Постановление N 49 от 09.10.2017 об утверждении Отчета об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества (Годовой отчет за 2016 год)

(миллиардов леев)

ВВП

(миллионов леев)

Получение разумного подтверждения относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год по существенным аспектам разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, основанную на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

1. в результате несоблюдения графика по разработке и утверждению СПБ и графика по разработке и утверждению закона о государственном бюджете, Закон о государственном бюджете на 2016 год был утвержден с опозданием на 6 месяцев, а в период января-июня 2016 года применялась процедура временного бюджета;

2. доходы государственного бюджета были исполнены на уровне 97,4% (28.879,6 миллионов леев), сумма непоступивших доходов составила 775,8 миллионов леев. В отличие от прошлых лет, исполнение внутренних доходов государственного бюджета (за исключением грантов и межбюджетных трансфертов) было реализовано на уровне 100,1% (27.592,5 миллионов леев) от годового прогноза. Наибольший удельный вес в общем объеме доходов государственного бюджета приходится на налоговые доходы – 75,9% (21.911,8 миллионов леев), за ними следуют неналоговые доходы – на 16,9% (4.884,9 миллионов леев), гранты – 4,4% (1.276,0 миллионов леев), специальные/собранные средства – 2,7% (793,8 миллиона леев);

3. хотя уровень точности макроэкономических показателей свидетельствует о наличии резервов, исключив, как непредсказуемый фактор, из всех доходов государственного бюджета внешние гранты, в отличие от предыдущего года отмечается, что уровень исполнения внутренних доходов против первоначально утвержденных показателей составил 99,6%, что является положительным фактором, поскольку в 2015 году он составил 95,4%;

4. возмещение НДС и акцизов зарегистрировало тенденцию роста по сравнению с предыдущим годом, достигнув наибольшего размера в период 2012-2016 годов, отмечено также и превышение на 332,1 миллиона леев утвержденных в бюджете лимитов по возмещению НДС и акцизов;

5. до вступления в силу положений Налогово-бюджетной политики на 2016 год, которые не предусматривали отнесение сумм возврата НДС и акцизов в счет будущих обязательств, Министерство финансов практиковало возврат НДС в счет вывозных/ввозных пошлин, уплаченных в аванс (в счет будущих обязательств), размер которых составил 435,9 миллионов леев, данное решение было принято в результате недостаточности финансовых ресурсов из-за прекращения внешнего финансирования. Аналогичные ситуации отмечаются и по возврату акцизов, акцизы были возвращены в счет будущих обязательств по вывозным/ввозным пошлинам, уплаченным в аванс в период с января по июнь 2016 года на общую сумму 18,3 миллионов леев или 11,0% от общего размера возврата акцизов (167,0 миллионов леев);

6. доходы, собранные исполнителями бюджета в качестве администраторов доходов, были реализованы на уровне 94,3% (748,2 миллионов леев) или на 36,4 миллионов леев меньше, чем в предыдущем году. По сравнению с уточненным планом, исполнители бюджета не собрали около 45,5 миллионов леев, из которых 32,1 миллиона леев по “Поступлениям от оказания платных услуг”, 11,1 миллионов леев - по “Плате за имущественный наем объектов государственной собственности”, и 2,3 миллиона леев - по “Добровольным пожертвованиям”;

7. хотя основные администраторы доходов выполнили задание по сбору доходов в ГБ и зарегистрировали незначительное снижение задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед ГБ, ее сохранение на существенном уровне приводит к необеспечению государственного бюджета необходимыми ресурсами. Так, на конец 2016 года задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед государственным бюджетом (основные платежи, штрафы, пени) составила 1.440,1 миллионов леев, в том числе администрируемые Государственной налоговой службой – 1.120,6 миллионов леев (77,8%) и Таможенной службой – 319,5 миллионов леев (22,2%). Отмечается, что как Таможенная служба, так и Государственная налоговая служба сталкиваются с трудностями при сборе неплатежей перед государственным бюджетом, что подтверждается сохранением задолженностей на существенном уровне. Трудности по сбору задолженностей перед ГБ подтверждаются и тем, что в общих неплатежах перед государственным бюджетом текущие неплатежи, относящиеся к 2016 году, составили 37,4% (538,2 миллионов леев), а неплатежи прошлых лет – 62,6% или 901,9 миллионов леев;

8. расходная часть была реализована на уровне 95,5% или в сумме 32.313,2 миллиона леев, остаток неиспользованных ассигнований на конец 2016 года составил 1.525,0 миллионов леев. По сравнению с предыдущим годом, расходы возросли на 1.916,5 миллионов леев или на 6,3% (в 2015 году⁷ – 30.396,7 миллионов леев). Неосвоенные ассигнования на конец 2016 составили 4,5% от общих предусмотренных расходов и снижены против 2015 года на 1436,6 миллионов леев. Из общей суммы неосвоенных ассигнований, 825,6 миллионов леев или 54,1% представляют неиспользованные ассигнования проектов, финансируемых из внешних источников;

9. в отчетном году из 10 функциональных групп ниже среднего уровня 95,5% были исполнены расходы по 5 функциональным группам, уровень исполнения по которым варьирует от 82,2% до 95,0%. По другим 5 функциональным группам уровень исполнения варьировал от 95,8% до 98,5%. Таким образом, из всех 10 функциональных групп только 3 функциональные группы⁸ были профинансированы ниже допустимого уровня (95,0%), используемого международными организациями при оценке эффективности менеджмента публичных финансов⁹, остальные 7 функциональных групп зарегистрировали уровень исполнения выше допустимого (95,0%);

10. в 2016 году из государственного бюджета были профинансированы 43 программы эффективности, уровень исполнения по которым варьировал от 0% (программа 60 “Развитие промышленности”) до 100% (программа 65 “Развитие систем связи”, программа 68 “Развитие национальных технических стандартов”). Ниже среднего уровня 95,5% были реализованы 23 программы эффективности. Как и в прошлые годы, хотя исполнители бюджета отчитываются о финансовой части программы, которая генерируется в ИСМФ, нефинансовая часть (показатели результативности) не обобщается в автоматизированной системе, что делает невозможным оценить в динамике реализованные показатели и достигнутую результативность в рамках соответствующих долговременных программ, а также корреляцию их бюджетирования с достигнутыми результатами. Таким образом, бюджетирование по программам, основанное на результативности, не достигает основной цели – соотнесение объема ассигнований с установленным уровнем реализации показателей результативности. В общих расходах по программах 41,9 миллионов леев были отражены без кода программы, таким образом, не были соблюдены общие правила бюджетирования, которые предполагают отнесение расходов по всем компонентам бюджетной классификации;

11. отмечается снижающаяся тенденция уровня реализации расходов на капитальные вложения, самый низкий уровень выполнения был констатирован в 2016 году (66,4%). Согласно Закону о государственном бюджете на 2016 год, на финансирование капитальных вложений первоначально были утверждены 1526,5 миллионов леев (55 объектов инвестиций), впоследствии, путем уточнения бюджета, ассигнования были снижены до 1445,3 миллионов леев (54 объекта инвестиций), финансирование составило 959,9 миллионов леев или 66,4% (51 объект инвестиций) и 3 объекта инвестиций¹⁰ с “нулевым” финансированием. За счет общих доходов было профинансировано 38 объектов (145,3 миллионов леев), за счет проектов, финансируемых из внешних источников – 12 объектов (814,2 миллиона леев), за счет собранных доходов – 2 объекта (0,1 миллиона леев). Таким образом, тенденции снижения удельного веса капитальных вложений как в ВВП, так и в общих расходах свидетельствуют о ситуации, вызывающей беспокойство, учитывая их важность и вклад в развитие национальной экономики, поскольку бюджет за последние 2 года был ориентирован на поддержку операционной (текущей) деятельности;

12. межбюджетные трансферты регистрируют тенденцию роста и продолжают занимать существенный удельный вес в общих расходах государственного бюджета, а также в доходах бюджетов другого уровня. Так, размер трансфертов, выделенных из государственного бюджета бюджетам другого уровня, составил 15,4 миллиарда леев, увеличившись против предыдущего года на 1,9 миллиардов леев. Отмечается наличие тревожной ситуации, а именно, начиная с 2013 года темп роста объема межбюджетных трансфертов опережал темп роста собственных доходов бюджетов другого уровня. Таким образом, собственные доходы ФОМС зарегистрировали положительную тенденцию, их темп роста опережал темп роста межбюджетных трансфертов. Собственные доходы БГСС зарегистрировали темп роста, который ниже темпа роста трансфертов, полученных из ГБ. Доходы БАТЕ отмечают более быстрый рост объема межбюджетных трансфертов, выделенных из государственного бюджета, по сравнению с собранными собственными доходами;

13. обязательства и долги исполнителей бюджета снизились по сравнению с предыдущим годом. На конец 2016 года исполнители бюджета зарегистрировали по расходам по всем компонентам обязательства на общую сумму 954,6 миллиона леев, в том числе текущие¹¹ – 893,3 миллиона леев и с истекшим сроком оплаты – 61,3 миллиона леев, а общая сумма долгов составила 630,5 миллионов леев, в том числе текущих – 616,9 миллионов леев и с истекшим сроком оплаты – 13,6 миллионов леев;

14. продолжает сохраняться нехватка формализованных правил и процедур по оценке, прогнозированию и отчетности влияния мер налогово-бюджетной политики, в частности, в отношении количественной оценки всех мер, оказывающих финансовое влияние на бюджет, а также при разделении первоначально утвержденных мероприятий от тех, которые появляются дополнительно в течение года, что позволит повысить как точность, так и реальную картину воздействия;

15. внутренний и внешний государственный долг зарегистрировали восходящую эволюцию против предыдущего года, составив на конец года 50.785,8 миллионов леев и увеличившись на 17.276,6 миллионов леев. В общем объеме государственного долга внутренний государственный долг составил 21.519,6 миллионов леев, а внешний государственный долг – 1778,9 млн. долларов США (эквивалент 29.266,2 миллионов леев), зарегистрировав рост по сравнению с предыдущим годом на 14.293,8 миллиона леев и, соответственно, на 2982,8 миллиона леев. Рост внутреннего государственного долга обусловлен утверждением Правительством Республики Молдова, путем принятия ответственности, Закона о выпуске государственных облигаций во исполнение Министерством финансов платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 года и № 101 от 1 апреля 2015 года¹², а также Закона о выпуске государственных облигаций во исполнение Министерством финансов платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 года и № 101 от 1 апреля 2015 года, № 235 от 03.10.2016. В соответствии с положениями Закона № 235 от 03.10.2016, Национальный банк Молдовы и Министерство финансов заключили 04.10.2016 Соглашение о выпуске и выкупе государственных облигаций с целью исполнения обязательств Министерства финансов, вытекающих из государственных гарантий, на общую сумму 13.341,2 миллиона леев;

16. в контексте других аудируемых субъектов, отмечается отсутствие учета капитала, зарегистрированного в международных организациях (ЕБРР, МБРР, МАГИ, МАР, МФК) в размере около 297,7 миллионов долларов США или около 5.948,1 миллионов леев.  

• нерелевантность макро - и микроналоговых прогнозов, лежащих в основе разработки бюджетных показателей;

• неосвоение ассигнований обусловлено нефинансированием внешних грантов и внешних займов на прогнозируемом уровне, а также степенью точности прогнозов, разработанных исполнителями бюджета;

• постоянный рост межбюджетных трансфертов обуславливает сохранение их значительного удельного веса в общем объеме расходов государственного бюджета, а также в доходах бюджетов другого уровня;

• принцип формирования и изменения программ эффективности сводится только к трансформации бюджетов исполнителей бюджета в бюджеты по программам, которые представлены в дополнительном классификаторе Бюджетной классификации. Как результат, бюджетирование по программам, основанное на результатах, не достигло главной цели – соотнесение объемов ассигнований с уровнем выполнения установленных показателей эффективности, а государственные программы не могут быть рассмотрены в качестве полного и эффективного инструмента планирования и исполнения, несмотря на то, что Правительство делегирует программам именно эту ключевую роль;

• неразработка концепции государственной инвестиционной политики, в которой были бы определены приоритетные инвестиционные направления, обусловила включение в Портфель объектов капитальных вложений объектов, начатых еще в 2006 году. В условиях жесткой экономии бюджета, которая наблюдается в последние годы, необходимо принять неотложные меры по разработке условий представления предложений о включении новых объектов инвестиций, исходя из приоритетов государства, а также по разработке Регистра проектов незавершенных капитальных вложений, который должен быть публичным, с установлением приоритетности потребностей в финансировании с использованием заданных критериев.

Для обеспечения надлежащего и эффективного исполнения функций администратора бюджета, Министерству финансов необходимо принять следующие меры:

• повысить ответственность и усилить деятельность по обеспечению поступления в полном объеме доходов в ГБ, в том числе по сбору задолженностей по уплате налогов и сборов в НПБ;

• разработать критерии и вести регистр учета объектов капитальных вложений, финансируемых из государственного бюджета, с обеспечением прозрачности и приоритетности их финансирования путем присвоения отдельных кодов для каждого объекта, в целях обеспечения мониторинга объема выполненных работ по капитальному ремонту, и, соответственно, выделенных ресурсов;

• определить меры с финансовым воздействием, включенные в налогово-бюджетные политики, с составлением полной отчетности о достигнутых результатах;

• повысить качество прогнозов расходов путем надлежащего внедрения методов прогнозирования, утвержденных в Методологическом руководстве по разработке, утверждению и изменению бюджета;

• разработать и внедрить автоматизированный модуль для регистрации и учета членских взносов в международных организациях, а также полностью восстановить в бухгалтерском учете капитал, зарегистрированный в международных организациях.

- осуществлять мониторинг соответствия исполнения администраторами доходов обеспечения поступления платежей, относящихся к доходам государственного бюджета;

- повысить ответственность исполнителей бюджета за надлежащее управление публичными фондами;

- проводить мониторинг принятия Министерством финансов мер по регистрации в учете капитала, зарегистрированного в международных организациях (ЕБРР, МБРР, МИГА, МАР, МФК) в размере около 297,7 млн. долларов США или около 5.948,1 миллионов леев.

Оценка администрирования и управления долгом публичного сектора Министерством финансов в аспекте структуры портфеля государственного долга, а также предоставление разумной гарантии относительно того, что управление и отчетность долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования осуществляются в соответствии с законодательством.  

1. существенный рост как сальдо долга публичного сектора, так и удельного веса долга публичного сектора в ВВП. В 2016 году сальдо долга публичного сектора увеличилось по сравнению с предыдущим годом на 16,1 миллиардов леев (+37,2%), составив 59371,9 миллиона леев. Рост долга публичного сектора был обусловлен повышением сальдо государственного долга (+17,3 миллиардов леев), связанным в основном с выпуском ГЦБ для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий. В результате существенного роста долга публичного сектора, его удельный вес в ВВП возрос в 2016 году против предыдущего года на 8,8 п.п., составив на конец года 44,2%. Опережение темпа роста долга публичного сектора (+37,2%) по сравнению с темпом роста ВВП (+9,7%) на 27,5 п.п. может в будущем повлиять на платежеспособность Правительства. В 2016 году по сравнению с 2015 годом отмечалась положительная тенденция, был зарегистрирован более быстрый рост официальных резервных активов (+25,6%) по сравнению с ростом внешнего долга публичного сектора (+4,5%) на 21,1 п.п.;

2. сальдо государственного долга продолжает регистрировать возрастающую тенденцию, в том числе как удельный вес в ВВП. По сравнению с предыдущим годом, государственный долг увеличился на 17276,6 миллионов леев (+51,6%), составив 50785,8 миллионов леев, был зарегистрирован рост как внешнего государственного долга (+2982,4 миллиона леев/+11,3%), который на конец 2016 года составил 29266,2 миллионов леев, так и внутреннего государственного долга (+14294,2 миллиона леев/+197,8%), составившего на конец 2016 года 21519,6 миллионов леев. Как удельный вес в ВВП, государственный долг зарегистрировал рост против прошлого года на 10,4 п.п., составив 37,8%, рост был обусловлен выпуском ГЦБ для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий (+13,34 миллиарда леев);

3. внутренний государственный долг возрос против предыдущего года в 3 раза, зарегистрировав исторический максимум. Сальдо внутреннего государственного долга вписалось в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год¹³ (21.762,1 миллиона леев), составив на конец бюджетного года 21.519,6 миллионов леев. По сравнению с предыдущим годом, внутренний государственный долг возрос на 14.294,2 миллиона леев (+197,8%), в том числе за счет выпуска ГЦБ на первичном рынке (+953,0 миллиона леев), а также за счет выпуска ГЦБ в счет государственных гарантий, выданных для экстренных кредитов, предоставленных НБМ банкам, находящимся в процессе ликвидации (“Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО и КБ “Unibank” АО). Сохранение на том же уровне или несущественный рост долгов по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке (+953,0 миллиона леев), свидетельствует о наличии риска рефинансирования, повторный выпуск был произведен в новых условиях финансового рынка. В отличие от предыдущего года, отмечается тенденция опережения процентных ставок коммерческих банков по кредитам, предоставленным реальному сектору, над процентными ставками по ГЦБ, выпущенным на реальном рынке, отмечая тенденцию улучшения ситуации на внутреннем финансовом рынке со снижением как применяемой НБМ основной ставки и ставок на депозиты и кредиты, предоставленные банковской системой частному сектору, так и процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, снижающаяся тенденция была больше отмечена во II полугодии 2016 года;

4. сальдо государственного долга регистрирует тенденцию постоянного роста, а освоение внешних источников подразделениями по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, свидетельствует о некоторых резервах. В 2016 году сальдо внешнего государственного долга возросло против показателя предыдущего года на 127,7 миллионов долларов США (+9,6%), составив на конец года 1464,7 миллиона долларов США (эквивалент 29.266,2 миллионов леев), вписываясь как в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год в долларах США, так и в плафон, установленный в леях (32.422,5 миллиона леев). Аудит отмечает ситуации несоблюдения графиков финансирования и неосвоение внешних ресурсов органами, ответственными за внедрение проектов, финансируемых из внешних источников, основными причинами были несвоевременное выполнение условий по выделению средств, предусмотренных в кредитных договорах, а также затягивание процедур по внедрению в рамках осуществляемых проектов;

5. остаток задолженности рекредитованных бенефициаров снизился по сравнению с предыдущим годом в результате ее списания. Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров на конец 2016 года составил 4.959,9 миллионов леев, снизившись против 2015 года на 277,7 миллионов леев (-5,3%). В общей сумме задолженности рекредитованных бенефициаров, задолженности с истекшим сроком погашения составили 342,9 миллиона леев, снизившись по сравнению с прошлым годом на 232,6 миллиона леев. Снижение задолженностей с истекшим сроком погашения рекредитованных бенефициаров объясняется списанием ряда задолженностей в результате аннулирования из Государственного регистра некоторых экономических агентов-бенефициаров рекредитованных кредитов. В общей сумме задолженностей с истекшим сроком погашения, 217,0 миллионов леев (63,3%) зарегистрированы за предприятиями и организациями, находящимися в процессе несостоятельности, а 79,1 миллионов леев – за предприятиями и организациями, являющимися потенциальными банкротами. Сохранение в течение многих лет задолженностей с истекшим сроком погашения продолжает представлять, исходя из их структуры, высокий риск невозмещения;

6. в общей сумме задолженности гарантированных дебиторов существенный удельный вес занимают долги с истекшим сроком погашения. Остаток задолженности гарантированных дебиторов на конец 2016 года составил 461,3 миллиона леев, снизившись на 23,7 миллиона леев по сравнению с началом года. В общей сумме задолженности гарантированных дебиторов наибольший удельный вес приходится на задолженности по гарантированным внешним кредитам (458,9 миллионов леев/99,5%). Задолженности гарантированных дебиторов с истекшим сроком погашения составили 455,6 миллионов леев или 98,8%, представляя высокий риск невозмещения.  

Увеличение задолженностей публичного сектора по кредитам и возрастающий темп роста долга публичного сектора по сравнению с темпом роста экономики может повлиять в будущем на платежеспособность Правительства. Хотя портфель государственного долга зарегистрировал тенденцию снижения по всем составляющим инструментам, наиболее значительный удельный вес в общей сумме государственного долга занимает долгосрочный государственный долг, который зарегистрировал самые высокие показатели за последние 3 года.

В сложившейся ситуации, Счетная палата отмечает необходимость развития менеджмента долга публичного сектора, в том числе путем усиления действий по мониторингу рисков устойчивости и уязвимости, связанных с государственным долгом.

- обеспечивать постоянный мониторинг состояния портфеля государственного долга и избегать рисков ухудшения менеджмента публичного долга в результате неосвоения в полном объеме и в срок ресурсов, выделенных для реализации проектов, финансируемых из внешних источников;

- обеспечивать мониторинг рисков значительного и непредсказуемого обременения последующих государственных бюджетов, а также внедрение систем оценки эффективности менеджмента долга публичного сектора и результативности на основе ключевых показателей.

В соответствии с законодательными положениями, Счетная палата осуществляет контроль за управлением и использованием публичных финансовых ресурсов, в том числе посредством ежегодного аудирования Отчета Правительства об исполнении за отчетный бюджетный год бюджета государственного социального страхования. Контроль за формированием и использованием в 2016 году ресурсов БГСС был проведен в НКСС, УСО и АЗН мун. Кишинэу, путем проведения аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности.

Основная цель аудиторской миссии состояла в проверке соответствия существенных операций, связанных с доходами БГСС и администрированием некоторых расходов, в том числе сквозь призму принципов эффективности, касающихся результативности и экономичности расходования средств на эти цели. Была проанализирована и оценена разработка бюджета по программам, в том числе показателей результативности, а также протестирована функциональность информационной системы НКСС (ИС “Социальная защита”) в аспекте полноты и безопасности имеющихся данных. Мониторинг действий учреждений, ответственных за выполнение требований и внедрение рекомендаций, ранее направленных СПРМ, явился отдельным элементом, рассмотренным аудитом.

В результате, Счетная палата сформулировала выводы относительно соответствия проверенных операций, возможных рисков, а также выдвинула рекомендации по их смягчению.

