Постановление N 72 от 20.12.2017 по Отчету аудита эффективности Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности Республиканского фонда

и местных фондов социальной поддержки населения

№ 72  от  20.12.2017

 (в силу 16.02.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 48-57 ст. 10 от 16.02.2018

* * *

Счетная палата в присутствии государственного секретаря Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, председателя Административного совета Республиканского фонда социальной поддержки населения г-жи Виорики Думбрэвяну; заместителя директора Государственной налоговой службы г-на Юрия Ликия; заместителя начальника управления финансов в здравоохранении и социальной защите Министерства финансов г-жи Анжелы Кожокару; исполнительного директора Республиканского фонда социальной поддержки населения г-жи Надежды Бобок, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 47 от 5.12.2016, с целью оценки эффективности области сквозь призму эффективности и результативности использования средств Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения, предоставленных в качестве материальной помощи социально уязвимым слоям населения.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита² и передовыми практиками в данной области. Для подтверждения констатаций, выводов и формулирования рекомендаций аудит проводился в Республиканском фонде социальной поддержки населения, 2 муниципальных фондах социальной поддержки населения – Кишинэу и Бэлць и 3 местных фондах – Орхей, Стрэшень и Яловень.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения ответственных лиц, присутствующих на открытом заседании, Счетная палата

у с т а н о в и л а:

Стратегические политики государства³ устанавливают приоритетные задачи и действия для снижения бедности и обеспечения социальной защиты. Их финансирование было обеспечено из многих источников, среди которых и фонды социальной поддержки населения.

Республиканский фонд и местные фонды социальной поддержки населения были созданы для предоставления материальной помощи социально уязвимым слоям населения⁴, будучи самостоятельными государственными учреждениями.

____________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”, Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих направлений аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

³ Закон об утверждении Национальной стратегии развития “Молдова 2020” № 166 от 11.07.2012.

⁴ Закон о Республиканском и местных фондах социальной поддержки населения № 827-XIV от 18.02.2000.

Средства этих фондов состоят из специальных фондов, включенных в состав соответствующих бюджетов национального публичного бюджета, наиболее существенные суммы поступили от перечислений операторов мобильной связи, а также от дополнительных платежей, оплаченных при покупке иностранной валюты.

Так, Счетная палата предложила провести аудит эффективности формирования и использования средств Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения за период 2015-2017 годов (9 месяцев) с целью выявления необходимого улучшения для повышения эффективности управления ими и, соответственно, удовлетворения потребностей социально уязвимых слоев населения.

При проведении аудита формирования доходов в этом периоде было установлено, что на этот процесс повлияла непоследовательность законодательно-нормативной базы. Так, начиная с 2016 года, были разделены функции по администрированию доходов, а именно, Государственная налоговая служба владела информацией о их начислении, в то время как фонды социальной поддержки населения – о реально оплаченных суммах. Отсутствие рычагов за слежением относительно полноты начисления и полной оплаты платежей в эти фонды обусловило непоступление доходов от обменных валютных касс в сумме 2,7 млн.леев.

Вместе с тем отмечается, что в аудируемом периоде в конце бюджетного года в условиях невозможности полного освоения средств фондами социальной поддержки населения их остатки были перечислены в государственный бюджет в значительной сумме (27,9 млн.леев). Эти обстоятельства обусловили трудности в деятельности исполнительного органа Республиканского фонда и отсутствие средств для предоставления материальной помощи потенциальным бенефициарам, так как объем распределяемых средств прямо пропорционален объему имеющихся доходов.

По разделу использования средств, предоставленных в качестве материальной помощи, были установлены некоторые проблемы и недостатки в рамках этого процесса, в частности, связанные с: неодинаковым подходом к отбору бенефициаров, отсутствием критериев по установлению их размера, несоотнесением размера помощи с реальными потребностями бенефициаров, а также с предоставлением материальной помощи в рамках программ специального назначения, которая не соответствует основной цели фондов и др.

Таким образом, этот процесс требует улучшения путем разработки исчерпывающих и унифицированных на уровне страны положений, что обеспечит равный подход к лицам, имеющим право на получение материальной помощи и, соответственно, беспристрастность и справедливость при предоставлении помощи, а также эффективность и результативность использования публичных финансовых средств.

Констатации внешнего публичного аудита изложены в Отчете аудита, представленном в приложении к настоящему Постановлению, с последующими специфическими рекомендациями по устранению проблем и улучшению аудируемых процессов.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения, который является составной частью настоящего Постановления.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты для ознакомления и потребовать предпринять действия, согласно компетенциям, с целью внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.2. Министерству финансов для ознакомления и потребовать обеспечить совместно с Министерством здравоохранения, труда и социальной защиты разработку положений касательно процесса и порядка формирования и администрирования доходов фондов социальной поддержки населения для обеспечения полного накопления, а также предоставления возможности полного освоения публичных средств;

2.3. Государственной налоговой службе для ознакомления и потребовать обеспечить проверку полного и своевременного декларирования доходов потенциальными плательщиками путем сопоставления своих данных с информацией, имеющейся в Национальном банке Молдовы, и проверку полноты поступления платежей в фонды социальной поддержки населения, учитывая декларируемые и фактически оплаченные суммы на счета фондов, а также принять меры с целью накопления неперечисленных платежей;

2.4. Правительству Республики Молдова для ознакомления;

2.5. Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам и Постоянной парламентской комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования;

2.6. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. О предпринятых действиях по выполнению подпунктов 2.1–2.3 из настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с даты публикации в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее Постановление публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 72 от 20 декабря 2017 года

ОТЧЕТ

аудита эффективности Республиканского фонда

и местных фондов социальной поддержки населения

КРАТКИЙ ОБЗОР

Фонды социальной поддержки населения предусмотрены для оказания финансовой помощи социально уязвимым лицам, оказавшимся в бедности или находящимся в особо сложных условиях по причине болезни или в результате чрезвычайных обстоятельств. Считающейся самой бедной страной Европы, в Республике Молдова значительная часть населения старается запросить средства из этих фондов.

Поскольку публичные средства являются недостаточными, а потребность в них все больше, отраслевое министерство должно установить четкие и последовательные задачи по их выделению путем уточнения показателей эффективности с целью более эффективного и результативного использования денег.

