Постановление N 59 от 25.11.2013 по Отчету аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в

Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде

№ 59  от  25.11.2013

 (в силу 10.01.2014) 

Мониторул Офичиал № 4-8 ст.1 от 10.01.2014

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра окружающей среды г-жи Валентины Цапиш, директора Агентства “Apele Moldovei” г-на Марина Адама, начальника управления финансов и бухгалтерского учета Министерства окружающей среды г-жи Марии Малик, начальника службы учета и контроля НЭФ в рамках Министерства окружающей среды г-жи Елены Крянгэ, заместителя начальника управления финансов национальной экономики, капитальных расходов и государственных закупок Министерства финансов г-на Виорела Панэ, заместителя председателя района Рышкань г-жи Галины Замурдак, примара ком. Бубуечь г-на Иона Шарануцэ, примара ком. Гура Кэйнарулуй г-на Иона Касапчука, директора ГП “ТСИ Штефан Водэ” г-на Нистора Мыцэ, директора ГП “ТСИ Хынчешть” г-на Кирилла Сырбу, директора ГП “ТСИ Кишинэу” г-на Игоря Суручану, директора ГП “DNH Costeşti” г-на Василия Кожокаря, начальника Управления экономики районного совета Теленешть г-на Антона Лорети, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде (далее – НЭФ).

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год с целью получения разумного подтверждения того, что система финансового менеджмента, организованная Министерством окружающей среды (далее – министерство) (в том числе при использовании средств НЭФ), гарантирует соответствие процессов по разработке, исполнению и отчетности публичных фондов существующим положениям.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты², подход базировался на оценке соответствия процессов в рамках Министерства и НЭФ. Аудит охватил реализованную деятельность и меры, принятые в 2012 году руководящими лицами министерства для обеспечения процесса разработки и продвижения государственных политик по окружающей среде, а также использования средств НЭФ.

________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Посредством применения уровня существенности аудиторские доказательства были получены от министерства, службы учета и контроля НЭФ, а также от 12 бенефициаров экологических грантов, выделенных за счет средств НЭФ, путем оценки системы внутреннего контроля, тестирования ключевых контролей, применения детального тестирования финансово-экономических операций. Также была использована имеющаяся информация в базе данных Главной государственной налоговой инспекции.

Рассмотрев результаты аудита и объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

На деятельность Министерства окружающей среды, в том числе на управление Национальным экологическим фондом отрицательно повлияли институциональный и финансовый менеджмент, не соотнесенный с принципами надлежащего управления, а также отсутствие ряда стратегий и соответствующе установленных задач по финансированию действий по охране окружающей среды, что обусловило трудности и несоответствия, которые выражаются путем:

• невнедрения министерством мер, соответствующих требованиям Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010;

• нерегламентированного и не соотнесенного с отчетливыми критериями предоставления премий (0,9 млн.леев) работникам министерства;

• несоответствующих процедур в процессе государственных закупок, несоответствий в использовании служебных автомобилей, списании материальных ценностей, оказании консалтинговых услуг, а также в финансово-бухгалтерском менеджменте;

• непринятия надлежащих и последовательных мер для возмещения дебиторской задолженности с истекшим сроком оплаты (3,2 млн.леев), что ведет к риску ее невозмещения;

• отсутствия ряда стандартизированных и формализованных процедур по оценке воздействия, утверждению, внедрению и осуществлению мониторинга проектов, финансируемых из Национального экологического фонда, в том числе по критериям отбора проектов для рассмотрения на административном совете НЭФ;

• инициирования инвестиционных проектов в данной области без технико-экономического обоснования и целесообразности и, соответственно, без исчисления финансового и социального воздействия;

• выделения финансовых средств некоторым лицам, которые не являются конечными бенефициарами проектов, что определяет риск уклонения конечных бенефициаров от соблюдения ряда законных процедур, а также риск невзятия на учет и/или потери права собственности на ценности, созданные в результате внедрения проектов;

• отсутствия реального конкурса между проектами при их утверждении/отказе;

• утверждения финансирования ряда проектов в несколько этапов, что ведет к затягиванию их внедрения и риску их незавершения и, соответственно, риску нерационального использования публичных средств;

• несоблюдения бенефициарами проектов положений Закона о государственных закупках и необеспечения ими качественного выполнения работ;

• проявления конфликта интересов при утверждении и внедрении ряда инвестиционных проектов, когда член административного совета был руководителем/учредителем и/или поставщиком/подрядчиком, вовлеченным в выполнение проектов.

Отсутствие эффективного внутреннего контроля у бенефициаров проектов, а также существующие недостатки в Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде в процессе осуществления мониторинга внедрения проектов обусловили нерегламентированное и необоснованное увеличение стоимости выполненных работ и приобретенных ценностей на общую сумму около 9,0 млн.леев, а также ненадлежащие закупки на сумму свыше 69,0 млн.леев.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита соответствия финансового менеджмента за 2012 год в Министерстве окружающей среды и Национальном экологическом фонде.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству окружающей среды для следования и начала институциональной перестройки в администрируемой области в духе структурных реформ и рекомендаций, содержащихся в Отчете аудита, и потребовать совместно с административным советом Национального экологического фонда точного внедрения мер по устранению изложенных недостатков;

2.2) Министерству финансов для информирования, занятия позиции и следования относительно релевантности утверждения нормативной базы касательно учета и отчетности по формированию и использованию средств Национального экологического фонда;

2.3) Финансовой инспекции и потребовать проверить операции и сделки, связанные с внедрением проектов “Комплекс мер по ликвидации последствий наводнения в р-не Хынчешть”, “Ремонт защитной дамбы в с.Паланка р-на Штефан Водэ” и “Укрепление левого берега водохранилища Костешть-Стынка около сел Думень и Проскурень р-на Рышкань”;

2.4) Государственной инспекции в строительстве и потребовать провести контроль объемов выполненных работ в рамках проектов “Комплекс мер по ликвидации последствий наводнения в р-не Хынчешть” и “Ремонт защитной дамбы в с.Паланка р-на Штефан Водэ” с принятием мер в соответствии с законодательными положениями;

2.5) Правительству Республики Молдова для информирования и рассмотрения по случаю целесообразности пересмотра полномочий и ответственности Министерства окружающей среды и подведомственных учреждений, а также соответствия утвержденного штатного персонала объему делегированных полномочий;

2.6) Генеральной прокуратуре для рассмотрения, согласно компетенции;

2.7) Президенту Республики Молдова, Председателю Парламента для информирования;

2.8) Постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; окружающей среде и изменениям климата для информирования.

3. Учитывая повторение в Отчете аудита, приложенном к настоящему постановлению, рекомендаций предыдущих миссий внешнего аудита, исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 33 от 21.05.2010 “По Отчету аудита Национального экологического фонда за период 2008 – 2009 годов”.

4. Принять к сведению, что в ходе аудита:

4.1) ГП ТСИ Кишинэу представило налоговую накладную по уточнению (уменьшению) стоимости выполненных работ на сумму 809,8 тыс.леев;

4.2) Офис по предотвращению загрязнения окружающей среды передал на баланс Министерства окружающей среды приложение “WEB-GIS Портал окружающей среды” стоимостью 1104,7 тыс.леев.

5. О принятых мерах по выполнению п.2.1-2.4 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 59 от 25 ноября 2013 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия финансового менеджмента

за 2012 год в Министерстве окружающей среды

и Национальном экологическом фонде

I. ВВЕДЕНИЕ

Министерство окружающей среды (далее – министерство, или МОС) является центральным отраслевым органом публичного управления, который уполномочен разрабатывать и продвигать государственную политику в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, недр, геологических исследований, управления отходами, регулирования ядерной и радиологической деятельности, сохранения биоразнообразия, гидромелиорации, управления водными ресурсами, водоснабжения и канализации, государственного экологического контроля, гидрометеорологии и мониторинга качества окружающей среды.

Положение об организации и функционировании МОС, структура центрального аппарата, предельная штатная численность (51 единица), список подведомственных учреждений утверждены Постановлением Правительства № 847 от 18.12.2009¹.

________________

¹ Постановление Правительства № 847 от 18.12.2009 “Об утверждении Положения об организации и функционировании Министерства окружающей среды, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата”.

Одним из путей, которым МОС воздействует на достижение предложенных целей и задач по охране окружающей среды, является рациональное использование местных экологических фондов и Национального экологического фонда (далее – НЭФ).

НЭФ был создан с целью сбора дополнительных средств для финансирования мероприятий по охране окружающей среды и восстановлению экосистем (общая информация относительно НЭФ отражена в приложении № 1 к настоящему Отчету).

Деятельность совета и исполнительных структур НЭФ регламентируется: Законом об охране окружающей среды; Законом о плате за загрязнение окружающей среды; Положением об экологических фондах; Положением по администрированию Национального экологического фонда².

________________

² Закон об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993; Закон о плате за загрязнение окружающей среды № 1540-XIII от 25.02.1998; Положение об экологических фондах, утвержденное Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998); Положение по администрированию Национального экологического фонда, утвержденное министром окружающей среды 20.05.2010, актуализировано 30.09.2013 (далее – Положение от 20.05.2010).

Согласно правовой/нормативной базе³, МОС в качестве первичного исполнителя бюджета ответственно за формирование бюджета в соответствии с методологическими нормами, утвержденными Министерством финансов. При организации бухгалтерского учета МОС руководствуется Законом о бухгалтерском учете, инструкциями и положениями, утвержденными МФ, применяемыми публичными учреждениями. Необходимо отметить, что при использовании средств НЭФ МОС выделяет финансовые средства в форме трансфертов, которые исполняются учреждениями/организациями, в которых бухгалтерский учет и финансовая отчетность несовместимы с учетом и отчетностью публичных учреждений.

________________

³ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007; Инструкция Министерства финансов по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (далее – Инструкция № 93 от 19.07.2010); Положение о статусе, правах и обязанностях исполнителей бюджета, утвержденное Приказом Министерства финансов № 2 от 3 января 2007 года.

II. МЕТОДОЛОГИЯ И СФЕРА ПОДХОДА К АУДИТУ

Аудит был инициирован⁴ в целях получения разумного подтверждения того, что система финансового менеджмента и контроля, организованная МОС (в том числе при использовании НЭФ), гарантирует соответствие процессов по разработке, исполнению и отчетности публичных фондов существующим положениям.

________________

⁴ На основании ст.28 и 31(1) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 54 от 4 декабря 2012 г.

Учитывая то, что система отчетности и консолидации финансовых ситуаций, применяемая МОС, не синхронизирована с международной, а также несовершенство нормативной базы по составлению отчетности трансфертов/ассигнований, аудит не имел целью составить заключение о финансовых ситуациях, констатации были обобщены в выводы аудита отдельно по аудируемом субъектам с изложением в конце общего вывода.

Ответственность руководства МОС и аудируемых учреждений⁵ состоит в организации эффективной системы финансового менеджмента и контроля, которая обеспечит достижение задач с соблюдением принципов законности, ответственности, экономичности, эффективности, результативности и прозрачности; разработку формализованных процедур по предотвращению, выяснению и отчетности подозрений в мошенничестве и несоответствиях.

________________

⁵ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 (далее – Закон № 229 от 23.09.2010).

Ответственность аудиторской группы состояла в применении ряда процедур для получения аудиторских доказательств по соответствию управления процессами, соответствию планирования, исполнения и отчетности публичных средств, а также для подтверждения констатаций и формулирования выводов аудита.

Сфера подхода к аудиту

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁶, подход основывался на оценке соответствия процессов в рамках МОС и НЭФ.

________________

⁶ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Аудиторская миссия охватила реализованную деятельность и меры, принятые в 2012 году руководящими лицами МОС, для обеспечения процесса разработки и проведения государственной политики по окружающей среде, а также использования средств НЭФ.

Путем применения уровня существенности аудиторские доказательства были получены от МОС, в частности от службы учета и контроля НЭФ, а также от 12 получателей экологических грантов, выделенных за счет средств НЭФ, путем оценки системы внутреннего контроля, тестирования ключевых методов контроля, применения детального тестирования финансово-экономических операций. Аудирование процедур, существующих в рамках НЭФ на этапах утверждения, внедрения, мониторинга и завершения проектов было осуществлено путем проверки 38 проектов (10% от общего числа проектов, финансируемых в 2012 году) с утвержденным размером финансирования в сумме 183,0 млн.леев и трансфертов, произведенных из НЭФ, в сумме 122,8 млн.леев (35,6% от размера финансирования проектов).

Для реализации предложенной цели были проаудированы следующие разделы:

1) соответствие исполнения бюджетных ассигнований, произведенных в рамках МОС на его содержание (оплата труда, государственные закупки и др.);

2) оценка функционирования операционных процедур для обеспечения соответствия использования бюджетных ассигнований за счет средств НЭФ;

3) оценка соответствия процедур, применяемых министерством при составлении отчетности бюджетных средств и специальных фондов.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ, РЕКОМЕНДАЦИИ

3. Исполнение бюджета и управление публичным имуществом в МОС

3.1. О внедрении финансового менеджмента и контроля

Несмотря на то, что публичные органы должны были применять, начиная с 26.11.2011, систему финансового менеджмента и контроля, МОС находится лишь на начальной стадии ее введения, что свидетельствует о необходимости ускорения этого процесса.

Согласно правовой/нормативной базе⁷, руководство МОС ответственно за внедрение системы финансового менеджмента и контроля, оценку ее функциональности, а также оценку уровня соответствия ее нормативной базе в данной области. Аудитом установлено, что МОС не приступило к соответствующим действиям по внедрению Закона № 229 от 23.09.2010, не располагает формализованными процедурами о внутреннем контроле, не имеет описанных рабочих процессов и установленных рисков деятельности для всех областей деятельности, что может повлиять на надлежащее функционирование МОС и его подразделений, а также качественное оказание публичных услуг. МОС представило аудиту лишь регистр рисков управления финансов и бухгалтерского учета, а рабочая группа по внедрению системы финансового менеджмента и контроля была создана только во время аудита Приказом № 82 от 25.10.2013 “Об исполнении Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010”.

________________

⁷ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010; Приказ Министерства финансов № 49 от 26.04.2012 “Об утверждении Регламента оценки, отчетности системы финансового менеджмента и контроля и выдачи декларации о надлежащем управлении”.

Хотя в 2012 году МОС понесло расходы на оплату труда единицы внутреннего аудита в сумме 40,3 тыс.леев (или 50,4 тыс.леев с учетом взносов социального и медицинского страхования), это лицо не провело ни одной аудиторской миссии и не информировало министра о состоянии работ по внедрению Закона № 229 от 23.09.2010.

