Постановление N 6 от 06.02.2001 о контроле конституционности некоторых положений Постановления Правительства N 334 от 8 июля 1991 года с последующими изменениями

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности некоторых положений Постановления Правительства N 334 от 8 июля 1991 года* с последующими изменениями Nr.6 от 06.02.2001 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 19-20/5 от 22.02.2001 * * * __________________ * Неопубликовано Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья Михай КОТОРОБАЙ - судья Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик Георге СУСАРЕНКО - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Корины Попа, секретаря заседания, Ильи Тромбицки, депутата, подавшего в отставку, автора обращения, Галины Киринчук, заместителя министра юстиции, представителя Правительства в Конституционном суде, в присутствии представителя МВД Тудора Петрова, заведующего юридическим отделом Министерства внутренних дел, и Николае Рошка, представителя автора обращения, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности пунктов 5,8 и 88 подпункт 1) Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, утвержденного п.1 Постановления Правительства N 334 от 8 июля 1991 года в редакции постановлений Правительства N 892 от 5 декабря 1994 года** , N 922 от 6 октября 1999 года*** и N 593 от 20 июня 2000 года****. ____________________ ** М.О., 1995, N 2, ст.3 *** М.О., 1999, N 112-114, ст.977 **** М.О., 2000, N 75-76, ст.679 Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Ильи Тромбицки, представленное 3 октября 2000 года в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 17 октября 2000 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня. В ходе предварительного рассмотрения обращения были запрошены заключения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Министерства труда, социальной защиты и семьи, Высшей судебной палаты и Генеральной прокуратуры. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы сторон, Конституционный суд у с т а н о в и л: 1. 8 июля 1991 года Правительство приняло Постановление N 334 "Об утверждении положений, регулирующих деятельность органов Министерства внутренних дел Республики Молдова" (далее - Постановление N 334), пунктом 1 которого утвердило Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел Республики Молдова, предусматривающее порядок зачисления на службу, присвоения звания, разжалования и лишения специальных званий, условия назначения на должность, перемещения, продвижения по службе и увольнения в резерв, права, обязанности и ответственность рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и другие нормы, относящиеся к деятельности данных органов. В дальнейшем Правительством были внесены изменения в Постановление N 334, включая данное положение. Так, Постановлением Правительства N 892 от 5 декабря 1994 года п.5 цитируемого положения был изложен в следующей редакции: "Лица рядового и младшего начальствующего состава на службе в органах внутренних дел состоят: мужчины - до 45-летнего возраста, женщины - до 40-летнего возраста. При необходимости и при согласии этих лиц, при условии их годности к службе, срок службы им может быть продлен до пяти лет начальниками, которым предоставлено право назначения на данные должности рядового и младшего начальствующего состава". Постановлением Правительства N 922 от 6 октября 1999 года п.1 Постановления N 334 был изложен в следующей редакции: "Утвердить Положение о прохождении службы в органах внутренних дел" (следует отметить, что заголовок положения не был изменен согласно п.1)", в тексте положения пункт 88 подпункт 1) главы VII "Прекращение службы в органах внутренних дел" был изложен в следующей редакции: "Сотрудники органов внутренних дел могут быть уволены в резерв Вооруженных сил или в отставку по возрасту - при достижении предельного возраста для пребывания на службе в органах внутренних дел, установленного пунктами 5 и 8 настоящего положения". Постановлением N 593 от 20 июня 2000 года пункт 8 рассматриваемого положения был изложен в следующей редакции: "Лица среднего, старшего и высшего начальствующего состава могут состоять на службе в органах внутренних дел до наступления следующих установленных предельных возрастов: - от младших лейтенантов полиции и младших лейтенантов внутренней службы до капитанов полиции и капитанов внутренней службы - 45 лет; - от майоров полиции и майоров внутренней службы до полковников полиции и полковников внутренней службы - 50 лет; - генерал-майоры полиции, генерал-майоры внутренней службы - 55 лет; - генерал-лейтенанты полиции, генерал-лейтенанты внутренней службы, генерал-полковники полиции, генерал-полковники внутренней службы - 60 лет". 