Таким образом, Счетная палата предложила провести аудит эффективности Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения.

Сфера аудита охватила деятельность, связанную с накоплением средств и предоставлением материальной помощи, осуществляемую Республиканским фондом и некоторыми местными фондами в период 2015-2017 годов (9 месяцев).

Средства этих фондов состоят из специальных фондов, включенных в состав соответствующих бюджетов национального публичного бюджета, наиболее существенные средства поступают от перечислений операторов мобильной связи, а также от дополнительных платежей, оплачиваемых при покупке валюты.

При проведении аудита формирования доходов установлено, что на данный процесс повлияла непоследовательность законодательно-нормативной базы. Так, начиная с 2016 года, функции по администрированию доходов были разбросаны, Государственная налоговая служба управляет информацией о начислении доходов, в то время как фонды социальной поддержки населения – реально оплаченными данными. В этих условиях отсутствуют рычаги за слежением полноты начисления и полной выплатой платежей в эти фонды, что обусловило непоступление доходов от обменных валютных касс в сумме 2,7 млн.леев. Также отмечается невозможность полного освоения средств фондов социальной поддержки населения по причине перечисления в конце отчетного периода остатка в государственный бюджет.

В этих обстоятельствах, когда объем распределенных средств прямо пропорционален объему имеющихся доходов, потенциальные бенефициары были лишены права получать материальную помощь, а исполнительные органы – необходимых средств для их содержания и функционирования.

Результаты аудита об эффективности использования средств, предоставленных в качестве материальной помощи, подчеркивают ряд проблем в рамках этого процесса, в частности:

➢ дифференцированный подход при отборе бенефициаров путем неоценки уровня бедности и уязвимости, сложности ситуации, которая не может быть преодолена самостоятельно;

➢ отсутствие критериев по установлению размера помощи с целью равномерного отношения к бенефициарам материальной помощи на национальном уровне;

➢ предоставление в рамках программ специального назначения материальной помощи, которая не соответствует основной цели фондов;

➢ несоответствие размера материальной помощи с реальными потребностями бенефициаров, чем не обеспечивается удовлетворенность потребностей.

Таким образом, этот процесс требует улучшения, были направлены рекомендации по разработке ряда исчерпывающих и унифицированных на уровне страны положений, что обеспечит беспристрастность и справедливость при предоставлении материальной помощи, а также эффективное и результативное использование публичных средств.

I. ВВЕДЕНИЕ

Снижение уровня бедности и обеспечение социальной защиты являются приоритетами Национальной стратегии развития «Молдова 2020»¹. Так, социальная защита населения приоритетно задекларирована в Прогнозе расходов государства. Она обеспечивается из множества источников, среди которых имеются и фонды социальной поддержки населения.

Республиканский фонд социальной поддержки населения (далее – Республиканский фонд) и местные фонды социальной поддержки населения (далее – местные фонды) созданы для оказания материальной помощи социально уязвимым слоям населения².

Республиканский фонд и местные фонды социальной поддержки населения являются самостоятельными государственными учреждениями. Будучи внебюджетными фондами и компонентами консолидированного бюджета, их администрирование осуществляется как на центральном уровне, так и на местном уровне.

Республиканский фонд действует при Министерстве труда, социальной защиты и семьи, в настоящее время – Министерство здравоохранения, труда и социальной защиты, а местные фонды – при органах публичного управления административно-территориальных единиц второго уровня и муниципия Бэлць³.

Органами управления Республиканского и местных фондов являются административный совет и его исполнительный орган – исполнительная дирекция или дирекция/отдел социальной поддержки и защиты семьи⁴.

____________________

¹ Закон об утверждении Национальной стратегии развития “Молдова 2020” № 166 от 11.07.2012.

² Закон о Республиканском и местных фондах социальной поддержки населения № 827-XIV от 18.02.2000 (далее – Закон о ФСПН).

³ Ст.2 и ст.3 Закона о ФСПН.

⁴ Ст.7 Закона о ФСПН.

Фонды социальной поддержки населения (далее – ФСПН) были образованы на основании Закона № 827-XIV от 18.02.2000. Положения фондов, структуры местных фондов и Положение о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды были утверждены Постановлением Правительства № 1083 от 26.10.2000 “О введении в действие Закона о республиканском и местных фондах социальной поддержки населения”. Также были утверждены различные внутренние положения о деятельности ФСПН.

Средства ФСПН состоят из специальных средств, включенных в состав соответствующих бюджетов национального публичного бюджета. Республиканский фонд является составной частью государственного бюджета, который ежегодно утверждается законом. Местные фонды являются составной частью соответствующих бюджетов административно-территориальных единиц, которые ежегодно утверждаются в установленном порядке. Доходы ФСПН представлены на рисунке № 1.

Рисунок 1. Структура доходов ФСПН за период 2015-2017 годов (9 месяцев)

Источник: Отчеты об использовании финансовых средств Республиканского фонда и

местных фондов социальной поддержки населения за период 2015-2017 годов (9 месяцев).

В соответствии с законодательными положениями⁵ средства ФСПН используются для оказания материальной помощи социально уязвимым лицам, проживающим в Республике Молдова, и представляют собой форму невозвращаемой социальной помощи специального назначения, предназначенной материально и прямо поддерживать этих лиц. Вместе с тем за счет средств Республиканского фонда обеспечивается дополнительное финансирование программ специального назначения по материальной поддержке малоимущих лиц на территориальном уровне посредством местных фондов. Расходы ФСПН представлены на рисунке № 2.

____________________

⁵ Ст.5 Закона о ФСПН.

Рисунок 2. Структура расходов ФСПН за период 2015-2017 годов (9 месяцев)

Источник: Отчеты об использовании финансовых средств Республиканского фонда

и местных фондов социальной поддержки населения за период 2015-2017 годов (9 месяцев).

Подробная информация об источниках и назначении этих фондов находится в приложениях № 2 и № 3 к настоящему Отчету аудита.

II. СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

Социальная защита населения является одной из основных задач государства, для реализации которой были выделены финансовые средства из различных источников.