3.2. Относительно менеджмента государственных закупок

Отсутствие ряда стандартизированных и формализованных процедур, а также точного разграничения полномочий персонала, вовлеченного в процесс государственных закупок, обусловило проведение МОС государственных закупок с некоторыми отклонениями от действующей правовой/нормативной базы, которые генерируют риск закупки некачественных товаров, работ и услуг и/или по завышенным ценам, нарушая таким образом принцип эффективного использования публичных фондов.

Отклонения от правовой/нормативной базы по государственным закупкам выражаются в следующем:

• не соблюдая ст.13 (1) b) Закона № 96-XVI от 13.04.2007⁸, МОС не разработало и не опубликовало на 2012 год годовые и квартальные планы осуществления государственных закупок, опубликовав лишь уведомление о намерении;

________________

⁸ Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

• в нарушение положений ст.32 (1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и п.4-6 Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008, МОС не заводило дела по каждому процессу закупок в отдельности, они не были подшиты, проштампованы и опечатаны, что определяет риск изъятия или замены документов. В ходе аудита дела по закупкам были составлены в соответствии с нормативной базой;

• согласно п.25 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008⁹, закупающий орган обязан составлять и представлять каждое полугодие, до 15 числа месяца, следующего за отчетным полугодием, АГЗ отчет о всех договорах государственных закупок небольшой стоимости, заключенных и зарегистрированных в данный период. Однако в 2012 году в МОС не были составлены отчеты о государственных закупках небольшой стоимости, что свидетельствует об уклонении МОС от внешнего контроля АГЗ;

________________

⁹ Положение о закупках небольшой стоимости, утвержденное Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008.

• по причине ряда дисфункциональностей в процессе государственных закупок на этапе планирования договоров в некоторых случаях МОС практиковало приобретение одних и тех же товаров и услуг путем заключения множества договоров, разделяя закупки, в том числе с целью применения другой процедуры закупок, более быстрой и более простой, что противоречит положениям ст.69(1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и п.5-6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008.

3.3. О расходах на оплату труда

Несоставление ряда отдельных, последовательных и полных положений и отсутствие строгой системы внутреннего контроля в области оплаты труда обусловили предоставление необоснованных премий на сумму 355,3 тыс.леев, а также некоторых премий к праздникам на сумму 535,6 тыс.леев в отсутствие ряда регламентированно утвержденных критериев и надлежащих обоснований, что не обеспечило соответствующего и эффективного использования бюджетных средств.

• Аудитом установлено, что порядок выплаты заработной платы персоналу, финансируемому из НЭФ¹⁰, лишен правовой/нормативной базы, утверждение было произведено МОС (по категории 16 по оплате труда) со ссылкой на положения Постановления Правительства № 1108 от 25.09.2006¹¹, однако фактически отсутствуют соответствующие положения.

________________

¹⁰ П.14 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998.

¹¹ Постановление Правительства № 1108 от 25.09.2006 “Об оплате труда работников некоторых учреждений, финансируемых из бюджета”.

• На 2012 год МОС и НЭФ не имеют обоснований (расчетов) о потребности в единицах персонала исходя из установленных задач и существующего объема работы, что может отрицательно повлиять на выполнение полномочий министерства в случае недостаточности персонала или растраты бюджетных средств в случае его избытка.

• Несмотря на то, что в соответствии с п.12 d) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998, предусмотрено “премирование специалистов, которые внесли свой вклад в охрану окружающей среды, в то время как согласно п.2 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 847 от 18.12.2009, и ст.9 Закона о центральном отраслевом публичном управлении № 98 от 4.05.2012 “Министерства являются центральными отраслевыми органами государства, обеспечивающими реализацию правительственной политики”, вследствие этого не проводятся меры по охране окружающей среды и не подпадают под это положение. Игнорируя этот факт, сотрудникам МОС были выплачены премии за счет средств НЭФ в сумме 242,5 тыс.леев (229,0 тыс.леев по результатам деятельности и 13,5 тыс.леев – единовременные премии к праздникам), были понесены нерегламентированные расходы на общую сумму 306,8 тыс.леев (включая взносы социального и медицинского страхования).

• Начиная с 01.04.2012 ст.5 Закона № 48 от 22.03.2012¹² исчерпывающе предусмотрен состав заработной платы государственного служащего. Вместе с тем МОС за период 01.04.2012-31.12.2012 предоставило премии работникам по результатам поквартальной деятельности в 2012 году, которые не установлены в законодательной базе. В результате сумма премий, предоставленных нерегламентированно работникам, составила 112,8 тыс.леев (из основных ассигнований) и 163,7 тыс.леев – из ассигнований НЭФ.

________________

¹² Закон о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22.03.2012.

• Следует отметить, что хотя в Отчете аудита Национального экологического фонда за период 2008 – 2009 годов, утвержденном Постановлением Счетной палаты № 33 от 21.05.2010, указано, что выделение средств НЭФ на премирование было произведено в отсутствие “критериев по оценке реального вклада персонала, полученных результатов в области охраны окружающей среды каждым работником министерства и членом совета, которые получили премии”, эти же отклонения были установлены и настоящей аудиторской миссией.

Анализируя практику предоставления единовременных премий к праздникам на сумму 549,1 тыс.леев¹³ (из которых работникам НЭФ – 46,5 тыс.леев), а также премий по результатам деятельности в 2011 году и по результатам квартальной деятельности в 2012 году в сумме 420,8 тыс.леев¹⁴ (из которых работникам НЭФ – 50,0 тыс.леев и членам административного совета НЭФ – 29,8 тыс.леев), аудиторская миссия установила, что премии были выданы в отсутствие ряда единых, утвержденных регламентированно критериев по определению их размера, без обоснования размера премий для каждого работника (в том числе в отсутствие информации о результатах деятельности каждого работника в 2011-2012 годах), а также в отсутствие служебной записки главного бухгалтера МОС о сумме экономии фонда оплаты труда, образованной на момент предоставления премий. Так, некоторым работникам были предоставлены премии в размере меньше должностного оклада, а другим не была выплачена премия без обоснования этого факта, что не стимулирует персонал для своевременного и качественного выполнения установленных задач.

________________

¹³ 488,3 тыс.леев из основных ассигнований и 60,8 тыс.леев за счет средств НЭФ.

¹⁴ 112,8 тыс.леев из основных ассигнований и 308,0 за счет средств НЭФ.

Следует отметить, что в соответствии с Планом деятельности МОС на 2012 год было запланировано 157 мероприятий, из которых 57 связаны с разработкой и продвижением законодательных и нормативных актов, а 100 относятся к различным областям. Из них было своевременно реализованы 21 мероприятие (37%) и, соответственно, 60 (60%), что свидетельствует и о невыполнении индивидуальных задач, установленных работникам министерства.

Согласно объяснениям, представленным службой трудовых ресурсов МОС, списки на премирование с указанием сумм были составлены бухгалтерской службой, а информация начальников управлений о размере премий была представлена, но не сохранилась.

Из вышеуказанных премий в нарушение положений п.8(3) Постановления Правительства № 331 от 28.05.2012¹⁵, в отсутствие согласования с вышестоящим руководящим органом министр окружающей среды получил в 2012 году премии на общую сумму 34,3 тыс.леев¹⁶, соответствующие приказы были подписаны заместителями министра окружающей среды.

________________

¹⁵ Постановление Правительства № 331 от 28.05.2012 “Об оплате труда государственных служащих”.

¹⁶ 21,5 тыс.леев из основных ассигнований и 12,8 тыс.леев за счет средств НЭФ.

• При установлении ступеней оплаты труда работникам МОС, согласно новой системе оплаты труда, МОС не обеспечило обоснования этого процесса (учитывая оценку индивидуальной профессиональной эффективности и утвержденные лимиты фонда заработной платы) в соответствии с положениями ст.18 Закона № 48 от 22.03.2012 и п.11 Постановления Правительства № 331 от 28.05.2012. Так, в протоколе комиссии по определению трудового стажа МОС от 1.07.2012 указано, что 01.04.2012 были рассмотрены трудовые книжки, но не был задокументирован трудовой стаж в качестве государственного служащего каждого работника (что необходимо при утверждении степеней оплаты труда), эта информация отсутствует и в личных делах каждого работника. Также не были установлены регламентированно критерии, на основании которых увеличивается степень оплаты труда.

В результате в нарушение принципов, установленных в ст.2 Закона № 48 от 22.03.2012 и рекомендациях Министерства труда, социальной защиты и семьи¹⁷, на основании информации, представленной 04.11.2013 МОС о трудовом стаже 32 работников на государственной службе за период 27.08.1991 – 01.04.2012, аудитом установлено, что по 23 лицам степень оплаты труда была завышена (по 12 лицам на одну степень, по 6 лицам – на 2 степени, по 5 лицам – на 3 степени), что привело к дополнительным бюджетным расходам. Например, завышение степени оплаты труда в 4 случаях обусловило в 2012 году ежемесячное повышение должностного оклада на 2200 леев¹⁸.

________________

¹⁷ Разработка новой системы оплаты труда государственных служащих, взятой с электронного адреса – http://www.google.md/#hl=ru&output=search&sclient=psyab&q=noul=sistem=de=salarizare=a=functionarilor&oq=noul+sistem+de+&gs_l=hp.1.1.0l3j0i30.3964.11080.0.015269.15.11.0.4.4.2.466.4377.2-1j5j5.11.0...0.0...1c.1.8.psy-ab.csODSu26RPo&pbx=1&bav=on.2,or.r_qf.&bvm=bv.44990110,d.ZWU&fp=fe52d2f369cdc0ed&biw=1536&bih=771

¹⁸ Главный специалист службы трудовых ресурсов (720 леев), начальник управления финансов и бухгалтерского учета (810 леев), начальник юридической службы (400 леев), начальник управления анализа, мониторинга и оценки проектов (270 леев).

3.4. Об офисах и подразделениях по внедрению проектов

Юридический статус офисов и подразделений по внедрению проектов, созданных при МОС, не соответствует существующей правовой базе, что не позволяет обеспечивать со стороны МОС эффективный мониторинг их деятельности. Также отсутствуют соответствующие обоснования для отдельного функционирования этих субъектов, что ведет к риску нерационального использования бюджетных средств для административной деятельности вместо использования их на охрану окружающей среды.

При МОС созданы 6 офисов и 3 подразделения по внедрению проектов¹⁹ (далее – субъекты), из которых 2 субъекта созданы с согласия Правительства²⁰, а 7 – приказами министра окружающей среды или министра экологии и природных ресурсов. Необходимо отметить, что в Постановление Правительства № 847 от 18.12.2009 включено лишь одно подразделение как учреждение, координируемое МОС. Согласно представленной информации, МОС создало эти субъекты на основании предписаний п.5 (9) Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 573 от 13.06.2005²¹, согласно которым МОС имеет право “создавать в рамках министерства офисы по разработке, продвижению и внедрению проектов”, значит, без статуса юридического лица.

________________

¹⁹ Офис изменения климата (далее – ОИК), Офис углеродного финансирования (далее – ОУФ), Офис по предотвращению загрязнения окружающей среды (далее – ОПЗОС), Офис озона (далее – ОО), Офис биоразнообразия (далее – ОБиор), Офис биобезопасности (далее – ОБиоб), Подразделение по внедрению проектов водоснабжения и канализации (далее –ПВПВК), Консолидированная единица по внедрению проектов окружающей среды (далее – КЕВПОС), Группа менеджмента проектов долговременного менеджмента УОЗ (устойчивых органических загрязнителей) (далее – ГМПДМ УОЗ).

²⁰ Постановление Правительства № 899 от 25.08.2005 “О создании Офиса углеродного финансирования” и Постановление Правительства № 986 от 11.08.2003 “О создании Подразделения по внедрению проектов водоснабжения и канализации”.

²¹ Постановление Правительства № 573 от 13.06.2005 “Об утверждении структуры, предельной штатной численности и Положения о Министерстве экологии и природных ресурсов”, утратило силу 22.12.2009 Постановлением Правительства № 847 от 18.12.2009.

В результате проверки юридического статуса этих 9 субъектов установлено, что 7 субъектов имеют статус юридического лица (1 является публичным учреждением, 3 – некоммерческие и бесприбыльные организации, 1 – некоммерческая организация, 1 – некоммерческое и бесприбыльное учреждение, 1 – некоммерческое учреждение), а 2 не имеют утвержденного положения/устава. Также только 5 субъектов (ОИК, ОПЗОС, ОБиор, ПВПВК, КЕВПОС) зарегистрированы в Государственной регистрационной палате, а 4 (ОУФ, ОО, ОБиоб, ГМПДМ УОЗ) не зарегистрированы. В соответствии с положениями о деятельности 7 субъектов, их финансовые средства формируются из различных источников²², а контроль над их финансовой деятельностью должен осуществляться МОС (Министерством экологии и природных ресурсов) и комитетом по надзору/координационным советом.

________________

²² Средства выделены учреждениями, организациями, международными и местными донорами (ОИК, КЕВПОС, ОБиор); ассигнования из государственного бюджета (ОБиор, ОПЗОС); ассигнования из НЭФ (ОБиор, ОПЗОС); ассигнования Всемироного банка для внедрения проектов (ОУФ); средства, предоставленные учредителями для внедрения проектов и поддержки их деятельности (ГМПДМ УОЗ); ассигнования со стороны Правительства РМ в бюджеты проектов, внедряемых ГМП (ГМПДМ УОЗ).

В настоящее время в соответствии с положениями ст.14 Закона № 98 от 04.05.2012 министерства вправе создавать в своем подчинении “административные органы в организационно-правовых формах агентств, государственных служб и государственных инспекций, которые являются юридическими лицами публичного права”.

Исходя из указанного, аудит отмечает наличие некоторых неопределенностей по применению законодательной/нормативной базы в деятельности этих субъектов (в областях оплаты труда, государственных закупок, финансово-бухгалтерской (в том числе отчетности) и др.).

Согласно информации, представленной МОС, в 2012 году расходы, произведенные за счет средств НЭФ на содержание офисов, созданных при МОС, составили около 143,2 тыс.леев (коммунальные услуги и наем помещений²³) без того, чтобы министерство заключило регламентированно с этими субъектами (имеющими статус юридического лица и отдельную бухгалтерию) договора по использованию помещений и без определения порядка возмещения соответствующими субъектами этих расходов.

________________

²³ 6 помещений общей площадью 173,5 мІ (от 17 м² до 40 м²).

В результате анализа задач и полномочий офисов было установлено, что в некоторых случаях их полномочия частично накладываются на полномочия МОС относительно разработки, внедрения и оценки политик по окружающей среде, международному сотрудничеству и др.