- по разделу доходов – некоторые резервы в деятельности по учету плательщиков взносов в БГСС и по обеспечению декларирования/ регистрации/поступления платежей в бюджет. В этой связи отмечается, что:

1. регистрация плательщиков взносов в БГСС в условиях существующей нормативной базы и порядка функционирования информационной системы, созданной для этой цели, не обеспечивает регистрацию всех плательщиков и, соответственно, их правильный и полный учет на национальном уровне. Так, отмечается дублирование регистрации плательщиков с повторным присвоением кода НКСС; их неправильная квалификация по категориям, без учета правовой формы; необоснованное снятие с учета и/или необоснованное присвоение статусов плательщиков и т.д. В итоге, Отчеты о количестве зарегистрированных плательщиков не предоставляют идентичные, достоверные, сопоставимые и полные данные. Сложившиеся ситуации являются результатом недостаточности действий по мониторингу данного процесса и неприменение существующих в этой связи дисциплинарных санкций;

2. обязанность по представлению деклараций о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования была выполнена 55,7% плательщиков взносов в БГСС. Инструменты мониторинга процесса представления деклараций и наложения предусмотренных по данному разделу санкций не обеспечили регистрацию Национальной кассой и отслеживание налоговым органом возможных платежей в бюджет от 69227 плательщиков;

3. в результате анализа задолженности в общем объеме долгов перед БГСС было установлено, что задолженности были зарегистрированы во всех районах в сумме 358,8 миллионов леев, с удельным весом 30,2% в общем объеме долгов. Общие задолженности, взятые на специальный учет на основании Решений налоговых органов, составили 275,8 миллионов леев или 23,2% от общей суммы долга. Следовательно, меры, принятые в этой связи уполномоченными органами (НКСС и ГНС) не смогли обеспечить поступление в полном объеме доходов в БГСС;

4. проверки, связанные с начислением взносов государственного социального страхования и платежами в БГСС, проведенные 3 публичными органами, наделенными соответствующими полномочиями (НКСС, ГНС и Финансовая инспекция), в количестве 3900, выявили, что плательщики взносов в БГСС занижают платежи в бюджет. В результате, были восстановлены платежи в сумме 6,4 миллионов леев и наложены штрафы и пени на общую сумму 5,0 миллионов леев;

- по разделу расходов – выявлены некоторые недостатки при планировании расходов по подпрограммам и в процессе приобретения путевок на восстановление здоровья и реализации капитальных вложений/ремонта, а также несоответствия в процессе предоставления социальных выплат. Они выражаются в том, что:

1. при разработке БГСС по программам не были установлены логические рамки программы, тем самым не была обеспечена связь бюджетных расходов с программами и мероприятиями, которые определяют осуществление политики в этой области. В результате, установленные цели в рамках подпрограмм касались конкретных мероприятий, которые должны быть реализованы, а не ожидаемого результата. Показатели, установленные в рамках подпрограмм, не были согласованы с целями, не зависели от НКСС, а их реализация не отражает внедрение политик в данной области или их воздействие, то есть они не предоставляют информацию об эффективности и результативности подпрограммы. В связи с этим, отраслевое министерство не предусмотрело методологию и необходимую помощь в рамках процесса бюджетирования по программам, в том числе в аспекте соотнесения подпрограмм с приоритетами секторных политик, с установлением целей и показателей эффективности. Соответственно, в рамках НКСС не было обеспечено формирование базы данных с финансовой и нефинансовой информацией для соответствующих подпрограмм в области компетенции, которая легла бы в основу определения подпрограмм и их элементов для обеспечения непрерывности бюджетного планирования по программам и последовательности установления целей. При отнесении расходов по подпрограммам не была сохранена определенная последовательность, поскольку в одних случаях они отражаются по типу получателя, а в других – согласно функциям и задачам;

2. управления социального обеспечения устанавливают право на получение социального пособия и пособия на холодный период года, а Национальная касса перечисляет финансовые средства для их оплаты. Существующий механизм предоставления пособия предполагает риски при определении получателей и размера пособия, обусловленные тем, что УСО не располагают полной информацией о доходах, которые получают заявители, а также достоверными данными, предоставленными ими. Отсутствие правового механизма по возмещению нерегламентированно выплаченных платежей и обеспечению их учета/отчетности определяет невозмещение в полном объеме необоснованно выплаченных сумм и возврат финансовых средств в бюджет;

3. процесс предоставления пособия по безработице и социальных выплат безработным осуществлялся многими учреждениями в отсутствие создания фонда на эти цели. Отнесение произведенных платежей по данному разделу не отражает реальную ситуацию, поскольку на переходящих банковских счетах бенефициаров были зарегистрированы финансовые средства, не востребованные их получателями, в то время как они были отражены как используемые;

4. процесс закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторно-курортного лечения был проведен с нарушениями и отклонениями от законодательных норм, без применения принципов эффективности. Эти ситуации обусловили неэффективное использование и с признаками мошенничества бюджетных средств в сумме 1,9 миллионов леев. Нарушение принципов прозрачности и конкуренции, принципа эффективного использования публичных средств обусловило принятие несоответствующих предложений и необоснованное и неоправданное присуждение договоров государственных закупок на общую сумму 8,5 миллионов леев. Порядок оценки качества услуг, применяемый НКСС, не имеет юридических оснований и не отражает качество предоставляемых услуг. Неуказание в путевках на лечение, выданных санаторно-курортными учреждениями, приобретенных услуг определяет незнание бенефициарами, какими санаторными услугами может воспользоваться, и не обеспечивает получение количественного и качественного лечения в соответствии с закупленными услугами;

5. планирование расходов на инвестиции и капитальный ремонт не было в достаточной мере/полностью обосновано, были выявлены недостатки в процессе анализа предложений и определения реальных потребностей. Для некоторых из целей расходы были уточнены необоснованно на основании неполного анализа, без их увязки с исполненными и фактически осуществленными расходами. Этот факт обусловил использование средств сверх уточненного плана, для некоторых объектов за счет других или исполнение расходов в отсутствие финансовых средств, а также резервы при распределении и отчетности исполненных и фактических расходов на уровне объекта. Ненадлежащая деятельность служб по проектированию и экспертизе работ, с последующим выявлением ряда не предусмотренных проектом, но необходимых работ, обусловила дополнительные расходы на проектирование дополнительных работ с их дополнительной контрактацией;

6. предоставление годовой премии и надбавки за коллективные достижения сопровождалось некоторыми недостатками, которые обусловили ненадлежащее начисление и выплату платежей в незначительных размерах.

Проблемные ситуации были выявлены и в управлении НКСС информационной системой. Национальная касса владеет и управляет единой базой данных на национальном уровне, в которой регистрируется и ведется учет плательщиков взносов в БГСС и их обязательств; вводятся данные о лицах, застрахованных в системе государственного социального страхования; регистрируется и ведется учет получателей социальных выплат и т.д. Одновременно отмечается наличие некоторых недостатков, а именно:

1. НКСС, в отсутствие необходимого анализа и соответствующего обоснования, законтрактовала и оплатила услуги по техническому обслуживанию оборудования и информационной системы практически для всех компонентов системы, в том числе для тех, которые не являются критическими; приобретение услуг по обслуживанию оборудования и информационной системы не сопровождалось надежными процедурами контроля со стороны НКСС, что обусловило закупку услуг без обеспечения разделения прав на администрирование, предоставленных поставщикам услуг, и элементов безопасности системы;

2. развитие информационной системы при недостаточном документировании конфигураций не обеспечивает независимое управление системой ее поставщиком или ее изменение в соответствии с последующими требованиями бизнес-процессов;

3. генерирование отчетов из информационной системы персоналом из области информационных технологий, без наличия контролей по их проверке и сопоставлению другими лицами, определяет риск нарушения целостности и правильности данных из отчетов.

• безответственность некоторых юридических и физических лиц, которые обязаны зарегистрироваться в установленные законом сроки в качестве плательщиков взносов в БГСС, задекларировать и оплачивать взносы обязательного государственного социального страхования. Соответствующие ситуации обусловили невозможность идентификации всех плательщиков взносов в БГСС и их обязательств, отслеживания возможных доходов, а также рост задолженности отдельных плательщиков;

• отсутствие электронного и оперативного сотрудничества НКСС со всеми органами, уполномоченными правом государственной регистрации, а также неэффективный процесс констатации правонарушений, связанных с несоблюдением сроков их регистрации в БГСС, с декларированием и перечислением взносов, обусловили невзятие на учет отдельных плательщиков взносов в БГСС и их обязательств;

• нерелевантность выявления и установления целей, задач и показателей результативности, лежащих в основе планирования БГСС по программам, не обеспечивает реализацию политик в данной области и оценку их влияния;

• недостаточность взаимодействия между органами, наделенными правом предоставления некоторых льгот, с НКСС, которая обеспечивает перечисление средств для их уплаты и составление отчетности о понесенных на эти цели расходах, а также с органом с правом проверки соответствия их предоставления, привела к необоснованному увеличению размера социальных выплат, к невозможности возврата необоснованно выплаченных сумм;

• поверхностный подход к возложенным на бюджетный орган обязанностям по планированию и управлению расходами привел к многочисленным нарушениям, в некоторых случаях с показателями мошенничества в процессах закупок услуг (путевок на восстановление здоровья путем санаторно-курортного лечения);

• неправильный подход НКСС к рискам, возникающим при обслуживании поставщиками информационной системы, может иметь серьезные последствия для безопасности и целостности данных системы социального страхования.

Для устранения отклонений от законодательной базы и выявленных нарушений, Счетная палата предложила ряд мер для обеспечения адекватной правовой и организационной базы, с делегированием соответствующих полномочий.

- принять меры по внедрению и обеспечению бюджетной дисциплины со стороны ответственных органов в процессе формирования, управления и контроля бюджета;

- пересмотреть разработанные показатели, связанные с бюджетированием по программам, в целях обеспечения реализации стратегических целей по освоению средств БГСС.

Миссия финансового аудита изложила свое мнение относительно формирования, использования и отчетности средств бюджета государственного социального страхования сквозь призму применения Национальной кассой социального страхования (НКСС) Бюджетной классификации, Плана бухгалтерских счетов и Методологических норм по организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений, учитывая, что цель аудиторской миссии состояла в оценке составления Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования в соответствии с утвержденной базой по составлению финансовой отчетности в аспекте правильного отражения доходов и расходов.

В отчетности об исполнении бюджета государственного социального страхования в аспекте соответствующего отражения и в полном объеме доходов от взносов обязательного государственного социального страхования, а также расходов, осуществленных в соответствии с подпрограммами, были выявлены неточности в отношении некоторых операций и ситуаций. В этой связи, аудит выразил условное мнение по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования.

Аспекты, затронутые в рамках аудита Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования, которые легли в основу выражения условного мнения, касались утвержденной базы по составлению отчетности. Так, Счетная палата установила, что отчетность была составлена с некоторыми резервами, которые входят и в компетенцию некоторых внешних факторов (Министерства финансов).

1. Отсутствие на протяжении 2016 года нормативной базы по составлению отчетности Министерство финансов утвердило формы Отчетов об исполнении БГСС и Методологические нормы о порядке их составления по истечении бюджетного года (17.02.2017), что создало ситуации неопределенности относительно ежемесячной отчетности НКСС в течение 2016 года. Вместе с тем, Министерство финансов вынудило НКСС отчитаться об исполнении БГСС за отчетный год согласно формам, которые вступили в силу на месяц позже по сравнению со сроком представления отчетности.

2. В отчетности по исполненным расходам по подпрограммам были допущены неточности Составление отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования было проведено в соответствии с утвержденной нормативной базой. Вместе с тем, из-за отсутствия установленных процедур в отношении порядка обобщения информации, а также порядка организации бухгалтерского учета расходов на социальные выплаты, были выявлены неточности в отраженных показателях, связанные с применением непредусмотренных корректировок. Так, Методологические нормы, утвержденные Министерством финансов, не регламентируют исчерпывающее метод отражения показателей БГСС по разделу исполнено, выплачено и фактически. Та же ситуация была установлена Счетной палатой и в ходе предыдущего аудита, когда Министерству финансов было направлено требование принять, совместно с Национальной кассой социального страхования, меры с целью приведения в соответствие нормативных положений, касающихся методов отчетности об исполнении БГСС. В этом контексте отмечается, что хотя были утверждены новые формы Отчетов об исполнении БГСС и Методологические нормы о порядке их составления, не была решена проблема их исчерпывающего регулирования в действующих Методологических нормах.

3. Остаток задолженности перед бенефициарами не отражает реальную ситуацию При составлении финансовой отчетности не была обеспечена полнота представленной информации в контексте принципа бухгалтерского учета методом начислений, по разделу долгов. Так, остаток долга отражен в Бухгалтерском балансе лишь частично из-за неотражения сумм, не востребованных их бенефициарами и возвращенных на счета НКСС, которые, однако, остаются долгами, что влияет и на отражение фактических расходов. Необеспечение полноты информации об остатке долгов определяет несоответствие информации из информационной системы с данными финансовой отчетности.

Внутренняя нормативная база относительно процесса ведения учета и отчетности БГСС (План счетов и Инструкция по бухгалтерскому учету), а также методологические нормы по составлению отчетности исполнения БГСС, в контексте новой нормативно-законодательной базы, обуславливают несоответствия и неясности при составлении Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования. Так, применяемые учетные политики частично последовательны с применяемой общей базой финансовой отчетности и определяют некоторые резервы в части отражения исполненных расходов, а также задолженности перед получателями пособий. В этом контексте, представленные ситуации не позволяют пользователям отчетов понять влияние операций и событий в процессе принятия решений. Вместе с тем, этот факт будет влиять и на надлежащую и точную консолидацию национального публичного бюджета.

Внедрение рекомендаций и требований, направленных Счетной палатой, будет обеспечивать надлежащую отчетность об исполнении БГСС путем устранения пробелов и неясностей в рамках существующей нормативной базы. Кроме того, эти меры будут поддерживать и процесс консолидации национального публичного бюджета с точки зрения точности показателей.

- определить содержание Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования, который должен составляться Национальной кассой социального страхования, в аспекте компонентов отчетов для обеспечения релевантной и необходимой информацией в процессе принятия решений;

- обеспечить пересмотр и приведение в соответствие внутренней нормативной базы по процессу ведения учета и составления отчетности по БГСС с учетом новой нормативно-законодательной базы, для надлежащей и точной консолидации национального публичного бюджета;

- пересмотреть методологические положения по составлению отчетности по показателям с учетом специфики НКСС, с обеспечением их отражения в соответствии с принципами ведения бухгалтерского учета;

- разработать формат и порядок составления финансовых отчетов НКСС в целях правильной и точной консолидации национального публичного бюджета.

Проведенная аудиторская миссия носила комплексный характер и включала установление нескольких отдельных целей, связанных с аудитом соответствия в сочетании с аудитом эффективности. Так, в аспектах соответствия в сочетании с аспектами эффективности цель аудита состояла в проверке соответствия управления средствами ФОМС, а также в подтверждении платежей на основе DRG по отношению к общим выплатам публичным больницам и оценке применяемых механизмов для обеспечения доступности населения к компенсированным медикаментам.

Наиболее важными констатациями относительно управления ФОМС в 2016 году являются следующие:

1. планирование объемов финансирования человеческого инсулина для инъекций с применением обоснованных показателей и данных;

2. полное поступление трансфертов из государственного бюджета;

3. планирование средств ФОМС на основе бюджетирования по программам;

4. изменение нормативной базы по администрированию средств фонда развития путем исключения дублирования институциональных полномочий Смешанной комиссии и НМСК;

5. порядок контрактации стационарных медицинских услуг, оплачиваемых из основного фонда, претерпел существенные изменения в части документирования заседаний по ведению переговоров в отношении объема контрактованных медицинских услуг, а также установления в договорах, заключенных с медицинскими учреждениями, измеряемых показателей и др.;

6. политика государства в области охраны здоровья установила ориентацию на обеспечение физической и экономической доступности населения к компенсированным медикаментам.

В рамках аудиторской миссии был выявлен ряд отклонений и недостатков, которые отрицательно повлияли на надлежащее администрирование средств ФОМС, а именно:

7. постоянное снижение числа застрахованных лиц в индивидуальном порядке с 59,2 тыс. человек в 2013 году до 40,1 тыс. человек в 2016 году привело к снижению доходов от взносов в фиксированной сумме на 5,2 миллиона леев по сравнению с 2013 годом;

8. утверждение и финансирование за счет государственного бюджета расходов на реализацию национальных программ, а именно “Контроль и профилактика сахарного диабета”, не обеспечило покрытие реальных потребностей в средствах на 3,3 миллиона леев, которые были оплачены за счет ФОМС;

9. трансферты из государственного бюджета для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова” были запланированы и утверждены в отсутствие обоснованных расчетов и прозрачности данного процесса (89,9 миллионов леев);

10. ненадлежащее распределение остатков денежных средств, образовавшихся в результате исполнения средств ФОМС за 2015 год (153,1 миллиона леев) обусловило их неполное использование;

11. исполнение доходов, перечисленных из государственного бюджета для мероприятий специального назначения (142,7 миллиона леев), осуществлялось в отсутствие отдельного учета расходов, произведенных за счет этих доходов;

12. составление отчетности по программам и подпрограммам было осуществлено на основе установленных показателей эффективности, имеющих общий характер, которые в некоторых случаях отражают только либо выделенные ресурсы, либо удельный вес исполненных ресурсов по каждой подпрограмме по сравнению с запланированным уровнем, либо не характерны для деятельности учреждения;

13. применение при контрактации стационарных медицинских услуг для 2 публичных медико-санитарных учреждений республиканского уровня различных тарифов¹⁴, с их увеличением в отсутствие обоснованных критериев и расчетов;

14. управление средствами резервного фонда осуществлялось в отсутствие внутренней нормативной базы, которая бы четко разграничила обязанности вовлеченных сторон и установила эффективные механизмы контроля, что обусловило в некоторых случаях необоснованность платежей для выплаты врачам-резидентам;

15. допущение вовлеченными учреждениями (НМСК, учредителями и руководством медицинских учреждений) несоответствий на всех этапах реализации и финансирования инвестиционных проектов, оплачиваемых из фонда развития, привело к задержке, в 2 случаях, внедрения проектов (5,3 миллиона леев), необоснованному увеличению стоимости проекта (0,1 миллиона леев) и, как следствие, невыполнению поставленных целей;

16. исполнение на крайне низком уровне средств фонда профилактических мероприятий (2,5 миллиона леев из 59,6 миллионов леев, утвержденных первоначально), в то время как показатели здоровья по наиболее значимым заболеваниям растут (в 2016 году по сравнению с 2012 годом отмечен рост распространенности респираторных заболеваний с 445,2 до 547,3 тыс. человек, хронических гепатитов и цирроза – с 80,2 до 85,0 тыс. человек, заболеваний сахарного диабета – с 71,6 до 97,0 тыс. человек, сердечных заболеваний – с 504,5 до 653,0 тыс. человек и т.д.);

17. необеспечение четкого разграничения средств для финансирования мероприятий и расходов, связанных с проведением профилактических мер для населения;

18. нормативная база по оплате труда работников НМСК имеет общий характер и предоставляет возможность устанавливать формы и условия оплаты труда путем прямых переговоров, в отсутствие максимально допустимых лимитов;

19. ненадлежащее предоставление надбавки за выполнение особо важных и срочных заданий (0,3 миллиона леев) путем их оплаты в отсутствие обоснованных предложений вышестоящих руководителей сотрудников.

Проверка функциональности и эффективности инструментов, применяемых институциональной системой в администрировании средств для обеспечения пациентов компенсированными лекарствами показывает, что в 2016 году были завершены запланированные мероприятия и были получены результаты по расширению списка компенсированных медикаментов, увеличению средней процентной ставки возмещения расходов на антигипертенсивные препараты в среднем с 50% до 70%, увеличению объема финансирования для компенсированных лекарств на 50% по сравнению с запланированным уровнем 2015 года. Вместе с тем, при аудировании системного процесса выявлен ряд несоответствий и недостатков, из-за которых не обеспечивается единообразие, достоверность и полнота данных, касающихся назначения, выдачи и оплаты компенсированных лекарств за счет ФОМС. Так, аудиторской группой было установлено, что:

20.существующая нормативная база содержит неясности и требует корректировки;

21. институциональная система является сложной и включает в себя много ответственных сторон, а существующие и применяемые механизмы не обеспечивают, в некоторых случаях, правильное назначение компенсируемых лекарств, регистрацию всех подтверждающих данных и полную проверку данных информационной системы, что определяет признаки мошенничества (257,3 тыс. леев для 2679 рецептов) и т.д.

Вместе с тем, в этих обстоятельствах аудит обнаружил расхождение между расходами на частично/полностью компенсированные лекарства (424,9 миллиона леев), отраженными НМСК, и соответствующими данными из информационной системы (417,1 миллионов леев). Таким образом, информационная система “Компенсированные лекарства” не подтверждает в полной мере отраженную стоимость медикаментов (7,0 миллионов леев). Что касается независимой оценки, проведенной аудитом по результатам выполнения ряда показателей прогресса, характеризующих эффективность Проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова”, было установлено, что удельный вес объема контрактованных средств для стационарной медицинской помощи на основе измеряемых показателей и сложности в 2016 году достиг уровня 83,4%, что свидетельствует о достижении ожидаемых результатов в третьем году внедрения соответствующего проекта. Частичное обеспечение функциональности внутреннего контроля в рамках механизмов, применяемых в управлении средствами ФОМС, вызвало системные дисфункции, недостатки и несоответствия, которые обусловили неосвоение в полном объеме средств ФОМС, невозможность оценки полученных результатов по управлению средствами ФОМС, а также в некоторых случаях их необоснованное администрирование.

Также, при оценке эффективности применяемых механизмов аудитом установлены некоторые недостатки, обусловленные неясностью законодательных положений, не обеспечивающих четкое разграничение полномочий вовлеченных учреждений, которые взаимодействуют с процессами контроля на каждом этапе, несоблюдение требований нормативных актов о правильном и исчерпывающем заполнении рецептов на компенсированные лекарства, недостаточность контроля между вовлеченными сторонами (НМСК, ПМСУ, поставщики фармацевтических услуг), а также представление с опозданием сумм на компенсацию за лекарства, выданные и зарегистрированные в информационной системе.

Таким образом, все эти факторы повлияли на функциональность и эффективность применяемых механизмов по компенсации лекарств для населения, что послужило причиной для появления показателей необоснованности и ненадлежащей выплаты средств ФОМС, а также не обеспечили достоверность и целостность данных, зарегистрированных в автоматизированной информационной системе “Компенсированные лекарства”.

На основании изложенных констатаций, был сформулирован ряд требований и рекомендаций, направленных на устранение выявленных проблем в целях усиления мер по повышению уровня страхования населения, в частности лиц, застрахованных в индивидуальном порядке; корректировку цели, задач и показателей эффективности в рамках бюджетирования по программам, внутреннее регулирование порядка администрирования средств резервного фонда, устранение неправильного отражения в отчетности компенсированных лекарств, а также задержки внедрения электронного рецепта и т.д. Таким образом, реализация направленных рекомендаций будет способствовать укреплению системы внутреннего контроля, надлежащему управлению средствами ФОМС и достижению ожидаемых результатов, а также улучшению показателей здоровья.

- пересмотреть разработанные НМСК показатели, связанные с бюджетированием по программам, в целях обеспечения реализации стратегических целей, касающихся использования средств ФОМС.

Проведенная аудиторская миссия носила комплексный характер и включала установление нескольких отдельных целей, связанных с финансовым аудитом и аудитом соответствия в сочетании с аудитом эффективности. Таким образом, в финансовом аспекте цель состояла в определении полноты и достоверности данных, представленных в Отчете Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2016 год.

Оценки аудита в финансовом аспекте установили, что НМСК не располагала, не регистрировала и не отразила начисленные и просроченные доходы, связанные со взносами ОМС как в бухгалтерском учете, так и в Отчете Правительства об исполнении ФОМС за 2016 год.

Также аудитом установлено, что данный Отчет не соответствует в полной мере требованиям существующей нормативной базы. Так, были выявлены существенные недостатки, такие, как отсутствие констатаций и отчетности по оценке внедрения мер налогово-бюджетной политики по сравнению с обязательствами, предусмотренными в бюджете, разъяснений относительно возможных отклонений от макробюджетных лимитов на среднесрочный период; оценки уровня реализации эффективности в рамках бюджетных программ. Вместе с тем, в результате оценки полноты составления отчетности НМСК по кассовому исполнению средств ФОМС, аудит не обнаружил ошибок. Так, в результате дискуссий и предложений по разрешению и устранению выявленных недостатков, Компания приняла меры по их урегулированию путем внесения изменений и дополнений в Отчет Правительства об исполнении ФОМС за 2016 год, с включением повествовательного описания достигнутых показателей эффективности и данных о начисленных доходах от взносов ОМС, а также принятием обязательств по проведению корректировок в бухгалтерском учете.