Так, исходя из важности надлежащего функционирования сектора социальной помощи для обеспечения защиты социально уязвимых слоев населения, Счетная палата предложила провести аудит эффективности Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения.

Аудит имел цель оценить эффективность области сквозь призму эффективного и результативного использования средств ФСПН, предоставленных в качестве материальной помощи социально уязвимым слоям населения.

Мотивы, которые обусловили формулирование вопросов аудита, исходят из недостаточности денежных средств для обеспечения всех потенциальных бенефициаров и из-за отсутствия критериев по установлению размера материальной помощи различным категориям бенефициаров.

Аудит предложил следующую основную цель аудита: Действительно ли обеспечивается удовлетворение потребностей социально уязвимых слоев населения посредством существующего порядка формирования фондов социальной поддержки населения и предоставления материальной помощи?

В этой связи аудиторская группа определила следующие специфические цели:

1. Доходы были полностью накоплены и освоены, а также целесообразно распределены?

2. Предоставленная материальная помощь способствовала удовлетворению потребностей, для которых она запрашивалась?

3. Были эффективно и результативно использованы средства, предоставленные в качестве материальной помощи в рамках программ специального назначения, для достижения цели ФСПН?

Сфера аудита охватывает деятельность, связанную с накоплением средств и предоставлением материальной помощи социально уязвимым слоям населения, осуществляемую Республиканским фондом и некоторыми местными фондами в период 2015-2017 годов (9 месяцев).

Подход аудита был смешанным, ориентированным на проблемы (выявление и анализ недостатков, которые повлияли на реализацию цели фондов) и на результаты (оценка реального влияния средств, предоставленных в форме материальной помощи, а именно, эффективности и результативности сквозь призму достижения ожидаемого результата/цели).

Источниками критериев аудита, стоящих в основе констатаций, являются действующие законодательные и нормативные акты, относящиеся к аудируемой области, которые подробно представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету. Также для ответа на основную цель аудиторская группа использовала в качестве основы идею, что удовлетворение потребностей социально уязвимых слоев населения возможно в ситуации наличия финансовых средств, соответствующего отбора бенефициаров, а также корреляции потребностей заявителей с предоставленным размером материальной помощи.

Область применения и методология аудита представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Основная цель аудита. Действительно ли обеспечивается удовлетворение потребностей социально уязвимых слоев населения посредством существующего порядка формирования фондов социальной поддержки населения и предоставления материальной помощи?

3.1. Законодательная база по администрированию доходов Республиканского фонда и местных фондов требует улучшения для обеспечения полного поступления, а также предоставления возможностей полностью использовать накопленные средства.

Средства Республиканского фонда и местных фондов состоят из специальных средств, включенных в состав соответствующих бюджетов национального публичного бюджета. Даже если был предусмотрен порядок их администрирования, не было обеспечено полное поступление средств по причине непоследовательности законодательно-нормативной базы. По этой причине полное и своевременное освоение средств было невозможно в результате перечисления в конце отчетного периода остатка в государственный бюджет. Таким образом, потенциальные бенефициары были лишены права получить материальную помощь, объем распределенных средств был прямо пропорционален объему имеющихся средств.

Республиканский фонд является составной частью государственного бюджета, который ежегодно утверждается законом. Местные фонды являются составной частью соответствующих бюджетов административно-территориальных единиц, которые ежегодно утверждаются в установленном порядке.

Наибольший удельный вес в структуре доходов фондов приходится на перечисления, полученные от операторов мобильной связи (70-74%) и обменных валютных касс (10-14%). Источники и подробный анализ доходов представлены в таблице № 3.1.1 приложения № 4 к настоящему Отчету аудита.

В контексте взаимозависимости доходов и предоставленной материальной помощи были проанализированы источники доходов, были выявлены проблемы в администрировании и использовании этих средств.

Двусмысленные положения законодательной базы обуславливают невозможность обеспечения полного поступления доходов фондов.

Так, основными и обязательными источниками средств Республиканского фонда и местных фондов являются:

➢ ежемесячные перечисления, осуществляемые юридическими лицами, предоставляющими услуги мобильной связи, в размере 2,5 процента дохода от продаж, связанных с данными услугами;

➢ перечисления от дополнительной обязательной платы в размере 50 леев при оформлении и выдаче свидетельства о регистрации автомобиля;

➢ перечисления от дополнительной обязательной платы в размере 0,1 процента от суммы, полученной при покупке физическими лицами наличной иностранной валюты.

Законодательная норма⁶ предусматривает, что платежи должны быть ежемесячно до 25-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, перечислены в государственный бюджет. Первые два платежа формируют средства Республиканского фонда и Министерство финансов незамедлительно должно перечислять поступающие суммы на его счет. В то же время дополнительные платежи, полученные при покупке физическими лицами наличной иностранной валюты, как источники местных фондов, должны быть перечислены на счета соответствующих местных фондов.

Вместе с тем юридические лица, предоставляющие услуги мобильной связи, обменных валютных касс и лицензированных банков, в рамках которых функционируют валютные обменные пункты, обязаны незамедлительно представлять Государственной налоговой службе ежемесячно до 25-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, отчет о платежах в соответствующий фонд в форме, установленной Государственной налоговой службой. Также эти платежи должны администрироваться⁷ Государственной налоговой службой в таком же порядке, как установлено для налогов и сборов, согласно налоговому законодательству.

Согласно представленной информации, в 2015 году Государственная налоговая служба управляла как информацией относительно начисленных и задекларированных сумм, так и данными о соответствующих перечислениях в бюджет. Одновременно с началом бюджетной реформы начиная с 2016 года вследствие того, что платежи непосредственно перечисляются на счета учреждений, которые администрируют фонды, Государственная налоговая служба управляла лишь информацией о начисленных суммах на основании представленных деклараций. Данными относительно перечисленных сумм располагали лишь фонды (республиканский в случае по первому источнику, местные – по второму).