Аудит отмечает, что порядок определения уровня заработной платы работников офисов не регламентирован ни одним нормативным документом, отсутствуют и критерии по установлению предельной штатной численности для каждого субъекта. Аудитом установлено, что в некоторых субъектах уровень оплаты труда менеджера установлен им же (ОПЗОС). Также каждый проект имеет офис и минимум трех работников (руководитель офиса, консультант и бухгалтер). Вместе с тем каждый из этих субъектов для каждого внедряемого проекта дополнительно трудоустраивает консультантов в области закупок и в области внедрения проекта и др.

3.5. Относительно прочих расходов

МОС не обеспечило регламентированного обоснования понесенных расходов на общую сумму 63,3 тыс.леев и не приняло необходимых мер для повышения эффективности их использования, что свидетельствует о недостатках внутреннего контроля в этой области.

♦ Анализируя порядок управления расходами по служебным автомобилям, аудиторская миссия установила превышение лимитов, установленных Правительством²⁴, по годовому пробегу, что привело к дополнительным расходам на сумму 18,5 тыс.леев.

________________

²⁴ Постановление Правительства № 1404 от 30.12.2005 “О порядке использования органами публичного управления служебного легкового автотранспорта”.

Также установлено указание в путевых листах дистанции пробега, которая не соответствует реальной, а также несоответствие указанной дистанции показателям спидометра²⁵. Уклоняясь от положений нормативной базы²⁶, в 2012 году путевые листы были составлены без указания показателей спидометра, маршрутов пробега (пунктов отправления и прибытия), а также часов отправления, что не позволяет определить использование автомобилей в служебных целях и свидетельствует о нерегламентированном списании бухгалтерской службой МОС топлива на общую сумму 43,5 тыс.леев.

________________

²⁵ В 2012 году пробег автомобиля Şcoda-Superb составил 25901 км, или на 5961 км больше, чем дистанция, указанная в показателях спидометра из путевых листов (по состоянию на 01.01.2012 – 93285 км и на 31.12.2012 – 113225 км).

²⁶ Инструкция о заполнении и обработке путевых листов для автомобилей, утвержденная Приказом Департамента статистического анализа и социологии Республики Молдова № 108 от 17.12.1998.

Аудит отмечает, что путевые листы за апрель – июль 2013 года были составлены лишь при завершении аудита.

♦ Списание материальных ценностей на сумму 19,8 тыс.леев было произведено в отсутствие общественного интереса, приказа министра, сметы расходов для каждого мероприятия в отдельности, что противоречит и требованиям Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 550 от 13.06.1997²⁷. В актах по их списанию не указано, на какие мероприятия они были использованы (культурные мероприятия, дни чествования и др.).

________________

²⁷ Постановление Правительства № 550 от 13.06.1997 “О расходовании средств на прием и обслуживание официальных иностранных делегаций и отдельных лиц”.

3.6. О дебиторской и кредиторской задолженности

Для возмещения дебиторской задолженности с истекшим сроком оплаты на сумму 3215,0 тыс.леев не было принято достаточных и эффективных мер, что определяет риск ее невозмещения.

Согласно отчетам, по состоянию на 31.12.2012 МОС и НЭФ зарегистрировали дебиторские задолженности на сумму 18793,5 тыс.леев и кредиторские задолженности на сумму 329,7 тыс.леев, из которых с истекшим сроком оплаты 2835,0 тыс.леев и, соответственно, 3,9 тыс.леев, обе суммы задолженности из ассигнований за счет НЭФ. Также МОС имеет дебиторскую задолженность в сумме 380,0 тыс.леев в результате установленных недостач и уведомления следственных органов.

Дебиторская задолженность с истекшим сроком оплаты сформировалась в результате авансовых перечислений из средств НЭФ и невыполнения работ и/или непредставления бенефициарами проектов финансовых отчетов об их выполнении. МОС не располагает актами сверок, составленными со всеми бенефициарами ассигнований из НЭФ, которые бы подтвердили ситуацию о данных задолженностях по состоянию на 31.12.2012. В 2012 году акты сверок составлялись в случае необходимости и по законченным объектам.

Необходимо отметить, что МОС не имеет четко установленных критериев по определению дебиторской задолженности с истекшим сроком оплаты, сформированной в результате освоения средств НЭФ (примеры по этому факту представлены в другом разделе настоящего Отчета). Также не установлен порядок сотрудничества между бухгалтерской службой и юридической службой МОС, что не позволило возместить в надлежащий срок дебиторскую задолженность с истекшим сроком оплаты. Так, из 21 дебитора, имеющего сумму задолженности на сумму 2,8 млн.леев, юридической службой была представлена информация для внесения в судебные инстанции по 5 дебиторам на сумму 647,3 тыс.леев.

Аудитом установлено, что МОС преприняло действий для возмещения дебиторской задолженности в сумме 2461,3 тыс.леев, однако они были спорадические и не обеспечили применения всех законных возможностей по взысканию этих финансовых средств (отсутствует информация о нынешнем этапе уголовного преследования, неполучение мотивированного решения судебной инстанции, непередача исполнительского листа к исполнению, неконтестация бездействия судебного исполнителя, необращение в ходе уголовного процесса (или последующего) о возмещении ущерба осужденным лицом).

3.7. О бухгалтерском учете и отчетности

Несовершенная нормативная база по методологии отражения и использования средств НЭФ и невозмещаемой технической помощи не обеспечила отражения в отчетности всех финансовых ситуаций министерства. Вместе с тем имеющиеся пробелы в процессе мониторинга оказания консалтинговых услуг определили, что ПМП в рамках МОС разрешило выплатить в 2012 году сумму 792,0 тыс.евро без подтверждения факта предоставления этих услуг.

• Согласно консолидированным отчетам МОС и подведомственных учреждений, в 2012 году исполнение смет расходов по видам финансирования было следующим:

Рассматривая отчеты субъектов, консолидированные МОС согласно требованиям МФ, установлено, что отчеты по использованию средств НЭФ включают и отчеты бенефициаров по проектам, финансируемым из государственного бюджета, а бенефициары средств НЭФ, финансируемые из другого бюджета, а также коммерческие/некоммерческие организации не представляют министерству такие отчеты, что не обеспечивает единую консолидацию показателей по использованию средств НЭФ.

Также имеет место и искажение показателей в результате консолидации отчетов об экологических фондах (НЭФ и местные экологические фонды), так как 30% доходов МЭФ вносятся как доходы в НЭФ, будучи отраженными на расходы по ст.133/23 (текущие трансферты внутри компонента “специальные фонды”), впоследствии эти средства в результате их использования отражаются на расходы и НЭФ.

• В 2012 году исполнение смет расходов МОС представлено следующим образом:

МОС не ведет учет расходов для управления НЭФ отдельно от других расходов МОС, за исключением заработной платы 5 лиц, трудоустроенных на основании контракта и оплачиваемых за счет средств НЭФ, которые в 2012 году составили 148,2 тыс.леев. В результате невозможно установить исчерпывающе расходы на содержание МОС и на содержание НЭФ. Так, аудитом установлено, что в 2012 году на содержание МОС и НЭФ были предусмотрены ассигнования в сумме 6143,1 тыс.леев, кассовые расходы были исполнены в сумме 6137,9 тыс.леев, а фактические расходы – 6368,5 тыс.леев.

• МОС/ПМП при внедрении программы по развитию услуг по водоснабжению (смотреть приложение № 2 к настоящему Отчету) в 2012 году согласовало расходы (за счет технической помощи, предоставленной ЕБРР) по консалтинговым услугам, предоставленным компанией SWECO в сумме 313,3 тыс.евро²⁸ и компанией EPTISA в сумме 478,7 тыс.евро²⁹, которые не были отражены в финансовых отчетах МОС, так как оплата за эти услуги производится ЕБРР по запросу МОС.

________________

²⁸ В 2012 году МОС согласовало расходы в сумме 313,301 тыс.евро (на период 25.10.2011-30.06.2012), а в 2013 году (на период июль 2012 г.- июнь 2013 г.) – в сумме 208,6 тыс.евро, всего 521,9 тыс.евро.

²⁹ В 2012 году МОС согласовало расходы в сумме 478,7 тыс.евро (на период май 2011 г.- август 2012 г.), а в 2013 году – 390,0 тыс.евро (на период сентябрь 2012 г. – май 2013 г.), всего 868,7 тыс.евро.

• Согласно утвержденному положению, ПМП должно обеспечить мониторинг труда консультантов, утверждение их отчетов и сертификацию платежей ЕБРР. По этому разделу аудитом установлено, что ПМП в рамках МОС не располагает формализованными и эффективными процедурами по мониторингу деятельности консультантов, была разрешена оплата без обеспечения соответствия и фактического оказания услуг, а также необходимости некоторых возмещаемых расходов³⁰. Так, согласно письмам о принятии консалтинговых услуг, направленным ЕБРР для осуществления платежей, МОС задекларировало, что “в качестве клиента получило и удовлетворено контрактованными консалтинговыми услугами”. Вместе с тем МОС не информировало письменно ПМП (компании по воде) о договорных обязательствах консультантов и областях, в которых они должны оказывать помощь компаниям, и не запросило информации от ПМП (компаний по воде) о периоде использованного времени³¹ и реально оказанных консультантами услугах. МОС проверило лишь соответствие существующих данных в инвойсах, представленных консалтинговыми компаниями, с данными из приложенных первичных документов.

________________

³⁰ Ежемесячная аренда квартиры для некоторых консультантов из проекта в мун.Кишинэу (527 евро, 400 евро, 350 евро) и в городах внедрения проекта (Сорока – 200 евро, Чадыр-Лунга – 200 евро); коммунальные услуги (потреблено 62 м3 природного газа в июле 2012 г.).

³¹ На основании которого рассчитывается к оплате стоимость оказанных услуг.

МОС приняло расходы консалтинговых компаний, которые не соответствуют требованиям национального законодательства. Так, услуги переводчика были оплачены непосредственно физическому лицу без указания его фискального кода, а платежи не были задекларированы в налоговой службе. Наем недвижимого имущества производился без регистрации договоров в налоговых органах и без удержания подоходного налога.

Все указанное является следствием того, что Положение о ПМП (5 лиц), утвержденное 29.07.2011 приказом министра окружающей среды, не предусматривает распределение задач и полномочий между членами ПМП, чем не был обеспечен эффективный внутренний контроль в этой области.

• В 2012 году фактические расходы на оплату труда составили 3589,9 тыс.леев, в том числе премии в сумме 1099,8 тыс.леев³² (30,6%). Вместе с тем в результате неправильного указания кода премирования в информационной программе бухгалтерском учете были отражены премии в сумме 989,3 тыс.леев, или на 110,5 тыс.леев меньше, соответствующие корректировки были произведены в информационной программе во время аудита.

________________

³² 681,6 тыс.леев за счет основных ассигнований и 418,2 тыс.леев за счет средств НЭФ.

Рекомендации МОС

1. Обеспечить соответствие и полное внедрение МОС и подведомственными учреждениями требований Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010 в целях обеспечения законности и соответствия финансового менеджмента.

2. Пересмотреть структуру аппарата МОС, НЭФ, офисов и подразделений по внедрению проектов, созданных МОС, обосновать и привести в соответствие штатное расписание к задачам и фактическому объему работы; обеспечить разграничение полномочий, связанных с секторными и операционными политиками, децентрализацией и делегированием функций операционного плана подведомственным субъектам, не допускать наложение/дублирование компетенций.

3. Обосновать и утвердить критерии по оплате труда, в том числе стимулирующие (премии и надбавки) для персонала министерства, НЭФ и других подведомственных субъектов.

4. Привести в соответствие положения и уставы офисов и подразделений по внедрению проектов, созданных МОС, к существующей законодательной базе.

5. Соблюдать нормативную базу при использовании служебных автомобилей и при списании топлива и материальных ценностей.

6. Принять меры в соответствии с законодательством по возмещению задолженностей с истекшим сроком оплаты и ущерба, в том числе от осужденных лиц.

7. Вести бухгалтерский учет МОС, НЭФ и технической помощи в соответствии с существующей законодательной базой, в том числе путем обеспечения отдельного учета расходов, связанных с деятельностью МОС и НЭФ, а также разрешать осуществлять платежи консалтинговым компаниям лишь после подтверждения оказания контрактованных услуг.

4. Использование средств Национального экологического фонда

Проверки, проведенные по этому разделу, установили отсутствие ряда стандартизированных и формализованных процедур (ключевых контролей) по обеспечению соответствия процесса утверждения, внедрения и мониторинга, завершения и оценки влияния проектов, финансируемых из НЭФ, что обусловило наличие множества отклонений от действующей законодательной/нормативной базы, наличие ряда недостоверной информации, а также неэффективное использование средств, выделенных из НЭФ. Установленная аудитом информация по проектам, выбранным для аудирования, представлена в приложении № 3 к настоящему Отчету.

4.1. Об этапе утверждения проектов

♦ Порядок отбора проектов, направленных АС НЭФ, не установлен регламентированно, что не обеспечивает беспристрастное рассмотрение указанных проектов.

Аудит отмечает, что рассмотрение АС НЭФ проектов не является последовательным. Так, рассмотрение некоторых проектов затягивается, в то время как другие рассматриваются ускоренно. По запросу аудиторской группы представить акт, который устанавливает критерии отбора проектов для рассмотрения, МОС сообщило, что такой документ отсутствует, критерии отбора имеют неформальный характер и отличаются от случая к случаю. Вместе с тем отмечено, что “в качестве критериев для принятия решения могут служить различные факторы, какими являются благоприятный период для внедрения определенных видов проектов (например, в период весны и осени отдается предпочтение проектам по посадке парков и расширению засаженных лесами площадей), меры по предотвращению или ликвидации последствий природных бедствий, финансирование ряда этапов из внедряемых проектов в целях завершения и сдачи в эксплуатацию объектов, обеспечение обязательного софинансирования со стороны государства проектов с финансированием из внешних фондов и др.”.

Также, согласно представленнным объяснениям, “все направленные на рассмотрение проекты регистрируются Службой учета и контроля НЭФ в журнале учета, впоследствии представляются экспертам для рассмотрения и согласования. В случае, когда проект не был утвержден и не был отклонен на соответствующем заседании, он автоматически включается в список, который будет рассмотрен на следующем заседании, который может быть дополнен внесенными и зарегистрированными в НЭФ новыми проектами. Так, проекты могут быть занесены и в список, который будет рассмотрен в следующем календарном году”.