Исходя из ограниченных финансовых ресурсов государства, обеспечение финансовой прозрачности и правильности призвано служить в качестве надежных инструментов, предоставляющих учреждениям возможности по привлечению инвестиций, уверенности учредителям, а также гражданам-бенефициарам в том, что администрируемые средства представляют собой реальное и достоверное отражение ситуации. Так, общий характер учетных политик НМСК, интеркалирование порядка ведения бухгалтерского учета и учета исполнения бюджета, а также вовлечение многих ответственных сторон в учет и контроль за правильностью начисления доходов от медицинского страхования обусловило неотражение в полном объеме доходов ОМС.

В контексте вышеизложенного, Счетная палата сформулировала требования и рекомендации по корректировке как внутренней, так и внешней нормативной базы по бухгалтерскому учету, финансовой и бюджетной отчетности с тем, чтобы обеспечить представление достоверной, исчерпывающей и реальной информации широкому кругу пользователей.

- откорректировать политики в области бухгалтерского учета и отчетности фондов обязательного медицинского страхования, исходя из статуса финансовой автономии и специфики деятельности Национальной медицинской страховой компании.

Оценка функциональности институциональных систем в рамках компетентных органов, отвечающих за принудительное исполнение налоговых/таможенных обязательств, сборов и других платежей в НПБ, и выявление в связи с этим недостатков, генерирующих неэффективность и низкую результативность.

1. Нынешний уровень задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед национальным публичным бюджетом, администрируемым налоговыми органами, по сравнению с предыдущими годами зарегистрировал снижение, составив 1826,0 миллионов леев по состоянию на 31.12.2016. Это снижение представляет собой явление, обусловленное отнесением задолженности по налоговым обязательствам на специальный учет по 2590 налогоплательщикам в сумме 4717,8 миллионов леев, что составило в 2016 году примерно в 2,1 раза больше против уровня 2014 года. Так, в результате того, что в соответствии с законодательной базой не считаются задолженностью в течение периода нахождения на специальном учете, создается впечатление улучшения ситуации по разделу задолженностей налогоплательщиков перед НПБ. В этих обстоятельствах общий размер задолженности по налоговым обязательствам, в том числе отраженной на специальном учете, составляет 6543,8 миллиона леев, из которого отраженной Государственной налоговой службой как задолженность числится сумма 1826,0 миллионов леев;

2. применение налоговыми органами предусмотренных законом¹⁶ 4 способов принудительного исполнения направлено в значительной степени на взыскание задолженности с банковских счетов налогоплательщиков должников, которая в 2014-2016 годах составила общую сумму 1844,3 миллиона леев или 79,0% от общей принудительно взысканной суммы (2335,4 миллионов леев). В результате применения 3 остальных способов было взыскано 491,1 миллиона леев или 21,0% от общей принудительно взысканной суммы;

3. недостатки в процессе наложения ареста Государственной налоговой службой влияют на результаты и эффективность взыскания платежей по задолженности перед НПБ. Так, (i) применение способов принудительного исполнения в течение длительного периода (от 1 месяца до 3 лет) и наложение ареста на имущество, которое сложно реализовать; (ii) в некоторых случаях наложение налоговыми органами ареста на имущество в размере, значительно превышающим задолженности по налоговым обязательствам налогоплательщиков; (iii) отсутствие контроля за соблюдением положений Налогового кодекса обусловило отчуждение налогоплательщиками арестованного имущества в период 2014-2016 годов; (iv) наложение ареста на будущий урожай ведет к повышенным рискам отчуждения собранной сельскохозяйственной продукции, реализации ее без выдачи накладных; (v) отмена ареста с опозданием в случаях отчуждения имущества;

4. низкий уровень (0,4%) взыскания налоговых обязательств по сравнению со стоимостью наложенных секвестров обусловлен ограниченным и формальным интересом Государственной налоговой службы по реализации арестованного имущества. Так, (i) Территориальные государственные налоговые службы не озабочены продажей имущества, было проведено лишь 15,8% от предусмотренных аукционов (338 из 2138 запланированных); (ii) сроки оценки и продажи арестованного имущества недостаточно мониторизируются, в результате они были затянуты; (iii) аресты налагаются на имущество с повышенным риском непродажи и/или на невостребованное на рынке; (iv) недостаточное сотрудничество между органами, вовлеченными в процесс продажи арестованного имущества, привело к нереализации арестованного имущества, выставленного на продажу; (v) хотя Государственная налоговая служба имеет арестованные ценные бумаги, в условиях неутверждения действующих положений они не могут быть проданы с целью погашения задолженности по налоговым обязательствам;

5. задолженности, администрируемые и отраженные в отчетности Таможенной службой, не включают полный размер пеней, связанных с задолженностью по основным платежам, эта ситуация обусловлена неактуализацией/ неисчислением задолженности по таможенным обязательствам в АИС Таможенной службы. В этих обстоятельствах существуют риски непоступления в полной мере задолженностей по таможенным обязательствам;

6. ограничение действий Таможенной службы лишь приостановлением операций на банковских счетах таможенных плательщиков и инициированием процесса несостоятельности обусловило неприменение других процедур принудительного исполнения (инкассовые поручения, аресты, изъятие наличных денежных средств, наложение взыскания на имущество таможенного плательщика). С другой стороны, в ситуациях, когда прибегли к их применению, не было полностью обеспечено поступление сумм, которые представляют собой налоговые обязательства, не оплаченные в бюджет государства соответствующими таможенными плательщиками;

7. отсутствие исчерпывающих положений касательно продажи арестованного имущества Таможенной службой исключило возможность наложения арестов таможенными органами;

8. непроведение мониторинга и координирования центральным аппаратом Таможенной службы процесса организации деятельности по принудительному исполнению таможенными бюро, а также необеспечение ими отчетности мероприятий по принудительному исполнению;

9. недостаточное применение способов принудительного исполнения и неконструктивное сотрудничество между Таможенной службой и судебными исполнителями привели к формированию невозмещаемых задолженностей в результате открытия процедуры несостоятельности;

10. управление принудительным исполнением задолженностей перед НПБ судебными исполнителями является ненадлежащим и скомпрометировано множеством нарушений. Так, информации, представленные НССИ, не обеспечивают отражение в отчетности и, соответственно, знание реального размера задолженности перед бюджетом, направленного к исполнению судебными исполнителями, уровня взыскания и, соответственно, перечисления в бюджет;

11. результат принудительного исполнения судебными исполнителями указывает на низкий уровень взыскания денежных средств в пользу государства, состоящих из: несвоевременно оплаченных налоговых и таможенных обязательств, государственной пошлины, применяемой судебными инстанциями, штрафных санкций, пени и др. Согласно данным, систематизированным аудитом, за 2014-2016 годы средний уровень исполнения исполнительных документов, относящихся к НПБ, составил 20,6% (или 177,7 миллионов леев);

12. отсутствие надзора и контроля со стороны уполномоченных органов (МЮ, НССИ, ГНС) обусловило несоответствие деятельности судебных исполнителей в процессе принудительного исполнения. Так, 119 из 175 судебных исполнителей или 68% не были подвергнуты контролю с момента вступления в должность (2010 год) до настоящего времени;

13. налоговые контроли, проведенные у 30 судебных исполнителей по запросу Счетной палаты, выявили следующие несоответствия: (i) превышение законного срока распределения сумм, поступивших в бюджет (от 1 дня до 5 лет) и сохранение принудительно взысканных средств на их специальных текущих счетах; (ii) неперечисление в законные сроки в бюджет поступивших средств от задолженности по обязательствам (государственной пошлины, налоговых/таможенных обязательств, штрафных санкций, пени и других платежей).

Аудит сделал вывод, что механизмы, созданные органами, вовлеченными в процесс применения способов принудительного исполнения с целью взыскания доходов в пользу государства, не дают эффективных результатов, их действенность была ограничена отсутствием организационной функциональности и непоследовательностью в межинституциональных действиях в данной области. В этих условиях, необходимо повысить ответственность и возможности, связанные с процессом принудительного исполнения.

Таким образом, нарушения (5595,4 миллионов леев), констатируемые аудитом, связаны с отклонениями и ошибками в результате: роста/отнесения на специальный учет  примерно в 2,1 раза, или на 4717,8 миллионов леев больше в 2016 году по сравнению с 2014 годом задолженности/просроченного налогового обязательства; отчуждения налогоплательщиками арестованного имущества в период 2014-2016 годов в размере 5,4 миллиона леев; наложение ареста на имущество с высоким риском непродажи и невостребованного на рынке привели к его нереализации в размере 55,8 миллионов леев; в управлении судебных исполнителей были зарегистрированы на 31.12.2016 (определены по запросу аудиторской группы) 113,9 тыс. исполнительных документов на сумму 781,0 миллион леев; неперечисления судебными исполнителями в установленные сроки в бюджет средств, полученных от задолженности по обязательствам (государственная пошлина, налоговые/таможенные обязательства, штрафы, пени и другие платежи) в 1941 случае в сумме 2,2 миллиона леев; отвлечения судебными исполнителями денежных средств, поступивших/исполненных в принудительном порядке, путем их направления на депозитный счет в сумме 30,5 миллионов леев; получения процентов на собственные счета по гонорарам вследствие отвлечения средств, взысканных в принудительном порядке в сумме 2,7 миллиона леев.  

Для исправления установленных аудитом ситуаций, проаудированным субъектам были направлены требования (19) и рекомендации (16) в целях повышения эффективности процесса управления принудительным исполнением налогового/таможенного обязательства, сборов и других платежей в национальный публичный бюджет. В этих условиях, требуется повышение ответственности и способностей, связанных с процессом принудительного управления.

- совместно с компетентными органами рассмотреть ситуацию в области принудительного исполнения задолженности по обязательствам и координирования/осуществления мониторинга исполнения ими делегированных законом полномочий.

Получение разумного подтверждения относительно того, что аудируемые финансовые ситуации за 2016 бюджетный год, составленные Национальным агентством по безопасности пищевых продуктов и некоторыми подведомственными учреждениями, во всех существенных аспектах соответствуют применяемым нормативным положениям по составлению отчетности, не содержат существенных искажений в результате мошенничества или ошибок и представляют реальное и достоверное отражение финансового положения и других сведений, относящихся к деятельности, осуществляемой аудируемыми субъектами, с составлением заключения о финансовой отчетности.  

Констатации аудита показали, что консолидированные финансовые отчеты Национального агентства по безопасности пищевых продуктов не предоставляют реального и точного отражения консолидированной финансовой и имущественной ситуации, составленной на 31 декабря 2016 года. Среди наиболее значительных несоответствий, которые существенно повлияли на финансовые и имущественные ситуации, отмечаются следующие:

1. искажение данных, включенных в бухгалтерские балансы, касающихся износа основных средств (7,3 миллиона леев);

2. неправильное отнесение счетов бухгалтерского учета (7,0 миллионов леев);

3. неотражение в бухгалтерском учете проведенных экономических операций (5,6 миллионов леев);

4. неотражение в бухгалтерском учете 27 объектов недвижимости общей площадью 3,8 тыс. кв. м. и 103 земельных участков общей площадью 25,5 га;

5. необеспечение регистрации и/или правильной регистрации имущественных прав на 200 объектов недвижимого имущества на общую сумму 22,8 миллиона леев и 13 участков общей площадью 6,2 га;

6. недостатки и несоответствия, связанные с финансово-бухгалтерским менеджментом, путем ненадлежащей регистрации проведенных экономических операций по 79 объектам недвижимого имущества (3,9 миллионов леев) и 13 объектам недвижимого имущества площадью 1,1 тыс. кв. м.;

7. администрирование 28 объектов недвижимости в отсутствие их регистрации как в бухгалтерском учете, так и в кадастровых органах;

8. ненадлежащее применение нормативной базы по оплате труда (0,2 миллиона леев);

9. неотражение в отчетности дебиторской и кредиторской задолженности с просроченным сроком погашения (0,1 миллиона леев);

10. ненадлежащее списание вакцин (0,06 миллионов леев).

Несоблюдение требований нормативной базы, а также неадекватный внутренний контроль обусловили отклонения и несоответствия в управлении публичным имуществом и составлении финансовой отчетности, что существенно повлияло на качество финансово-экономического управления аудируемых субъектов и, как следствие, представление недостоверной консолидированной финансовой и имущественной отчетности.

Из общего числа несоответствий, выявленных в ходе аудита (77,8 миллионов леев), Национальное агентство по безопасности пищевых продуктов и подведомственные учреждения приняли меры по их устранению, были исправлены несоответствия на общую сумму 14,7 миллионов леев.

Для устранения выявленных несоответствий, аудит рекомендовал: (i) выявить и оценить риски, связанные с осуществляемой деятельностью и операциями, проводимыми в рамках системы Национального агентства по безопасности пищевых продуктов, с составлением и ведением Регистра рисков; (ii) дополнить и привести собственные учетные политики в соответствие с положениями типовой учетной политики, утвержденной Министерством финансов (iii) принять меры с целью использования унифицированной информационной системы бухгалтерского учета; (iv) изучить ситуацию по списанию основных средств, срок эксплуатации которых истек и/или использование которых невозможно, с принятием соответствующих мер; (v) провести полную инвентаризацию имущества публичной собственности государства для обеспечения реального отражения в отчетности имущественных ситуаций; (vi) принять меры по регистрации имущественных прав на публичное имущество государства, с планированием в собственных бюджетах необходимых финансовых ресурсов.

- найти решения и необходимые ресурсы для регистрации имущественных прав в кадастровом органе с целью исключения рисков неконтролируемого отчуждения имущества публичной собственности.

Цель аудита соответствия состояла в предоставлении разумного подтверждения относительно соответствия деятельности Национального агентства по безопасности пищевых продуктов и некоторых подведомственных субъектов в 2016 году.

Подход аудита был ориентирован на проблемы с выявлением, проверкой и анализом недостатков и слабых сторон областей, подвергнутых аудиту, будучи установлены дисфункции системы ФМК. Так, финансовый менеджмент и внутренний контроль не осуществлялись в соответствии с законодательно-нормативной базой, были установлены недостатки и отклонения в администрировании публичного имущества, была допущена деградация объектов недвижимого имущества, а также в рамках ветеринарно-санитарного надзора и контроля не обеспечены соответствующие условия для функционирования лабораторий ветеринарно-санитарной экспертизы. Наиболее значительные несоответствия выражаются путем:

1. несоблюдения законодательных норм, которые регламентируют закупки товаров, работ и услуг;

2. допущения регистрации, в произвольном порядке, в бухгалтерском учете и кадастровых органах долей из стоимости 8 квартир, построенных посредством ипотеки для 8 работников (3,8 миллиона леев), некоторые из этих случаев были переданы в судебные органы;

3. невнедрения адекватного внутреннего контроля для обеспечения надлежащего управления публичным имуществом и его целостности, что обусловило отклонения в различных источниках информации (стоимости, площади, количества администрируемых зданий и земельных участков и др.);

4. ненадлежащего управления публичным имуществом, что привело к плачевному состоянию ветеринарно-санитарных подразделений в большинстве сельских населенных пунктах (46 объектов недвижимости или 19,8% от общего объема аудируемого имущества) по причине их неиспользования и представляет повышенный риск их целостности и неконтролируемого и ненадлежащего отчуждения;

5. осуществления коммерческой деятельности на рынках в отсутствие лабораторий по санитарно-ветеринарной экспертизе (2 рынка);

6. несоответствия минимальным условиям и требованиям санитарной гигиены и неприменения единых процедур при выдаче разрешительных документов за плату;

7. неосуществления контроля за качеством продукции посредством лабораторий санитарно-ветеринарной экспертизы (3 рынка);

8. реализации молочной продукции вне специализированных павильонов (2 рынка);

9. допущения врачами-ветеринарами на территории 10 рынков продажи продукции животного происхождения в отсутствие соответствующих документов, подтверждающих их происхождение и качество;

10. продажи мяса свинины и мяса баранины в отсутствие санитарно-ветеринарных сертификатов (2 рынка);

11. отсутствия кассовых чеков о проведении санитарно-ветеринарной экспертизы продукции, выставленной на продажу (20 рынков/938 продавцов);

12. невладения налоговыми квитанциями или кассовыми чеками об оплате стоимости санитарно-ветеринарной экспертизы товаров, выставленных на реализацию (918 продавцов в рамках 21 рынка);

13. ненадлежащего применения тарифа для проведения санитарно-ветеринарной экспертизы (11 рынков/53 случая).

Невнедрение долгосрочных и релевантных политик, призванных обеспечить организацию и координирование действий, ориентированных на гарантирование продовольственной безопасности и качества продовольственной продукции, а также сохранение некоторыми руководящими лицами местных публичных органов, администраторами рынков и, в некоторых случаях, ответственными лицами территориальных подразделений Национального агентства по безопасности пищевых продуктов ненадлежащего менеджмента в части контроля и надзора в области продовольственной безопасности, отрицательно повлияло на полноту поступления возможных доходов от оказания услуг ветеринарно-санитарной экспертизы.

Неоднозначность законодательной базы относительно стоимости санитарно-ветеринарной экспертизы растительной продукции в свежем виде способствует ненакоплению значительных доходов, подлежащих поступлению от платных услуг санитарно-ветеринарной экспертизы, оказываемых ветеринарными врачами, которые осуществляют свою деятельность на территории рынков. Неэффективное управление публичным имуществом обуславливает бесконтрольное отчуждение недвижимого имущества.

Для устранения отклонений от нормативной базы, а также нарушений, которые повлияли на соответствие деятельности Национального агентства по безопасности пищевых продуктов и некоторых подведомственных субъектов, были сформулированы рекомендации с целью укрепления внутреннего контроля в рамках управления и администрирования публичным имуществом и осуществления в надлежащем порядке деятельности и обязанностей, делегированных им нормативной базой.

- принять меры в отношении существующих институциональных дисфункций для надлежащего обеспечения деятельности структур Национального агентства по безопасности пищевых продуктов.

Проведенная аудиторская миссия была актуальна в условиях, когда финансовое развитие должно сопровождаться двумя компонентами: (i) составление финансовых отчетов с исчерпывающим применением норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности, и (ii) аудирование этих отчетов с использованием Стандартов в аудируемой области, признанных на международном уровне. Следовательно, цель аудиторской миссии состояла в получении разумного подтверждения того, что консолидированная финансовая отчетность Министерства здравоохранения и подведомственных учреждений, составленная по состоянию на 31.12.2016, а также финансовый отчет Проекта технической помощи лишены существенных искажений и представляют реальное и надежное отражение ситуации, а финансовые операции были осуществлены в соответствии с действующими нормативными положениями¹⁹.

Аудиторский анализ и оценка характеристик данных, консолидированных и отраженных в отчетности, на основании релевантных и разумных аудиторских доказательств, подтверждающих сформулированные выводы и рекомендации, собранных в рамках 8 учреждений, включенных в сферу аудита, выявили ряд ошибок, а именно:

1. ненадлежащая регистрация в Государственной регистрационной палате уставного капитала 20 учреждений, учредителем которых является Министерство здравоохранения, в сумме 581,5 миллиона леев обусловила их неконсолидацию в финансовом отчете. Кроме того, на счете акций и других форм участия в капитале внутри страны не были отражены капитальные вложения (128,1 миллионов леев), осуществленные Министерством для подведомственных учреждений;

2. нерегламентированное отражение в отчетности капитальных вложений, осуществленных Министерством здравоохранения в учрежденных организациях (128,1 миллионов леев) и необеспечение соответствующей регистрации основных средств на счетах бухгалтерского учета согласно характеристикам, установленным нормативной базой (10,2 миллиона леев), привели к искажению стоимости отраженных основных средств на 138,3 миллионов леев;

3. права на недвижимое имущество, переданное в управление, стоимостью 38,2 миллионов леев (17,8 тыс. м²) не были зарегистрированы в кадастровых органах, а также ни в бухгалтерском учете (здания – 3,2 тыс. м²; земельные участки – 1,1 га);

4. реальная стоимость объектов недвижимости, находящихся в управлении, не была скорректирована в соответствии со стоимостью, зарегистрированной в кадастровых органах, отраженные остатки были уменьшены на 7,8 миллионов леев по зданиям, а также на 9,1 миллионов леев – по земельным участкам;

5. в результате сдачи в наем неиспользуемых помещений не поступили доходы в сумме 0,9 миллионов леев;

6. износ основных средств не был рассчитан правильно как за аудируемый отчетный период, так и за предыдущие периоды, что привело к искажению начального сальдо на 9,9 миллионов леев и конечного – на 2,8 миллионов леев;

7. авансы в сумме 23,6 миллиона леев не были отражены в отчетности на 31.12.2016, на ту же сумму был увеличен размер расходов по безвозмездной передаче активов. Однако ситуация была исправлена в марте 2017 года, в том числе в Консолидированном финансовом отчете;

8. погашение авансов в отсутствие первичных документов бухгалтерского учета сократило размер отраженной дебиторской задолженности на 12,0 миллионов леев, а ненадлежащее оказание услуг авансом увеличило ее на 3,7 миллионов леев;

9. стоимость медикаментов и санитарных материалов была отражена ошибочно из-за регистрации запасов с истекшим сроком годности, а также некоторых лекарств, фактически не полученных учреждением;

10. необеспечение надлежащего возмещения бюджетных финансовых средств, используемых для обучения студентов с финансированием из бюджета, в отсутствие соответствующего механизма и процессов обусловило нанесение ущерба бюджету на сумму 22,5 миллиона леев;

11. предоставление премий и выплат стимулирующего характера с несоблюдением лимита тарифной заработной платы и надбавки за выслугу лет, выплата надбавок к заработной плате путем превышения размера 80% от должностного оклада, с учетом надбавки за выслугу лет и материальной помощи, дополнительно к средствам, предусмотренным в 6 ежемесячных фондах на год, образованным в целях премирования и оказания материальной помощи, а также начисление надбавок стимулирующего характера за счет специальных средств работникам, не участвующим непосредственно в оказании платных услуг, обусловили нерегламентированное начисление и выплату расходов на оплату труда в сумме 5,3 миллиона леев.

В аспектах, касающихся реализации Финансового соглашения для внедрения Проекта “Модернизация сектора здравоохранения”, трансферты из государственного бюджета Министерству здравоохранения были уменьшены на 18,6 миллионов леев и увеличены на эту же сумму для Национальной кассы медицинского страхования. Эти обстоятельства были обусловлены отсутствием прозрачности в процессе распределения финансовых средств. Другой аспект состоит в том, что утвержденные в проекте показатели не согласованы с полномочиями сторон, вовлеченных в их реализацию и отчетность, эти обстоятельства не предоставляют и не обеспечивают исчерпывающее распределение средств пропорционально приложенным усилиям и осуществляемой деятельности. Вышеуказанные ситуации могут генерировать в будущем неопределенные ситуации в рамках процессов реализации и составлении отчетности по показателям.

Что касается Финансового отчета подпрограммы “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения по состоянию на 31.12.2016, аудит отметил некоторые резервы, связанные с ним, обусловленные допущением недостатков по износу основных средств (0,2 миллиона леев).

Относительно понесенных расходов из средств Проекта технической помощи, компонента Программы “Модернизация сектора здравоохранения” (0,2 млн. долларов США), установлено их надлежащее отражение в бухгалтерском учете и отчетности.