В данном контексте, предвидя такую ситуацию, Министерство финансов предложило внести изменения в законодательную базу, а именно, чтобы обязанность по администрированию и составлению отчетности средств фондов была возложена на Республиканский фонд социальной поддержки населения. Однако это предложение не было поддержано отраслевым министерством (Министерством труда, социальной защиты и семьи), так как соответствующие фонды не располагают механизмами по слежению за доходами. Таким образом, сохранился порядок администрирования доходов, предусмотренный законодательной базой, не были выявлены возможные решения, что привело к несозданию процедур контроля за обеспечением полного и своевременного сбора доходов. Другими словами, фонды не располагают информацией касательно сумм, которые должны поступить, а Государственная налоговая служба – относительно оплаченных сумм. Эта ситуация обусловила, в частности, снижение поступления доходов в местные фонды от обменных валютных касс.

Согласно компетенциям⁸, Национальный банк Молдовы осуществляет проверки на месте (плановые и внезапные) деятельности учреждений по валютному обмену. Так, согласно информации, представленной Счетной палате, Национальный банк Молдовы установил несоответствия в 60 обменных валютных кассах, были обнаружены расхождения между остатками фактически имеющихся денежных средств и данными из налоговых документов. Об этих случаях Национальный банк Молдовы указал Государственной налоговой службе для занятия позиции.

В контексте аудита Счетная палата запросила Государственную налоговую службу провести ряд внезапных контролей. Согласно представленной информации, в 39 случаях из 86 проверенных обменных валютных касс были установлены отклонения от налогового законодательства. Этот факт подтверждает недекларирование и, соответственно, неперечисление платежей в полном размере в ФСПН.

Вместе с тем в рамках анализа информаций относительно начисления обязательств, представленных Государственной налоговой службой, и отчетов местных фондов касательно фактически поступивших доходов аудиторская группа установила непоступление доходов в размере 2,7 млн.леев из платежей, задекларированных по обмену валют, что указывает на несовершенство существующего порядка администрирования доходов (подробная информация изложена в таблице № 3.1.2 приложения № 4 к настоящему Отчету аудита).

____________________

⁶ Ст.4 Закона о ФСПН.

⁷ Налоговое администрирование – деятельность уполномоченных государственных органов, ответственных за полное и своевременное обеспечение поступления в бюджеты всех уровней налогов и сборов, пени и штрафов, а также их действия по уголовному преследованию при наличии обстоятельств, свидетельствующих о фактах налоговых преступлений, ст.9 Налогового кодекса.

⁸ Ст.62 Закона о валютном регулировании № 62-XVI от 21.03.2008.

Накопление доходов на счетах ФСПН не гарантирует возможность полного их использования.

Другая проблема в использовании средств ФСПН связана с невозможностью освоения имеющихся средств в декабре каждого года, а также отсутствие доходов в январе. До 2015 года остаток накопленных на счете Республиканского фонда средств был доступен для использования на следующие годы. Согласно новой законодательной базе⁹, остатки неиспользованных на конец года средств перечисляются в государственный бюджет. В декабре Республиканский фонд не успевает распределить поступившие средства для оказания материальной помощи, так как доходы накапливаются на счетах ФСПН начиная с 25 числа с некоторыми небольшими исключениями. Вместе с тем в январе ФСПН не имеют никакого остатка до даты перечисления. Так, в декабре 2015 года со счета Республиканского фонда был перечислен остаток в сумме 9,5 млн.леев, а в конце 2016 года – 11,8 млн.леев. Этот факт не только лишает возможность предоставления материальной помощи в течение 2 месяцев, но и выплаты заработной платы работникам исполнительной дирекции, которая финансируется за счет этих средств. Для исправления ситуации Республиканский фонд предложил внести изменения в срок перечисления доходов, которые однако не были поддержаны.

Таким образом, указанная ситуация по накоплению средств в неприемлемые сроки обусловила неиспользование средств Республиканского фонда и перечисление остатков в сумме около 21,3 млн.леев в государственный бюджет (подробная ситуация представлена в таблице № 3.1.3 приложения № 4 к настоящему Отчету аудита). Эти обстоятельства лишили потенциальных бенефициаров из ряда социально уязвимых слоев населения права получить материальную помощь.

Имеющиеся доходы Республиканского фонда распределяются местным фондам в соответствии с количеством потенциальных бенефициаров и их собственными средствами. Так, Республиканский фонд субсидирует местные фонды для текущего предоставления материальной помощи социально обездоленным лицам, за исключением муниципального фонда социальной поддержки населения Кишинэу, который располагает существенными собственными средствами по сравнению с остальными фондами республики.

Несмотря на то, что средства распределяются пропорционально количеству потенциальных бенефициаров, материальная помощь предоставляется в различных размерах. На размер материальной помощи оказывают влияние и местные доходы, которые в значительной мере зависят от размера района и уровня его развития. Так, бенефициары из районов с более слаборазвитой инфраструктурой находятся в невыгодном положении в аспекте размера материальной помощи. В территории предоставляемая материальная помощь достигает максимальной суммы 5000 леев, в то время как в муниципии Кишинэу и в районе Орхей она может достигнуть 10000 леев.

Таким образом, существующий порядок формирования доходов не позволяет справедливо распределять финансовые средства, вместе с тем были установлены и другие случаи дискриминационного предоставления материальной помощи, описанные подробно в следующем разделе.

____________________

⁹ Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

3.2. Регламентирование, связанное с процессом предоставления материальной помощи, не обеспечивает установление его в прозрачном и справедливом порядке для удовлетворения потребностей бенефициаров.

Оценка процесса предоставления материальной помощи свидетельствует о неодинаковом подходе на национальном уровне, который обусловил неравное отношение к заявителям материальной помощи, находящимся в аналогичных ситуациях. Этот факт был связан и с отсутствием четкого регламентирования на национальном уровне всех этапов процесса запроса, установления и предоставления материальной помощи.

Бенефициары материальной помощи отбираются в соответствии с принципом уязвимости, однако неодинаковые и неточные положения не предоставляют возможность объективной и беспристрастной оценки в рамках этого процесса.

В соответствии с законодательными положениями¹⁰ средства Республиканского и местных фондов используются для оказания материальной помощи в денежном выражении или в виде материальных благ на удовлетворение различных потребностей малоимущих лиц из числа пенсионеров (преимущественно лиц с ограниченными возможностями, одиноких и престарелых людей), других нетрудоспособных лиц, семей с детьми и лиц, оказавшихся в чрезвычайных обстоятельствах и не имеющих возможности самостоятельно преодолеть их, а также для покрытия расходов, связанных с выплатой материальной помощи.