♦ Утверждение проектов для финансирования за счет средств НЭФ производится в нарушение нормативной базы (в отсутствие конкурсных процедур), без проведения соответствующего изучения об обоснованности финансирования и/или отклонения ряда проектов.

Анализируя протоколы заседаний АС НЭФ, аудитом установлено, что в них отсутствуют информации об анализе эффективности затрат проектов, которые бы служили в качестве обоснования для утверждения/отклонения экологических проектов, предложенных для финансирования за счет средств НЭФ. Протоколы не содержат информации относительно предложений и замечаний, сделанных каждым членом в отдельности по каждому проекту³³. Также не соблюдается п.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998, отсутствует реальный конкурс для рассматриваемых проектов. Вместе с тем аудитом установлено, что проекты рассматриваются, утверждаются, контрактуются и финансируются без обеспечения их конечной цели.

________________

³³ Правила по разработке организационных и распорядительных документов и Типовой инструкции по ведению делопроизводства в органах центрального отраслевого публичного управления и местного самоуправления Республики Молдова, утвержденные Постановлением Правительства № 618 от 05.10.1993.

Несмотря на то, что при оценке заявлений по запросу экологических грантов вовлечены эксперты в данной области, которые анализируют приложенные к заявлению документы и оценивают различные аспекты проектов, внесенных для финансирования, аудитом установлено, что в большинстве случаев заключения экспертов (зачастую недатированные) являются формальными, имеют характер рекомендаций вследствие того, что отсутствует убедительный анализ технических и финансовых аспектов внедрения, а АС не всегда это учитывает. В качестве примера могут служить 3 проекта³⁴, согласованные АС НЭФ, несмотря на то, что эксперты дали по ним отрицательные заключения.

________________

³⁴ Проекты зарегистрированы под номерами 3934, 4068 и 3881/4352.

Отсутствие ряда критериев отбора проектов и бенефициаров, а также неосуществление министерством мониторинга качества внедрения проектов приводит к необеспечению их конечных целей и, соответственно, риску иммобилизации финансовых средств.

• В соответствии с требованиями п.7 Положения по администрированию НЭФ, утвержденного 20.05.2010, решения АС могут быть приняты только в случае, когда на совещаниях совета участвуют не менее 5 избранных членов и только при единогласном их голосовании³⁵ или когда присутствуют все члены и голосуют “за” минимум 4 из них. На заседании АС 18.05.2012 участвовало лишь 4 члена³⁶ из 7 лиц, утвержденных приказом министра окружающей среды от этого же числа. В результате 34 проекта на сумму 22,9 млн.леев были утверждены на заседании при голосовании лишь 4 членов, что не соответствует регламентированным положениям.

________________

³⁵ 30.09.2013 данное положение было изменено, число присутствующих членов было снижено до 4.

³⁶ Председатель административного совета – министр окружающей среды; заместитель председателя административного совета – заместитель министра окружающей среды; 2 члена: представитель Министерства строительства и регионального развития и представитель неправительственных экологических организаций.

♦ Для одного и того же объекта АС НЭФ утверждает финансирование в несколько этапов, каждый этап был зарегистрирован как отдельный проект и, соответственно, необходимо соблюдение тех же процедур утверждения, как и при внесении нового проекта. В результате это не дает точного представления внедрения проекта, ведет к риску его незавершения по причине недостаточности финансовых средств. Также наличие этой процедуры затягивает внедрение проектов, служит причиной неэффективности использования публичных средств и, соответственно, нереализации цели проекта – охраны окружающей среды. Осуществление финансирования по этапам не обосновано в контексте, в котором финансирование проектов осуществляется лишь только тогда, когда предыдущие ассигнования были использованы по назначению.

Согласно представленным объяснениям, АС НЭФ утверждает финансирование по этапам, так как это позволяет внедрять параллельно значительное число проектов и лишь в пределах имеющихся финансовых средств, а причиной неполного финансирования небольшого числа проектов является то, что процедуры по организации торгов, регистрации договоров государственных закупок и выполнения работ требуют длительного периода. Аудит отмечает, что в этом случае не обеспечивается конечная цель проекта, необходим дополнительный персонал для их мониторинга, который и так является недостаточным.

♦ При утверждении и внедрении ряда проектов аудиторская миссия установила наличие очевидного конфликта интересов, один член АС был и руководителем/учредителем учреждений бенефициаров и/или поставщиком/подрядчиком, вовлеченным в выполнение проектов.

В течение 2011-2012 годов АС НЭФ утвердил финансирование двух экологических проектов – № 3678³⁷ и № 3794³⁸, для реализации которых были выделены Союзу по использованию отходов “За чистую Молдову” 2396,6 тыс.леев и, соответственно, ОО “Ассоциации по использованию отходов” – 250,0 тыс.леев. Член АС НЭФ – представитель Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности в период 29.03.2010-18.05.2012 был одновременно и руководителем Союза по использованию отходов “За чистую Молдову ” и ОО “Ассоциации по использованию отходов”. Также это лицо было учредителем ООО “Eurogaland” (члена Союза по использованию отходов), декларируя в 2012 году доходы от ООО “Agreterra-Lux” и ООО “Eurogaland”.

________________

³⁷ Цель проекта № 3678 – внедрение интегрированной системы сбора, обработки и переработки всех видов отходов, а также изготовление новых видов упаковки, переработанной из бумаги или других материалов, дружественных экологии окружающей среды, которые могут быть предложены для замены нынешних кульков из пластика, представляющих собой опасные отходы для окружающей среды.

³⁸ Цель проекта № 3794 – проведение репрезентативного предварительного исследования на национальном уровне по фактическому менеджменту управления биоотходами, его сбору и использованию, в том числе по систематизации процессов использования и вновь введения отходов в экономический оборот, согласно положениям действующих законодательно-нормативных актов.

В ходе реализации проекта № 3678 бенефициар заключил с компанией “Eurogaland” ООО 8 договоров закупок некоторых ценностей стоимостью 601,7 тыс.леев (в том числе 3 договора небольшой стоимости на сумму 234,2 тыс.леев, несмотря на то, что в соответствии с п.7 Постановления Правительства № 245 от 04.03.2008³⁹ должны были быть использованы процедуры государственных закупок путем запроса ценовых оферт). Аналогичная ситуация была установлена и в случае компании “Agreterra-Lux” ООО, с которой в ходе внедрения этого же проекта были заключены 2 договора (небольшой стоимости) общей стоимостью 117,3 тыс.леев.

________________

³⁹ Постановление Правительства № 245 от 04.03.2008 “Об утверждении Положения о закупке товаров и услуг путем запроса ценовых оферт”.

Аналогичная ситуация была выявлена и в ходе реализации проекта № 3794, аудитом установлено, что все процедуры закупок были проведены непрозрачно, не был четким порядок отбора консультантов и, соответственно, экономических агентов, вовлеченных в реализацию проекта. Более того, при закупке услуг по консультации от Офиса по борьбе с последствиями глобальных климатических изменений в сельском хозяйстве аудитом установлен очевидный конфликт интересов как консультант, так и бенефициар имели одного и того же исполнительного директора (члена АС НЭФ).

♦ Утверждение проектов, бенефициарами которых являются районные советы Теленешть и Рышкань, примэрии коммун Гура Кэйнарулуй и Бубуечь, было произведено административным советом НЭФ без наличия у бенефициаров соответствующих обоснований (технико-экономических) проектов, вовлекающих экономическую деятельность, несвойственную публичным учреждениям, в том числе без определения доли участия в финансировании различных частных партнеров, а также порядка последующего управления производственным процессом, что обусловило наличие множества отклонений в процессе внедрения проектов. Эта ситуация также определяет риск того, что бюджетные средства будут использованы для реализации предпринимательской цели частных партнеров в ущерб общественного интереса.

Аудит отмечает, что в этом случае АС НЭФ не применил право предоставлять кредит без процента экономическим агентам для внедрения новых видов деятельности в области экологической энергии и других видов деятельности по охране окружающей среды. В контексте вышеуказанного приводим следующие примеры.

• Проект № 3881/4352, согласно которому строительство очистной станции из с. Гура Кэйнарулуй должно было быть осуществлено на основании публично-частного партнерства между ком. Гура Кэйнарулуй р-на Флорешть и ООО “Rusnac Moldaqua”, был утвержден АС, несмотря на то, что оба эксперта, вовлеченные в оценку проекта, дали отрицательное заключение о необходимости выделения финансовых средств из НЭФ и запроса их в значительно завышенных размерах, а бенефициар (в лице примэрии) не сделал полный анализ эффективности затрат и влияния с целью применения менее дорогих технологий для реализации проекта. Согласно объяснениям примара ком. Гура Кэйнарулуй, проект внедряется в отсутствие технико-экономического обоснования, которое бы определило объем сточных вод, сбрасываемых ООО “Rusnac-Moldaqua” и, соответственно, остальных – экономическими агентами и населением из с. Гура Кэйнарулуй, которые должны быть очищены

Также, по мнению экспертов, необходимость строительства очистной станции с производственной мощностью 400 мі воды в день является необоснованной и с перспективы продажи конечной продукции, когда объем сточных вод от социальных объектов составляет 12 мі/день (3% от мощности). Следует отметить, что из оцененной стоимости проекта в сумме 23,1 млн.леев взнос примэрии (ассигнования НЭФ) составляет 15,9 млн.леев (или 68,7%), а 7,2 млн.леев (или 31,3%) – инвестиции ООО “Rusnac-Moldaqua” (будущего управляющего очистной станции). Таким образом, это партнерство считается неблагоприятным для примэрии, а реальным бенефициаром и имеющим финансовую выгоду является частная фирма. В течение 2012-2013 годов (9 месяцев) из НЭФ были выделены средства в сумме 6500,0 тыс.леев, а взнос ООО “Rusnac-Moldaqua” составил 1794,8 тыс.леев.

Закупка работ по реконструкции очистной станции была произведена примэрией ком. Гура Кэйнарулуй, были организованы 2 торга, а победителем повторных торгов⁴⁰ от 03.09.2012 была признана оферта ассоциации “Baumaster” (учредительным членом которой является ООО “Rusnac-Moldaqua”⁴¹) стоимостью 22521,6 тыс.леев (в том числе НДС).

________________

⁴⁰ Несмотря на то, что первоначально АГЗ отказалось регистрировать отчет о закупке от 03.09.2012, ссылаясь на мотив, что закупающий орган не произвел процедуры, необходимые для их рассмотрения, впоследствии он был зарегистрирован.

⁴¹ Ассоциация “Baumaster” была создана путем заключения договора по объединению от 24.08.2012 между 4 компаниями, из которых 3 участвовали в качестве офертантов на первых торгах, организованных примэрией ком. Гура Кэйнарулуй.

По мнению аудиторской группы, согласование участия в процедурах государственных закупок стороны, осуществляющей софинансирование, и бенефициара проектирования – ООО “Rusnac-Moldaqua”, свидетельствует о наличии нелояльной конкуренции относительно других участников торгов, учитывая то, что все документы по проектированию и планированию проекта были согласованы с ним.

• Для внедрения проекта № 3864⁴² РС Теленешть были выделены средства из НЭФ в сумме 2852,0 тыс.леев, или на 183,7 тыс.леев меньше, чем общая стоимость проекта (заявление от 08.12.2011) в сумме 3035,7 тыс.леев, без указания в заявлении источника и порядка софинансирования проекта.

________________

⁴² Цель проекта: администрирование процессов образования и управления сельскохозяйственными отходами, создание и организация процессов сбора, внедрения эффективных технологий переработки и их освоения путем использования в качестве сырья при производстве возобновляемой энергии.

В соответствии с решением РС Теленешть № 8/14 от 05.12.2011⁴³ производство биотоплива должно быть произведено на основании публично – частного партнерства. В нарушение указанных положений 06.12.2011 председатель района Теленешть заключил 2 соглашения о сотрудничестве в области внедрения проекта с 2 экономическими агентами без организации конкурса отбора частного партнера. На основании распоряжения председателя района Теленешть № 69 от 03.06.2013 была создана комиссия по отбору частного партнера для оказания услуг по производству топлива на основании биомассы в районе Теленешть (7 членов), которая 27.09.2013 организовала конкурс по отбору публично – частного партнера, в котором участвовали эти же 2 экономических агента.

________________

⁴³ Решение РС Теленешть № 8/14 от 05.12.2011 “Об инициировании проектов публично-частного партнерства для услуг по диагностике и консультации в рамках Центра здоровья Кэзэнешть и для производства топлива на основании биомассы в р-не Теленешть”.

Оборудование на сумму 1065,0 тыс.леев было поставлено 19.09.2012 поставщиком⁴⁴ на основании товаротранспортной накладной, без включения НДС, несмотря на то, что в соответствии с заключенным договором цена оборудования должна была включать НДС, что привело к необоснованному завышению стоимости поставленного оборудования на 177,5 тыс.леев.

________________

⁴⁴ ООО “Arin-Alb”.

В целях обеспечения целостности приобретенных ценностей до сдачи в эксплуатацию оборудования РС Теленешть заключил 2 договора хранения, в том числе с одним из экономических агентов, которые участвовали в конкурсе в качестве частного партнера. Проверкой порядка хранения оборудования установлено, что переданное этому экономическому агенту оборудование монтировано и используется в отсутствие решения РС Теленешть о сдаче оборудования в эксплуатацию. Более того, в результате его использования часть оборудования износилась, кое-где покрыто ржавчиной.

• В целях реализации проекта № 3808⁴⁵ РС Рышкань был утвержден грант из НЭФ в сумме 2556,0 тыс.леев, или 82,3% от общей стоимости (3107,0 тыс.леев) в отсутствие в течение 2011-2013 годов соглашения (решений) РС Рышкань по внедрению этого проекта и о порядке управления им в дальнейшем. К заявлению были приложены соглашение о партнерстве от 29.09.2011 между примэриями г.Рышкань, с.Василеуць, с.Гринэуць и председателем района Рышкань, а также договора аренды земли от 09.07.2011.

________________

⁴⁵ Цель проекта: администрирование процессов образования и управления сельскохозяйственными отходами, создание и организация процессов сбора, внедрения эффективных технологий переработки и их освоения путем использования в качестве сырья при производстве возобновляемой энергии.

Следует отметить, что в соответствии с решением РС Рышкань № 04/13 от 22.08.2013 концепция по использованию линий по брикетированию должна быть разработана в период сентябрь-ноябрь 2013 года.

