d от 26.04.2016, связанных с проблемой низкого качества подготовки молодых специалистов-педагогов и неэффективного механизма повышения квалификации педагогических кадров, содержатся приоритетная оценка и аккредитация программ непрерывного образования в области просвещения, в целях повышения доступа к качественным услугам.

Одной из обязанностей НАОКПО⁸⁵ является проведение на договорной основе оценки учреждений, предоставляющих программы профессиональной подготовки и образовательные услуги, а также их программ, в целях авторизации на временное функционирование, аккредитации и переаккредитации в профессионально-техническом, высшем и непрерывном образовании. В настоящее время на уровне страны действуют 16 уполномоченных учреждений⁸⁶, предоставляющих услуги непрерывного профессионального обучения, которые не были аккредитованы, что не гарантирует качество предоставляемых услуг.

Кодекс об образовании⁸⁷ предусматривает, что педагогический персонал системы общего образования имеет право, гарантированное государством, на профессиональную стажировку по профилю педагогической деятельности не реже одного раза в три года. Вместе с тем, согласно возложенных на него обязанностей⁸⁸, MП координирует деятельность по начальному и непрерывному образованию педагогических и руководящих кадров в сфере образования.

В этом контексте ежегодно приказом министра образования утверждается План повышения профессиональной квалификации педагогических и руководящих кадров. На его основании ОМООО, руководители учебных заведений должны обеспечить направление педагогических и руководящих кадров на курсы для прохождения непрерывной профессиональной подготовки. Ответственный за координацию и мониторинг деятельности по непрерывной профессиональной подготовки является Управление человеческих ресурсов, непрерывного образования и аттестации в рамках МП⁸⁹. В целях рассмотрения упомянутых ситуаций аудиторская группа запросила у МП представлять информацию о результатах непрерывной профессиональной подготовки педагогических и руководящих кадров (менеджеров). В результате аудитом установлено, что MП не располагает какой-либо обобщенной информацией в целом по стране, касающейся этого аспекта. Впоследствии, аудиторская группа запросила повторно от центров непрерывной подготовки представления тех же данных и информации.

________________________________

⁸⁴ П.43 Положения об организации непрерывного профессионального образования, утвержденного Постановлением Правительства № 1224 от 9.11.2004.

⁸⁵ Ст.115 (2) d) Кодекса об образовании.

⁸⁶ Институт педагогических наук, ГПУ “Ion Creangă”, ГУ “A.Russo” г. Бэлць, МТУ, ГУ г. Тирасполь, ГУ г. Комрат, МГУ, ГУ“B.P.Hasdeu” г. Кахул, Институт непрерывного образования, ГУФС, Университет европейских экономических и политических наук “Constantin Stere”, Центр информационных и коммуникационных технологий в образовании, воспитательный центр Pro Didactica, воспитательная программа “Pas cu Pas”, центр “Univers Academic”.

⁸⁷ Ст.134 (4) b) Кодекса об образовании.

⁸⁸ Ст.140 (1) p) Кодекса об образовании.

⁸⁹ П.8 1) f) в Положения об Управлении человеческих ресурсов, непрерывного образования и аттестации, утвержденного Приказом министра финансов от 20.02.2013.

Анализ данных, поступивших от центров непрерывной профессиональной подготовки, представлен в таблице № 10.

Таблица № 10

Синтез данных по непрерывной профессиональной подготовке

педагогических и управленческих кадров в 2011-2015 годы

Источник: Данные обобщены аудиторской группой на основании информации,

представленной 13 центрами непрерывной подготовки и данных из

Отчета о деятельности МП за 2015 год;

Примечание: Запрашиваемая аудиторской группой информация не была представлена Университетом европейских политических и экономических знаний “Constantin Stere”, МЭА, Учебным центром “Pro didactica”.

Данные из таблицы показывают, что доля учителей, прошедших непрерывное профессиональное обучение в 2011-2015 годах, колеблется от 22,0% в 2011 году до 30,3% в 2015 году, наибольший удельный вес отмечается в 2014 году – 42,5%, при том, что около 51,5% от суммы на обучение педагогических кадров были оплачены за счет грантов и проектов.

Анализируя данные из таблицы аудит отмечает, что в основном учителя и управленческий персонал оплачивают за свой счет услуги по непрерывному профессиональному обучению. Так, из общего количества учителей- бенефициаров непрерывной профессиональной подготовки, оплатили за счет собственных средств в 2011 году – 66,0%; в 2012 году – 59,0%; в 2013 году – 64,4%; в 2014 году – 34,5%; в 2015 году – 63,9%. В то же время удельный вес участия государства в непрерывном образовании педагогических кадров намного ниже личного вклада бенефициаров, образовательные учреждения участвовали в 2011-2015 годах в размере, составляющем от 18,9% в 2011 году до 23,8% – в 2015 году. Аналогичная ситуация наблюдается и в случае профессиональной подготовки руководящих кадров (менеджеров), наибольший удельный вес составляют выплаты, осуществленные за счет собственных средств, которые в 2013 году составили 54,4%, в 2014 году – 49,7%, в 2015 году – 54,5%.