Материальная помощь предоставляется социально уязвимым лицам, проживающим в Республике Молдова, для приобретения продуктов питания (в том числе специальных продуктов питания), промышленных товаров первой необходимости, лекарств, протезно-ортопедических изделий и на частичную оплату медицинских услуг или стоимости полиса обязательного медицинского страхования, на компенсацию значительных расходов, обусловленных различными чрезвычайными обстоятельствами, а также на покрытие расходов столовых социальной помощи.

Основным принципом¹¹ в распределении средств фонда является оказание материальной помощи заявителям, семьи которых в большой мере затронуты бедностью.

Необходимо подчеркнуть, что процесс оказания материальной помощи является комплексным и вовлекает множество ответственных сторон.

Так, для получения материальной помощи владелец этого права обращается в исполнительную дирекцию фонда социальной поддержки населения по месту своего жительства, предоставляя заявление, социальную анкету, удостоверение личности, а также другие объяснения, акты, дополнительные документы по требованию исполнительного органа фонда.

С целью оценки процедуры отбора бенефициаров материальной помощи, аудиторская группа проверила около 700 дел. В результате рассмотрения заявлений владельцев права на материальную помощь в местные фонды отмечается, что они, как правило, просят на лечение и приобретение лекарств в случае тяжелых заболеваний, в том числе детей, мужей, жен, других близких родственников и для покупки продуктов питания и товаров первой необходимости в ситуациях недостаточности средств на содержание.

Так, в рамках просмотра актов, поступивших от владельцев этого права, аудиторская группа установила, что на основании их не может быть оценен уровень бедности и уязвимости или тяжесть ситуации. Этот факт обусловлен отсутствием измеряемых критериев относительно соответствия бенефициаров на право получения.

Необходимость в помощи запрашиваемого лица (семьи), а также и достоверность обстоятельств, изложенных в заявлении, должна определяться на основании социальной анкеты, посредством которой подтверждается социальное состояние, жилищные условия и уровень валового дохода семьи.

Согласно положениям нормативных актов¹², эти анкеты выдаются бесплатно примэрией и/или местным органом социальной помощи. Фактически, информации из этих анкет не являются достаточными и не могут быть использованы в качестве основания для оказания материальной помощи. Так, в социальной анкете указан месячный средний общий доход семьи только за последний месяц, предшествующий составлению анкеты, и она не включает доходы из других источников, которые не могут быть проверены (недекларируемые доходы), соответственно, не отражается полная финансовая ситуация семьи. Необходимо отметить, что достоверность данных о социальном и материальном положении заявителя не может быть подтверждена, в некоторых случаях данные заполняются на основании деклараций заявителя. Вместе с тем форма и информация, представленная в социальной анкете, не являются релевантными для всех ситуаций по запросу материальной помощи и не может обеспечить экономическое аргументирование сумм, которые выплачиваются.

Нормативная база предусматривает, что в случае необходимости получатель материальной помощи обязан представить, по требованию исполнительного органа местного фонда, объяснения, акты или дополнительные документы. В случае указания мотивом болезнь, должна быть приложена справка, бесплатно выдаваемая медицинскими учреждениями, подтверждающая состояние здоровья заявителя и необходимость оплаты медицинских услуг, приобретения лекарств или протезно-ортопедических изделий. Четко не установлены соответствующие документы в зависимости от ситуаций, для которых запрашивается материальная помощь. В этих условиях специалисты местных фондов запрашивали, при необходимости, предоставление некоторых дополнительных актов, в результате определив порядок предоставления материальной помощи и ее размер. При рассмотрении дел аудиторская группа установила, что для аналогичных ситуаций заявители прикладывали различные документы (медицинские справки, результаты исследований). Таким образом, просители материальной помощи были поставлены в неравные условия.

Относительно периодичности оказания материальной помощи отмечается, что законодательно-нормативные положения¹³ предусматривают предоставление ее, как правило, один раз в период текущего года. Вместе с тем допускается повторное оказание материальной помощи в период текущего года лицам, материальное положение которых в дальнейшем ухудшилось вследствие новых непредвиденных обстоятельств, а также в ходе реализации целевых программ. Таким образом, пользователи права на материальную помощь имеют предпочтение в рамках программ специального назначения, имея возможность получить в течение года еще одну материальную помощь.

____________________

¹⁰ Ст.5 Закона о ФСПН.

¹¹ П.3 Положения о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды, утвержденного Постановлением Правительства № 1083 от 26.10.2000 “О введении в действие Закона о республиканском и местных фондах социальной поддержки населения” (далее – Положение о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды).

¹² П.11 b) Положения о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды.

¹³ П.13 Положения о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды.

Вместе с тем отмечается, что нормативные акты не устанавливают с точной периодичностью их предоставление и, соответственно, четкие исключения из правил. В этом контексте аудиторская группа проанализировала в аудируемых местных фондах электронный регистр заявлений и предоставляемой материальной помощи. В рамках проверки дел, внесенных бенефициарами, аудиторская группа установила ситуации по двойному или даже тройному выделению материальной помощи в течение одного года, в том числе в рамках программ специального назначения (подробная информация представлена в таблице № 1). В то же время были установлены отказы некоторым заявителям по причине получения помощи в рамках специальных программ или запроса их до истечения срока 11 месяцев.

Также в результате анализа заявлений по запросу о выделении материальной помощи и в рамках обсуждения со специалистами фондов аудиторская группа установила, что не все заявления по запросу о выделении материальной помощи приняты и зарегистрированы. Этот факт был мотивирован большим объемом официальных отказов, которые специалисты фондов должны составлять в случае регистрации внесенных запросов.

В этих условиях нерегистрация всех заявлений делает невозможной оценить число отказов и уровень удовлетворения заявителей, а также объективность процесса предоставления материальной помощи.

Следовательно, указанные ситуации были обусловлены в значительной степени неточностью законодательных норм. Так, неоднозначная законодательная база оставляет место для неоднозначных интерпретаций, а объективность предоставления материальной помощи и надежность того, что ее получают действительно бедные семьи, в значительной мере не может быть обеспечена.