Процедуры закупок для выполнения соответствующего проекта были произведены аппаратом председателя района Рышкань, было заключено 2 договора поставки ценностей на сумму 2556,0 тыс.леев с ООО “Eurogaland” (учредитель которого был членом АС НЭФ, который утвердил финансирование данного проекта). Несмотря на то, что поставщик поставил оборудование (15.05.2012) с опозданием на 67 дней по сравнению со сроком, предусмотренным в договоре, АПР Рышкань не начислил и не взыскал штрафные санкции за запоздалую поставку оборудования на сумму около 104,9 тыс.леев (5%).

АПР Рышкань представил в НЭФ акты приемки-передачи, в которых указывается, что купленное оборудование было передано в августе 2012 года на основании решения районного совета № 04/01 от 08.08.2012 примэриям сел Гринэуць, Шаптебань и Василеуць. Фактически до 01.10.2013 указанное оборудование находилось на балансе АПР Рышкань, а линия по брикетированию была сдана в эксплуатацию и тестирована 22.06.2012 на территории другого экономического агента.

Аудит отмечает, что хотя были приобретены 3 линии по брикетированию, был закуплен лишь один транспортер и универсальный резервуар для брикетов, что свидетельствует о том, что это оборудование может быть использовано лишь в одном месте по сравнению с 3, указанными в заявлении по запросу о финансировании из НЭФ.

• В целях сбора и сортировки строительных отходов (проект № 3943) АС НЭФ утвердил примэрии ком. Бубуечь ассигнования в сумме 3,9 млн.леев. Несмотря на то, что стоимость проекта была оценена в сумме 7,0 млн.леев, примэрия ком. Бубуечь не указала в заявлении по запросу гранта источник финансового покрытия разницы в сумме 3,1 млн.леев между общей стоимостью проекта и запрашиваемой суммой. Вместе с тем аудит отмечает, что необеспечение достижения ожидаемой цели проекта связано и с отсутствием технико-экономического обоснования, которое бы аргументировало стоимость и техническую мощность (250 тонн/час) переработки отходов.

Следует отметить, что в соответствии с решением рабочей группы по закупкам примэрии ком.Бубуечь (от 21.06.2013) была согласована поставка другого вида оборудования, чем было контрактовано первоначально. Поставщик поставил оборудование бенефициару согласно актам приемки-передачи от 19.02.2013 и, соответственно, от 01.10.2013, была выплачена сумма 3510,0 тыс.леев, остаток кредиторской задолженности примэрии перед поставщиком по состоянию на 01.10.2013 составил 390,0 тыс.леев (последний транш в размере 10% на момент завершения аудита не был перечислен НЭФ).

В результате покупки этого оборудования на сумму 3900 тыс.леев примэрия ком. Бубуечь понесла экономически необоснованные расходы в сумме 2177,5 тыс.леев⁴⁶, так как оборудование было импортировано в сумме 1722,5 тыс.леев (включая НДС).

________________

⁴⁶ Машина для сухого сортирования Extec, приобретенная примэрией ком.Бубуечь 19.02.2013 в сумме 1,56 млн.леев (включая НДС), была закуплена поставщиком 11.02.2013 от другого экономического агента по цене 1,2 млн.леев, который, в свою очередь, импортировал ее по цене 964,2 тыс.леев (включая НДС), в результате стоимость этого оборудования, приобретенного примэрией ком.Бубуечь, была увеличена на 595,8 тыс.леев.

Машина по измельчению камней Pergson XH250 была поставлена примэрии ком.Бубуечь 22.07.2013 в сумме 2,34 млн.леев (включая НДС), которая 19.07.2013 была закуплена поставщиком от другого экономического агента по цене 1505,7 тыс.леев, который, в свою очередь, импортировал ее по стоимости 758,3 тыс.леев (включая НДС), в результате стоимость приобретенного примэрией ком.Бубуечь оборудования была увеличена на 1581,7 тыс.леев.

Несмотря на то, что примэрия ком.Бубуечь представила МОС информацию, а также то, что оборудование будет размещено на территории, находящейся в ее собственности, фактически оборудование было размещено на территории другого экономического агента, а примэрия должна оплачивать ежемесячный сбор в сумме 12,0 тыс.леев после установки оборудования (договор аренды от 14.12.2012). Складирование оборудования на этом участке не было составлено документально, ответственным за целостность этого оборудования был устно назначен менеджер муниципального предприятия Бубуечь, что определяет риск необеспечения целостности соответствующего оборудования.

♦ Утверждение ряда проектов производилось административным советом НЭФ несмотря на то, что конечными бенефициарами проектов были другие лица, чем те, которые запрашивали выделение средств. Эта ситуация определяет риск уклонения конечного бенефициара от соблюдения законодательных положений, а также риск невзятия на учет и/или потери права собственности на ценности, полученные от внедрения проекта.

• В целях реализации проекта № 3953 для организации процесса национальной подготовки, продвижения принципов устойчивого развития и участия официальной делегации Республики Молдова (в том числе Министерства окружающей среды) в конференции ООН по долговременному развитию Рио+20 ОА “EcoCim” были утверждены для финансирования средства в сумме 1500,0 тыс.леев. Фактически реальным бенефициаром этого проекта было МОС, а выделение средств общественной организации представляет собой уклонение МОС от проведения государственных закупок в соответствии с существующей законодательной базой.

Для реализации проекта были перечислены средства за счет НЭФ в сумме 864,9 тыс.леев⁴⁷, проект был завершен 29.03.2013. Аудит отмечает, что выбор поставщиков товаров и услуг был проведен непрозрачно, из одного источника. Более того, договора государственных закупок, а также отчеты о процедурах государственных закупок не были зарегистрированы надлежащим образом в АГС, что свидетельствует об отсутствии внешнего контроля за транспарентностью, объективностью и беспристрастностью закупок.

________________

⁴⁷ Услуги на рекламу – 264,3 тыс.леев, услуги ресторана, аренда зала и предоставленного оборудования – 161,3 тыс.леев; закупка билетов на самолет Кишинэу-Рио де Жанейро-Кишинэу – 139,4 тыс.леев; услуги по дизайну и макетированию национального отчета Рио+20 (на английском и русском языках) – 73,8 тыс.леев; закупка хлопчатобумажных футболок и печать логов – 50,0 тыс.леев; плата за проживание – 177,4 тыс.леев.

• Заявление по “инвентаризации складов твердых бытовых отходов из региона развития Центра, региона развития Севера и АТО Гагаузия и созданию геопространственной базы данных сети свалок из Молдовы (проект № 3687)” в сумме 1510,3 тыс.леев было внесено 25.01.2012 Офисом по предотвращению загрязнения окружающей среды, не предусматривая собственные взносы для реализации данного проекта. Аудиту не были предоставлены убедительные аргументы, почему данный офис инициировал этот проект, хотя конечным бенефициаром его является МОС и Государственная экологическая инспекция.

Из НЭФ были выделены 1450,0 тыс.леев и согласованы расходы в этой же сумме, в том числе 8,3 тыс.леев были возвращены 20.09.2013 в результате установления аудитом, что контрактованные услуги по разработке цифровой карты свалок в сумме 53,3 тыс.леев (включая НДС) были оказаны без НДС, или на 8,9 тыс.леев больше.

Наряду с контрактованными товарами и услугами в сумме 1072,3 тыс.леев 20.04.2012 были заключены трудовые контракты с менеджером, помощником менеджера и главным бухгалтером офиса, а также с консультантом по окружающей среде, консультантом по государственным закупкам, консультантом в системе GIS, не был четко определен уровень оплаты их труда и необходимость их трудоустройства.

В ходе аудита (20.09.2013) в соответствии с актом приема-передачи на баланс МОС было передано приложение “WEB-GIS Портал окружающей среды” стоимостью 1104,7 тыс.леев.

• При выделении средств для выполнения экологических проектов по ремонту дамб по защите и укреплению берегов рек АС НЭФ не учитывал то, что они являются общественным достоянием, которые не могут преследоваться и быть арестованы, а также не используются в предпринимательской деятельности, а некоторые бенефициары могут быть одновременно и подрядчиками на этих объектах. Эта ситуация обусловлена отсутствием исчерпывающей методологии о порядке управления защитными дамбами и отражении в отчетности их стоимости, в результате существует высокий риск несоответствия в процессе реализации этих проектов.

Несмотря на то, что защитные дамбы (а также работы по благоустройству рек) не используются в экономической деятельности технологических станций по ирригации, они находятся на балансе территориальных ТСИ, что создает риск потери права собственности на них⁴⁸ в случае приватизации территориальных ТСИ или наложения ареста на ценности государственных предприятий. Целью проектов была задекларирована “ликвидация последствий природных бедствий и защита населения и земель от наводнений”, что представляет общественный интерес, а бенефициарами проектов должны быть публичные учреждения и органы и ни в коем случае государственные предприятия.

________________

⁴⁸ ГП “ТСИ Кишинэу” – 40 защитных дамб с первоначальной стоимостью по состоянию на 01.01.2013 в сумме 14,34 млн.леев; ГП “ТСИ Штефан Водэ” – 10 дамб (92,3 км), 14,5 млн.леев; ГП “ТСИ Хынчешть” – дамбы (74 км), 8,94 млн.леев; ГП “DNH Costeşti” – дамбы (7 км), 12,08 млн.леев.

Вместе с тем данная ситуация создает несоответствия и при ведении бухгалтерского учета работ по ремонту защитных дамб. Так, в результате проведенных проверок аудитом установлено, что в качестве управляющих и владельцев дамб территориальные ТСИ должы обеспечить отражение всех работ по реконструкции дамб как работы, проведенные хозспособом, впоследствии стоимость этих работ должна быть отнесена на увеличение балансовой стоимости реконструированных дамб. Фактически некоторые предприятия отразили работы как оказание услуг по реконструкции дамб, выдавая налоговые накладные Национальному экологическому фонду, который, в свою очередь, отказался их принимать (ГП ТСИ Кишинэу, частично ГП ТСИ Штефан Водэ), а другие отразили их прямо на расходы (ГП ТСИ Хынчешть).

Несмотря на то, что ТСИ не используют в своей предпринимательской деятельности защитные дамбы и относящиеся к ним технические сооружения, они относят в зачет НДС по работам, произведенным из ассигнований НЭФ. Так, за сентябрь 2013 года ГП “ТСИ Штефан Водэ” задекларировало в ГНС НДС для отнесения в зачет в сумме 3902,7 тыс.леев, а НДС лишь по работам, выполненным подрядчиком по проектам, финансируемым НЭФ, составил на эту же дату сумму 4598,6 тыс.леев. В результате ГП “ТСИ Штефан Водэ” получает налоговые каникулы при оплате НДС (в случае, когда впоследствии выдаст налоговые накладные за выполненные работы). Также ГП “DNH Costeşti” в сентябре 2013 года задекларировало в ГНС НДС для отнесения в зачет в сумме 1531,7 тыс.леев, а ГП “ТСИ Хынчешть” за август 2013 года – в сумме 1347,7 тыс.леев.

Необходимо отметить, что Гидротехнический узел Костешть-Стынка управляется 2 предприятиями ГП “DNH Costeşti” и ГП “Nodul Hidroenergetic Costeşti”⁴⁹. Таким образом, задача по защите населенных пунктов от наводнений должна осуществляться, в первую очередь, предприятиями, которые получают прибыль от эксплуатации водохранилища.

________________

⁴⁹ Создано в соответствии с Постановлением Правительства № 1000 от 02.10.2000 “О создании некоторых государственных предприятий электроэнергетического сектора” в целях производства и поставки электрической энергии предприятиям республики, имеющим распределительные сети.

4.2. Об этапе внедрения и осуществления мониторинга проектов

В результате проведенных проверок порядка проведения мониторинга МОС выполнения экологических проектов, финансируемых из НЭФ, аудитом установлено, что, хотя АС имеет полномочия по разработке внутренних положений и инструкций в данной области, в настоящее время отсутствует методология о процессе осуществления мониторинга внедрения проектов, финансируемых из НЭФ. Более того, анализируя протоколы заседаний АС, аудитом выявлено, что в ходе 2012 года АС не рассматривал ни один вопрос о мониторизируемых проектах, а также о достижении цели финансируемых проектов. В рамках МОС отсутствует исчерпывающий регистр мониторизируемых проектов с указанием, на какой стадии внедрения находятся соответствующие проекты. Вместе с тем аудитом установлено, что процесс мониторинга осуществляется без определения процедур внутреннего контроля, что приводит к ряду недостатков по этому разделу.

Мониторинг проектов, финансируемых за счет средств НЭФ, осуществляется службой учета и контроля НЭФ, которая выявила следующие недостатки в процессе осуществления мониторинга: недостаточная численность персонала, работающего в рамках службы, особенно специалистов в области строительства; частые изменения проектной документации и технических схем в ходе внедрения проектов; отсутствие эффективного механизма по мониторингу качества строительных работ; отсутствие типовых проектов, которые позволят использовать их в аналогичных проектах во многих населенных пунктах и др.

• Дела экологических проектов, финансируемых из НЭФ, не проштампованы и не пронумерованы, что обуславливает риск изъятия или замены документов, Вместе с тем аудит отмечает отсутствие исчерпывающих положений о документах, необходимых для представления бенефициарами на этапе выполнения и завершения проекта в зависимости от вида выполненных работ, а также порядка подтверждения приема документов.

Так, аудиторской миссией установлено, что ни одно из проверенных дел не подшито (по завершенным проектам), проштамповано и не пронумеровано, отсутствует обобщенный перечень документов⁵⁰, что ведет к риску их потери или замены. К некоторым делам приложено множество вариантов протоколов о выполнении работ, неясно, какой вариант является первоначальным и какой конечным. Несмотря на то, что в пособии по НЭФ указаны некоторые виды документов, которые должны быть представлены бенефициарами на этапе выполнения и завершения проекта в зависимости от вида выполненных работ, этот список не является исчерпывающим.

________________

⁵⁰ НЭФ имеет утвержденный стандартный перечень, в котором указывается вид документов из дела, без указания числа его страниц.

АС НЭФ не утвердил регламентированно порядок подтверждения приема документов от бенефициаров. В некоторых случаях при представлении документов бенефициарами были приложены сопроводительные письма с указанием списка представленных документов, а в большинстве случаев они отсутствуют. Согласно объяснениям МОС, как на этапе запроса грантов, так и при составлении отчетности запрашиваются документы в соответствии с положениями национального законодательства и решениями АС НЭФ. В 2013 году МОС внедрило новую систему регистрации документов, представленных бенефициарами проектов.

♦ Отсутствие регламентированно предусмотренного четкого механизма по согласованию и регистрации расходов по проектам ведет к риску неэффективного использования средств НЭФ. Регистрация расходов производится НЭФ с опозданием и, в основном, на основании копий платежных поручений бенефициаров о перечислении финансовых средств без подтверждения, что они были использованы в соответствии с назначением проекта.