Невнедрение в полной мере системы финансового менеджмента и контроля, управленческая безответственность некоторых учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения, а также несоблюдение законодательной базы способствовали допущению существенных ошибок в бухгалтерском учете и финансовой отчетности и неправильному управлению публичным имуществом, что привело к искажению Консолидированного бухгалтерского баланса на 862,8 миллиона леев (53,2% от всего актива).

Системный институциональный и финансовый менеджмент, не приведенный в соответствие с принципами надлежащего управления, а также неразработка и неутверждение необходимых механизмов и процессов по использованию публичных финансовых средств привели к необоснованному осуществлению расходов по оплате труда и невозмещению средств государственного бюджета, выделяемых для обучения с бюджетным финансированием. Соответствующие обстоятельства обусловили нерегламентированное увеличение на 27,8 миллионов леев (2,2% от общего объема затрат) расходов, представленных в Консолидированном отчете о доходах и расходах.

В результате интенсивной коммуникации на протяжении аудиторской миссии с ответственными лицами в рамках аудируемых учреждений ряд нарушений был исправлен. Кроме того, было инициировано решение некоторых проблем, которые требуют длительного периода для их урегулирования, таких как: оценка и переоценка объектов недвижимого имущества, полученных в управление, их регистрация в кадастровых органах, возмещение финансовых средств и т.д.

Вместе с тем, на основании представленных выше констатаций, вовлеченным учреждениям был направлен ряд рекомендаций и требований с целью исправления установленных проблемных аспектов, касающихся проведения инвентаризации публичного имущества, установления их реальной стоимости и отражения в бухгалтерском учете, а также регистрации прав на них в кадастровых органах; внедрения системы финансового менеджмента и контроля, обеспечивающих надлежащее управление публичным имуществом и финансовыми средствами; эффективной и своевременной реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения” путем утверждения положений об обязанностях вовлеченных учреждений.

Таким образом, принятие мер по выполнению направленных рекомендаций должно ускорить организацию системы финансового менеджмента и контроля, а также обеспечить соблюдение утвержденной общей нормативной базы бухгалтерского учета и финансовой отчетности, что обеспечит достоверность составленной финансовой отчетности.

- повысить ответственность руководства учреждений по внедрению системы финансового менеджмента и внутреннего контроля;

- установить совместно с вовлеченными органами необходимые процедуры и ресурсы для оценки и переоценки недвижимого имущества публичной собственности, а также регистрации имущественных прав на него в кадастровых органах;

- проводить периодический мониторинг и оценку процесса внедрения Финансового соглашения для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения” путем определения рисков, ответственных лиц и решений по исправлению положения.

Аудиторская миссия была инициирована в Национальной комиссии по финансовому рынку с целью предоставления разумного подтверждения относительно того, что финансовая отчетность по состоянию на 31 декабря 2016 года не содержит, в целом, существенных искажений вследствие мошенничества или ошибок, а также для составления соответствующего аудиторского заключения.

Отмечается допущение ряда недостатков, касающихся соответствия ведения бухгалтерского учета, а также некоторых несоответствий в управлении имуществом, которые отрицательно повлияли на понятность и достоверность информации, представленной в соответствующей финансовой отчетности, а именно:

1. несоответствующая регистрация и отражение в отчетности собственного капитала (24848,6 тыс. леев);

2. непроведение переоценки некоторых основных средств с одновременным увеличением собственного капитала, полностью амортизированных, но используемых в операционной деятельности (с первоначальной стоимостью 9349,7 тыс. леев или 54,7% от общего объема основных средств);

3. завышение затрат и, соответственно, занижение финансового результата, вытекающих из ненадлежащего установления срока полезного использования нематериальных активов и их амортизации (1705,9 тыс. леев);

4. неприведение учетной политики в соответствие с положениями нормативных актов, регламентирующих метод формирования резервов, что отрицательно повлияло на достоверность информации из финансовой отчетности (552,8 тыс. леев);

5. несоблюдение действующей законодательно-нормативной базы, были допущены нерегламентированные расходы на оплату труда персонала учреждения (1515,7 тыс. леев);

6. нерегистрация на соответствующих счетах некоторых доходов от процентных ставок на государственные ценные бумаги (115,4 тыс. леев), а также нерегистрация и непоступление некоторых возможных доходов (65,3 тыс. леев);

7. отсутствие процедур по формированию сборов и платежей по другим законным источникам доходов;

8. отсутствие мониторинга деятельности субъектов, осуществляющих небанковскую финансовую деятельность, такую как микрофинансирование и финансовый лизинг.  

Неприведение в соответствие законодательной базы по регулированию и надзору за деятельностью субъектов в области микрофинансирования и финансового лизинга, неэффективный операционный менеджмент, несоблюдение существующей законодательной базы, неорганизация процессов внутреннего контроля за управлением публичным имуществом обусловили искажение и недостоверность информации из финансовой отчетности.

Таким образом, аудит составил условное мнение касательно финансовой отчетности Национальной комиссии по финансовому рынку по состоянию на 31 декабря 2016 года, за исключением описанных аспектов/последствий, которая представляет, во всех существенных аспектах, реальное и достоверное отражение ситуации в соответствии с положениями Закона о бухгалтерском учете и Национальными стандартами бухгалтерского учета.  

В контексте настоящего аудита Счетная палата указала на необходимость принятия мер по:

• внедрению действий по улучшению внутреннего контроля, схематичному/ повествовательному описанию операционных процессов, систематической оценке, мониторингу и регистрации рисков, связанных с основными операционными процессами, касающимися финансово-экономических операций (планирование бюджета, начисление заработной платы, проведение инвентаризации, формирование резервов);

• актуализации учетной политики в соответствии с регулирующими нормами с целью обеспечения бухгалтерского учета, связанного с инвентаризацией, регистрацией, оценкой и соответствующим отражением в отчетности собственного капитала, материальных и нематериальных активов, дебиторской задолженности и резервов, доходов и финансовых результатов;

• корректировке внутренней нормативной базы по оплате труда сотрудников в контексте четкого определения критериев по установлению ежемесячной надбавки за интенсивность труда;

• обеспечению оценки, соответственно, планирования доходов за счет других законных источников путем утверждения соответствующих описанных процедур, с соответствующим включением в методологию по разработке бюджета.  

- поддержать корректировку законодательной базы, связанной с организацией и функционированием Национальной комиссии по финансовому рынку, относительно возможности установления регулирующих сборов для организаций небанковского кредитования, в том числе микрофинансирования и финансового лизинга.

Предоставление разумного подтверждения относительно того, что финансовые отчеты Национального органа по неподкупности за 2016 бюджетный год составлены и представлены в соответствии с применяемой нормативной базой по составлению финансовой отчетности, представляют реальное и достоверное отражение финансовых ситуаций и не содержат существенных искажений вследствие мошенничества или ошибок, с составлением заключения о финансовой отчетности. В 2016 году НОН управлял публичными финансовыми ресурсами, выделенными из государственного бюджета в сумме 4931,3 тыс. леев, а также нефинансовыми активами на сумму 463,6 тыс. леев.

1. организация, внедрение, оценка и отчетность системы внутреннего контроля находятся на этапе разработки и требуют улучшения;

2. бюджетные расходы не были запланированы с учетом реальных потребностей субъекта;

3. недостатки, связанные с отнесением и отражением бюджетных расходов в соответствии с бюджетной классификацией (87,9 тыс. леев);

4. недостатки при отражении нефинансовых активов в соответствии с методологическими нормами о бухгалтерском учете и финансовой отчетности в бюджетной сфере (23,5 тыс. леев);

5. неначисление и неотражение износа основных средств (386,0 тыс. леев) и амортизации нематериальных активов (127,8 тыс. леев);

6. непроведение общей инвентаризации активов и обязательств свидетельствует о незнании аудируемым субъектом реальной финансовой и имущественной ситуации;

7. незавершение процесса реорганизации субъекта ограничивает институциональную эффективность, влияя на использование публичных финансовых средств;

8. процесс государственных закупок содержит некоторые недостатки, связанные с планированием и осуществлением государственных закупок.

Таким образом, можно сделать вывод, что операции, регистрации и мероприятия, подвергнутые аудиту, указывают на: недостатки при отражении в бухгалтерском учете и отчетности отдельных расходов и нефинансовых активов, ошибки при расчете и отражении в отчетности износа основных средств и амортизации нематериальных активов, а также непроведение инвентаризации некоторых активов и обязательств.  

Выявленные недостатки были обусловлены нефункциональностью некоторых элементов системы внутреннего контроля; недостаточным внедрением управления рисками; недостаточной оценкой контрольной деятельности (по предотвращению, обнаружению, корректировке) как ответ на выявленные риски. Сквозь призму компетенций и обязанностей в сфере публичных финансов, делегированных руководству Национального органа по неподкупности, на основании проведенных оценок и мероприятий аудиторская миссия делает вывод, что управление публичными финансовыми средствами и публичным имуществом в 2016 году, в целом, соответствует требованиям законодательства, а финансовая отчетность, во всех существенных аспектах, представляет реальное и достоверное отражение финансовой и имущественной ситуации по состоянию на 31 декабря 2016 года, будучи составленной в соответствии с Методологическими нормами организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений²⁰.

В ходе аудита НОН предпринял некоторые меры по устранению ряда выявленных недостатков по отражению в бухгалтерском учете бюджетных расходов путем внесения исправлений на сумму 64,0 тыс. леев. Вместе с тем, НОН должен обеспечить: (i) укрепление системы внутреннего контроля; (ii) исправление бухгалтерских записей, связанных с бюджетными расходами и их отнесением в соответствии с бюджетной классификацией, с целью обеспечения достоверной отчетности финансовых ситуаций; (iii) проведение общей инвентаризации элементов актива и обязательств в соответствии с действующими правилами, с достоверным отражением результатов и принятием соответствующих решений.

Цель аудиторской миссии состояла в получении разумного подтверждения относительно того, что финансовые отчеты по состоянию на 31.12.2015 подпрограмм “Политики и менеджмент в секторе здравоохранения” в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения и “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения” лишены существенных искажений и предоставляют реальное и достоверное отражение финансовых ситуаций, а финансовые операции были произведены в соответствии с действующими нормативными положениями.

Аудиторские проверки, проведенные на каждом выбранном секторе, в результате применения порога функциональности для каждой статьи расходов и сбора разумных и релевантных доказательств в рамках центрального аппарата Министерства здравоохранения, установили следующие ошибки и несоответствия:

1. хотя первоначально планирование сметы расходов центрального аппарата Министерства здравоохранения было проведено в соответствии с требованиями законодательно-нормативных актов, оно нерегламентировано изменило бюджет (два раза в тот же месяц), соответствующие поправки были произведены на уровне статей расходов без указания соответствующих параграфов, что не обеспечивает правильность планирования, а также оценку запланированного уровня по отношению к исполненному по каждому параграфу расходов отдельно;

2. отраженная сумма расходов на оплату труда была ошибочно увеличена путем отражения по соответствующей статье единовременного пособия, выплаченного государственным служащим при увольнении (31,7 тыс. леев);

3. несоблюдение законодательной базы по государственным закупкам обусловило:

- проведение закупок товаров и услуг в отсутствие договоров с экономическими агентами (41,5 тыс. леев);

4. - превышение договорной стоимости на 18,6 тыс. леев;

5. - приобретение услуг по более высокому тарифу, чем по договору (1,5 тыс. леев);

6. - нерегламентированное формирование дебиторской задолженности и увеличение авансов перед экономическими агентами путем двойной оплаты одних и тех же накладных (43,3 тыс. леев);

7. - регистрация и отчетность расходов на основании налоговых квитанций, в отсутствие первичных документов строгой отчетности (4,5 тыс. леев);

8. - неправильная экономическая классификация бюджетных расходов привела к искажению некоторых статей отраженных расходов: расходов связи – 10,1 тыс. леев и расходов на приобретение основных средств – 190,0 тыс. леев;

9. - ненадлежащая оплата расходов на проживание для одного нетрудоустроенного лица учреждения – 17,1 тыс. леев;

10. - необоснованное и неправильное начисление и выплата платежей при прекращении трудовых отношений для двух лиц, занимавших ответственные государственные должности – 6,6 тыс. леев.

Относительно реализации подпрограммы “Специальные национальные программы деятельности по контролю над табаком в области здравоохранения”, были допущены некоторые отклонения от сроков реализации мероприятий, установленных в Финансовом соглашении для реализации Проекта “Модернизация сектора здравоохранения”, ратифицированном Законом № 35 от 19.03.2015. Так, по причине разработки проектов законодательных и нормативных актов в конце 2015 года и их утверждения в 2016 году, а также из-за сложности институциональной системы, вовлеченной в реализации соответствующих положений, процедуру оценки достижения установленных показателей было решено проводить в 2018 году, а не в 2016 году, как было предусмотрено первоначально. В этом контексте отмечается, что указанные аспекты могут генерировать нефинансирование и неосвоение кредитных финансовых средств (2,6 млн. СПЗ) до завершения Соглашения (30.03.2019), соответствующие риски должны быть оценены Министерством здравоохранения, с разработкой мер по смягчению последствий.

Недостаточность процессов внутреннего контроля в рамках Министерства здравоохранения и невнедрение системы финансового менеджмента и контроля обусловили неправильное планирование потребностей в товарах и услугах на аудируемый период путем осуществления непредусмотренных и ненадлежащих расходов. Также, из-за необеспечения исчерпывающего соблюдения нормативно-законодательной базы и неточных консультаций Министерством финансов, были неправильно зарегистрированы и отражены некоторые статьи расходов, что привело к искажению финансового отчета на 292,5 тыс. леев (2,7% от общего объема расходов, отраженных на 31.12.2016).

На основании изложенных выводов, менеджменту Министерства здравоохранения были направлены рекомендации, призванные обеспечить внедрение системы финансового менеджмента и контроля; улучшение планирования расходов путем своевременного определения потребностей; возмещения выплаченных необоснованно финансовых средств; надлежащего и своевременного выполнения мероприятий по реализации Программы “Модернизация сектора здравоохранения”.

Таким образом, проведение мероприятий в целях реализации рекомендаций будет содействовать деятельности учреждения, а также будет способствовать соблюдению положений законодательно-нормативных актов в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

- принять незамедлительные меры для внедрения системы финансового менеджмента и внутреннего контроля;

- осуществлять мероприятия, обеспечивающие реализацию подпрограммы “Национальные специальные программы деятельности - реализация деятельности, указанной в Национальной программе по контролю над табаком”, с определением ответственных лиц, сроков исполнения и отчетности.

Получение разумного подтверждения того, что за бюджетный год, завершившийся 31.12.2016, все существенные финансовые операции были отражены достоверно и правильно, с составлением аудиторского заключения, основанного на промежуточных финансовых отчетах и бюджетной отчетности.

В 2016 году руководством Проекта были созданы основы системы финансового менеджмента и контроля, ориентированной на обеспечение надлежащего управления и достоверной отчетности финансовых средств Проекта “Реформа образования в Молдове”, финансируемого из средств инвестиционного кредита. Внешний публичный аудит выявил некоторые проблемные аспекты, но которые не исказили реальное и достоверное отражение финансовой отчетности Проекта, а именно:

1. отмечается низкая институциональная способность Министерства просвещения по освоению внешних финансовых средств, что указывает на риск несвоевременного внедрения Проекта. Так, согласно Финансовому соглашению, для реализации Компонентов I и II были установлены 16 показателей выплат, для которых было запланировано финансирование в размере 38,5 миллионов долларов США (на момент переговоров). Всего за период 2013-2016 годов были выполнены 10 показателей выплат, для которых фактически было предоставлено 19,0 миллионов долларов США (325,9 миллионов леев). На протяжении 2016 года Министерство просвещения реализовало 3 показателя выплат²⁴, предусмотренных в рамках Компонентов I и II, с финансированием в размере 5,3 млн. долларов США, и, соответственно, внедрило ряд мероприятий, предусмотренных по Компоненту III Проекта, выплаты по ним составили 320,0 тыс. долларов США. Как следствие, уровень исполнения фактических расходов по отношению к общей сумме предоставленных кредитных средств в 2016 году составляет 15,1%; уровень предоставленных нарастающим итогом сумм за период 2013-2016 годов (19854,4 тыс. долларов США) от общего объема предусмотренных финансовых средств (40000,0 тыс. долларов США) в целях реализации Проекта и структурной реформы в сфере образования составляет 49,3%; уровень совокупного исполнения фондов для мероприятий, реализованным в рамках Проекта, составляет 10,6%;

2. бюджетные средства, предназначенные для финансирования работ по обновлению учебных заведений, отобранных для ремонта, услуг по техническому надзору и авторскому контролю, были исполнены на уровне всего лишь 5,5%;

3. операции по учету услуг по проектированию и проверке проектов, связанных с ремонтом зданий учебных заведений в сумме 3,1 миллиона леев, были учтены на субсчете 318 “Другие основные средства”, в то время как нормативная база предусматривает необходимость их отражения на субсчете 319240 “Подготовка проектов” с их последующей капитализацией на стоимости недвижимости (311120 “Капитальный ремонт зданий”);

4. Министерство просвещения представило Всемирному банку неполные данные о расходах на оплату труда педагогических кадров по состоянию на 31.12.2016, без данных, касающихся фактических расходов, дебиторской и кредиторской задолженности.

Низкий уровень накопительного исполнения средств для мероприятий, реализуемых в рамках Проекта (10,6%), по сравнению с ожиданиями и произведенными выплатами, был обусловлен многочисленными факторами внутреннего и внешнего характера, а именно, значительными задержками в достижении минимальных стандартов обеспечения качества ремонтных работ учебных заведений, констатируя то, что потребности для ремонта выбранных школ гораздо больше, чем было намечено первоначально.

Таким образом, предполагаемые расходы на эти ремонтные работы значительно превышают концептуальную сумму ПВ, предназначенную для соответствующих мероприятий. Основной причиной этой ситуации было несоответствие и неактуальность положений национальных стандартов по строительству школ. Также, аудит отмечает наличие обстоятельств, сложившихся под влиянием изменения стратегического менеджмента и низкого потенциала для освоения кредитных средств.

Таким образом, подчеркивается отсутствие институционального потенциала Министерства просвещения для освоения внешних финансовых средств в области реконструкции учебных заведений, что подчеркивает риск несвоевременного внедрения Проекта.

На основании осуществленной деятельности в соответствии с техническим заданием Всемирного банка и полученных аудиторских доказательств, Счетная палата составила безусловное аудиторское мнение о промежуточных финансовых отчетах, представленных Всемирному банку, и о Бюджетных отчетах, представленных Министерству финансов по состоянию на 31 декабря 2016 года Проекта “Реформа образования в Молдове”. Для устранения выявленных проблемных ситуаций, внешний публичный аудит сформулировал рекомендации для стратегического менеджмента, направленные на усиления контроля над Проектом. Вместе с тем, по запросу аудита Министерство просвещения направило письмо в Министерство финансов²⁵ для решения выявленных аудитом проблем, касающихся правильности отражения в бухгалтерском учете проектной документации/проверки проектов и отражения в отчетности Всемирному банку полной информации об оплате труда педагогических кадров.

Министерство просвещения обратилось 26.09.2016 к Премьер-министру Республики Молдова с запросом²⁶ о реструктуризации ПРОМ путем передачи обязанностей по ремонту учебных заведений от Министерства просвещения Фонду социальных инвестиций Молдовы (ФСИМ). На заседании Межминистерского комитета по стратегическому планированию (МКСП) от 17.11.2016²⁷ было одобрено предложение по реструктуризации ПРОМ.

Министерство финансов направило 21.11.2016 в адрес Всемирного банка запрос о реструктуризации²⁸ и совместно с Министерством просвещения будет предпринимать действия для инициирования последующих процедур. Отмечается, что 16.02.2017 Всемирный банк принял изменение условий и сроков Соглашения о финансировании.  

- обеспечить освоение внешних финансовых средств в области обновления учебных заведений Министерством просвещения в целях своевременного внедрения Проекта “Реформа образования в Молдове”.

Цель аудита состояла в оценке достигнутого прогресса в реализации Стратегии реформы сектора юстиции и в определении того, если ключевые стороны предприняли последовательные и адекватные действия, эффективно и действенно способствующих достижению ожидаемых результатов. В этой связи первостепенная цель аудиторской миссии состояла в определении уровня выполнения мероприятий, установленных в Стратегии, а также того, если финансовые средства, предназначенные для ее внедрения, были использованы рационально и эффективно.

Среди определяющих факторов, которые напрямую повлияли на ход реализации предусмотренных мероприятий и ограничили положительные результаты в реализации цели реформы сектора юстиции, а также стали значительным препятствием для ее успешного завершения, отмечаются следующие:

1. необеспечение высокого уровня управленческой ответственности по эффективному использованию публичных фондов со стороны высшего руководства учреждений, ответственных за внедрение Стратегии реформы сектора юстиции;

2. неустановление точных обязанностей по координированию, исполнению и мониторингу в рамках процесса бюджетного планирования со стороны ключевых сторон, а также недостаточное развитие институциональных способностей в отношении анализа различных перспективных опций и оценки их влияния, в том числе затрат и эффективности произведенных инвестиций;

3. необоснованное перенаправление средств на общую сумму 42,0 миллиона леев, предусмотренных для реализации определенных конкретных мероприятий, установленных в Стратегии реформы сектора юстиции;

4. отсутствие строгости и релевантности в использовании публичных средств на общую сумму 79,9 миллионов леев для восстановления зданий судебных инстанций в отсутствие уместных, адекватных обоснований и пропорциональных финансовым ассигнованиям;

5. недостижение ожидаемого результата по повышению эффективности судебных инстанций, для этого требования срок был продлен на 10 лет, одновременно оценивая значительные дополнительные финансовые средства в размере около 1,5 миллиардов леев в условиях жесткого бюджета;

6. неэффективность управления финансовыми средствами в размере 2,9 миллионов леев для оборудования помещений, предназначенных для оказания помощи и работы с детьми, не были установлены точные критерии для реализации этого мероприятия по республике;

7. секторные рабочие группы по координированию и мониторингу внедрения Стратегии реформы сектора юстиции работали неэффективно, а предпринятые действия не имели ожидаемого результата, были установлены неопределенности в процессе установления степени реализации предусмотренных мероприятий.

Выявленные несоответствия были обусловлены недостатками, связанными с: необеспечением эффективного менеджмента в управлении публичными средствами, путем перенаправления и несоответствующего использования финансовых ресурсов.

Для достижения поставленных задач и выполнения взятых на себя обязательств, были сформулированы рекомендации, призванные устранить выявленные аудитом проблемы в том, что касается реформы сектора юстиции и эффективного и рационального использования средств, предназначенных для внедрения Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, а также укрепления институционального потенциала, который будут способствовать разработке новой политики, касающейся непрерывности реформирования сектора юстиции.

- занять позицию относительно институциональных дисфункций в реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, в целях применения мер и действий для повышения ответственности институционального менеджмента и принятия руководящими лицами ответственности за эффективность и результативность использования публичных финансовых средств и реализацию управляемой деятельности;

- обеспечивать постоянный мониторинг результатов реализации Стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, в том числе путем заслушивания публичных органов, ответственных за реализацию включенных в нее мероприятий/деятельности.

Цель аудита состояла в оценке эффективности действий и мер, предпринимаемых учреждениями, ответственными за успешное внедрение Программы реструктуризации виноградарско-винодельческого сектора “Filiera Vinului”, а также в оценке экономичности и эффективности использования финансовых средств и имущества, приобретенных в рамках Программы. Кроме того, была определена степень реализации Программы за период 2010-2017 годов (6 месяцев) сквозь призму: полученных результатов; механизма мониторинга и согласования; уровня финансирования и выполнения мероприятий; эффективности и результативности использования выделенных средств, а также действий, предпринятых ответственными учреждениями.