Предоставление материальной помощи в отсутствие ряда критериев по установлению ее размера приводит к неравноправию между заявителями как на уровне фонда, так и на уровне страны, и не обеспечивает в некоторых случаях существенное влияние на поддержку социально уязвимых лиц.

Материальная помощь представляет собой форму социальной поддержки, оказываемой государством. Одним из принципов социальной поддержки является оказание ее в зависимости от необходимости, то есть не выделяется автоматически группе определенных лиц путем общих характеристик, а индивидуально лицам или семьям на основании анализа финансовой ситуации в каждом отдельном случае. По этой причине социальная поддержка оказывается при необходимости на основании тестирования финансовых средств, которая является последней сетью социальной безопасности. Спецификой национальной системы социальной поддержки является то, что определение лиц, которые нуждаются в социальной поддержке со стороны государства, осуществляется, в частности, на основании категориального принципа, учитывая специальные категории с наибольшим удельным весом бедности. В то же время универсальность и доступность права к социальной поддержке предполагает те же возможности поддержки в условиях появления определенных нежелаемых ситуаций или различных социальных рисков.

Согласно процедуре, заявления просителей материальной помощи должны рассматриваться местным фондом на месте их проживания. Одновременно, согласно нормативной базе¹⁴, в особых случаях материальная помощь может быть предоставлена непосредственно получателям из Республиканского фонда.

Относительно лиц, имеющих право на получение материальной помощи, отмечается, что они сгруппированы в зависимости от социального статуса, занятости, семейного состояния и здоровья в 15 категорий (4 группы – пенсионеры, нетрудоспособные лица, семьи с детьми, другие лица), то есть не учитывался единый критерий при их группировке в зависимости от уровня уязвимости. Это не позволило провести соответствующий анализ в целом по стране относительно использования средств для покрытия потребностей наиболее бедных семей. Информация относительно группировки по категориям бенефициаров представлена в приложении № 5 к настоящему Отчету аудита.

Количество и суммы материальной помощи, предоставленной из Республиканского фонда и местных фондов, по категориям получателей в эволюции за период 2015-2017 годов (9 месяцев) можно наблюдать в таблице № 2.

Необходимо подчеркнуть, что нормативные акты¹⁵ предусматривают выделение материальной помощи как на основе решений административных советов, так и на основании приказов исполнительного директора местного фонда. Так, заявление и набор документов подготавливаются для рассмотрения исполнительным директором или в рамках заседания соответствующего административного совета.

В результате в зависимости от материального положения заявителя административный совет соответствующих фондов определяет вид, формы и размер материальной помощи путем принятия соответствующего решения.

____________________

¹⁴ П.16 c) Положения о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды.

¹⁵ П.14 Положения о распределении материальной помощи из средств республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды.

Как правило, заявления просителей материальной помощи удовлетворяются из местного фонда по месту их проживания путем решения административного совета. Вместе с тем указывается, что некоторые местные фонды предоставляют материальную помощь и на основании приказов исполнительного директора. Отмечается, что максимально допустимые размеры для предоставления помощи посредством приказов установлены местными административными советами. Необходимо отметить, что в рамках этого же фонда размер материальной помощи является различным в зависимости от того, кто принимает решение о ее предоставлении. Нормативная база не предусматривает по каким ситуациям и на каком уровне должны быть рассмотрены и удовлетворены заявления. Так, по усмотрению специалиста фонда, заявления предлагаются для рассмотрения административными советами или исполнительным директором.

Согласно информации, представленной аудиторской группе, в течение 2015-2017 годов (9 месяцев) 11 местных фондов предоставляли материальную помощь на основании приказов исполнительного директора. Так, административные советы соответствующих фондов принимали решения об оказании материальной помощи на основании приказов, подписанных исполнительными директорами, информация представлена в таблице № 3.

Так, количество и сумма материальной помощи, предоставленной на основании приказов исполнительных директоров по местным фондам за период 2015-2017 годов (9 месяцев), проанализированные аудиторской группой, представлены в таблице № 4.

В рамках анализа количества и суммы материальной помощи, предоставленной на основании приказов исполнительных директоров по местным фондам, проведенного аудиторской группой, установлено, что до 27% из средств этих фондов были установлены и предоставлены решениями одного лица.

В этих условиях размер материальной помощи, предоставляемой заявителям в рамках соответствующих фондов, зависит от решения специалиста фонда, основанного на его восприятии касательно условий, материального положения и состояния здоровья (диагноза) заявителя. Этот факт в некоторых ситуациях не благоприятствует бенефициарам, так как размер материальной помощи, установленный на основании приказа, является несущественным, и бенефициары могут быть лишены права получить более значимую материальную помощь, с большим результатом, предоставляемую на основании решения административного совета. В то же время отмечается, что такой же размер материальной помощи в рамках некоторых местных фондов предоставляется на основании решения административного совета, а в других фондах – на основании решения одного лица.

Несмотря на то, что нормативная база предусматривает предоставление Республиканским фондом материальной помощи в особых случаях, однако это точно не установлено. Так, в рамках проверки дел относительно выдачи материальной помощи аудиторская группа констатировала, что она предоставлялась в различных ситуациях: при болезни, пожарах, смерти.

В течение 2015-2017 годов (9 месяцев) Республиканский фонд предоставил материальную помощь в 6250 случаях, были удовлетворены заявления, внесенные заявителями из различных районов. Так, наибольшее число заявлений поступило в Республиканский фонд от заявителей из муниципия Кишинэу, удельный вес которых составил 50%.

Необходимо отметить, что специфическими расходами только Республиканского фонда являются расходы, связанные с оказанием материальной помощи в случае перевозки тела умерших родственников за границей страны. В то же время при ситуации болезни или пожара установлено оказание материальной помощи как из Республиканского фонда, так и из местных фондов. Так, отмечается, что, как обычно, бенефициары обращаются по месту их проживания, а местный фонд в зависимости от сложности ситуации принимает решение о перенаправлении петиции в Республиканский фонд. Однако были установлены и случаи, в которых бенефициары просят материальную помощь непосредственно от Республиканского фонда.