Согласно объяснениям службы учета и контроля НЭФ, подтверждающими документами, которые представляются на этапе выполнения проекта и на основании которых в бухгалтерском учете отражаются расходы, являются накладные и платежные поручения. Аудит отмечает, что эти документы не приложены к бухгалтерской справке № 6, а были внесены в дело каждого проекта. Бухгалтерия НЭФ не располагает никаким описанием (списком) первичных документов, находящихся в основе регистрации расходов (кредит счета 178), они не были систематизированы по дате проведения операции в сводных бухгалтерских справках/перечнях в соответствии с положениями п.17 Инструкции № 93 от 19.07.2010. Например:

• для строительства защитной дамбы с.Пухэчень (проект № 3950) НЭФ перечислил ГП “ТСИ Кишинэу” 7864,7 тыс.леев, в то время как стоимость выполненных работ (согласно протоколам выполнения работ и налоговым накладным, выданным МОС) составила 6864,7 тыс.леев, или на 1000,0 тыс.леев меньше. В то же время принятые НЭФ расходы составили 7072,5 тыс.леев, или на 207,8 тыс.леев больше, чем выполненные расходы, что свидетельствует о том, что НЭФ согласовывает расходы, произведенные бенефициарами проекта, не имея необходимых подтверждающих документов. Следует отметить, что средства в сумме 1000,0 тыс.леев находятся на ГП “ТСИ Кишинэу” уже год без того, чтобы НЭФ запросил их возврат. Аудит делает вывод, что средства, полученные за счет средств НЭФ, фактически служат поддержкой для поддержания финансовой стабильности предприятия в условиях, когда соответствующий субъект получает убытки от основной деятельности (ирригация сельскохозяйственных земель);

• для реализации проекта № 3133 ГП “ТСИ Штефан Водэ” получило финансирование из НЭФ в сумме 2009,2 тыс.леев, выдав 31.10.2011 министерству налоговую накладную в той же сумме, которое не согласилось ее получить. В результате НЭФ были приняты расходы в сумме 1744,7 тыс.леев, по состоянию на 01.10.2013 МОС зарегистрировало дебиторское сальдо по этому проекту в сумме 264,5 тыс.леев. И в этом случае МОС не предприняло в 2012-2013 годах действий по возврату непринятой суммы;

• НЭФ зарегистрировал расходы по объекту “Ремонт защитной дамбы в с.Паланка”, несмотря на то, что протоколы выполнения работ (как подрядчика, так и бенефициара) содержат ряд исправлений и множество вариантов, что не позволило аудиту определить реальную стоимость выполненных работ.

♦ Несмотря на то, что процесс выполнения работ мониторизируется множеством лиц и организаций, он не обеспечивает качественное выполнение работ.

При завершении проектов № 3636 и № 4144 ГП “ТСИ Штефан Водэ” представило НЭФ акт приема работ от 06.07.2012 в сумме 10644,4 тыс.леев и, соответственно, акт приема работ без указания даты в сумме 5000,0 тыс.леев, в обоих случаях были установлены отклонения от проекта: ширина дамбы составляет 3,6 м против 4,5 м, согласно проекту, не был восстановлен плодородный слой земли на гребне дамбы и др. Эта ситуация необъяснима, так как процесс выполнения работ мониторизирован бенефициаром, ответственным лицом за технический надзор, автором проекта, ГЭИ и НЭФ.

• Так, согласно ст.13 (4) Закона о качестве в строительстве № 721 от 02.02.1996, “контроль качества выполнения строительных работ обязателен и осуществляется инвесторами при посредстве аттестованных ответственных за технический надзор или специализированных хозяйствующих субъектов – консультантов”. Вместе с тем в соответствии со ст.12 (1) f) Закона о разрешении выполнения строительных работ № 163 от 09.07.2010 выдача разрешения на строительство производится на основании “договора об авторском надзоре, подписанным заявителем (заказчиком) и проектировщиком”. В результате имеет место распыление ответственности по проверке объема выполненных работ, что ведет к осуществлению дополнительных расходов по проверке качества в строительстве.

Например, на объекте “Ремонт защитной дамбы в с.Паланка” кроме авторского надзора проекта в сумме 137,8 тыс.леев (договорная цена) ГП “ТСИ Штефан Водэ” должно понести и расходы по техническому надзору на сумму около 237,9 тыс.леев (договорная цена). В другом случае ГП “DNH Costeşti” произвело расходы по техническому надзору в сумме 42,4 тыс.леев и на авторский надзор в сумме 14,8 тыс.леев.

• Следует отметить, что в рамках аудита было установлено, что лицо, которое осуществляет проверку проектов по строительству дамб в рамках Государственной службы по проверке и экспертизе проектов и строений, впоследствии трудоустроено в качестве лица, ответственного за технический надзор на этих объектах (дамба из с.Паланка и из района Хынчешть), что может привести к наличию конфликта интересов.

• Несмотря на то, что территориальные подразделения ГЭИ осуществляют контроль у бенефициаров проектов, в их актах описаны лишь выполненные на объекте работы, без проверки правильности использования финансовых средств и выполненных работ⁵¹. Так, проведенная инспекция носила формальный характер и не обеспечила проверку использования по назначению средств НЭФ и правильность составления подтверждающих документов.

________________

⁵¹ ЭИ Штефан Водэ – 4 акта (с.Паланка), ЭИ Хынчешть – 3 акта (р-н Хынчешть), ЭИ Рышкань – 4 акта (с.Думень) и 3 акта (с.Проскурень).

♦ Отсутствие эффективного внутреннего контроля у бенефициаров проектов, а также имеющиеся трудности в МОС и НЭФ в процессе мониторинга внедрения проектов обусловили нерегламентированное завышение стоимости выполненных работ и приобретенных ценностей.

• Согласно положениям п.28 b) Национального стандарта бухгалтерского учета № 11 “Строительные подряды”, утвержденного Приказом министра финансов № 16 от 29.01.1999, “затраты, связанные со строительным подрядом, включаются в его себестоимость в случае, если их можно достоверно определить”.

В результате сопоставления данных, отраженных в актах приема работ, с первичными документами и бухгалтерскими регистрациями территориальных ТСИ, аудиторская миссия установила наличие некоторых отклонений, которые привели к увеличению общей стоимости проектов путем включения ряда не подтвержденных документально расходов относительно: временных зданий и сооружений (0,7%); платы по подключению к электрическим сетям, перевозке рабочих, командировочных расходов (0,3%); холодного периода года (1,2%); электрической энергии (0,7%); содержания управления, технического надзора (1,2%), непредусмотренных расходов (2%). Аудит отмечает, что стоимость указанных выше расходов была рассчитана на основании фиксированного коэффициента от общей стоимости актов, аудиторской миссии не был представлен ни один первичный документ, который бы подтверждал фактическое их осуществление. Вместе с тем были установлены случаи необоснованного завышения прямых расходов путем увеличения цен в сметах расходов, включения некоторых общих и административных расходов и др., а именно.

При реализации проектов № 3133 и № 3636/4144/4307 ГП “ТСИ Штефан Водэ” согласовало включение в акты выполненных работ (как общие, так и подрядчиков АО “Irigator” и АО “Aqua Prut”) не подтвержденные документально расходы в сумме 42,3 тыс.леев и, соответственно, 1920,9 тыс.леев.

ГП “ТСИ Хынчешть” увеличило стоимость работ, задекларированных подрядчиком, на сумму 876,5 тыс.леев, включив в акты, представленные НЭФ и согласованные им не подтвержденные документально расходы, которые фактически не были отражены в бухгалтерском учете предприятия. Следует отметить, что ГП “ТСИ Хынчешть” взыскало от подрядчика за услуги генерального подрядчика 2% от стоимости выполненных работ в сумме 112,1 тыс.леев (включая НДС), не осуществив никакие расходы хозспособом (в этом отношении отсутствуют акты выполнения работ).

• При реализации проекта № 3950 ГП “ТСИ Кишинэу” увеличило стоимость выполненных работ (6869,0 тыс.леев) на 809,8 тыс.леев в результате необоснованного завышения расходов по функционированию механизмов и стоимости использованных материалов (265,4 тыс.леев), а также путем включения в акты выполнения работ некоторых документально не подтвержденных расходов. Отмечается, что принято во внимание то, что в ходе аудита ГП “ТСИ Кишинэу” следовало замечаниям аудиторской миссии и, соответственно, составило и представило службе учета и контроля НЭФ налоговую накладную по уточнению (путем снижения) стоимости выполненных работ.

• ГП “ТСИ Штефан Водэ” при реализации проектов не составило отдельные протоколы по выполненным хозспособом работам, которые послужат основой для отражения расходов в бухгалтерском учете. Так, аудитом установлено, что по проекту № 3133 ГП “ТСИ Штефан Водэ” необоснованно увеличило стоимость выполненных хозспособом работ (942,3 тыс.леев) на сумму 310,8 тыс.леев (в том числе прибыль и НДС) в результате отнесения на прямые расходы проекта общих и административных расходов (без расходов по оплате труда) – 178,4 тыс.леев и премий, предоставленных административному персоналу – 99,0 тыс.леев.

Эта практика продолжалась и при реализации проекта № 3636/4144/4307⁵², например, в мае 2012 года эти расходы составили около 72,1 тыс.леев (в том числе премии, предоставленные управленческому персоналу в сумме 13,2 тыс.леев). Следует отметить, что исправления и множественные варианты общих протоколов и актов подрядчика обусловили аудит констатировать невозможность установления в настоящее время реально выполненных работ на объекте “Ремонт защитной дамбы в с.Паланка, р-на Штефан Водэ” и определения соответствия их регистрациям в бухгалтерском учете ГП “ТСИ Штефан Водэ”.

________________

⁵² ГП ТСИ Штефан Водэ за период 2011-2013 г.г. (21.10.2013) зарегистрировало расходы в сумме 23704,9 тыс.леев (без НДС), из которых расходы, связанные с выполнением работ хозспособом, в сумме 901,2 тыс.леев.

• ГП “ТСИ Хынчешть” согласовало акты приема работ, выполненных подрядчиком АО “Orizont Lux”, в которые были включены не подтвержденные документально расходы, в том числе связанные с ценой на использованную воду для уплотнения дамб (27,97 леев/м³, несмотря на то, что в проекте сметы стоимость воды составляет 0 леев), что привело к увеличению стоимости выполненных работ на 985,3 тыс.леев.

Несмотря на то, что ГП “ТСИ Хынчешть” для откачки избыточной воды понесло расходы в сумме 100,7 тыс.леев (за электрическую энергию за период 25.04.2012 – 24.05.2012), АО “Orizontul-Lux” в сентябре 2012 года еще задекларировало расходы на откачку воды в сумме 95,7 тыс.леев, что определяет риск дублирования расходов для выполнения одних и тех же работ.

• Необходимо отметить, что цена на камень, указанный в актах выполненных работ по ремонту дамбы из с.Проскурень, составила 75,56 леев/м³. В случае применения положений п.3 Постановления Правительства № 547 от 04.08.1995⁵³, которым предусмотрено, что размер торговой надбавки для строительных материалов не может превышать 30% от отпускной цены, исходя из средней стоимости камня, задекларированной в налоговой службе ООО “Magistrala-Nord” в I и II квартале 2013 года при исчислении сбора за добычу полезных ископаемых (учитывая торговую надбавку, косвенные расходы и прибыль), цена его не должна превысить размер 36,26 леев/м³, или на 39,3 леев меньше, чем указано в актах выполнения работ. Таким образом, из общего объема работ, реализованного ООО “Magistrala-Nord” до июня 2013 года в размере 2507,5 тыс.леев, в результате применения увеличенной цены на камень завышенная стоимость работ составила 1070,1 тыс.леев.

________________

⁵³ Согласно п.3 Постановления Правительства № 547 от 04.08.1995 “О мерах по упорядочению и государственному регулированию цен (тарифов)”, подземные богатства являются товарами и услугами, цены и тарифы на которые устанавливаются Правительством Республики Молдова: “товары отечественного производства реализуются торговыми предприятиями на территории Республики Молдова по отпускной цене, с применением торговой надбавки для строительных материалов – 30 процентов от отпускной цены. Операционные расходы, включая расходы на транспортировку строительных материалов и другие расходы, связанные с закупкой и реализацией товаров, покрываются за счет торговой надбавки; во всех случаях реализации товаров с применением ограниченной торговой надбавки, независимо от числа торговых предприятий (дистрибьюторов), размер торговой надбавки не должен превышать установленный предельный уровень к закупочной/отпускной цене”.

Также аудитом установлено, что в актах выполненных работ по ремонту дамбы из с.Думень в отсутствие необходимых обоснований подрядчиком была увеличена стоимость камня (приобретенного по цене 45 леев/т⁵⁴ по сравнению с 58,33 леев/т, включенной в протоколы) на сумму 490,9 тыс.леев.

________________

⁵⁴ Стоимость камня, задекларированного в налоговой службе добывающей компанией (продавцом) в III и IV квартале 2012 года при исчислении сбора за добычу полезных ископаемых, составляла около 12 леев/т или около 19 леев/м³.

• При реализации проекта “Строительство внешних сетей канализации в с.Мэгдэчешть р-на Криулень” (№ 3681 и № 3947) установлено отсутствие оборудования (насоса) стоимостью 114,0 тыс.леев, несмотря на то, что оно было включено в стоимость выполненных работ.

• Офису углеродного финансирования за счет средств НЭФ были выделены 304,9 тыс.леев для возвращения средств Всемирному банку (проект № 3912), отвлеченных в результате взыскания судебным исполнителем (21.04.2011) заработной платы руководителя проекта за время, в которое он был незаконно уволен (25.07.2008 – 23.07.2010), и связанных с нею расходов на общую сумму 224,3 тыс.леев. Следует отметить, что начисление заработной платы было произведено руководителем проекта после восстановления его в должности и также им, как физическим лицом, было запрошено взыскание средств за счет проекта. МОС не предприняло регрессивных действий в отношении лица, которое издало приказ об увольнении, что привело к отвлечению бюджетных средств в этой сумме. В этом случае НЭФ и, соответственно, министерству не были представлены подтверждающие документы о порядке рассчета указанной суммы, и кто установил уровень оплаты работника.

♦ Проверки, проведенные аудитом у бенефициаров проектов, установили значительные отклонения их от положений законодательной/нормативной базы в области государственных закупок.