2. 3 октября 2000 года депутат Илья Тромбицки, ссылаясь на ст.6, 43, 54, 60, 66 и 102 Конституции, просит осуществить контроль конституционности пунктов 5, 8 и 88 подпункта 1) Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства N 334 от 8 июля 1991 года, с последующими изменениями. Автор обращения считает, что данные нормы противоречат конституционным положениям, которые не предусматривают ограничение права на труд по возрастному цензу. Увольнение по достижении возраста является правом гражданина, а не администрации (патрона). По мнению автора, положение содержит первичные правовые нормы, которые могут быть установлены только законом, принятым Парламентом, а постановления Правительства издаются для организации исполнения законов. Осуществление права на труд может быть ограничено только в случаях, предусмотренных законом. Автор полагает, что, установив своими постановлениями для сотрудников органов внутренних дел предельный возраст, при достижении которого они подлежат увольнению, Правительство присвоило не свойственные ему полномочия. 3. Соотнеся оспариваемые нормы положения с требованиями Конституции, действующим законодательством в данной области и международными актами, суд отмечает следующее. Парламент, являясь единственной законодательной властью государства в соответствии со ст.66 п.с) Конституции, обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны. Данное полномочие реализуется путем принятия Парламентом законодательных актов, ст.72 ч.(3) Конституции устанавливает области, по которым предусмотрено принятие органических законов. Конституционный суд отмечает, что в условиях разделения и взаимодействия властей в государстве (ст.6 Конституции) Правительство в соответствии со ст.102 ч.(2) Конституции принимает постановления для организации исполнения законов, а согласно ст.14 Закона о Правительстве N 64-XII от 31 мая 1990 года* проводит политику в области занятости, труда и заработной платы, принимает меры по ее совершенствованию. В свою очередь, центральные отраслевые органы государства (министерства) в соответствии с положениями ст.107 ч.(1) Конституции, в силу закона, проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность. ________________________ * Ведомости Верховного Совета и Правительства МССР, 1990, N 8, ст.191 Проанализировав рассматриваемые нормативные акты с правовой точки зрения, Конституционный суд считает, что Положение о прохождении службы в органах внутренних дел устанавливает специальные условия правового регулирования трудовых отношений в государстве, в частности, некоторых категорий лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Оспариваемые автором обращения нормы, изложенные в пунктах 5, 8 и 88 подпункте 1) положения, касаются непосредственно предельного возраста для пребывания на службе в органах внутренних дел, а также оснований для увольнения по возрасту при достижении установленных пределов - 40-60 лет. В преамбуле Постановления Правительства N 334 отмечено, что оно было принято в целях реализации Закона о полиции N 416-XII от 18 декабря 1990 года**, а в Постановлении Правительства N 922 отмечается, что оно принято в целях приведения нормативных актов, регулирующих прохождение службы в органах внутренних дел, в соответствие с действующим законодательством. Изучив Закон о полиции, Конституционный суд констатирует, что ст.19 ч.(6) содержит основания для увольнения сотрудников полиции, включая по возрасту. Однако этот закон не предусматривает порядок и процедуру увольнения, не устанавливает предельный возраст, при достижении которого сотрудники полиции подлежат увольнению, процедуру обжалования незаконных решений руководителей подразделений органов внутренних дел и т.