Программа была специально разработана для решения проблем структурного преобразования виноградарско-винодельческого сектора страны. В этой связи, Правительство Республики Молдова и Европейский инвестиционный банк подписали в 2010 году Договор о финансировании с целью получения кредита в размере 75,0 миллионов евро, предназначенного для внедрения структурной реформы в сфере виноградарства и виноделия. Реструктуризация виноградарско-винодельческого сектора осуществлялась посредством Программы реструктуризации виноградарско-винодельческого сектора “Filiera Vinului”. Период внедрения Программы охватывает 2011-2017 годы.

Цель Программы состояла в облегчении доступа потенциальных бенефициаров виноградарско-винодельческого сектора к финансовым ресурсам, предоставляемым Европейским инвестиционным банком, посредством кредитных операций и лизинговых операций, согласно положениям Договора о финансировании, а также в модернизации и техническом оснащении всей сети виноградно-винодельческой отрасли Республики Молдова.

Ассигнования для бенефициаров Программы были направлены посредством 4 отдельных Компонентов. Для Компонента I “Кредитная линия” Европейский инвестиционный банк выплатил 32,0 миллиона евро; для Компонента II “Кредитная линия – закупка винограда” - 6,98 миллионов евро; Компонента III “Операции финансового лизинга” - 0,42 миллиона евро и Компонента IV “Лаборатории, обучение, подготовка и развитие продовольственной безопасности” - 4,94 миллиона евро.

С момента инициирования Программы и до 30.06.2017 финансовые средства, фактически профинансированные Европейским инвестиционным банком, составили 44,3 миллиона евро или 59% от суммы кредита.

Несмотря на то, что проведенные аудиторские оценки установили, что предусмотренные в Программе мероприятия поддержали производителей и поощряли производство вин с “защищенным наименованием места происхождения” и “защищенным географическим указанием”, способствуя экспорту виноградарско-винодельческой продукции на другие рынки сбыта, расширению плантаций винограда, производству вин более высокого качества и конкурентоспособных на международном рынке, аудит выявил некоторые нарушения и недостатки, среди которых отмечаются следующие:

1. оборудование, приобретенное Подразделением для бенефициаров инвестициинных проектов общей стоимостью 3,6 миллионов леев (эквивалент 0,2 миллиона евро), остается неиспользованным и хранится на складе на протяжении до 18 месяцев;

2. выделение финансовых средств в отсутствие обоснованных/ аргументированных расчетов относительно потребностей в оборудовании привело к неэффективному использованию финансовых средств в сумме 3,4 миллиона леев (эквивалент 0,2 миллиона евро);

3. закупленное имущество стоимостью 1,63 миллиона евро не будет способствовать эффективной реализации Программы, поскольку стоимость недопоставленного имущества составляет 0,3 миллиона евро, неиспользуемого оборудования – 1,13 миллиона евро, и оборудования, используемого не по целевому назначению – 0,2 миллиона евро;

4. запуск с задержкой Компонента III “Операции лизинга” примерно на 4 года ограничил доступ потенциальных бенефициаров к кредитным ресурсам, предоставленным в рамках Программы;

5. недостаточный мониторинг со стороны Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, а также Объединенного подразделения по внедрению и мониторингу Программы реструктуризации предприятий виноградарско-винодельческого сектора обусловил неэффективность использования финансовых средств, предназначенных для реализации Программы;

6. гарантия погашения рекредитованного займа не была обеспечена в полной мере Министерством финансов, поскольку в залог принимались старые и морально изношенные товары и оборудование на сумму 1,5 миллиона евро.

Выявленные несоответствия являются последствиями того, что учреждения, ответственные за внедрение Программы, не приняли достаточных мер и не обеспечили полный мониторинг результатов Программы, что обусловило, в некоторых случаях, неэффективное и ненадлежащее использование заимствованных финансовых средств.

Для достижения поставленных задач и выполнения взятых обязательств, были сформулированы рекомендации, призванные устранить проблемы, выявленные в ходе аудита.

- принять меры по отношению к институциональным дисфункциям, выявленным аудитом, и осуществлять мониторинг внедрения мероприятий в рамках Программы в целях освоения предназначенных для нее внешних средств.

Для достижения общей цели, были установлены следующие специфические цели: “Располагает Министерство просвещения эффективными инструментами для внедрения, мониторинга и отчетности о последовательной реализации Стратегии “Образование-2020?”; “Обеспечивают правительственные инструменты эффективное использование ассигнований государственного бюджета для подготовки кадров по специальности?”; “Министерство просвещения достигло прогресса по внедрению правительственных инструментов для обеспечения системы образования педагогическими кадрами?”.

Аудиторская миссия была проведена в Министерстве просвещения, со сбором аудиторских доказательств и запросом информации от некоторых центральных публичных органов, от специализированных местных органов в области образования районных советов, а также от государственных высших учебных заведений.

Подход к аудиту был комбинированным (смешанным), ориентированным на проблемы, а также на измерении эффективности процессов, внедренных в области образования. Аудит был сосредоточен на определении наиболее значимых достижений в реализации стратегических решений, связанных с политикой в области образования, а также на выявление проблем, которые отрицательно повлияли на эффективность внедрения документа политик. Что касается реализации мероприятий, предусмотренных для внедрения Стратегии “Образование-2020”, отмечается:

• для некоторых показателей мониторинга Стратегии не установлены первоначальные показатели, ни показатели для промежуточного периода (2017 года), а указаны только целевые показатели на 2020 год;

• в 2015 году Министерство просвещения не осуществляло мониторинг и оценку всех установленных показателей результативности, а из общего числа 21 оцененного показателя мониторинга, только 5 могут достичь намеченного на 2017 год уровня, в то время как 16 далеки от выполнения;

• сохраняется высокий риск невыполнения некоторых требований, включенных в 33 специфические цели, предусмотренные в Стратегии, исходя из того, что для 23 целей не были оценены конкретные и измеряемые результаты;

• отсутствуют критерии оценки процесса реализации Стратегии, не был утвержден План действий для ее реализации, который предусматривал бы этапы и сроки реализации, ожидаемые результаты, показатели прогресса и эффективности;

• как Министерство просвещения, так и другие центральные публичные органы, участвующие в реализации документов политик, не имеют Планов стратегического развития в результате неразработки Государственной канцелярией методологии по их составлению на соответствующий период.

Что касается эффективного использования ассигнований государственного бюджета на подготовку кадров по специальностям (государственный заказ), отмечается следующее:

• определение планов подготовки кадров по специальностям (государственный заказ) не основано на конкретно заданных и утвержденных Правительством критериях, также отмечается и отсутствие оценочных прогнозов, разработанных на среднесрочную перспективу Министерством труда, социальной защиты и семьи;

• государство финансирует государственный заказ в отсутствие прозрачной формулы и ряда показателей эффективности государственных высших учебных заведений, в условиях неутверждения методики расчета платы за обучение в системе высшего образования;

• отсутствие механизма распределения подготовленных специалистов в большинстве областей. Так, в государственных высших учебных заведениях, подведомственных Министерству просвещения, распределяются на работу лишь выпускники педагогических факультетов, а остальные десятки специальностей, такие, как юристы, экономисты, журналисты и др. не включены в этот процесс;

• несогласованность между требованиями законодательства и положениями других нормативных актов о трудоустройстве молодых специалистов. Так, в то время как нормативная база предусматривает, что выпускники государственных высших учебных заведений распределяются в зависимости от потребностей государства, в соответствии с требованиями законодательства²⁹ замещение вакантной государственной должности или временно вакантной должности осуществляется через: конкурс, продвижение или перевод;

• хотя НАОКПО было создано в 2014 году, до настоящего времени оно не аккредитовало ни одно учебное заведение или программу обучения (цикл I), в условиях, когда методология внешней оценки качества была утверждена только 18.05.2016;

• Министерство просвещения не обеспечило разработку и внедрение методики расчета платы за обучение в высшем образовании, при том что, согласно Плану мероприятий по реализации Кодекса об образовании, разработка и утверждение Методологии финансирования в сфере высшего образования была предусмотрена на ноябрь 2016 года, или на 2 года позже по сравнению со сроком, установленным в Кодексе об образовании;

• некоторые аспекты процесса перехода государственных высших учебных заведений на университетскую автономию не были завершены в части, касающейся: i) применения формулы финансирования на одного студента; ii) применения отраслевым министерством правил формирования и передачи уставного капитала государственным высшим учебным заведениям; iii) оценки/переоценки всех основных средств, в частности, земельных участков, находящихся в пользовании государственных высших учебных заведений; iv) регистрации в установленные сроки имущественных прав на все недвижимое имущество государственных высших учебных заведений в территориальных кадастровых органах; v) передачи некоторыми учредителями активов в уставный капитал соответствующих учебных заведений.  

В ходе аудита были оценены и некоторые аспекты, связанные с учетом, регистрацией и оценкой имущества в процессе перехода государственных высших учебных заведений к университетской автономии.

Результаты аудита выявили многочисленные нарушения, касающиеся этих аспектов, при таких ситуациях могут возникнуть значительные риски для целостности публичного имущества.

Так, в соответствии с положениями Закона № 178 от 11.07.2012³⁰, начиная с 01.01.2013, 16 государственных высших учебных заведений получили статус университетской автономии и начали осуществлять свою деятельность в условиях самофинансирования на принципах бесприбыльности, в порядке, установленном Правительством, и администрируют свои финансовые ресурсы посредством банковских счетов.

Согласно тем же положениям, Министерство финансов утвердило Методику перехода Плана счетов бухгалтерского учета по исполнению смет расходов учреждений, состоящих на бюджете, к Плану бухгалтерских счетов финансово-экономической деятельности предприятий³¹, а также ряд циркуляров, связанных с процессом перехода³², согласно которым государственные высшие учебные заведения должны были: (i) производить переоценку основных средств до 31.12.2013; (ii) зарегистрировать до 31.12.2013 в территориальных кадастровых органах недвижимое имущество и земельные участки, находящиеся в управлении; (iii) составить и представить акты приема-передачи имущества в управление Министерства просвещения и, впоследствии, получить материальные ценности, которые должны быть включены в уставный капитал; (iv) зарегистрировать уставный капитал.

Согласно данным, представленным 11 государственными высшими учебными заведениями, по состоянию на 31.12.2012 они располагали основными средствами общей балансовой стоимостью на сумму 1226,4 миллионов леев*. Хотя до 31.12.2013 соответствующие учебные заведения должны были переоценить основные средства, 5 из 11 не переоценили здания и земельные участки, находящиеся в пользовании³³, а 3³⁴ не переоценили их полностью и до конца 2015 года. Таким образом, из общей площади 426,9 га земли, находящихся в управлении государственных высших учебных заведений, подведомственных Министерству просвещения, только 53,4 га были оценены и отражены в их бухгалтерском учете на сумму 263,1 миллиона леев, а 5,0 га из оцененных не отражены на соответствующем счете бухгалтерского учета.

Также: (i) хотя некоторые земельные участки общей площадью 3,96 га были оценены, их стоимость, составляющая 20,3 миллионов леев, не была отражена в бухгалтерском учете³⁵; (ii) земельные участки общей площадью 7,41 га, находящиеся в пользовании 2 учебных заведений³⁶, не были включены Министерством просвещения в Консолидированный отчет об объектах недвижимого имущества публичной собственности государства и, соответственно, не были оценены и отражены в бухгалтерском учете.

Кроме того, 5 из 11 учебных заведений, подведомственных Министерству просвещения, не обеспечили до 31.12.2013 регистрацию в кадастровых органах имущественных прав на некоторые объекты недвижимого имущества³⁷ в соответствии с требованиям, предусмотренными Министерством финансов. Так, 39 объектов недвижимого имущества, из которых 36 зданий общей площадью 45156,9 м² и балансовой стоимостью 90,1 миллионов леев и 3 земельных участка общей площадью 16,4 га и балансовой стоимостью 8,4 миллиона леев не были зарегистрированы в территориальном кадастровом органе даже до 31.12.2015.

В условиях, когда Кодекс об образовании, Гражданский кодекс и другие нормативные акты не содержат положений о порядке формирования уставного капитала государственных высших учебных заведений со статусом университетской автономии, Министерство финансов разработало и внесло правила по его формированию³⁸. Проверки аудита по данному аспекту выявили проблемные ситуации относительно стоимости уставного капитала, отраженного в бухгалтерском учете соответствующих учебных заведений, и стоимости уставного капитала, определенного Министерством просвещения. Так, отраслевое министерство собственными приказами³⁹ передало в уставный капитал государственных высших учебных заведений имущество на общую стоимость в размере 1313,8 миллиона леев, в то время как в учебных заведениях были отражены в бухгалтерском учете на счете 537 “Обязательства перед учредителями и другими участниками” только 984,7 миллионов леев⁴⁰. Эти расхождения возникли в результате неприменения Министерством просвещения норм, установленных Министерством финансов в Методике перехода.

Аудиторская проверка установила наличие противоречивых положений по регистрации уставного капитала. Так, в соответствии с п.2 из приказа министра просвещения о создании уставного капитала государственных высших учебных заведений⁴¹, они должны были зарегистрировать размер уставного капитала в Уставе учреждения, в то время как в соответствии с Кодексом об образовании, являющимся документом, который определяет миссию, научные принципы, цели, структуру и организацию соответствующих учреждений, является Университетская карта.

Хотя некоторые учебные заведения перешли на финансовую автономию, начиная с 2012 года, до настоящего времени не был определен статус учреждений в условиях, когда они являются публичными учреждениями с финансовой автономией. Вместе с тем, Закон о бухгалтерском учете⁴² не предусматривает точно порядок ведения бухгалтерского учета в таких учреждениях, в настоящее время они руководствуются Национальными стандартами бухгалтерского учета⁴³ и Генеральным планом счетов бухгалтерского учета⁴⁴. Более того, учреждения сформировали уставный капитал, однако он не регламентируется, а, следовательно, отсутствует его юридическое покрытие. Указанные проблемные ситуации создают неопределенности при принятии решений по управлению имуществом государства, переданным в управление государственным высшим учебным заведениям со статусом финансовой автономии, в частности, при регистрации и изменении уставного капитала, в связи с чем необходимо принять меры законодательного и нормативного характера.  

Что касается внедрения правительственных инструментов для обеспечения системы образования педагогическими кадрами, отмечается:

• Министерство просвещения не осуществляет долгосрочное планирование потребности в педагогических кадрах на национальном уровне, располагая лишь годовой информацией о количестве вакантных мест в доуниверситетских учебных заведениях. При этом, только часть СМООО осуществляют прогнозы на среднесрочную и долгосрочную перспективу, что не обеспечивает достоверное планирование потребностей в педагогических кадрах на уровне системы;

• несогласование Министерством просвещения с СМООО совместных мероприятий по разработке прогнозов потребности в педагогических кадрах привело к представлению недостоверных данных о количестве вакантных мест, которые не учитывают педагогические кадры, вышедшие на пенсию;

• льготы, предоставляемые молодым специалистам, устроенных на работу по распределению (денежные средства, ежемесячная компенсация расходов по найму жилья, стоимости 30 квт электрической энергии и ежегодная компенсация тепловой энергии), не обеспечивают эффективность путем их сохранения в системе образования. Так, менее половины из выпускников педагогического профиля устраиваются на работу;

• учреждения, наделенные правом предоставлять непрерывное профессиональное образование педагогическим кадрам, не аккредитуются в установленные сроки, а затягивание разработки нормативной/ведомственной базы для внедрения политик, связанных с непрерывным профессиональным обучением, является реальным препятствием в обеспечении доступа населения к качественным образовательным услугам.

Аудиторская миссия констатирует, что меры, предпринятые для достижения некоторых целей Стратегии “Образование-2020”, не были достаточными. Соответственно, предварительная оценка показателей мониторинга образовательной политики свидетельствует о скромных результатах. В этом контексте, выявленные недостатки в процессах планирования, внедрения и мониторинга Стратегии “Образование-2020” являются препятствием в процессе реформирования системы образования.

Отсутствие среднесрочных прогнозов зачисления на учебу обуславливает неэффективное использование публичных средств, выделенных на подготовку специалистов, которые не покрывают потребностей государства либо вызывают избыток некоторых специальностей.

Вместе с тем, неразработка четко установленных положений и критериев, связанных с процессом распределения бюджетных мест подведомственных государственных высших учебных заведений, после утверждения Правительством планов приема является следствием нефункциональности НАОКПО.

Кроме того, отсутствие нормативных положений о статусе учреждений, перешедших на университетскую автономию, а также положений о формировании, внесении изменений и регистрации уставного капитала обусловило множество неопределенных ситуаций, которые могут повлиять на управление имуществом, переданным соответствующим учебным заведениям учредителями.

В целях исправления сложившейся ситуации, для обеспечения успешной реализации Стратегии “Образование-2020” и, не в последнюю очередь, рационального использования выделенных бюджетных средств, необходимы: утверждение плана действий по реализации Стратегии “Образование-2020”, разработка планов подготовки государственного заказа, основанных на развитии рынка труда и потребностях государства, создание применимого механизма по повышению ответственности студентов, финансируемых из государственных источников, а также пересмотр нынешней мотивационной системы для молодых специалистов.

- проанализировать, совместно с заинтересованными сторонами, ситуацию по разработке и внедрению методологии расчета платы за обучение в системе высшего образования, а также разработать механизм по распределению на работу, в соответствии с потребностями государства, выпускников всех профильных специальностей, обученных за счет государственного бюджета;

- утвердить Программы стратегического развития органов центрального публичного управления, и, при необходимости, инициировать Государственной канцелярией процесса разработки Программ стратегического развития с обеспечением необходимой методологической поддержки.

Цель аудиторской миссии заключалась в оценке адекватного характера, эффективности и целесообразности предпринятых ответственными за управление Фондом субсидирования лицами действий для внедрения требований и рекомендаций, направленных Постановлением Счетной палаты № 55 от 08.12.2014 “По отчету аудита соответствия процесса субсидирования сельского хозяйства в 2013 году”.

Меры, принятые на протяжении 2014-2016 годов органами, принимающими решения, и ответственными за управление Фондом субсидирования лицами, с целью внедрения требований и рекомендаций аудита, изложенных Счетной палатой, не были достаточными, пунктуальными и комплексными и, соответственно, не способствовали улучшению сложившейся ненадлежащей ситуации. Вместе с тем, ответственные лица не приложили усилия для устранения выявленных ранее юридических коллизий.

Так, из общего числа 20 направленных рекомендаций аудит отмечает внедрение только двух рекомендаций (или 10% от общего числа рекомендаций), 10 рекомендаций были частично выполнены (50%) и, соответственно, 8 рекомендаций не были внедрены (40%). Аудиторская миссия установила:

1. отсутствие соответствующих анализов и программ развития для всех сельскохозяйственных секторов свидетельствует о том, что компетентные органы не располагают четким видением и измеряемым результатом в части развития сельскохозяйственного сектора;

2. государственные стратегии и политики в области субсидирования, в нарушение замечаний Счетной палаты, не были соотнесены с устойчивой финансовой возможностью государства, не содержат четких и измеряемых показателей для оценки результатов предпринимаемых действий, что не позволяет компетентным органам устанавливать критерии по определению приоритетных мер для субсидирования и, соответственно, мотивированному распределению между мерами имеющихся финансовых средств для субсидирования;

3. отсутствие исчерпывающих положений о порядке исчисления и (пере)распределения потребности в инвестициях по каждой мере поддержки в отдельности сохраняет риск дискреционного использования имеющихся публичных фондов и, безусловно, недостижения стратегических задач, установленных на среднесрочный и краткосрочный период;

4. отсутствие информаций/обоснований, которые легли в основу определения механизма субсидирования (в частности, условий отбора; потолка субсидирования; доли субсидий от стоимости инвестиции; области субсидирования; порядка (пере)распределения средств, утвержденных для субсидирования и др.);

5. пересмотр критериев отбора осуществлялся без учета рекомендаций предыдущего аудита. В результате, риски относительно необеспечения выполнения задач процесса субсидирования продолжают существовать и в дальнейшем. Требование предыдущего аудита по дополнению критериев отбора и/или их корректировке с задачами субсидирования не были полностью приняты в расчет, особенно, связанные с: эффективным использованием ресурсов, защитой окружающей среды, диверсификацией рынков сбыта сельскохозяйственной продукции, надлежащим ведением бухгалтерского учета получателями субсидий;

6. неорганизация деятельности по оценке выполнения показателей по эффективному или результативному использованию средств Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей;

7. непоследовательные нормативные положения, в том числе с недостатками, обусловливающими их неравномерное применение (несправедливое отношение) по отношению к потенциальным бенефициарам, такие как: использование ряда понятий без их исчерпывающего определения; отсутствие определения доли использования субсидируемого оборудования/техники в процессе собственного производства; неустранение риска увеличения стоимости инвестиций в случае операций между взаимозависимыми компаниями/лицами; неустранение или неуменьшение возможности возникновения рисков, связанных с досрочным расторжением договоров аренды земельных участков, на которые были произведены субсидируемые инвестиции и т.д.;

8. несоответствие/неприведение в соответствие институциональной базы Агентства по интервенции и платежам в сельском хозяйстве с правилами и процедурами, что определяет риск выплаты субсидий некоторым лицам, не имеющим на это права;

9. отсутствие ряда единых положений о порядке определения ущерба, понесенного в результате стихийных бедствий, сохраняет риск необоснованного и/или несправедливого предоставления компенсаций из резервного фонда Правительства;

10. игнорирование Министерством финансов требования Счетной палаты относительно утверждения нормативно-методологической базы по бухгалтерскому учету и декларированию в налоговых целях доходов и расходов, связанных с субсидированием в сельском хозяйстве, сохраняет риск ненадлежащего учета у бенефициаров имущества, доходов и расходов, связанных с субсидированием в сельском хозяйстве. Проведенные анализы в рамках настоящего аудита установили, что 18 экономических агентов из 21 проверенного⁴⁵ (или 85,7%), вопреки положениям ст.24 (9) Налогового кодекса⁴⁶, продолжают практику некорректировки расходов, связанных с доходами, освобожденными от налогообложения, и в 2014-2015 годах;

11. недостоверное отражение в отчетности расходов, связанных с субсидированием за 2014 и 2015 годы. Так, в финансовой отчетности сумма выплаченных субсидий увеличена по сравнению с данными бухгалтерского учета на 7807,5 тыс. леев в 2014 году и на 94,5 тыс. леев - в 2015 году, однако сумма непогашенной задолженности занижена на 137,3 тыс. леев и, соответственно, на 14242,3 тыс. леев. Аналогичная ситуация отмечается и по фактическим расходам, расхождения составили 226.801,2 тыс. леев в 2014 году и 135.755,1 тыс. леев в 2015 году.

Среди основных выявленных причин, которые обусловили низкий уровень исполнения требований и внедрения рекомендаций, отмечается безответственность и низкая озабоченность менеджмента уполномоченных органов за продвижение радикальных изменений в этой области. Согласно объяснениям органов, ответственных за внедрение рекомендаций, основными причинами, которые повлияли на низкий уровень реализации рекомендаций аудита, являются:

• социополитический контекст, на фоне которого зарегистрирована повышенная текучесть среди высшего руководства в рамках публичных учреждений, что в значительной мере затянуло утверждение ряда важных документов политик для надлежащего управления Фондом субсидирования;

• низкая институциональная способность компетентных органов (Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности и Агентства по интервенциям и платежам в сельском хозяйстве), связанная с текучестью персонала и непривлекательностью государственных должностей для высокопрофессиональных работников.