• При внедрении проекта № 4029 ОА “Protejăm Mediul Împreună” 22.08.2012 приобрела товары и услуги⁵⁵ на сумму 59,9 тыс.леев у индивидуального предприятия, учредитель которого имел тот же адрес, что и член и учредитель общественной ассоциации (жена председателя ОА), и у ООО, в котором работает член и учредитель общественной ассоциации (жена председателя ОА), что свидетельствует о проведении закупок в условиях конфликта интересов.

________________

⁵⁵ 55 контейнеров на сумму 49,9 тыс.леев и услуги бухгалтерского учета в сумме 10,0 тыс.леев.

• Государственная экологическая инспекция при внедрении проекта № 3638⁵⁶ путем разделения договоров закупок заключила 5 договоров на сумму 212,6 тыс.леев, что противоречит положениям ст.69(1) Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и п.5 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 148 от 14.02.2008.

________________

⁵⁶ Цель проекта: приобретение служебной униформы для 252 инспекторов и 30 резервных наборов.

• При реализации проекта “Строительство сетей канализации по улицам квартала Лучерна из г.Шолдэнешть” (№ 3929) примэрия г.Шолдэнешть 23.07.2012 заключила с ООО “Polimer Gaz Conducte” договор подряда на сумму 2,7 млн.леев со сроком выполнения 5 месяцев, несмотря на то, что в оферте указывается срок выполнения 2,5 месяца, впоследствии увеличенный до 420 дней. Следует отметить, что оферта с более низкой ценой (2,4 млн.леев) была дисквалифицирована по причине длительного срока выполнения работ (170 дней). Аудит отмечает наличие в примэрии г.Шолдэнешть и других недостатков при проведении процедур государственных закупок, которые были отмечены в информационной справке по сбору доказательств.

• В течение 2011-2012 годов ГП “ТСИ Штефан Водэ” в отсутствие открытых торгов заключило с АО “Aqua Prut” 4 договора подряда на общую сумму 90,1 млн.леев (без приложения соответствующих смет расходов) по сравнению с ориентировочной стоимостью измененной сметы в сумме 52,6 млн.леев (текущие цены на III квартал 2012 года).

• Для реализации проекта № 3843/4277 ГП “ТСИ Хынчешть” подписало 13.06.2012 с АО “Orizont Lux” договор подряда стоимостью 10441,0 тыс.леев. Согласно п.7.9 договора, подрядчик должен предоставить банковскую гарантию за надлежащее выполнение в размере 5% от стоимости договора. ГП “ТСИ Хынчешть” не представило аудиту доказательства о получении такой банковской гарантии или получении гарантии другими способами. Согласно представленному объяснению, ГП “ТСИ Хынчешть” обеспечивает формирование гарантии путем неоплаты всех выполненных работ.

• Согласно акту констатации (без даты) ГП “ТСИ Хынчешть” и протоколу собрания технического совета Агентства “Apele Moldovei”, 08.10.2012 было подписано дополнительное соглашение, которым работы в сумме 7309,6 тыс.леев (70% от стоимости первоначально контрактованных работ в размере 10441,0 тыс.леев) были заменены на другие виды работ на эту же сумму, что представляет собой значительное изменение оферты и противоречит положениям ст.53 Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и п.146 Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 834 от 13.09.2010⁵⁷. В результате ГП “ТСИ Хынчешть” должно было провести повторные торги для данного объекта.

________________

⁵⁷ Запрещается изменение любого элемента заключенного договора и включение в него новых элементов, если это может повлечь изменение условий оферты и увеличение ее стоимости, которые явились основанием для ее выбора, за исключением случаев.

Сравнением цен на единицу по работам, исключенным из сметы, с введенными в смету, установлено, что для аналогичного вида работ была увеличена цена за единицу вновь введенных работ, что привело к необоснованному увеличению сметной стоимости на сумму 50,5 тыс.леев.

Аналогичная ситуация была установлена и при ремонте дамбы из с.Проскурень. Так, ГП “DNH Costeşti” контрактовало строительные работы от ООО “Magistrala Nord” стоимостью 11,6 млн.леев. Впоследствии по причине установления ряда дополнительных работ, не указанных в проекте, стоимость договора была увеличена (дополнительное соглашение от 04.07.2013) на сумму 2,9 млн.леев, соответственно, до 14,5 млн.леев. Следует отметить, что в НЭФ не была представлена смета на сумму 14,5 млн.леев, что не позволяет исчерпывающе констатировать, что было увеличено: объем работ или их цена. Проверки, проведенные на ГП “DNH Costeşti”, свидетельствуют о наличии необоснованного завышения в дополнительной смете цен на материалы на сумму около 1,9 млн.леев.

• При реализации проекта № 3926 ГП “DNH Costeşti-Stînca” согласовало увеличение цен на выполненные работы в сумме 276,8 тыс.леев (с 3147,6 тыс.леев до 3424,4 тыс.леев) без изменения стоимости контрактованных работ.

Так, в отсутствие ряда процедур по закупкам и без подтверждающих документов (в том числе дополнительного соглашения) ГП “DNH Costeşti” согласовало перерасчет некоторых затрат, понесенных ООО “Vocaţie”, основываясь на предписаниях Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 640 от 19.07.2010⁵⁸. Аудитом установлено, что эта ссылка является необоснованной, так как положение ссылается на пересмотр стоимости договоров непрерывного исполнения, заключенных на срок более одного года, а в данном случае работы были выполнены в срок 6 месяцев с даты подписания договора.

________________

⁵⁸ Положение о периодическом пересмотре стоимости договоров о государственных закупках непрерывного исполнения, заключенных на срок более одного года, утвержденное Постановлением Правительства № 640 от 19.07.2010.

Согласно объяснениям, представленным подрядчиком, увеличение стоимости работ было произведено по причине наличия ряда дополнительных расходов, образованных в результате увеличения цен на некоторые материалы и наличия некоторых не указанных в техническом задании работ. Аудит отмечет, что порядок установления цен является свободным по усмотрению подрядчика до момента представления оферты и является собственным риском экономической деятельности, что касается объема дополнительных работ, они не подтверждены изменениями к проекту и необходимыми к ним экспертизами.

• Примэрии г.Кэлэрашь и с.Русештий Ной произвели изменения в контрактованных сметах без составления дополнительных соглашений на сумму 182,0 тыс.леев и, соответственно, 130,2 тыс.леев, что противоречит положениям Закона о государственных закупках.

• ГП “ТСИ Хынчешть” и примэрия с.Мэгдэчешть, уклоняясь от требований п.6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 9 от 17.01.2008, не обеспечили составление и хранение дел государственных закупок в соответствии с требованиями действующих нормативных и законодательных актов, что обуславливает риск изъятия, потери, замены ряда документов, а также невозможность слежения за соответствием процедур государственных закупок законодательным положениям.

4.3. Об этапе завершения и оценки проекта

При завершении проектов НЭФ не удостоверяется, что цели проекта были достигнуты, а также то, что бенефициар проекта зарегистрировал в бухгалтерском учете объекты, созданные в результате внедрения проекта, что не обеспечивает выполнение цели проекта по охране окружающей среды. Например:

• Целью проекта № 3696 “Восстановление и модернизация системы уличного освещения в г.Хынчешть” было внедрение новых технологий по освещению посредством ламп LED, которые позволяют использовать более чистое освещение без выбросов ртути, снизить потребление электрической энергии более чем на 70% и увеличить срок функционирования ламп в 5 раз по сравнению с нынешними лампами. Согласно представленной информации, потребление электрической энергии при уличном освещении в г.Хынчешть в результате восстановления и модернизации системы уличного освещения в августе 2013 года по сравнению с августом 2012 года снизилось на 20,5%, но увеличилось на 13,5% в сентябре, что свидетельствует о невыполнении цели проекта. Также из 311 установленных ламп LED на момент проведения аудиторской миссии 48 ламп (стоимостью 73,9 тыс.леев) не функционировали. До настоящего времени примэрия г.Хынчешть не предприняла правовых действий (за исключением внесенной 25.04.2013 рекламации) для требования соблюдения условий договора.

Примэрия г.Хынчешть не отнесла стоимость работ в размере 1272,9 тыс.леев на основные фонды, несмотря на то, что система уличного освещения в г.Хынчешть находится в эксплуатации, мотивируя отсутствием акта окончательной приемки.

• Строительство сетей канализации по улицам квартала Лучерна из г.Шолдэнешть (проект № 3929) не было произведено качественно и эффективно. Так, согласно объяснениям ответственного за технический надзор лица примэрии г.Шолдэнешть, работы были выполнены с некоторыми недостатками, а именно: до настоящего времени не сделано качественно укрепление канализационных колодцев, не заштукатурены колодцы внутри, на четырех колодцах отсутствуют крышки. Вместе с тем, согласно объяснению Экологической инспекции Шолдэнешть, в техническом проекте работ не было предусмотрено строительство отдельной станции очистки, а существующая имеет намного меньшую мощность, сточные воды выливаются из нее. В результате жители не подключены к сетям канализации, а система не была соединена с существующей станцией очистки.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Министерству окружающей среды:

8. Инициировать, разработать и внедрить в рамках министерства и подведомственных учреждений стандартизированную систему менеджмента (в том числе финансовую) и внутреннего контроля, базирующуюся на правилах, процессах и процедурах путем точного определения и разделения компетенций и ответственности подразделений и работников.

9. Утвердить методологические рекомендации по инициированию, оценке/проведению экспертизы (технико-экономического обоснования, целесообразности и влияния) по секторным проектам, в том числе в рамках НЭФ для реализации задач результативно и при эффективности затрат.

10. Принять меры по возмещению ответственными лицами финансовых средств, выделенных из НЭФ, использованных нерегламентированно бенефициарами экологических грантов, а также произведенных Офисом углеродного финансирования для выплаты заработной платы в течение нелегального увольнения руководителя офиса.

11. Рассмотреть ситуацию относительно внедрения проекта “Ремонт защитной дамбы в с.Паланка” и принять срочные меры для устранения отклонений от законодательной базы для точного определения выполненных до настоящего времени работ, соблюдения бенефициаром положений Закона № 96-XVI от 13.04.2007, с рассмотрением возможности приостановления финансирования проекта до устранения отклонений.

12. Министерству окружающей среды совместно с Министерством экономики: рассмотреть релевантность по обеспечению финансового взноса ГП “Nodul Hidroenergetic Costeşti” по работам, связанным с защитой населенных пунктов вокруг водохранилища.

13. Министерству окружающей среды совместно с Агентством “Apele Moldovei” и предприятиями, подведомственными Агентству: обеспечить исчерпывающее установление прав и обязанностей владельца и управляющего защитными дамбами (в том числе связанных с ними объектов), а также их отдельный учет как объектов публичной собственности публичной сферы по сравнению с другими ценностями, находящимися в гражданском обороте собственности предприятий, утвердив по данному вопросу исчерпывающую методологию.

Министерству окружающей среды обеспечить совместно с:

14. ГП “ТСИ Штефан Водэ”, ГП “ТСИ Хынчешть”, ГП “DNH Costeşti”: пересмотр актов выполненных работ по объектам, финансируемым из НЭФ, в соответствии с реально произведенными расходами и существующими нормативными документами, с возмещением нерегламентированно понесенных расходов в сумме 3608,2 тыс.леев (2346,1 тыс.леев, 985,3 тыс.леев и, соответственно, 276,8 тыс.леев).

15. ГП “ТСИ Хынчешть”, ГП “DNH Costeşti”, примэрии ком.Бубуечь: принять необходимые меры, согласно существующей законодательной базе, для обоснования/возмещения нерационально произведенных расходов на сумму 3834,0 тыс.леев (95,7 тыс.леев, 1561,0 тыс.леев и, соответственно, 2177,3 тыс.леев).

16. Аппарату председателя района Теленешть, Офису по предотвращению загрязнения окружающей среды: принять необходимые меры, согласно существующей законодательной базе, по возмещению произведенных расходов путем невключения в стоимость товаров НДС.

17. ГП “ТСИ Штефан Водэ”, ГП “ТСИ Хынчешть”, ГП “DNH Costeşti”, примэрии с.Мэгдэчешть, примэрии г.Хынчешть, примэрии г.Шолдэнешть, примэрии г.Кэлэрашь: следовать положениям Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007.

18. ГП “ТСИ Штефан Водэ”: точно установить работы, выполненные до настоящего времени на объекте “Ремонт защитной дамбы в с. Паланка”, а также осуществить контрактацию подрядчика по оставшимся работам на основании положений Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

19. ГП “DNH Costeşti”, ГП “ТСИ Хынчешть”: обеспечить пересмотр дополнительных смет расходов в сумме 2900,78 тыс.леев и, соответственно, 7309,4 тыс.леев, дополнительных соглашений, заключенных с подрядчиками, в соответствии с объемом дополнительных работ, установленных регламентированно проектной организацией (проверенных в установленном порядке), а также цен на единицу, установленных в офертах подрядчиков.

20. ГП “ТСИ Хынчешть”: взыскать от АО “Orizontul-Lux” гарантию за надлежащее выполнение в соответствии с договорными положениями.

21. ГП “ТСИ Штефан Водэ”, ГП “ТСИ Хынчешть”, ГП “DNH Costeşti”: относить в зачет НДС и вести бухгалтерский учет в соответствии с положениями действующих нормативных актов.

22. Примэрии ком. Гура Кэйнарулуй: обеспечить технико-экономическое обоснование проекта по очистке сточных вод, поступающих от населения и экономических агентов из с. Гура Кэйнарулуй и, соответственно, увеличить финансовый вклад частного партнера; установить порядок последующего управления очистной станцией, учитывая вклад каждой стороны при выполнении проекта, обеспечивая эффективность и рентабельность инвестиций.

23. Председателю района Теленешть, председателю района Рышкань, примэрии ком.Бубуечь: разработать и утвердить регламентировано технико-экономические обоснования по внедрению проектов, финансируемых из НЭФ, порядок последующего управления процессом производства и определения доли финансирования проекта из других источников, а также обеспечить эффективное использование приобретенного оборудования.

24. Примэрии г.Хынчешть, примэрии г.Шолдэнешть, примэрии с.Мэгдэчешть: предпринять действия к подрядчикам для соблюдения ими договорных условий и обеспечения качества выполненных работ.

5. Предпринятые субъектом действия в целях ликвидации недостатков, установленных предыдущим аудитом, проведенным Счетной палатой

Для выполнения положений из Постановления Счетной палаты № 33 от 21.05.2010 “По отчету аудита Национального экологического фонда за период 2008-2009 годов” МОС должно было обеспечить внедрение 11 рекомендаций. В результате анализа информации, представленной МОС, и результатов настоящего аудита аудируемый субъект частично внедрил 4 рекомендации (36%), не были выполнены 7 рекомендаций (64%). Так, МОС не выполнило требования Счетной палаты, продолжая в аудируемом периоде практику необоснованного использования средств НЭФ.