В рамках анализа размера предоставленной материальной помощи аудиторская группа установила, что размер ее является различным даже и в аналогичных ситуациях. Так, для тех же категорий бенефициаров средний размер материальной помощи был от 2 до 10 раз больше в зависимости от фонда, из которого предоставляется.

Так, были установлены ситуации, в которых лицам, включенным в ту же категорию с аналогичным материальным положением, при заболевании раком предоставлялась материальная помощь в размере от 500 леев до 7 тыс.леев. Также были констатированы ситуации, в которых заявителям в рамках одного и того же фонда с аналогичными диагностическими показаниями и материальным положением предоставлялась материальная помощь в различных размерах.

В результате анализа размера материальной помощи установлено, что средний размер материальной помощи, предоставленной из Республиканского фонда, достигает 3700 леев (минимум 500 леев, максимум 70 тыс.леев). Одновременно, местные фонды предоставляют помощь, средний размер которой варьирует между 620 и 1800 леями (минимум 350 леев, максимум 10 тыс.леев). Вместе с тем средний размер материальной помощи, предоставленной из муниципального фонда Кишинэу, колеблется между 580 и 2160 леев (минимум 350 леев, максимум 10 тыс.леев) (фактически размер больше, так как на показатель (средний размер) повлияла материальная помощь в размере 500 леев, которые были предоставлены приказами исполнительного директора). Подробная информация представлена в таблице № 3.2.1 приложения № 6 к настоящему Отчету.

Средний размер материальной помощи, предоставленной в рамках различных фондов по категориям получателей, представлен в таблице № 5.

Соответственно, существует значительный разрыв между средним размером одной материальной помощи, предоставленной из Республиканского фонда и местных фондов, в том числе между теми же категориями бенефициаров.

Наибольшие размеры материальной помощи были предоставлены из Республиканского фонда в случае перевозки тела умерших родственников за границей страны в среднем размере 16 тыс.леев (максимум 70 тыс.леев), которая предоставляется в процентном отношении к реально понесенным расходам.

В этих условиях получатели материальной помощи были дискриминированы на основании территориального принципа. Так, лица, которые проживают либо в муниципиях Кишинэу или Бэлць, либо в других населенных пунктах Республики Молдова, должны находиться в равных /тех же условиях, так как проблемы и диагностика являются теми же, независимо от населенного пункта.

Таким образом, все указанное было обусловлено неполными положениями, которые привели к неравному отношению к заявителям различных фондов. Соответственно, тот же размер материальной помощи некоторым бенефициарам был предоставлен решением административного совета, а другим – приказом исполнительного директора.

Вместе с тем анализ размера материальной помощи свидетельствует, что при установлении минимального размера он не был соотнесен с каким-либо показателем, каким является показатель бедности или прожиточный минимум. Необходимо отметить, что правовая база не предусматривает критерии по установлению размера, соответствующего потребностям, для которых запрашивается.

Так, свыше 90% из предоставленной материальной помощи в рамках проверенных фондов составляют суммы ниже 1000 леев, наиболее частыми были суммы по 300, 500 и 700 леев ежегодно, соответственно, эти средства не могут служить даже для покрытия минимальных потребностей (прожиточный минимум составлял около 1750 леев в месяц). В этой ситуации влияние средств, предоставляемых в форме материальной помощи, является незначительным. Подробная информация представлена в таблице № 3.2.2 приложения № 6 к настоящему Отчету.

Неполная правовая база относительно четко установленных критериев размера материальной помощи, а также связь, прямо пропорциональная с имеющимися средствами (доходами) фондов обусловили дифференцированное установление размера предоставленной материальной помощи. Таким образом, заявителям, находящимся в аналогичных ситуациях, материальная помощь предоставлялась в дифференцированных размерах как на национальном уровне, так и в рамках тех же местных фондов, что не дает возможность оценить прозрачность и эффективность ее выделения.

3.3. Единовременная материальная помощь, предоставляемая в соответствии с программами специального назначения (свыше 50% средств Республиканского фонда), не вписывается в цель фонда.

Несмотря на то, что предусмотрено дополнительное финансирование программ специального назначения, они не были установлены в соответствии с принципами ФСПН, чем не обеспечивается реализация цели предоставления материальной помощи социально уязвимым слоям населения и, соответственно, эффективное использование этих средств.

Согласно нормативным положениям¹⁶, из Республиканского фонда дополнительно финансируются целевые программы материальной поддержки социально уязвимых слоев населения на региональном уровне через местные фонды.

Необходимо отметить, что законодательство не предусматривает, какие программы являются программами специального назначения. Так, Республиканский фонд утвердил Внутреннее положение¹⁷ по распределению средств в рамках целевых программ.

Согласно Положению, единовременная материальная помощь предоставляется:

➢ лицам, имеющим заслуги перед государством, к годовщинам и памятным датам;

➢ социально уязвимым лицам к выдающимся датам в их социальной жизни;

➢ лицам пожилого возраста (долгожителям) при достижении возраста 100 лет и далее в каждый день рождения.

Подробный список направлений материальной помощи представлен в приложении № 7 к настоящему Отчету.

Также Положение предусматривает, что единовременная материальная помощь лицам, имеющим заслуги перед государством, предоставляется местными фондами на основании решений административного совета Республиканского фонда. Остальные виды помощи предоставляются на основании решений административных советов местных фондов, которые определяют размер этой помощи, учитывая рекомендации Республиканского фонда для каждой категории бенефициаров, а также критерии отбора бенефициаров исходя из имеющихся средств для использования на эти цели.

Процедура определения бенефициаров единовременной материальной помощи в рамках программ специального назначения более упрощена, так как не требует представления заявления, социальной анкеты и документов, подтверждающих социальное и материальное положение.

Вместе с тем законодательная база предусматривает лишь один вид материальной помощи, а также порядок ее предоставления, не делая дифференциацию между бенефициарами и назначением предоставления помощи.