д. Данные нормы, не имеющие законодательной основы, предусмотрены в положении, утвержденном Правительством. _____________________________ ** Ведомости Верховного Совета и Правительства МССР, 1990, N 12, ст.321 Постановлением же Правительства N 593 изменения в п.8 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, устанавливающего предельный возраст, до наступления которого лица среднего, старшего и высшего начальствующего состава могут состоять на службе в органах внутренних дел, внесены с целью обеспечения равных условий для граждан, поступивших на военную службу и в органы внутренних дел. В отличие от норм, подвергнутых контролю конституционности, которые не предусмотрены законом, порядок прохождения службы военнослужащими Вооруженных сил Республики Молдова, включая предельный возраст для пребывания на службе, регламентирован Законом N 988-XII от 17 марта 1992 года "О военной обязанности и военной службе граждан Республики Молдова"* . _____________________________ * Монитор Парламента, 1992, N 3, ст.69-1 В данном контексте Конституционный суд отмечает, что в соответствии со ст.9 ч.(1) пп.11) Закона о полиции именно на Министерство внутренних дел возложена компетенция по разработке в соответствии с законодательством общих норм, условий и порядка прохождения службы в органах полиции. Следовательно, положение, утвержденное Правительством, должно исходить из законодательного акта, разработанного и принятого законодателем согласно ст.9 вышеназванного закона. В соответствии с изложенным Конституционный суд считает, что нормы, содержащиеся в пунктах 5, 8, 88 пп.1) Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, устанавливающие конкретный предельный возраст (от 40 до 60 лет), при достижении которого сотрудники органов внутренних дел могут быть уволены в резерв Вооруженных сил или в отставку, грубо нарушают право сотрудников данных органов на труд и защиту труда, на достойный жизненный уровень, права, закрепленные и гарантированные конституционными положениями и международными актами. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.47 ч.(1) Конституции государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания. Очевидно, что достойный уровень жизни реализуется преимущественно трудом гражданина и его семьи, а государство должно способствовать улучшению условий жизни для достижения стандартов цивилизации. Поэтому Высший закон обязывает государство предпринимать меры в целях экономического развития и социальной защиты своих граждан, реализовывая таким образом конституционное право каждого человека на труд и защиту труда (ст.43 Конституции). Всеобщая декларация прав человека** в ст.23 и 25 также провозглашает право каждого человека на труд, свободный выбор работы, жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Данные положения получили развитие в ст.6, 7 и 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого 16 декабря 1966 года в Нью-Йорке***, который наряду с указанными правами устанавливает и обязанность государства обеспечить осуществление данных прав. ________________________ ** Международные договоры, т.1 *** Там же Конституционный суд отмечает, что нормы положения, которыми запрещается прохождение службы в органах внутренних дел после 40-60 лет, противоречат также ст.54 Конституции, согласно которой осуществление прав и свобод может быть ограничено только законом и только если это необходимо для защиты национальной безопасности, охраны общественного порядка, общественного здоровья или морали, прав и свобод граждан, для проведения уголовного расследования, для предупреждения последствий стихийного бедствия или аварии. 4. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд установил, что и другие требования Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Молдова, закрепленные в п.64, 67, 68, 81, 87-97 и 112, противоречат Высшему закону. В связи с этим, на основании права, предусмотренного ст.6 ч.(2) и (3) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд расширил контроль конституционности и на п.64 пп.4), п.67, 68, 81, главу VII "Прекращение службы в органах внутренних дел" (п.87-97) и п.112, регламентирующие вопросы и отношения, взаимозависимые и взаимосвязанные с теми, которые оспорены автором обращения. Конституционный суд отмечает, что п.64 пп.4), п.67, 68, 81, 87, 88 пп.2)-13), п.89-97, 112 Положения, утвержденного п.1 Постановления N 334 (с последующими изменениями), устанавливает порядок исчисления стажа, необходимого для назначения пенсии по выслуге лет, процедуру обжалования незаконных решений руководителей подразделений органов внутренних дел и министра внутренних дел и их последствия, а также основания и процедуру прекращения службы в органах внутренних дел, правила, касающиеся общего режима трудовых отношений и социальной защиты, разработка и принятие которых на основании ст.72 ч.