Аудит заключает, что наличие множества наложений и юридических коллизий сохраняет практику неодинакового предоставления субсидий, некоторые получатели были стимулированы, а другим были созданы неблагоприятные условия. Так, из 902,2 тыс. сельскохозяйственных владений⁴⁷, аттестованных согласно данным Общей сельскохозяйственной переписи (проведенной в 2011 году), Агентство разрешило в 2014 году осуществить выплаты в размере 791,3 миллиона леев 5,1 тыс. заявителям и в 2015 году – 460,9 миллионов леев 4,1 тыс. заявителей. Из общего числа разрешенных запросов, единовременными получателями субсидий в 2014 году было лишь 1,9 тыс. сельскохозяйственных производителей, а в 2015 году – 2,5 тыс. производителей. Из этих бенефициаров, 0,9 тыс. сельхозпроизводителей получали субсидии как в 2014 году в сумме 333,8 миллиона леев (42,2% от разрешенной суммы), так и в 2015 году – в сумме 212,0 миллионов леев (46,0% от разрешенной суммы).

В целях устранения выявленных нарушений, Счетная палата повторила рекомендации, касающиеся:

• переосмысления/уточнения стратегий и государственных политик относительно субсидий, согласованности их с устойчивыми имеющимися финансовыми средствами, а также приведения в соответствие с показателями производительности, эффективности затрат и результативности;

• (пере)оценки показателей и потенциала развития аграрного сектора, разработки и/или пересмотра ключевых задач, в том числе связанных с финансовой поддержкой посредством текущего и капитального субсидирования, обновляя в этой связи критерии и нормы предварительного/окончательного отбора потенциальных получателей;

• пересмотра нормативно-законодательной базы о субсидировании страхования производственных рисков в сельском хозяйстве, а также разработки/утверждения единых положений, необходимых для определения убытков, понесенных сельхозпроизводителями в результате стихийных бедствий;

• стандартизации нормативных положений, связанных с операционными процессами и процедурами субсидирования в целом, в том числе регламентирования путем четкого определения критериев запрета для нечестных бенефициаров.

- переосмысления/уточнения стратегий и государственных политик относительно субсидий, согласованности их с устойчивыми имеющимися финансовыми средствами, а также приведения их в соответствие с показателями производительности, эффективности затрат и результативности;

- усиленного продвижения принципов равенства шансов и нейтралитета в отношении всех потенциальных получателей публичных ресурсов;

- стандартизации нормативных положений, связанных с операционными процессами и процедурами, применяемыми Агентством по интервенции и платежам в сельском хозяйстве;

- утверждения нормативно-методологической базы по бухгалтерскому учету и декларированию в налоговых целях доходов и расходов, связанных с субсидированием в сельском хозяйстве;

- проверки правильности декларирования и корректировки в налоговых целях доходов и расходов, связанных с субсидированием сельхозпроизводителей в 2011-2016 годах, сквозь призму единого подхода к соответствующей законодательной базе.

Оценка влияния реформы местных публичных финансов на финансовую децентрализацию административно-территориальных единиц муниципия Кишинэу и района Рышкань.

Синтез констатаций в отношении воздействия внедрения изменений, внесенных в Закон о местных публичных финансах, определил следующие ситуации:

1. внедрению новой модели межбюджетных отношений не предшествовало/не увязано с мерами по развитию местных экономик, генерирующих местные публичные доходы, в результате, действия по реформированию были сосредоточены на перераспределении, а не на увеличении собранных доходов;

2. пересмотр системы распределения общих государственных налогов и поддержка модели централизованных трансфертов (общего и специального назначения) не создали стимулы и не повысили ответственность персонала ОМПУ в консолидации собственных доходов, низкий удельный вес которых не может служить основой для подлинной местной автономии;

3. из состава автономных доходов были исключены категории существенных доходов, а выпавшие доходы были заменены трансфертами из государственного бюджета. В результате, был значительно повышен уровень зависимости местных бюджетов от государственного бюджета, с сохранением явления централизации финансовых средств, при этом усугубился один из основных недостатков предыдущей системы межбюджетных отношений;

4. пересмотр порядка формирования местных публичных доходов не оказал положительного влияния на способность ОМПУ для финансирования текущих расходов, по-прежнему требуя ассигнований из государственного бюджета, в том числе из фонда компенсации для частичного покрытия расхождений, связанных с реформированием системы межбюджетных отношений;

5. ОМПУ не располагают необходимыми средствами для выполнения капитальных работ, соответственно, абсолютно зависимы от бюджетов другого уровня для социально-экономического развития населенных пунктов;

6. недостаточность собственных средств определила неспособность ОМПУ осуществлять капитальные расходы за их счет, что влияет на качество услуг в общественных интересах сообществ;

7. пересмотр системы местных публичных финансов не продвигался путем ознакомления и обучения задействованного персонала из ОМПУ в данной области, и не была откорректирована в полной мере методология, связанная с бюджетным прогнозированием.

Неудачи реформы обусловлены совокупностью системных факторов, основные из которых состоят в: замене мероприятий по утверждению финансовой децентрализации простым механизмом перераспределения бюджетных доходов, повысив централизацию средств; неопределенности идеи относительно создания стимулов по расширению базы собственных доходов только посредством внедрения новой модели выделения трансфертов; отсутствии в ОМПУ интегрированных полномочий по развитию базы собственных доходов, с одной стороны, и неполное использование прав, предоставленных согласно закону, с другой стороны; отсутствии и/или нефункциональности существующих механизмов по расширению налогооблагаемой базы и др.;

Ключевые причины, которые привели к отрицательному результату, были усилены и в результате рецессии местной экономики, которая не создает достаточных налоговых доходов, покрывающих публичные потребности, а региональные диспропорции развития усугубили различия между ОМПУ, которые неизбежно ведут к неравноправию любого вида для населения из соответствующих АТЕ. Вместе с тем, ряд указанных факторов не мотивировал Министерство финансов для продолжения тестирования и адекватной экспертизы новой модели, которая была применена для всех ОМПУ без необходимых корректировок.

Счетная палата заключает, что пересмотр системы местных публичных финансов не привел к достижению цели реформы, она рискует быть окончательно дискредитирована.

Поскольку императив развития и укрепления местных публичных финансов является основным элементом Национальной стратегии децентрализации, задачи которой являются взаимозависимыми, Счетная палата указала на необходимость принятия неотложных мер, основные из которых сводятся к: инициированию обширных исследований по оценке преимуществ и недостатков проекта реформы; привлечению в этой связи экспертов в данной области для проведения дополнительного изучения данной тематики в целях выявления институциональных слабостей и их оперативного исправления.

С точки зрения административно-территориальной реформы, необходимо (пере)определить и (пере)оценить местный экономический потенциал для пересмотра налогово-бюджетной базы местных публичных органов, а также межбюджетных отношений между местной и центральной администрацией. Для снижения рисков срыва реформы, Государственной канцелярии, центральным отраслевым органам публичного управления и ОМПУ были направлены рекомендации по пересмотру и четкому и точному разграничению компетенций ОМПУ, по разработке/ утверждению перечня их компетенций и оценке их стоимости. В этой связи, было рекомендовано разработать и применять минимальные стандарты качества при исполнении децентрализованных полномочий и выявить решения для выравнивания реализованных задач в соответствии с Национальной стратегией по децентрализации; перестроить взаимодействия между компетентными центральными публичными органами (в частности, экономическими, финансовыми, налоговыми, таможенными, статистическими, кадастровыми) и местными органами с целью постоянной организации методологической помощи и обучения, а также для обеспечения открытости и прозрачности в отношениях налогоплательщик – государство.

Аудиторская миссия провела оценку соответствия менеджмента систем надзора за дорожным движением, определение/выявление связанных с ним основных проблем, а также степени обеспечения информационной безопасности системы.

Несмотря на то, что внедрение автоматизированных систем надзора за дорожным движением является наиболее эффективным путем повышения уровня безопасности дорожного движения, аудит отмечает, что на управление Автоматизированной системой надзора за дорожным движением “Контроль дорожного движения” повлияли многочисленные нарушения и отклонения от положений нормативной базы, в основе которых лежит отсутствие четкого видения о порядке внедрения системы и соблюдения законных интересов граждан как у владельца (МВД), так и у ее держателя (СИТ МВД), а также неэффективное управление, генерирующее неэффективные расходы, которое выражается в:

1. неразработке обоснованного генерального проекта для работ, которые должны были быть выполнены, а также в допущении ряда несоответствий в ведении учета выполненных работ за счет внешних источников, что определило риск дублирования некоторых расходов, связанных с внедрением проекта;

2. ненадлежащем бухгалтерском учете денежных средств на сумму около 71,4 миллиона леев, предоставленных в виде гранта Народной Китайской Республикой;

3. необеспечении целостности имущества, полученного в качестве гранта. Так, в мун. Кишинев установлено отсутствие некоторого оборудования для мониторинга дорожного движения стоимостью 242,83 тыс. леев, а в подведомственных учреждениях МВД – электронного оборудования на сумму 254,8 тыс. леев;

4. отсутствии исчерпывающих положений в Договоре по разработке АСНДД “Контроль дорожного движения” для обеспечения прозрачности и контроля проекта внедрения Системы, что следует из того, что процессы не позволили в достаточной степени подтвердить качество его разработки для всех заинтересованных сторон. Разработка АСНДД “Контроль дорожного движения” с нарушением предъявленных требований создала, таким образом, предпосылки для необоснованного взыскания финансовых средств в сумме 340,0 тыс. леев;

5. несоблюдении законодательства в процессе авторизации/инициирования мониторинга дорожного движения и накопления доходов от применения штрафов за допущенные нарушения дорожного движения со стороны ОМПУ II уровня посредством системы субрегистрации, в отсутствие предоставленных законных прав на это, а именно компетенций по законным измерениям скорости движения транспортных средств и, соответственно, действенных механизмов по защите персональных данных;

6. предоставление 13 местным публичным органами II уровня (Анений Ной, Хынчешть, Орхей, Криулень, Окница, Дрокия, Унгень, Чимишлия, Кантемир, Стрэшень, Леова, Сорока и Бэлць) права надзора за дорожным движением осуществлялось в отсутствие законодательной базы и согласия МВД. В результате, 13 АТЕ нерегламентировано накопили доходы от применения штрафов за допущенные нарушения дорожного движения;

7. осуществление деятельности по законным измерениям скорости движения в отсутствие соответствующего назначения обуславливает признание недействительности протоколов;

8. допущении аудируемыми ОМПУ ряда существенных ошибок при контрактации услуг мониторинга посредством систем надзора за дорожным движением. Так, вместо строительных работ, оборудования видеонаблюдения и услуг по монтажу, наладке и/или техническому обслуживанию оборудования были закуплены услуги по мониторингу дорожного движения. Передача в аутсорсинг исключительной компетенции государства некоторым частным субъектам обусловила нерегламентированное взыскание штрафов в сумме 23,22 миллиона леев. Вместе с тем, не были установлены существенные характеристики предмета договора, поставщиками услуг были неуполномоченные на это лица, не был указан объем приобретенных услуг, сроки предоставления/поставки и их стоимость, что создает ситуацию неопределенности относительно порядка отнесения договорных условий/положений на виды обязательных правил/положений, что обуславливает признание судом недействительности соответствующих договоров;

9. сумма инвестиций в размере около 3,0 миллионов леев, осуществленных экономическими операторами, несоизмерима с доходами в сумме 23,2 миллиона леев, полученными ими от 13 АТЕ, что составляет рентабельность более 600%;

10. возбуждении дел, документировании и применении санкций за правонарушения в области дорожного движения (в период с января 2014 года по ноябрь 2016 года) сотрудниками СИТ МВД, которые не являются инспекторами патрулирования и не имеют статуса констатирующих агентов;

11. несоблюдении МВД, СИТ МВД и РС условий для безопасности доступа к хранимой в Системе информации, а также правил ее эксплуатации, что создало предпосылки для незаконного доступа к информации частных компаний, вовлеченных в процесс монтажа, настройки и технического обслуживания оборудования по мониторингу;

12. ненадлежащем выполнении функциональных обязанностей констатирующими субъектами НИП ГИП МВД в целях идентификации правонарушителя, его санкционирования и взыскания штрафа, тем самым были проигнорированы положения Кодекса о правонарушениях. Это обусловило тот факт, что из общего количества 660,8 тыс. случаев нарушения правил дорожного движения, выявленных в период 2014-2015 годов, только по 315,1 тыс. случаев (или 47%) были составлены протоколы о наложении санкций, таким образом, были упущены доходы в государственный бюджет в размере как минимум 88,6 миллионов леев;

13. отсутствии законодательных положений о правонарушительной процедуре, применяемой МВД при составлении протоколов о констатации правонарушения посредством единиц фото-видео надзора за дорожным движением. Так, составленные протоколы не соответствуют требованиям Кодекса о правонарушениях и могут быть признаны недействительными;

14. необеспечении МВД и СИТ МВД беспристрастности и объективности рабочей группы по государственным закупкам, экономичности и эффективности закупок, равного отношения к потенциальным офертантам, эффективного администрирования и исчерпывающего мониторинга выполнения договорных положений, связанных с внедрением АСНДД “Контроль дорожного движения”, что обусловило осуществление ненадлежащих закупок на сумму около 15,5 миллионов леев, из которых на сумму 1,3 миллиона леев не были поставлены, однако зарегистрированы в бухгалтерском учете;

15. умышленном вмешательстве в информационную систему отдельных сотрудников НИП, что привело к переносу штрафных очков от нарушителей, которые набирают больше 15 очков, к третьим лицам, с целью уклонения от ответственности за правонарушение;

16. нерегламентированном прекращении административных процедур;

17. разрешении МВД и СИТ МВД одному экономическому агенту несанкционированного доступа к информации из АИС РУП о допущенных нарушениях дорожного движения, без возмещения понесенных расходов из государственного бюджета в сумме 2,3 миллиона леев, хотя в период 2014-2016 годов за соответствующие сведения указанный экономический агент получил от абонентов сетей мобильной связи доходы в сумме 2,8 миллионов леев;

18. отсутствие надлежащего контроля и несоблюдение законодательно-нормативной базы позволили администратору АИС РУП (“Rossoft” ООО), на которой размещена АСНДД “Контроль дорожного движения”, вмешаться в базу данных для изменения казначейского счета так, чтобы штрафы, которые не являются объектом соответствующих источников, были направлены на раздел 123/25 “Штрафы, налагаемые за нарушение дорожного движения с помощью фото-видео средств”. По оценкам аудита, в результате из общей суммы 50,2 миллионов леев, поступившей в бюджеты 13 АТЕ в период 2014-2015 годов, лишь 32,2 миллиона леев (или 64,14%) составляют штрафы за нарушения, установленные посредством систем надзора за дорожным движением в соответствующих районах, что, в свою очередь, обусловило нерегламентированную выплату суммы в размере 7,4 миллиона леев за услуги видеонаблюдения за дорожным движением, оказываемые экономическими агентами;

19. отсутствии соответствующего аналитического учета начисления и взыскания штрафов в НИП ГИП МВД, ОМПУ и Государственном казначействе, что способствовало действиям, направленным на перераспределение доходов;

20. уничтожение информации, зарегистрированной в системе по установленным нарушениям в дорожном движении, является следствием игнорирования СИТ МВД принципа целостности данных АСНДД “Контроль дорожного движения”. В этой связи аудитом установлено, что соответствующие записи по 28,0 тыс. нарушениям были удалены/стерты из системы с целью избегания ответственности за правонарушения;

21. отсутствие системы общих контролей, документированных процедур по обеспечению физической безопасности и безопасности среды, положения об управлении log-ами препятствовало надлежащему управлению АСНДД “Контроль дорожного движения”.

Основными причинами и последствиями допущенных нарушений в управлении системой надзора за дорожным движением, являются:

• передовые практики не были переняты надлежащим образом, законодательная база не была дополнена функциональными процессами и правилами, вследствие чего хорошая идея была скомпрометирована;

• сама система не была соотнесена с принципом эффективности затрат, соответствующие услуги не способствовали повышению дисциплинированности автоводителей, а наоборот, неэффективный операционный менеджмент на всех уровнях усилил явление коррупции и неравенства в отношении участников дорожного движения;

• в отсутствие критериев и показателей эффективности и результативности система не была нацелена на генерирование измеряемого финансового и социального воздействия;

• перечисленные факторы в совокупности привели к многочисленным нарушениям и рискам злоупотреблений и мошенничества.

Хотя внедрение МВД и МПО АСНДД “Контроль дорожного движения” было направлено на повышение уровня безопасности дорожного движения и, соответственно, снижение заболеваемости и смертности в результате дорожно-транспортных происшествий, аудит констатировал отсутствие достоверных исследований, проведенных до и после ее внедрения, которые бы обосновали достижение намеченной цели.

Ситуации, отраженные в констатациях аудита, указывают на ряд важных аспектов, которые требуют неотложного вмешательства, в связи с этим МВД, МФ и МПО был направлен ряд рекомендаций по устранению несоответствий и улучшению деятельности в аудируемой области, в частности: пересмотр и корректировка законодательной базы, внедрение процедур контроля за исполнением обязанностей констатирующими агентами МВД, укрепление и совершенствование нормативной базы по управлению аутсорсинговыми услугами ИТ и т.д.

- внесение изменений в законодательно-нормативную базу, связанную с АСНДД “Контроль дорожного движения”;

- лишение местных публичных органов права субрегистратуры в рамках АСНДД “Контроль дорожного движения”, исходя из отсутствия у них возможности исполнения ими обязанностей, связанных с владением этим правом, и отсутствия положений о выделении им таких полномочий в Кодексе о правонарушениях;

- развитие и внедрение систем надзора за дорожным движением на национальном уровне только центральным отраслевым органом (МВД), наделенным правом мониторинга и санкционирования правонарушений в области дорожного движения;

- наделение одного публичного субъекта полномочиями по мониторингу и проверке правильности и законности управления базами данных и информационными системами государства, обеспечивая таким образом и информационную безопасность государства;

- (пере)утверждение перечня публичных субъектов, наделенных полномочиями по применению и взысканию административных штрафов;

- регулирование случаев освобождения от административной ответственности за допущенные нарушения дорожного движения сотрудниками оперативно-розыскных органов, а также органа, ответственного за проверку законности использования специальных номеров, выданных этим органам, и выявления лиц, использующих их незаконно.

Учитывая важность окружающей среды и ее влияние на человеческое развитие, Счетная палата инициировала аудиторскую миссию с целью получения ответа на следующий общий вопрос: “Система управления опасными и производственными отходами в Республике Молдова интегрирована и обеспечивает минимизацию потенциальных угроз для окружающей среды и населения ? Если нет, какие нужны изменения ?”.

Аудит был проведен в Министерстве окружающей среды, Министерстве здравоохранения, Министерстве регионального развития и строительства, со сбором доказательств и от 9 городских советов, 25 районных советов и АТО Гагаузия, которые являются частью системы управления опасными и производственными отходами. Подход аудита был смешанным: ориентированным на систему, на проблемы, а также на основные результаты, для установления существенных расхождений между ожидаемым воздействием и полученным результатом в процессе управления опасными и производственными отходами. Наряду с некоторыми достижениями, аудиторская миссия установила существенные неясности и уязвимости, связанные с функциональностям и системы управления опасными и производственными отходами Республики Молдова, которые выражаются в следующем:

1. нынешняя система управления опасными и производственными отходами Республики Молдова не интегрирована и не основана на мероприятиях в соответствии с “иерархией отходов” и на механизме расширенной ответственности производителя за управление отходами, подобно системе, применяемой в европейском сообществе, в результате чего она не обеспечивает минимизацию потенциальных угроз для окружающей среды и населения;

2. около 80% производственных отходов, образующихся ежегодно в стране, удаляются на склады и свалки наряду с твердыми бытовыми отходами, за исключением опасных отходов, которые складируются на территории некоторых экономических агентов из-за отсутствия предприятий, оснащенных специальными технологиями и оборудованием для их уничтожения/ ликвидации;

3. национальная законодательно-нормативная база в области отходов до настоящего времени не приведена полностью в соответствие с положениями международного законодательства и стандартов, что не обеспечивает реализацию мер по охране окружающей среды и здоровья населения, предотвращению или снижению побочных эффектов, обусловленных образованием и управлением отходами, а также по снижению негативных последствий использования ресурсов и повышению эффективности их использования;

4. в области управления отходами, химическими веществами и промышленным загрязнением, промышленными побочными эффектами, из общего числа 18 действий, предусмотренных для реализации в 2014-2016 годы в соответствии с Национальным планом действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова - Европейский Союз, не были проведены 11 мероприятий, а уровень их реализации составил 39,0%;

5. на достижение целей, установленных в документах политик и стратегий в области управления отходами, отрицательно повлияло невыделение из специальных фондов необходимых финансовых средств, а часть выделенных средств была использована не по назначению (94,7 миллиона леев);

6. не имеют лицензии и не соответствуют требованиям национального и международного законодательства в области окружающей среды 99,7% или 1147 существующих полигонов/свалок, не была создана инфраструктура свалки отходов, классифицированных по европейским категориям, которые обеспечивали бы защиту окружающей среды и населения;

7. около 98% муниципальных отходов, образующихся в стране, удаляются на свалки, которые представляют собой единственный вариант для их удаления, а 80,2% или 1164 сельских и городских населенных пунктов из 1451, опрошенных аудитом, не обеспечены услугами по уборке;

8. в настоящее время только 10% отходов, подлежащих рециркуляции, рекуперируются, остальные 90% были удалены на свалки с риском нанесения ущерба окружающей среде;

9. опасные отходы, образовавшиеся в результате медицинской деятельности, удаляются на свалки твердых бытовых отходов из-за отсутствия региональных центров и установок для складирования/удаления медицинских отходов, соответствующих европейским требованиям, что влияет на санитарно-эпидемиологическое положение в стране;

10. управление радиоактивными отходами необходимо укрепить путем внедрения технологий окончательного складирования в целях сокращения объема радиоактивных отходов, хранящихся на складах, а также путем осуществления адекватного контроля за указанными отходами для обеспечения радиационной безопасности и радиационной защиты населения;

11. не была принята законодательная база и не создана эффективная система химической безопасности в соответствии с установленными целями политик, в результате имеются большие объемы химических отходов, хранящихся на полигонах и складах, а также большое количество земель, загрязненных пестицидами, которые представляют повышенную опасность для окружающей среды и населения;

12. не были внедрены экологически чистые технологии в области использования, обезвреживания и удаления отходов, способствующие предупреждению и ограничению негативного влияния опасных отходов на окружающую среду и население;

13. ОМПУ не приняли меры по гражданской защите на экономических объектах, генерирующих опасные отходы в стране, а существующие положения являются недостаточными и должны быть пересмотрены;

14. существующая система государственного экологического контроля является неэффективной по причине непроведения контролей на основе рисков, необходимо укрепить институциональный и технический потенциал в данной области;

15. был установлен низкий уровень действий, направленных на осознание населением и экономическими субъектами экологического аспекта, касающегося управления отходами, а также недостаточное продвижение проблем, программ и действий в области окружающей среды.