Вывод

Аудит, обобщая вышеизложенное, приходит к выводу, что MП не располагает надежным прогнозам, а также долгосрочным планированием потребностей в педагогических кадрах. Следовательно, крайне необходимо, чтобы MП совместно с ОМООО укрепили свой функциональный и организационный потенциал для установления процесса планирования потребностей в педагогических кадрах. Затягивание принятия этих мер будет иметь последствия на протяжении длительного периода времени, и отрицательно повлияет на качество образовательных услуг.

Льготы, предоставляемые молодым специалистам, устроенным на работу по распределению, не обеспечивают эффективность путем их сохранения в системе образования. Таким образом, менее половины выпускников специальностей педагогического профиля направляются на работу. В условиях, когда РМ сталкивается с кризисом профессии педагога, который проявляется в непривлекательности профессии педагога при зачислении студентов, а также в текучести молодых специалистов-педагогов, остро необходим пересмотр МП мер политики в этой области.

Неаккредитация в установленные сроки учреждений, наделенных правом предоставлять непрерывное профессиональное образование педагогическим кадрам, и затягивание разработки нормативной/ведомственной базы для внедрения политики, связанной с непрерывным профессиональным обучением, являются реальным препятствием в обеспечении доступа населения к качественным образовательным услугам.

Рекомендации Министерству просвещения

8. Проанализировать передовую практику в целях определения наиболее оптимального решения для разработки инструментов по прогнозированию потребностей в педагогических кадрах для системы образования, а также для планирования обеспечения/покрытия этих потребностей.

Рекомендации Министерству просвещения совместно с Министерством финансов

9. Определить меры и ресурсы для диверсификации льгот, предоставляемых трудоустроенным молодым специалистам-педагогам, в целях повышения привлекательности профессии педагога и степени охвата вакантных должностей, в частности, в сельской местности.

Рекомендации отраслевым местным органам в области образования: Анений Ной, Басарабяска, Кахул, Кантемир, Кэлэрашь, Хынчешть, Леова, Ниспорень, Стрэшень, Теленешть

10. Обеспечить возмещение в государственный бюджет средств, выплаченных молодым специалистам педагогического профиля распределенным в соответствии с потребностями государства, которые уволились с работы до истечения 3 лет работы в системе образования, на общую сумму около 258,0 тыс. леев.

Рекомендации Министерству просвещения совместно с отраслевыми местными органами в области образования:

11. Обеспечить повышение эффективности процесса управления стажировками по непрерывной профессиональной подготовке педагогических и руководящих/управленческих кадров с учетом лиц, прошедших обучение, а также уровня их подготовки.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Образование является национальным приоритетом и решающим фактором устойчивого развития общества, основанного на знаниях. Несмотря на то, что в целом MП добилось прогресса по части внедрения основного документа политик в области образования – Стратегии “Образование-2020”, аудиторская миссия констатирует что меры, предпринятые для достижения некоторых целей, не были достаточными. Соответственно, предварительная оценка показателей мониторинга образовательной политики показывает скромные результаты. В этом контексте выявленные недостатки в процессах планирования, внедрения и мониторинга Стратегии “Образование-2020” являются препятствием в процессе реформирования системы образования.

В целях исправления сложившейся ситуации для обеспечения успешного внедрения Стратегии “Образование-2020” и, не в последнюю очередь, рационального использования выделенных бюджетных средств, необходимы: утверждение плана действий по внедрению Стратегии “Образование-2020”, разработка планов подготовки государственного заказа, основанных на развитии рынка труда и потребностях государства, создание механизма, применяемого для повышения ответственности студентов, финансируемых из публичных средств, а также пересмотр нынешней системы мотивирования молодых специалистов.

Приложение № 2.

Область применения и методология аудита

Область применения

Счетная палата в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2016 год⁹⁰, инициировала аудит эффективности правительственных инструментов, направленных на модернизацию/улучшение услуг в рамках образовательной системы с целью оценки мер, предпринятых институциональной базой в области образования, ответственной за внедрение реформы образования.

Аудит был направлен на оценку эффективности на промежуточном этапе процесса внедрения MП и другими органами, ответственными за стратегии политик в образовательной системе, а также на выявление причин, которые обусловили недостатки в аудируемой области.

В ходе аудиторской миссии при осуществлении соответствующей деятельности аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась:

1. ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”;

2. ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”;

3. Пособием по аудиту эффективности⁹¹;

4. Действующими законодательными и нормативными актами, касающимися аудируемой области, и передовыми международными практиками.

___________________________

⁹⁰ Утверждена Постановлением Счетной палаты № 46 от 14.12.2015.

⁹¹ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 04.06.2010.

Аудиторская миссия была проведена при поддержке экспертов Проекта Twinning “Консолидация и укрепление внешнего публичного аудита в Республике Молдова”.