♦ Предыдущие рекомендации, невыполненные МОС, учитывая то, что в значительной степени выявленные ранее отклонения и несоответствия существуют и в аудируемом периоде, были актуализованы и повторены в настоящем Отчете аудита, в том числе:

25. Разработать и инициировать утверждение Правительством Стратегии по долговременному использованию средств НЭФ, которая включает: определение приоритетных областей использования финансовых средств фонда; перечень исчерпывающих условий для оценки и отбора проектов и потенциальных бенефициаров проектов; исчерпывающий список ограничений для потенциальных бенефициаров проектов и др.

26. Восстановить в соответствии с действующим законодательством средства фонда в сумме 2,0 млн.леев, выделенных и необоснованно использованных при внедрении проектов, а также суммы 5,9 млн.леев, выделенной и использованной не по назначению.

27. При внедрении проектов в области водоснабжения потребовать от управляющих объектов проводить сертификацию качества вод и обеспечить соответствие ее стандартам для питьевой воды.

28. Для устранения расхождений между устаревшими правовыми нормами внести предложения по пересмотру Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998, обеспечивая совместимость с законодательными нормами в области окружающей среды и приводя их в соответствие с международными требованиями по охране окружающей среды, одной из сторон которых является Республика Молдова.

6. ОБЩИЙ ВЫВОД

Аудиторская миссия отмечает и вновь подтверждает, что выявленные институциональные недостатки в значительной мере являются следствием невыравнивания институционального и финансового менеджмента с принципами надлежащего управления. Неутверждение министерством методологической базы и стандартизированных процедур, а также невнедрение систем внутреннего контроля ведут к существенным нарушениям в администрировании публичных фондов.

Так, управление средствами Национального экологического фонда не имело в основе надлежаще установленные стратегии и задачи, что не позволило в полной мере реализовать цели по охране окружающей среды в целом, и реконструкции экосистем в частности. Эта ситуация объясняется и несоотнесением политик в данной области с имеющимися финансовыми средствами, неиспользованием выделенных финансовых средств в соответствии с принципами эффективности затрат и результативности.

В этом отношении аудиторская миссия внешнего аудита сформулировала ряд решений и рекомендаций для устранения констатаций, содержащихся в настоящем Отчете.

Список аббревиатур

Приложение № 1

к Отчету аудита

1. Общая информация о Национальном экологическом фонде

Национальный экологический фонд был создан в соответствии с положениями Закона об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993 и Постановлением Правительства № 988 от 21.09.1998 “Об утверждении Положения об экологических фондах” с целью сбора дополнительных средств для финансирования мероприятий по охране окружающей среды и восстановлению экосистем.

Экологические фонды могут осуществлять следующие виды финансирования:

невозмещаемые субсидии или дотации (гранты), льготные кредиты без процентов или по процентам с бонусом, гарантии по кредитам, субсидии для оплаты процентов по кредитам, предоставленным организациям, которые контрактовали банковские кредиты для проектов по охране окружающей среды.

Экологические фонды финансируют исключительно проекты в области окружающей среды, которые прошли установленные этапы отбора и оценки на основании конкурса.

Национальный экологический фонд формируется за счет:

a) средств, перечисляемых местными экологическими фондами;

b) платы за выбросы загрязняющих веществ от передвижных источников, использующих бензин (этилированный, неэтилированный), авиационное топливо (авиационный бензин, керосин) и дизельное топливо:

c) средств, компенсирующих ущерб, нанесенный рыбным ресурсам, рассчитанных в соответствии с методикой, утвержденной министерством;

d) добровольных взносов физических и юридических лиц, грантов международных донорских организаций;

e) средств, полученных в результате собственной деятельности Национального экологического фонда в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от операций с государственными ценными бумагами, от долевого участия в деятельности предприятий и других юридических лиц для осуществления природоохранных мероприятий;

f) платы за рассмотрение заявлений и документации, которые представляются для выдачи экологических разрешений на экспорт и разрешений на экспорт/импорт и реэкспорт видов растений и диких животных в соответствии с требованиями Конвенции СИТЕС;

g) платы за товары, которые в процессе использования загрязняют окружающую среду.

Средства НЭФ могут быть использованы на:

а) финансирование проектов для внедрения стратегий, национальных программ и планов охраны окружающей среды, стандартов и нормативов, для строительства и долевого участия в строительстве природоохранных объектов (в том числе финансирования работ по проектированию и их внедрению в области водоснабжения и канализации; финансирования работ по сбору и сортировке отходов и поддержки предприятий по их переработке или обезвреживанию и улучшению качества атмосферного воздуха);

b) научные исследования в области охраны окружающей среды по заказу министерства, долевое участие в научно-исследовательских работах, разработку проектов охранных зон природного и застроенного достояния национального и международного значения;

с) организацию и ведение системы экологической информации и рекламы, пропаганду экологических знаний;

d) премирование специалистов, которые внесли свой вклад в охрану окружающей среды, независимо от ведомственной принадлежности, заработную плату специалистов, работающих в Национальном экологическом фонде (до 5% средств Национального экологического фонда), создание и укрепление материально-технической базы структур охраны окружающей среды, в том числе ведение статистического учета экологических фондов (до 10% от общей суммы поступлений в Национальный экологический фонд);

e) организацию международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, включая привлечение иностранных специалистов для проведения консультаций, экспертиз, участие представителей страны в работе международных экологических конвенций, участником которых является Республика Молдова; на уплату членских взносов в межгосударственные организации в области охраны окружающей среды, а также на организацию и реализацию деятельности по внедрению Конвенции СИТЕС (разработка разрешений СИТЕС, приобретение специальных марок СИТЕС и др.);

f) ликвидацию последствий стихийных бедствий, производственных аварий и других ситуаций, которые могут причинить ущерб окружающей среде;

g) предоставление финансовой помощи неправительственным экологическим организациям на основе специальной программы грантов для проектов, предназначенных для охраны окружающей среды.

2. Свод доходов НЭФ⁵⁹

________________

⁵⁹ Справка. Настоящий аудит не относился к соответствию поступления доходов, так как за администрирование доходов НЭФ ответственны Таможенная служба и Государственная экологическая инспекция со своими территориальными подразделениями.

Источники формирования доходов НЭФ в 2012 году представлены следующим образом:

3. Институциональная система администрирования НЭФ является следующей:

3.1. Административный совет НЭФ (7 членов: министр окружающей среды (председатель); заместитель министра окружающей среды (заместитель председателя), по одному представителю Государственной канцелярии, Министерства финансов, Министерства строительства и регионального развития, Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности и неправительственных экологических организаций) принимает постановления об использовании средств, поступивших в фонд.

Согласно Положению от 20.05.2010, АС НЭФ имеет следующие полномочия:

- устанавливает и утверждает годовой бюджет НЭФ;

- устанавливает приоритеты использования финансовых средств НЭФ;

- устанавливает и утверждает условия финансирования проектов;

- утверждает проекты для финансирования или принимает решения по их отклонению;

- утверждает изменение бюджетов проектов по просьбе бенефициаров;

- утверждает продление сроков внедрения проектов на основании обращений бенефициаров;

- утверждает внутренние положения и инструкции в данной области;

- осуществляет контроль за поступлением финансовых средств и их использованием по назначению на основании годового бюджета и установленных условий;

- рассматривает и принимает решения относительно нарушения ответственными лицами порядка и условий использования финансовых средств, выделенных из НЭФ;

- рассматривает и утверждает отчеты по формированию и использованию средств НЭФ;

- обеспечивает транспарентность деятельности, связанной с управлением экологическими фондами.

3.2. Служба учета и контроля НЭФ в рамках управления финансов и бухгалтерского учета МОС (7 специалистов) имеет следующие полномочия:

• выполняет решения административного совета;

• консультирует заявителей относительно порядка представления проектов;

• рассматривает проектную документацию с целью соответствия ее требованиям фонда и дополнения всеми материалами, указанными в нормативных актах;

• ведет учет представленных проектов и проектов, утвержденных для финансирования;

• принимает финансовые отчеты по внедрению проектов, ведет их учет и проверяет эффективность их реализации на местах и др.

4. Информация о деятельности НЭФ

В аудируемом периоде приказом министра окружающей среды были утверждены 2 состава административного совета, первый был утвержден 29.03.2010 и второй – 18.05.2012, из которых только 3 члена сохранили функции из предыдущего состава (министр окружающей среды, заместитель министра окружающей среды и представитель Министерства регионального развития и строительства).

В 2012 году было проведено 6 заседаний АС НЭФ (совет), на которых были рассмотрены 442 проекта, из которых 212 проектов были утверждены для финансирования (на сумму 206,4 млн.леев), 46 проектов были отклонены, а 184 проекта были отложены для рассмотрения в 2013 году, так как в бюджете НЭФ не было достаточно финансовых средств для их утверждения.

Вместе с тем в 2012 году для финансирования различных проектов были использованы средства в сумме 187,2 млн.леев, в результате по состоянию на 31.12.2012 остаток неиспользованных средств НЭФ составлял 407,36 млн.леев по сравнению с 358,95 млн.леев, имеющимися по состоянию на 1.01.2012.

В 2012 году за счет средств НЭФ было профинансировано 367 проектов (с утвержденными ассигнованиями 324,0 млн.леев), из которых 39 проектов, утвержденных в 2010 году, и 189 – в 2011 году. Общий размер финансирования этих проектов за период 2010 – 2013 (6 месяцев) составил 345,2 млн.леев.

Проекты (по областям), утвержденные для финансирования из НЭФ, и произведенные в 2012 году трансферты представлены в следующей таблице:

Средства НЭФ, которые не были использованы в отчетном году, не могут быть изъяты, а должны быть перенесены на следующий год и использованы на цели, предусмотренные проектом. Проекты, которые были утверждены, но которые не удалось профинансировать в отчетном году, финансируются в следующем году из соответствующей категории расходов. Следует отметить, что в последние годы Министерство окружающей среды не имело доступа к использованию накопленных финансовых средств в полном объеме.

Согласно информации, представленной Службой учета и контроля Национального экологического фонда, “в последнее время АС НЭФ установил определенные условия финансирования, которые обеспечат более высокий уровень эффективности в процессе реализации проектов:

- финансирование проектов только на основании проектной документации, прошедшей в обязательном порядке государственные экспертизы (экологическую и техническую);

- использование выделенных из НЭФ финансовых средств со строгим соблюдением процедур государственных закупок;

- установление финансового взноса бенефициаров в размере 15%;

- установление максимального лимита 30 тыс.леев, который может быть выделен для благоустройства одного колодца или общественного источника;

- финансирование проектов водоснабжения лишь при условии наличия или разработки технической документации для эвакуации и очистки использованных вод и др.”

Приложение № 2

к Отчету аудита

Программа

развития услуг обеспечения питьевой водой

Для реализации Программы развития услуг обеспечения питьевой водой Правительство подписало 3 соглашения (2 кредита и 1 грант) на общую сумму 30,0 млн.евро⁶⁰. Целью программы является развитие услуг обеспечения питьевой водой и канализацией в 6 районных центрах (Флорешть, Сорока, Хынчешть, Орхей, Леова, Чадыр-Лунга) и некоторых населенных пунктах зоны. Впоследствии МФ были заключены 5 договоров рекредитирования кредита ЕБРР с соответствующими ОМПУ II уровня.

________________

⁶⁰ 16.06.2010 Кредитное соглашение между Республикой Молдова и Европейским банком реконструкции и развития (ратифицировано Законом № 203 от 16.07.2010), 16.09.2010 Договор по финансированию между Республикой Молдова и Европейским банком по инвестициям (ратифицирован Законом № 13 от 11.02.2011), 26.11.2010 Соглашение о финансировании (грант) с Комиссией Европейского союза посредством инвестирования средств в соседние страны (ИССС) в сумме 10 миллионов евро.

Согласно соглашениям, МОС будет осуществлять надзор и возьмет на себя всю ответственность за выполнение проекта, а подразделение по внедрению проекта (ПВП) должно быть создано на уровне каждого района/регионального оператора. Более того, в рамках МОС подразделение менеджмента проекта (ПМП) обеспечит координирование процесса внедрения между всеми соответствующими операторами.

ПМП играет роль координатора 6 регионов, соответствующих центральных публичных административных органов и организаций, финансирующих программу.

Вместе с тем, согласно соглашениям, ПВП несет полностью ответственность за осуществление покупок, проведение торгов, контрактацию и управление договорами, в том числе за подготовку платежной документации кандидатов. Впоследствии платежная документация передается ПМП в МОС, которое проверяет и разрешает выплаты.

Несмотря на то, что в соответствии с заключенными соглашениями проект должен был быть начат в 2010 году и завершиться в 2013 году, фактически деятельность проекта началась в 2012 году, в результате МОС запросило у доноров продление срока внедрения до конца 2015 года.

Согласно отчетам, представленным ПВП и ПМП, в 2012 году донорами было выплачено 3 млн.евро (или 10%), МОС и ЕБРР были произведены выплаты (в ноябре-декабре 2012 года) подрядчикам и поставщикам в сумме 2,8 млн.евро, в том числе 0,1 млн.евро – комиссионные по предоставлению кредита ЕБРР. Таким образом, в 2012 году МОС были произведены перечисления подрядчикам и поставщикам за счет гранта ИССС и кредита ЕБИ в сумме, соответственно, 14680,7 тыс.леев и 14672,1 тыс.леев.

• Для обеспечения внедрения проекта ЕБРР предоставил МОС 1,5 млн.евро в форме невозвратной технической помощи, на основании которой МОС заключило 2 договора по оказанию консалтинговых услуг⁶¹, которые должны быть предоставлены подразделениям по внедрению проекта и подразделению менеджмента проекта.

________________

⁶¹ Договор по оказанию консалтинговых услуг с компанией SWECO по составу ППФОЭ (программы повышения финансовой и операционной эффективности) был заключен 25.10.2011 в сумме 524,955 тыс.евро. Специфическим объектом консалтинговых услуг должна быть помощь компаниям по воде для выявления и улучшения корпоративного, финансового и операционного менеджмента, который обеспечит достижение показателей, установленных в соглашении с ЕБРР.

Консалтинговый договор с компанией EPTISA был заключен 27.05.2011 в сумме 932,324 тыс.евро, положения которого были пересмотрены в 2012 году. Впоследствии, 10.04.2013 был подписан договор по продлению консалтинговых услуг до 31.10.2014 и увеличению оказываемых услуг на 549,74 тыс.евро до 1482,064 тыс.евро.