Слабые стороны, которые генерировали значительные препятствия для создания интегрированной системы управления опасными и производственными отходами, а также недостатки, выявленные аудиторской миссией, характеризуются:

• низким уровнем выполнения показателей эффективности и задач политик, установленных в Планах действий по внедрению Стратегий по управлению отходами и окружающей средой со сроком реализации в 2013-2016 годах, а также в Национальном плане действий по внедрению Соглашения об Ассоциации Республика Молдова - Европейский Союз на 2014-2016 годы;

• неприведением в соответствие национального законодательства в области отходов с положениями законодательства и международными стандартами, с разработкой государственной политики и мер по защите окружающей среды и здоровья населения;

• тревожной ситуацией по финансированию проектов в области управления отходами, обусловленной отсутствием четкого механизма в отношении пределов распределения по областям средств Национального экологического фонда и Местного экологического фонда;

• ограниченной институциональной возможностью всех ответственных сторон в области управления отходами для создания интегрированной системы по управлению отходами, в том числе опасными и производственными, что влияет на потенциал по сбору отходов, вследствие этого неизбежен риск для окружающей среды и здоровья населения;

• несозданием и неоснащением региональной инфраструктуры по управлению опасными производственными отходами станциями по сортировке и переработке отходов, мусорными контейнерами, платформами и спецмашинами для удаления отходов, что привело к значительному увеличению объемов образующихся/ складированных отходов и низкому уровню их переработки;

• неприведением национальной правовой базы в соответствие с положениями законодательства сообщества, касающимися регулирования обязанностей, возложенных на производителей отходов, согласно принципу “загрязнитель платит”, или, по обстоятельствам, на производителей, согласно принципу “расширенной ответственности производителя”;

• нереформированием существующей системы государственного экологического надзора и контроля в целях проведения экологических проверок на основе рисков, для снижения опасного воздействия на окружающую среду и здоровье населения.

Неурегулирование установленных нарушений и недостатков в рамках существующей системы управления опасными и производственными отходами будет иметь негативное влияние на окружающую среду и здоровье населения. Вместе с тем, исчисленные нарушения, установленные аудитом, составили более 192 миллионов леев, из которых: 94,7 миллионов леев, утвержденных в бюджете для Программы управления отходами, были использованы с нарушением норм действующего законодательства для финансирования проектов в других областях; финансово-бухгалтерские отклонения, которые обусловили ошибки в данных бухгалтерского учета и при отчетности финансовых ситуаций, составили 86,9 миллионов леев, а 5,0 миллионов леев – уплаченные нерегламентировано авансы.

Для исправления выявленных ситуаций, аудируемым субъектам были направлены рекомендации (16), в целях:

• создания интегрированной системы управления отходами любого вида, основанной на надлежащих мероприятиях в соответствии с “иерархией отходов” и на механизме расширенной ответственности производителя за управление отходами, аналогичной системе сообщества, с условием соблюдения экологических требований;

• разработки и продвижения законодательно-нормативных актов в области отходов в соответствии с требованиями законодательства и международных стандартов, с укреплением и выделением достаточных финансовых ресурсов для создания интегрированной системы управления отходами;

• устранения выявленных несоответствий по достижению показателей эффективности и целей политик, установленных в Планах мероприятий по реализации стратегий по охране окружающей среды, управлению отходами, а также сокращению/ликвидации стойких органических загрязнителей.

- обеспечить реализацию целей и определить приоритетные направления в области управления отходами любого вида, с ускорением утверждения нормативных актов для обеспечения выполнения Закона об отходах;

- выявлять и выделять финансовые ресурсы в соответствии с полномочиями Правительства для создания интегрированной системы управления отходами, основанной на надлежащей деятельности в соответствии с “иерархией отходов”, в целях снижения воздействия на окружающую среду и здоровье населения;

- усилить мониторинг за принятием ответственными органами конкретных мер по полной реализации Национального плана действий по внедрению Соглашения об ассоциации Республика Молдова - Европейский Союз в области управления отходами, а также стратегий в данной области.

Аудиторская миссия была инициирована на Комбинате по производству вин “Cricova” АО и Центре бизнеса и туризма “Cricova-Vin” АО с целью выявления существующих проблем и причин, которые их создали, с внесением рекомендаций относительно улучшения деятельности по управлению государственной собственностью путем повышения ответственности и вовлечения лиц с представительскими функциями государства в рамках обществ, а также путем обеспечения эффективной системы менеджмента, гарантирующей их устойчивое развитие.

Основная цель аудита состояла в определении того, если в рамках Комбината по производству вин “Cricova” АО и Центра бизнеса и туризма “Cricova-Vin” АО в период 2015-2016 годов было обеспечено эффективное управление публичным имуществом. В этой связи аудиторская группа предусматривала дать ответ на следующие специфические цели:

• Система финансового менеджмента и контроля, созданная в рамках КПВ “Cricova” АО и ЦБТ “Cricova-Vin” АО, способствовала эффективному управлению публичным имуществом?

• Управлялись ли финансово-имущественные ресурсы КПВ “Cricova” АО и ЦБТ “Cricova-Vin”АО для получения измеряемых показателей развития и прибыли?

• Были ли эффективными и сбалансированными управленческие действия руководства КПВ “Cricova” АО и ЦБТ “Cricova-Vin” АО по управлению дебиторской задолженностью и обязательствами?

Обобщение констатаций, изложенных в Отчете аудита, свидетельствует о наличии некоторых недостатков/несоответствий/резервов, которые отрицательно повлияли на деятельность обществ в целом, а именно:

1. неразработка и неутверждение положений по организации и функционированию структурных подразделений аудируемых обществ;

2. неразработка должностных инструкций для определенных категорий работников, согласно занимаемым должностям в рамках обществ;

3. неустановление в должностных инструкциях отношений с вышестоящими лицами, компетенций, ответственности, а также неопределение размещения должности в структуре обществ;

4. негармонизация и необновление некоторых должностных инструкций в зависимости от внесенных изменений как в структуру обществ, так и в результате актуализации их согласно новым требованиям в соответствующей области;

5. незаключение индивидуальных трудовых договоров с некоторыми работниками;

6. невыявление/неразработка/неутверждение процессов, связанных с финансово-экономической деятельностью обществ;

7. неопределение всех элементов, необходимых для осуществления деятельности, в планах деятельности Центра бизнеса и туризма “Cricova-Vin” АО, неаргументирование необходимыми расчетами прогноза делового оборота, доходов и расходов от операционной деятельности, а также необоснование указанных показателей согласно эволюции за предыдущие периоды;

8. неописание в учетной политике Комбината по производству вин “Cricova” условий по признанию и первоначальной оценке товаров, незавершенной продукции, а также распределения косвенных производственных затрат;

9. непредставление других пояснительных справок в соответствии с НСБУ “Представление финансовой отчетности” и другими применяемыми стандартами, будучи скомпрометированным принцип прозрачности;

10. неустранение некоторых недостатков, установленных и изложенных в отчетах аудита о финансовых ситуациях Комбината по производству вин “Cricova” АО, завершившихся 31 декабря 2014 года и 31 декабря 2015 года;

11. необеспечение исчерпывающей/полной количественной и стоимостной подлинности элементов актива и обязательств, находящихся в управлении Комбината по производству вин “Cricova” АО,

12. отсутствие внутренних положений, утвержденных советами соответствующих обществ, которые бы устанавливали порядок и процедуры проведения закупок, определенных специфических аспектов в связи с выполнением договоров, а также для обеспечения последовательного внедрения установленных/согласованных принципов в отношении государственных закупок, определенных действующей законодательно-нормативной базой;

13. невладение достаточными финансовыми средствами для осуществления текущих платежей и обращение к коммерческим банкам для дополнительного получения долгосрочных кредитов и кредитных линий.  

• неразработка Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности стратегии/программы развития для отрасли виноградарства и виноделия не позволила определить приоритеты направлений последующего развития обществ путем концентрации ресурсов, необходимых для достижения предложенных целей;

• недостаточная реализация деятельности советами обществ, она была преимущественно представительской, завершилась незначительным положительным влиянием на финансово-экономическую деятельность обществ;

• неустановление учредителем показателей эффективности для членов совета общества Комбината по производству вин “Cricova” АО привело к оплате их труда на сумму 1,1 миллионов леев;

• невыявление и неуправление рисками финансово-экономической деятельности АО “Cricova” в целом обусловило в 2015 году неудовлетворительные ситуации для развития, завершившиеся получением убытков на общую сумму 16,9 миллионов леев;

• неопределение некоторых процедур внутреннего контроля в рамках обществ путем установления всех незаменимых элементов системы финансового менеджмента и контроля привело к появлению ряда недостатков (финансовой недисциплинированности; несоответствующего проведения закупок товаров/ работ/услуг; ненадлежащему отражению в бухгалтерском учете ЦБТ “Cricova-Vin” АО стоимости оказываемых услуг; неразработке методологии по формированию себестоимости/цен на изготавливаемую продукцию и оказанные услуги; непоследовательному управлению КПВ “Cricova” АО дебиторской задолженностью и обязательствами и др.), которые повлияли на эффективность деятельности и их долгосрочное развитие

• несоответствующее обеспечение процедур планирования, регистрации, мониторинга и прозрачности в отношении закупок обусловило сохранение несоответствий в процессе осуществления закупок;

• предоставление КПВ “Cricova” АО экономическим агентам имущества в целях рекламы в отсутствие указания в политике по маркетингу четких критериев по их отбору обусловило дополнительные расходы в сумме 1,3 миллиона леев;

• неначисление КПВ “Cricova” АО некоторых резервов на сумму минимум 4,9 миллионов леев обусловило необеспечение капитализации общества с целью противостояния будущему обесценению, расходам или рискам;

• реализация КПВ “Cricova” АО некоторой винодельческой продукции по ценам ниже установленной себестоимости привела к понесению некоторых убытков на сумму около 0,4 миллиона леев;

• неснижение себестоимости собственного сырья на единицу до уровня цен сырья, закупленного у других производителей в период 2015-2016 годов, повлияло на неполучение экономии затрат минимум на сумму 9,4 миллиона леев;

• осуществление инвестиций в виноградные плантации на общую сумму 7,5 миллионов леев в отсутствие технико-экономического обоснования не способствовало увеличению урожая, которые становятся неэффективными;

• отсутствие соответствующих действий со стороны КПВ “Cricova” АО по возврату финансовых средств, связанных с дебиторскими задолженностями, привело к неэффективным расходам в сумме 1,05 миллионов леев;

• нелегализация КПВ “Cricova” АО земельных отношений с примэрией мун. Кишинэу обусловила неначисление и нерегистрацию задолженности по аренде земельного участка в сумме 0,4 миллиона леев;

• неадекватное осуществление мониторинга договоров поставки продукции КПВ “Cricova” АО способствовало неначислению и нерегистрации пени, связанной с дебиторской задолженностью, не оплаченной в установленные сроки, на общую сумму 0,6 миллионов леев и, соответственно, 0,3 миллиона евро;

• контрактация банковских кредитов КПВ “Cricova” АО генерировала понесение в 2015-2016 годах дополнительных финансовых расходов в сумме 40,9 миллионов леев, становясь вместе с тем потребителем собственного капитала;

• нерегистрация КПВ“Cricova”АО в соответствующем периоде процентов на общую сумму 1,4 миллиона леев по кредиту, предназначенному для приобретения некоторых основных средств;

• предоставление ЦБТ “Cricova-Vin” АО займа в сумме 2,1 миллиона леев без процентов одному экономическому агенту отрицательно повлияло на финансово-экономический аспект общества.  

• предпринять действия по привлечению к ответственности работников, не исполняющих полномочия соответствующим образом;

• пересмотреть уставы обществ и положения советов обществ с приведением их в соответствие с законодательными положениями;

• разработать и утвердить в установленном порядке положения о деятельности исполнительного органа;

• внедрить процедуры контроля, а также эффективные мероприятия с целью улучшения и укрепления системы финансового менеджмента и контроля путем определения всех его незаменимых элементов;

• разработать внутренние процедуры о порядке проведения закупок и соблюдать принципы прозрачности, экономичности и эффективности, в том числе с установлением лимита проведения закупок при отсутствии договорных отношений;

• разработать программу развития на среднесрочный/долгосрочный период с определением целей/направлений развития обществ и указанием измеряемых показателей эффективности, связанных с реализацией задач;

• оптимизировать затраты в сельском хозяйстве;

• определить четкие полномочия и обязанности для лиц, ответственных за учет, выполнение и мониторинг договоров закупок;

• разработать и утвердить обоснованные методологии по формированию цен на производимую продукцию;

• адекватно заключать договора и осуществлять мониторинг договоров по поставке продукции;

• обеспечивать своевременное возмещение дебиторских задолженностей с целью избегания финансовых блокад и сохранения устойчивой финансовой сбалансированности общества;

• вести надлежащий учет задолженностей общества, а также соответствующих затрат для поддержки процесса принятия решений относительно оценки/соблюдения соотношения эффективных затрат с задолженностью;

• зарегистрировать и провести инвентаризацию всех марок на изготавливаемую продукцию, в том числе с разработкой их регистра;

• рассмотреть все методы распределения косвенных затрат на изготавливаемую продукцию/оказываемые услуги, обоснованные соответствующими расчетами, и утвердить оптимальные/эффективные методы;

• разработать/утвердить перечень, состав, порядок ведения бухгалтерского учета и расчета себестоимости оказываемых услуг;

• разработать/утвердить адекватные методологии для формирования цен на оказываемые услуги;

• пересмотреть/усовершенствовать внутреннюю нормативную базу по оплате труда персонала общества с соотнесением системы оплаты труда с результатами эффективности затрат.

- пересмотреть нормативную базу, связанную с порядком исполнения полномочий лицами с функциями представительства государства путем введения измеряемых показателей эффективности, соотнесенных с задачами и направлениями/областями развития Республики Молдова, в зависимости от которых они должны оплачиваться;

- пересмотреть законодательную базу, относящуюся к обязанностям акционеров (учредителя), членов руководящих органов и других ответственных лиц акционерных обществ путем установления измеряемых задач для делегированных должностей и их роли в деятельности акционерных обществ с целью повышения их ответственности, эффективности администрирования публичного имущества и защиты интересов государства;

- организовать и провести дополнительное разграничение объектов национального культурного достояния по областям и инвентаризацию имущества публичной собственности.

Основная цель аудита состояла в оценке качества и эффективности затрат публичной услуги водоснабжения.  

МПО и ЦПО не располагают исчерпывающей информацией о сфере охвата услугами водоснабжения и канализации и причинами этой ситуации. Отсутствие финансовых средств для развития услуг водоснабжения и канализации вынуждает физических и юридических лиц, запрашивающих оказание этих услуг, инвестировать в строительство альтернативных систем водоснабжения (артезианские скважины/колодцы) и канализации (ямы для отходов), что в конечном итоге приводит к потере их в качестве потенциальных потребителей и снижению рентабельности произведенных инвестиций в сектор водоснабжения и канализации.

Необходимо отметить, что существующая законодательно-нормативная база не предусматривает механизмы, запрещающие населению использовать некачественную воду и обязывать его подключаться к существующим водопроводам с качественной водой. Критическое финансовое положение предприятий по воде и канализации обусловлено множеством факторов, а именно:

1. необеспечение МПО и ЦПО соблюдения базы по регламентированию деятельности хозяйственных субъектов в соответствии с принципами эффективного корпоративного менеджмента, в том числе: отсутствие ряда исчерпывающих положений в законодательно-нормативной базе и в уставах предприятий о правах и обязанностях учредителя, административного совета и управляющего; делегирование в руководящие органы предприятий местных советников, которые являются политическими работниками; неутверждение стратегий по развитию и инвестициям, бизнес-планов/смет доходов и расходов, а также неприведение их в соответствие с реально имеющимися финансовыми средствами; необеспечение мониторинга и контроля за имуществом, находящимся в управлении этих хозяйственных субъектов.

В результате, потери воды и технологическое потребление воды составило в 2016 году до 58% от объема выбранной воды, увеличившись по сравнению с предыдущими годами;

2. осуществленияе неэффективных инвестиций, в том числе за счет кредитных средств. Например,

• инвестиция в сумме 69,78 миллионов леев, произведенная в строительство очистной станции ZUC в г. Орхей, профинансированная за счет средств Национального экологического фонда, Европейского Союза и Всемирного банка, была экономически и технически необоснованной. Так, если в 2016 году стоимость очистки на старой станции составляла 3,04 леев/м³, то на новой станции она была равна 16,75 леев/м³, что привело в 2015-2016 годах к накоплению убытков от использования этой станции в сумме 3,2 миллиона леев;

• неэффективной оказалась инвестиция АО SC Флорешть на сумму 33,0 миллиона леев для закупки оборудования и системы по считыванию с расстояния данных со счетчиков воды, которая может быть возмещена в течение 21 года, в то время как срок эксплуатации оборудования варьирует от 3 до 10 лет;

• в результате сдачи в эксплуатацию в 2016 году водовода Прут-Ниспорень стали бесполезными инвестиции, начатые в предыдущие годы в области водоснабжения г. Ниспорень на сумму около 36,8 миллионов леев;

• не были экономически обоснованы Проект “Вода для севера Молдовы”, который предусматривает объединение ГП “Acva Nord”, МП RAC Бэлць, АО RAC Сорока (имеющих совокупные задолженности на сумму около 255 миллионов леев, в то время как дебиторские задолженности составляют около 30,0 миллионов леев), и “Программа по обеспечению водой и обработке сточных вод в мун. Кишинэу” (для АО “Apă-Canal Chișinău” до 31.12.2016 не было получено никаких выплат из контрактованных кредитов, однако понесены расходы в сумме 18,2 миллионов леев);

• в управлении и в учете предприятий “Apă-Canal” (ПВК) находятся непродуктивные ценности или имущество, которое не требуется для основной деятельности, по которым были произведены расходы на сумму свыше 15,0 миллионов леев;

• ПВК иммобилизовали оборотные активы, формируя запасы материалов, запчастей и оборудования, которые не используются долгие годы. Так, стоимость запасов материалов, находящихся без движения более года, составила около 40,0 миллионов леев, а стоимость незавершенных активов – 179,7 миллионов леев (из которых на сумму 24,2 миллиона леев - потребность в которых отпала). До 31.12.2016 ПВК понесли расходы на хранение, охрану, оплату процентов по кредитам, обесценивание национальной валюты, связанные с указанными запасами, оцененные аудитом на сумму свыше 15 миллионов леев, в то время как рыночная стоимость этих ценностей снижается в результате их физического и морального износа;

3. осуществление некоторых необоснованных, неэффективных и нерегламентированных расходов. Неутверждение ПВК ряда положений, регламентирующих порядок инициирования, контрактации и исполнения процедур закупок, которые бы обеспечивали прозрачность и их эффективность, обусловило понесение в 2016 году неэффективных расходов на сумму около 8 миллионов леев. Завышенные и необоснованные расходы на оплату труда, понесенные ПВК в 2016 году, составили свыше 16 миллионов леев, будучи обусловленными: завышением штатов персонала ПВК (в результате необоснования реального объема работы и неутверждения нормативов труда⁴⁸); необеспечением учета времени и фактического объема работы, связанного с совмещаемыми должностями; отсутствием финансовых средств для финансирования ряда завышенных обязательств, включенных в коллективные трудовые соглашения и др.;

4. непринятие мер по взысканию дебиторских задолженностей, которые по состоянию на 31.12.2016 составляли около 450 миллионов леев, из которых примерно 270 миллионов леев представляют собой задолженности с истекшим сроком оплаты и около 152 миллионов леев – задолженности с истекшим сроком давности и безнадежные.

Некомпенсирование ГС Орхей и ГС Сорока упущенных ПВК доходов при установлении некоторым категориям потребителей заниженных тарифов в сумме 3,1 миллиона леев, (в период 2015 – 2016 годов) и, соответственно, 2,7 миллионов леев (в период 2013-2016 годов);

5. неоказание в полном объеме услуг водоснабжения и канализации. Например,

• ПВК упускают доходы за 2016 год, оцененные аудитом на сумму свыше 20 миллионов леев, в результате несоответствия положений ст.19 (5) Закона № 303 от 13.12.2013⁴⁹, которые запрещают эксплуатировать существующие артезианские скважины в населенных пунктах, где имеются публичные системы водоснабжения, с положениями ст.25 Закона о воде № 272 от 23.12.2011⁵⁰, согласно которым публикуется в печати объявление об обращении за выдачей разрешения на эксплуатацию соответствующих колодцев. Эта ситуация облегчается и разрешительной налоговой политикой в данной области, которая предусматривает сбор за 1 м³ выбранной воды на уровне 0,3 лея, а также бездеятельностью Государственной экологической инспекции в этой области;

• ПВК упускают важные доходы и по причине неоказания услуг по транспортировке сточных вод от потребителей, которые не подсоединены к централизованным сетям канализации. Фактически эти услуги (по санации) предоставляются другими физическими и юридическими лицами, которые в отсутствие договора с ПВК сливают сточные воды в централизованную систему канализации или в публичные места, загрязняя окружающую среду. Хотя некоторые ПВК и Счетная палата информировала органы расследования об этой незаконной деятельности, до завершения аудита от них не был получен ответ;

• другой причиной упущения доходов/роста расходов ПВК является необеспечение составления договоров на оказание услуг по канализации и очистке сточных вод, учитывая положения ст.22 (5) Закона № 303 от 13.12.2013⁵¹ и п.19 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 950 от 25.11.2013⁵². Так, в заключенных договорах с юридическими лицами не указаны дебиты и максимально допустимые концентрации загрязнения из сточных вод, сливаемых в пункте контроля; возможные ограничения по сливу в определенные часы; меры по унификации дебитов и концентраций содержащихся загрязненных веществ и др.;

• также, в нарушение требований ст.42 и ст.43 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 802 от 09.10.2013, Государственная экологическая инспекция не обеспечила адекватный мониторинг параметров сточных вод, сливаемых владельцами природоохранных разрешений на специальное водопользование;

• неприведение местными советами тарифов на услуги водоснабжения и канализации в соответствие с понесенными ПВК затратами генерировало значительные для них убытки;

6. обложение НДС коммунальных услуг, поставляемых домашним потребителям, является неоднозначным. Так, услуги водоснабжения и канализации, предоставляемые населению, освобождены от НДС, а при поставке электрической энергии, тепловой энергии и горячей воды применяется нулевая ставка НДС, что в первом случае не позволяет отнести в зачет НДС и приводит к увеличению расходов ПВК и, соответственно, росту тарифов, в то время как во втором случае разрешается относить в зачет НДС, поэтому это не влияет на расходы поставщиков и увеличение тарифов;

7. порядок расчета потребления воды и канализации домашними потребителями многоэтажных жилых домов является дискриминационным по сравнению с другими потребителями. Так, экономические агенты, которые размещаются в жилых домах, не участвуют в распределении разницы в объеме услуг. Заключение договоров на оказание услуг водоснабжения и канализации между поставщиком и управляющим жилым фондом не регламентировано, так как он не соответствует понятию “Потребитель”, предусмотренному в ст.4 Закона № 303 от 13.12.2013, так как не потребляет услуги для удовлетворения личных интересов.