(3) п.j) Конституции является исключительным полномочием законодательного органа. Конституция не наделяет Правительство правом устанавливать первичные нормы в областях, регламентированных законом. Постановления Правительства должны исходить из законов, ранее принятых Парламентом. 5. Законом N 1162-XIV от 26 июля 2000 года**** было внесено изменение в ст.19 ч.(1) Закона о полиции, в которой слова "Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Республики Молдова" заменены словами "Положения о службе в органах внутренних дел, утвержденного Правительством", а ст.20 ч.(1) была дополнена предложением: "Прием на службу и увольнение со службы, повышение в должности, перемещение и откомандирование производятся согласно настоящему закону и Положению о службе в органах внутренних дел". __________________________ **** М.О., 2000, N 106-108, ст.767 Соотнеся вышеназванные изменения, внесенные в Закон о полиции, с конституционными положениями и учитывая вышеизложенные выводы, Конституционный суд отмечает их неконституционный характер и на основании права, предусмотренного ст.6 ч.(2) и (3) Кодекса конституционной юрисдикции, расширил контроль конституционности и на ч.(1) и (2) единственной статьи Закона N 1162-XIV от 26 июля 2000 года, которым были внесены изменения и дополнения в ст.19 и 20 Закона о полиции. Конституционный суд отмечает, что в соответствии со ст.6 Конституции основной принцип, на котором базируется организация и деятельность государственного аппарата, является разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из этих властей наделена определенными прерогативами, и согласно требованиям Конституции ни одна из них не вправе узурпировать полномочия другой или передавать их осуществление. Принятие законов является основным полномочием Парламента. Ст.72 ч.(3) Высшего закона предусматривает области, регламентируемые органическим законом, включая область общего режима трудовых отношений, профессиональных союзов и социальной защиты, - вопросы, которые были затронуты в процессе обсуждения пленумом суда. Конституционный суд высказался ранее по аналогичным ситуациям, подчеркнув, что Конституция не наделяет Правительство правом устанавливать первичные и общие нормы в сфере трудовых отношений и социальной защиты, которые нуждаются в регламентировании законом, а Парламент в качестве законодательного органа не вправе делегировать своим законом Правительству полномочия по утверждению и установлению своими постановлениями нормативных актов законодательного характера в данной области, - факт, влекущий за собой нарушение ст.6 Высшего закона. Таким образом, Конституционный суд считает, что внесение ч.(1) и (2) единственной статьи Закона N 1162-XIV от 26 июля 2000 года изменений в ст.19 ч.(1) и ст.20 ч.(1) Закона о полиции и ссылка на необходимость регулирования порядка приема на службу, увольнения со службы, повышения в должности, перемещения и откомандирования из органов полиции Положением о прохождении службы в органах внутренних дел, в отсутствие законодательного обоснования приводит неизбежно к признанию неконституционным Закона N 1162-XIV в указанной части. Конституционный суд признает п.5, 8, 64 пп.4), п.67, 68, 81, 87-97 и 112 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел, утвержденного Правительством, и ч.(1) и (2) единственной статьи Закона N 1162-XIV от 26 июля 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Закон о полиции" неконституционными, поскольку они противоречат ст.6, 43 ч.(1), 47 ч.(1), 54, 60, 72, 102 Конституции. Исходя из изложенного, в соответствии со ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде и ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Признать неконституционными: - п.1 Постановления Правительства N 334 от 8 июля 1991 года "Об утверждении положений, регулирующих деятельность органов Министерства внутренних дел Республики Молдова" в части, относящейся к п.5, 8, 64 пп.4), п.67, 68, 81, 87-97 и 112 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел в редакции постановлений Правительства N 892 от 5 декабря 1994 года, N 922 от 6 октября 1999 года и N 593 от 20 июня 2000 года; - ч.(1) и (2) единственной статьи Закона N 1162-XIV от 26 июля 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Закон о полиции". 2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель Конституционного суда Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 6 февраля 2001 г. N 6.