Подход к аудиту был комбинированным (смешанным), ориентированным на проблемы, а также на измерение эффективности процессов, внедренных в области образования.

Аудиторская миссия была проведена в Министерстве просвещения со сбором аудиторских доказательств в Министерстве финансов; Министерстве труда, социальной защиты и семьи; Министерстве сельского хозяйства и пищевой промышленности; Национальном агентстве занятости населения, а также в отраслевых местных органах в области образования районных советов Кэлэрашь, Ниспорень, Яловень и Анений Ной. Кроме того, были собраны аудиторские доказательства в Государственном университете Молдовы; Государственном педагогическом университете “Ion Creangă”; Государственном аграрном университете Молдовы; Экономической академии Молдовы; педагогическом колледже “Alexei Mateevici” мун. Кишинэу.

Также была запрошена информация от 11 образовательных учреждений (Технический университет Молдовы; Государственный университет физкультуры и спорта; Тираспольский государственный университет; Государственный университет “A.Russo” мун. Бэлць; Государственный университет “B.P.Hasdeu” г. Кахул; Комратский государственный университет; Государственный университет “Grigore Ţambalac” г. Тараклия; Экономическая академия Молдовы; Академия музыки, театра и изобразительных искусств; Институт международных отношений Молдовы; Академия публичного управления) и были опрошены отраслевые местные органы в области образования.

Методология аудита

Для достижения поставленных целей, методология аудита охватила аудиторские процедуры, такие как: прямое наблюдение, рассмотрение документов и анкет.

Выводы и констатации, представленные в Отчете, были сформулированы в результате применения следующих методов и процедур аудита:

• были рассмотрены и проанализированы: Стратегия “Образование-2020”; Положения и Отчеты о деятельности MП, чтобы определить цели и результаты их реализации;

• были проанализированы показатели результативности внедрения Стратегии “Образование-2020”, а также меры, предпринятые MП в целях мониторинга достижения этих показателей;

• были опрошены МФ, МТСЗС, МЭ относительно степени участия в процессе внедрения Стратегии “Образование-2020”;

• были опрошены отраслевые местные органы в области образования в целях определения процесса внедрения Стратегии “Образование-2020” и составления прогнозов о потребности в педагогических кадрах;

• были проанализированы прогнозы рынка труда, проведенные НАЗН.

• были запрошены от отраслевых местных органов в области образования и проанализированы данные о льготах, предоставляемых молодым специалистам;

• были проанализированы и обобщены сведения, запрашиваемые от государственных высших учебных заведений педагогического профиля о том, что касается числа студентов, которые бросили учебу или были отчислены, средней стоимости обучения студентов;

• была востребована от центров непрерывного обучения информация об обучении педагогических и управленческих кадров, а также об источниках оплаты за обучение;

• была проанализирована необходимая информация от высших учебных заведений о размере уставного капитала и стоимости недвижимого имущества.

Приложение № 3.

Детальный анализ, проведенный аудитом по площади земельных

участков, находящихся в пользовании ГВУЗ, их оценочной площади и

балансовой стоимости по состоянию на 31.12.2015

Источник: Данные MП, обобщенные аудиторской группой из Приложения № 14,

Финансовых отчетов ГВУЗ и информации, представленной ГВУЗ.

Приложение № 4.

Данные, обобщенные аудитом, относительно недвижимого имущества

публичной собственности государства (здания), находящегося в

управлении ГВУЗ, которые не зарегистрированы в территориальных

кадастровых органах по состоянию на 31.12.2015

Источник: Информация, обобщенная аудитом на основании отчета об объектах

недвижимого имущества, находящихся в публичной собственности государства

по состоянию на 31.12.2015, консолидируемая MП.

Приложение № 5.

Данные, обобщенные аудитом, о недвижимом имуществе публичной

собственности государства (земельные участки) в управлении ГВУЗ,

которые не зарегистрированы в территориальных кадастровых

органах по состоянию на 31.12.2015

Источник: Информация, обобщенная аудитом на основании отчета об объектах

недвижимого имущества, находящихся в публичной собственности государства

по состоянию на 31.12.2015, консолидируемая MП.

Приложение № 6.

Аудиторский анализ потребности в педагогических кадрах по районам и

степень покрытия вакантных мест по распределению MП

выпускников педагогического профиля

Источник: Информация, представленная МП.

Приложение № 7.

Аудиторский анализ степени покрытия потребности в

педагогических кадрах, по предметам

Источник: Информация, представленная МП.

Приложение № 8.

Данные, обобщенные аудиторской группой, по трудоустройству

молодых специалистов педагогического профиля, направленных

на работу за 2012-2015 годы

Источник: Информация, обобщенная аудиторской группой в результате

запросов от ОМООО, и информации, представленная МП и MФ.

Примечание: ОМООО Яловень не располагает информацией по 2012 и 2013 годам; ОМООО Окница не располагает данными за 2013 год.