Наличие разницы между потребленным объемом воды в соответствии с показаниями счетчика жилого здания и суммой показаний счетчиков из квартир обусловлено:

• отсутствием водомеров у всех потребителей (10,2 тыс. и, соответственно, 26,0 тыс. квартир получают питьевую и горячую воду из 148,4 тыс. и, соответственно, 116,1 тыс. квартир, обслуживаемых МП “Infocom”), что позволяет некоторым потребителям уклоняться от оплаты реального потребления;

• непредставление данных счетчика или указание нулевого потребления (около 17,0 тыс. квартир – при потреблении питьевой воды и 20,0 тыс. квартир – при потреблении горячей воды);

8. ПВК не обеспечивают отдельный учет доходов и расходов по каждому виду оказываемой услуги, что не позволяет объективно установить тарифы на предоставляемые услуги. Также, ПВК не располагают одинаковым учетом имущества, полученного в управление от учредителя. Эта ситуация обусловлена невыполнением Министерством финансов положений ст.11 (2) Закона № 121-XVI от 04.05.2007⁵³, согласно которым оно должно было утвердить четкий порядок ведения бухгалтерского учета имущества публичной сферы, которое находится в хозяйственном ведении юридических лиц;

9. существующая законодательная база не устанавливает исчерпывающе сферу собственности, частью которой является имущество инженерно-технической инфраструктуры, связанной с оказанием публичных услуг водоснабжения и канализации, что не предоставляет необходимую юридическую защиту этому имуществу и обуславливает риск потери публичной собственности на это имущество социальной важности.

Также и местные советы, в качестве учредителей ПВК, не обеспечили определение и разграничение сферы (публичной или частной), частью которой является имущество, переданное в управление предприятиям. Изложенная сложная ситуация и положения Методологии по определению тарифов, утвержденной Постановлением НАРЭ № 741 от 18.12.2014 (п.22, п.45 и др.), которые, не учитывая требования Закона о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523-XIV от 16.07.1999⁵⁴) (ст.3 (b)), необоснованно предусматривают исключение из расходов, которые берутся в учет при определении размера тарифов, амортизации и ремонта по имуществу, которое не принадлежит оператору, в том числе данному в управление учредителем. В результате появляется ситуация, согласно которой при выбытии имущества из пользования ПВК не будут иметь средства для реконструкции имущества, полученного в управление (в основном, сетей водоснабжения и канализации), соответствующая нагрузка должна вновь быть взята бюджетом (местным или государственным).

Отклонения и несоответствия, установленные в рамках аудита, являются следствием необновленной законодательно-нормативной базы, несистематичной и неадекватной озабоченности центральных и местных публичных органов касательно регламентированного и эффективного функционирования созданных предпринимательских субъектов для развития инфраструктуры и оказания публичных услуг.

В результате, финансовое положение ПВК является критическим. Так, 12 из 15 аудируемых ПВК зарегистрировали в 2016 году убытки. Более того, 4 ПВК имеют отрицательные чистые активы (собственный капитал), а 5 ПВК имеют чистые активы меньше собственного капитала. Также, в настоящее время возбуждены процедуры несостоятельности на ГП “Acva Nord”, МП AC Басарабяска и АО RAC Сорока. В результате этого, риск лишения публичными органами имущества, представляющего собой инфраструктуру водоснабжения и канализации, является очень высоким.

Необходимо отметить, что общий размер остатка контрактованных с Министерством финансов кредитов и соответствующих процентов по ним по состоянию на 31.12.2016 составил 423,2 миллиона леев, из которых несвоевременно оплаченных кредитов и процентов – 26,3 миллионов леев, что представляет риск для государственного бюджета по понесению непредусмотренных расходов для выполнения этих обязательств.  

Для устранения установленных недостатков и несоответствий ЦПО, МПО и ПВК был направлен ряд рекомендаций, а именно: пересмотреть нормативную базу деятельности предприятий, улучшить мониторинг и контроль учредителя за финансово-экономической деятельностью предприятий, обеспечить повышение эффективности менеджмента предприятий, снизить расходы и увеличить доходы, повысить качество оказываемых услуг и защиту потребителя и др.

1. пересмотр положений Закона о публичной услуге водоснабжения и канализации № 303 от 13.12.2013, Закона о воде № 272 от 23.12.2011 и Налогового кодекса для:

- отмены дискриминационного характера исчисления объема потребляемой воды для потребителей многоквартирных жилых домов по сравнению с другими категориями потребителей;

соблюдения держателями артезианских скважин положений существующей законодательно-нормативной базы по выдаче природоохранного разрешения на специальное водопользование;

- применения положений ст.104 Налогового кодекса и к услугам водоснабжения и канализации, поставляемым домашним потребителям;

- исчерпывающего установления объекта налогообложения сбором для выбранной минеральной воды, увеличения ставки сбора на выбранную воду в районах, где существуют централизованные системы водоснабжения, а также для соотнесения понятий, используемых в Налоговом кодексе, с понятиями из Закона о воде № 272 от 23.12.2011;

2. пересмотр Стратегии водоснабжения и санитации на 2014 – 2028 годы⁵⁵ путем исчерпывающего указания перечня инвестиционных объектов по воде и канализации, которые должны быть построены, учитывая имеющиеся финансовые средства в государственном бюджете и в местных бюджетах;

3. исчерпывающее установление сферы публичной собственности, частью которой является инженерно-техническая инфраструктура, связанная с оказанием публичной услуги водоснабжения и канализации;

4. создание строгого контроля за использованием вод и отводом сточных вод в окружающую среду или в канализационные сети;

5. экономическое обоснование инвестиций, произведенных за счет кредитных средств, с точным определением средств для выплаты контрактованных кредитов, процентов и соответствующих выплат;

6. ведение надлежащего учета публичного имущества. Поручить Национальному агентству по регулированию в энергетике пересмотреть Методологию по определению, утверждению и применению тарифов на публичную услугу водоснабжения, канализации и по очистке сточных вод, утвержденную 18.12.2014, особенно, что касается “исключения из состава тарифов имущества, приобретенного за счет субсидий и ассигнований, предоставленных центральными и местными органами публичной власти”, переданного оператору безвозмездно или в управление.

Исходя из важности аудируемой области, ее влияния, аудит был направлен на оценку уровня адекватности политик и процедур по защите персональных данных с применением современных информационных технологий в области первичной медицинской помощи, определение проблем и ограничений, с которыми сталкивается область защиты персональных данных, а также на выявление адекватных методов и путей оптимизации результатов. Так, аудит определил следующие специфические подзадачи:

• оценить, если нормативно-законодательная база является адекватной для обеспечения защиты персональных данных, особенно данных о состоянии здоровья, и если она соответствует европейскому законодательству в этой области;

• определить, как обеспечивает Национальный центр по защите персональных данных мониторинг/контроль над процессом обработки персональных данных, в частности, данных о состоянии здоровья;

• установить, если Министерство здравоохранения, медицинские учреждения, оказывающие первичные медицинские услуги, владеют адекватными и достаточными контролями для защиты персональных данных при их обработке в АИС.

Аудит выявил тот факт, что национальное законодательство в области защиты персональных данных нацелено соответствовать европейской законодательной базе. Так, в целом, с некоторыми резервами для улучшения, обеспечены необходимые условия защиты персональных данных, обрабатываемых в ИС, в том числе в области первичной медицинской помощи, путем создания релевантной законодательно-нормативной-базы, национального органа, ответственного за мониторинг и контроль обработки персональных данных и т.д. Вместе с тем, аудит выявил некоторые проблемы, уязвимости и серьезные недостатки, а также другие факторы, которые могут отрицательно повлиять на защиту персональных данных, в том числе в области первичной медицины, обрабатываемых в АИС, наиболее значительные из них следующие:

1. хотя и была создана соответствующая законодательно-нормативная база для соблюдения требований общеевропейских норм в области защиты персональных данных, необходимо ее пересмотреть и скорректировать в соответствии с новыми потребностями, возникшими впоследствии, в том числе путем разработки отраслевых инструкций по защите персональных данных;

2. НЦЗПД, в качестве гаранта соблюдения защиты персональных данных, в том числе данных о состоянии здоровья, по причине отсутствия/недостаточности необходимого потенциала (в том числе человеческих и, финансовых ресурсов), не вмешался в достаточной мере, используя имеющиеся законные рычагы/ инструменты, чтобы привести в соответствие с законодательно-нормативной базой обработку персональных данных в области медицины;

3. отсутствие адекватных мер по защите персональных данных, а также неосознание/ неоказание МЗ и ПМСУ повышенного внимания защите персональных данных о состоянии здоровья, обрабатываемых в АИС, порождает уязвимости в отношении конфиденциальности данных;

4. АИС ПМП, которая находится на начальном этапе эксплуатации/внедрения, представляет собой перспективный потенциал в получении желаемого результата и серьезным вызовом для автоматизации бизнес-процессов, относящихся к области первичной медицинской помощи. Однако, неадекватное управление рисками, связанными с развитием и внедрением АИС ПМП, обусловило их материализацию, создавая в основном недостатки и уязвимости в реализации ключевых задач деятельности, что требует особого внимания и принятия соответствующих мер в целях обеспечения устойчивости Системы;

5. недооценка сложности процессов, которые лежат в основе ИС, человеческих ресурсов и времени, необходимых для их развития, а также недостаточное тестирование модулей приложения и их преждевременный запуск в производство оказали отрицательное влияние на использование АИС ПМП, а также на достижение поставленных целей;

6. нормативная и регулирующая базы, связанные с созданием и функционированием АИС ПМП, должны быть разработаны/обновлены и скорректированы в соответствии с новыми потребностями Системы, а также с изменениями, вносимыми в соответствующее законодательство и т.д.

Препятствия, проблемы и несоответствия, отмеченные в Отчете аудита, обусловлены, в основном, недостаточным тестированием и преждевременным запуском в эксплуатацию АИС ПМП, несоблюдением требований нормативной базы по защите персональных данных, недостаточным институциональным потенциалом, а также возникшими впоследствии изменениями (отставками некоторых ответственных лиц Правительства на протяжении 2015 года и персонала, участвующего в разработке и внедрении АИС ПМП и др.). Отсутствие стратегического видения/единого решения в области автоматизации первичной медицинской помощи, адекватного контроля со стороны ответственных за это субъектов, а также необеспечение четкого разграничения обязанностей/ полномочий в рамках системы первичной медицинской помощи (МЗ, МПУ/РС) обусловили индивидуальную разработку и использование на уровня ПМСУ ИС для автоматизации бизнес-процессов в данной области, обуславливая финансовые затраты на их разработку/закупку, управление и обеспечение технического обслуживания и значительные риски в области защиты данных и безопасности соответствующей информации. Одновременно, неадекватные меры по защите персональных данных, а также несоответствующее осознание и неоказание повышенного внимания защите этих данных МЗ и ПМСУ при их обработке в ИС создают уязвимости/риски в отношении их конфиденциальности.  

В контексте аудиторской миссии, Счетная палата сформулировала ряд рекомендаций в целях устранения выявленных недостатков и пробелов, а также улучшения соответствующей деятельности, а именно:

• пересмотреть и скорректировать/укрепить нормативную и регулирующую базы по защите персональных данных, институционального потенциала НЦЗПД, МЗ (для дальнейшего управления АИС ПМП, которая должна быть внедрена в соответствии с Соглашением об ассоциации Республика Молдова – Европейский Союз) и ПМСУ, предоставляющих услуги первичной медицинской помощи, а также повысить ответственность органов в целях внедрения/соблюдения требований по безопасности персональных данных при их обработке в ИС;

• создать адекватный механизм мониторинга обработки персональных данных и управления рисками, в том числе Проектов, в целях обеспечения успешной реализации поставленных целей;

 • провести исчерпывающую инвентаризацию ИС, внедренных в сфере здравоохранения, и определить стратегическое видение/единое решение в области автоматизации соответствующих бизнес-процессов, адекватный контроль со стороны ответственных за этих лиц;

• принять необходимые меры в целях приведения в соответствие процесса обработки персональных данных в АИС ПМП с нормативной базой в этой области;

• обеспечить функциональность АИС ПМП, в том числе путем пересмотра существующего порядка администрирования АИС (на центральном и местном уровнях), с выявлением/созданием оптимального решения, которое могло бы обеспечить эффективное и надлежащее управление Системой и предотвращение угроз безопасности персональных данных;

• установить адекватные меры для защиты персональных данных, а также обеспечить осознание/оказание со стороны МЗ и ПМСУ повышенного внимания защите персональных данных о состоянии здоровья, обрабатываемых в АИС;

• пересмотреть нормативную базу в сфере деятельности соответствующих субъектов в целях адаптации бизнес-процессов к новым функциональным возможностям АИС ПМП;

• установить адекватные процедуры для обеспечения непрерывности АИС ПМП, в том числе составить план обеспечения непрерывности и восстановления в случае катастроф, с периодическим осуществлением мониторинга и тестирования их реализации в целях обеспечения устойчивости АИС;

• обеспечить эффективное взаимодействие сторон, вовлеченных в эту область.  

- поддержать усилия отраслевых органов (МЗ, ПМСУ, а также НЦЗПД) через призму их привлечения к участию на всех этапах (изменения регулирующей/нормативной базы, финансирования и др.), для реализации широкого спектра задач и достижения стратегических целей как в области защиты персональных данных, так и на уровне первичной медицинской помощи, с автоматизацией соответствующих процессов. Поручить Правительству:

- обеспечить соотнесение законодательно-нормативных актов центральных публичных органов с Законом № 133 от 08.07.2011 о защите персональных данных, а также укрепление законодательно-нормативной базы в области защиты персональных данных;

- пересмотреть совместно с Министерством здравоохранения законодательную базу и откорректировать ее относительно установления организационно-правовой формы субъекта, который будет ответственным за обеспечение управления всеми ИС в области здравоохранения;

- изучить возможность по выявлению методов стимулирования и мотивации персонала ИТ в рамках государственных учреждений для минимизации влияния его текучести, исключения зависимости от внешних факторов, а также для обеспечения непрерывности устойчивого развития области.

Исходя из предпосылки, что последующий аудит (follow-up) является производным аудита, основная цель аудиторской миссии состояла в оценке адекватного характера и целесообразности действий, предпринятых указанными органами, для исполнения требований и внедрения рекомендаций, направленных предыдущим аудитом, установив, если аудируемый субъект рассмотрел проблемы в адекватном порядке, а корректирующие действия улучшили ситуацию/устранили установленные недостатки.

Аудит отмечает, что хотя были предприняты определенные действия ответственными субъектами на протяжении 2014-2015 годов, они не обеспечили в полной мере внедрение направленных рекомендаций и устранение недостатков, установленных предыдущим аудитом. Вместе с тем, принятые на протяжении 2016 года меры создают необходимые условия для исправления положения, их влияние на реализацию задач по автоматизации процессов в сфере внутренних дел, в том числе на обеспечение безопасности и целостности данных, будет оценено в будущем. Таким образом, среди проведенных действий, аудит выделяет:

1. укрепление нормативной базы, связанной с кибернетической безопасностью, а также принятие на национальном уровне ряда международных стандартов, связанных с ИТК;

2. проведение исчерпывающих оценок текущего состояния области ИТК в рамках МВД, а также правоохранительных органов (ГП, НЦБК, МЮ);

3. институционализация СИТ МВД;

4. обеспечение необходимых условий для создания современных центров обработки данных в рамках СИТ;

5. разработка на уровне МВД соответствующих политик в области информационной безопасности, защиты персональных данных и управления рисками;

6. обеспечение регистрации в Регистре учета контролеров персональных данных некоторых ИС, управляемых МВД и СИТ;

7. разработка/корректировка концепций для некоторых внедренных АИС, а также ряда положений о их функционировании;

8. заключение соглашений и договоров с некоторыми учреждениями для обеспечения обмена данными, необходимыми для функционирования АИС, принадлежащими МВД и его подведомственным учреждениям;

9. обеспечение технического обслуживания для некоторых АИС управляемых МВД (СИТ);

10. определение и описание основных процессов МВД и БМУ и инициирование их автоматизации с использованием правительственной платформы MCloud. Вместе с тем, аудит выявил некоторые проблемы, уязвимости и недостатки, а также другие факторы, которые обусловили низкий уровень реализации требований/рекомендаций, наиболее существенными из которых являются:

1. необеспечение необходимых условий для функционирования СИТ МВД, несогласование делегированных целей/полномочий с имеющимися ресурсами;

2. нерешение вопроса об оплате труда специалистов ИТ в публичном секторе;

3. ненадлежащее применение ИТ-контролей, связанных с управляемыми ИС;

4. неиспользование правительственных ИТ-решений (платформ) (MCloud, PGRAP) указанными органами (МВД, СИТ, БМУ, ГП), в том числе при разработке ИС;

5. недостаточное внедрение управленческих контролей для администрирования и мониторинга договоров, связанных с управлением ИТ;

6. необеспечение нормативной и регулирующей базы для некоторых ИС, управляемых правоохранительными органами (отсутствие положений об организации и функционировании, а в некоторых случаях, их концепций);

7. непроведение исчерпывающего анализа относительно порядка дальнейшего использования и расширения функциональных возможностей ИС, так, чтобы гарантировать соблюдение законодательной и нормативной базы в области автоматизации информации криминального характера и защиты персональных данных;

8. неустранение недостатков, выявленных предыдущим аудитом по управлению ИС особой важности, в том числе отсутствие, на данный момент, интероперабельности указанной АИС с другими ИС, предусмотренными в соответствующих концепциях;

9. отсутствие журнала регистров, принадлежащих МВД, который мог бы способствовать выявлению однородных унифицированных путей автоматизации.

Среди факторов, которые привели к неисполнению в полном объеме требований и рекомендаций, направленных предыдущим аудитом, обусловивших сохранение недостатков и дисфункциональностей, можно назвать:

• неодинаковое/ненадлежащее применение требований законодательства в области ИТК;

• социально-политический контекст;

• низкая институциональная способность органов, ответственных за управление областью ИТК;

• несовершенство/пробелы законодательно-нормативной базы, связанной с областью ИТК;

• недостаточное вовлечение заинтересованных сторон в обмен данными и адекватное управление процессами, связанными с учетом преступлений, уголовных дел и лиц, совершивших преступления, и др.

В контексте аудиторской миссии, ВОА сформулировал ряд рекомендаций с целью устранения выявленных недостатков и нарушений, а также улучшения соответствующей деятельности, а именно:

• укрепление законодательно-нормативной и регулирующей базы, связанной с ИТК, а также необходимой законодательной базы для осуществления деятельности по автоматизации и консолидации интегрированного информационного пространства правоохранительных органов;

• приведение направлений развития ИТК в рамках МВД в соответствие с политиками, связанными с е-Преобразованием управления;

• усиление межведомственного сотрудничества;

• укрепление институционального потенциала по управлению ИТК на уровне учреждений;

• обеспечение эффективного процесса управления проектами по автоматизации бизнес-процессов и др.  

- привести свои нормативные акты в соответствие с Законом о регистрах № 71-XVI от 22.03.2007, с определением владельца Государственного регистра транспортных средств и Государственного регистра водителей транспортных средств;

- обеспечить, на основе передовых практик и международных методологий, базой по регулированию и стандартизации публичных электронных услуг, а также создать надежные механизмы по их применению в государственных учреждениях;

- определить надежную методологию для оценки и измерения показателей эффективности и прогресса при предоставлении электронных услуг и внедрении проектов по оцифровке информации/бизнес-процессов в рамках публичных учреждений.

Название постановления

Аудируемые субъекты

Также была запрошена информация от 11 образовательных учреждений (Технического университета Молдовы; Государственного университета физической культуры и спорта; Тираспольского государственного университета; Бэлцкого государственного университета им. А. Руссо; Кахулского государственного университета им. Б.П. Хашдеу; Комратского государственного университета; Тараклийского государственного университета им. Григория Цамбалак; Экономической академия Молдовы; Академии музыки, театра и изобразительных искусств; Молдавского института международных отношений; Академии публичного управления) и были опрошены отраслевые местные органы в области образования.

469

дата утверждения

26

Отчеты аудита

№ 478-490 от 30 декабря 2016 года

06.06.2017 письмом № 03-645 СП запросила от НЦБК информацию о результатах рассмотрения направленных материалов, с приложением копии соответствующего решения.

Письмом № 03/07-3485 от 03.07.2017 НЦБК сообщил, что Центр запросил от Счетной палаты направить Отчет аудита в части, связанной с оценкой достигнутого прогресса по реализации СРСЮ по “Укреплению потенциала лабораторий в области судебно-медицинской экспертизы (анализ ДНК)”.

Вместе с тем, в рамках уголовного дела подвергаются полному, объективному и всестороннему расследованию только обстоятельства, касающиеся предмета дела, а другие аспекты, отмеченные в содержании представленного Отчета аудита, не были рассмотрены в рамках этого уголовного дела.

MO № 2-8 от 06 января 2017 года

Что касается определения плафонов для договоров, было установлено, что стороны использовали эту процедуру, чтобы не нарушать положения законодательства о государственных закупках и договорах небольшой стоимости.

В итоге, контроль петиции был приостановлен на том основании, что вышеизложенные факты не могут служить основанием для начала расследований под уголовным аспектом.

Письмом № 03-181 от 02.02.2017 СП запросила копию постановления об отказе в начале уголовного преследования и прекращении уголовного процесса.  

ОМ № 50-59 от 17.02.2017

- Генеральной прокуратуре (письмо № 11/01-158 от 01.02.2017) для ознакомления и рассмотрения, согласно компетенции, законности действий АО “AIDIN” при получении субсидий из Фонда субсидирования на 2013 год (п.2.7 Постановления);

- Национальному центру по борьбе с коррупцией (письмо № 11/01-159 от 01.02.2017) для информирования и рассмотрения, согласно компетенции, бездействия ответственных лиц Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, которые пропустили срок исковой давности для взыскания компенсаций, связанных с убытками, понесенными сельскохозяйственными производителями в результате стихийных бедствий (засуха, град) в 2012 и 2013 годах, предоставленных нерегламентировано (в сумме 1107,5 тыс. леев) (п. 2.6. Постановления).  

Дополнительно (письмо № 11/01-215 от 13.02.2017) были направлены копии аудиторских доказательств, которые легли в основу определения общего размера компенсаций, связанных с убытками, понесенными сельскохозяйственными производителями в результате стихийных бедствий в 2012 и 2013 годах, предоставленных нерегламентировано в сумме 1107,5 тыс. леев. Приложение – 182 листа, согласно перечню.

Материалы, направленные НЦБК, находятся в процессе рассмотрения

ОМ № 149-154 от 12 мая 2017 года

- Генеральной прокуратуре письмом № 11/01-499 от 27.04.2017 для информирования и рассмотрения, согласно компетенции;

- Службе информации и безопасности письмом № 11/01-500 от 27.04.2017 для информирования и рассмотрения, согласно компетенции;

- Национальному центру по борьбе с коррупцией письмом № 11/01-498 от 27.04.2017 для информирования и рассмотрения, согласно компетенции;

- Национальному органу по неподкупности;

- Национальному центру по защите персональных данных;

- Совету по конкуренции

ОМ № 201-213 от 23 июня 2017 года

Приложение:

- копия Постановления Счетной палаты № 18 от 18.05.2017 – 7 листов;

- копия Отчета аудита соответствия (приложение № 1 к ПСП № 18 от 18.05.2017) – 65 листов;

- копия Отчета финансового аудита (приложение № 2 к ПСП № 18 от 18.05.2017) – 17 листов;

- материалы, касающиеся выявленных аудитом ситуаций, согласно перечню:

1 часть - 395 листов,

2 часть – 269 листов

ОМ № 216-228 от 30.06.2017

Приложение:

материалы, согласно перечню – 59 листов;

- Совету по конкуренции

ОМ № 229-243 от 7 июля 2017 года

Приложение:

согласно перечню – 266 листов

ОМ № 289-300 от 11.08.2017

ОМ № 301-315 от 18.08.2017