В рамках проверок установлено, что единовременная материальная помощь лицам, имеющим заслуги перед государством, к годовщинам и памятным датам предоставляется всем бенефициарам из этих категорий согласно спискам, полученным от центральных органов публичного управления, и размера, установленного Республиканским фондом. Так, все бенефициары из этих категорий должны получать материальную помощь без проведения отбора в соответствии с основным принципом предоставления помощи наиболее бедным лицам. Эта ситуация отмечается и в случае предоставления материальной помощи долгожителям.

Необходимо отметить, что размер годовой материальной помощи по случаю дня празднования 9 мая начиная с 2016 года установлен Законом о ветеранах¹⁸. Остальные размеры ежегодно устанавливаются административным советом Республиканского фонда, однако не определен порядок и, соответственно, их аргументирование. Так, бенефициары дискриминированы по разделу размера материальной помощи, так как он отличается от одного праздника к другому.

____________________

¹⁶ П.16 a) Положения о распределении материальной помощи из средств Республиканского и местных фондов социальной поддержки населения и порядке взимания плат в эти фонды.

¹⁷ Положение о порядке распределения средств фондов социальной поддержки населения в рамках реализации целевых программ, утвержденное Решением административного совета Республиканского фонда социальной поддержки населения № 16 от 8.05.2008.

¹⁸ Закон о ветеранах № 190-XV от 8.05.2003.

К международным дням и к началу нового школьного года исходя из запланированных и имеющихся средств, Республиканский фонд рекомендует местным фондам минимальный размер установления единовременной материальной помощи для каждой программы.

Так, местные фонды составляют списки бенефициаров, учитывая рекомендации Республиканского фонда и имеющиеся средства, отбирая получателей, не имея возможности покрыть 100% от всех потенциальных бенефициаров при предоставлении материальной помощи специального назначения.

Вместе с тем в результате анализа аудиторская группа установила, что размер материальной помощи специального назначения варьирует от одного фонда к другому (таблица № 6).

Так, бенефициар получает материальную помощь с тем же специальным назначением, меньше или больше, в зависимости от места проживания.

За период 2015-2017 годов (9 месяцев) была выделена и предоставлена материальная помощь в рамках целевых программ на сумму 175.567,9 тыс.леев, ситуация представлена в таблице № 7.

Республиканский фонд и местные фонды социальной поддержки населения вправе реализовать и другие программы специального назначения исходя из имеющихся собственных средств¹⁹. Такие программы были организованы по определенным случаям и для определенных категорий бенефициаров (Всемирный день против туберкулеза, Праздники Пасхи, День памяти лиц, умерших от СПИД, Всемирный день доноров крови, Международный день слепых) местными фондами, имеющими достаточные собственные доходы, а именно: мун. фондом Кишинэу, мун. фондом Бэлць, МФ Анений Ной, МФ Кахул. В этих условиях потенциальные бенефициары дополнительных программ из других районов дискриминированы по причине места их проживания.

____________________

¹⁹ П.17 Положения о порядке распределения средств фондов социальной поддержки населения в рамках реализации целевых программ.

Анализируя расходы фондов социальной поддержки населения, аудиторская группа подчеркивает, что предоставляемая материальная помощь составляет удельный вес 42-47%, в то время как в рамках целевых программ – 53-58%, ситуация представлена в таблице № 8 и на рисунке 3.

Представленные в таблице и на рисунке данные свидетельствуют, что для специальных назначений ежегодно выделяется более 50%, хотя ФСПН были созданы для предоставления материальной помощи социально уязвимым слоям населения, а программы специального назначения должны финансироваться дополнительно.

Рисунок 3

Источник. Данные получены в рамках анализа, проведенного аудиторской группой.

По этим платежам существует риск предоставления дискриминационной материальной помощи в аспекте размера, не учитывая уровень уязвимости этих категорий.

Предоставление материальной помощи посредством программ специального назначения на основании категориального принципа бенефициаров пособий социальной помощи, а не на основании оценки материального, социального положения и их специфических потребностей обуславливает несоблюдение основного принципа, касающегося распределения средств фондов для предоставления материальной помощи наиболее бедным семьям, а также исключает применение регламентированного порядка предоставления материальной помощи. Вместе с тем отмечается, что лица, которые могут получать поддержку в рамках целевых программ, имеют право на получение обычной материальной помощи. Таким образом, не определена релевантность этих программ. Соответствующие средства могут быть перенаправлены для предоставления помощи в большем размере, который будет иметь повышенное влияние на социальное состояние лиц.

3.4. Другие констатации

В рамках проведения аудита специально установленных целей были констатированы и другие ситуации, связанные с процессом предоставления материальной помощи, а именно:

➢ одновременное предоставление помощи из нескольких фондов

Законодательно-нормативная база предусматривает предоставление материальной помощи как из Республиканского фонда, так и из местных фондов. Вместе с тем не предусмотрены/ установлены/ описаны и регламентированы процедуры выявления случаев одновременного запроса материальной помощи как из местного фонда, так и из Республиканского фонда. В этих условиях фонды не обеспечили проверку и ежедневное слежение запросов на национальном уровне, что генерировало одновременное предоставление материальной помощи из обоих фондов. В результате не была обеспечена справедливость и объективность при предоставлении материальной помощи. Этот факт был мотивирован централизованной синхронизацией данных местных фондов лишь один раз в квартал при представлении отчетов РФ;

➢ различный срок получения материальной помощи между фондами

Отсутствие положений, регламентирующих процедуру информирования о предоставлении материальной помощи и едином сроке ее получения привело к различным обращениям и поставило в неравные условия бенефициаров различных фондов.

Так, в зависимости от каждого фонда в отдельности, заявители информируются о предоставлении материальной помощи официальным письмом, по телефону или непосредственно социальным ассистентом. Соответственно, лишь для части из бенефициаров может быть подтверждено официальное информирование письмом. Таким образом, все указанное напрямую влияет на срок получения бенефициарами материальной помощи, который также не предусмотрен ни одним нормативным актом или внутренними положениями (за исключением муниципального фонда Кишинэу – 3 месяца) и ни в договорах с поставщиками платных услуг (за исключением Республиканского фонда – 2 месяца и муниципального фонда Кишинэу – 3 месяца). В этих условиях срок варьирует от 14 дней до одного года, от фонда к фонду. В некоторых фондах этот срок, согласно вопросникам, является неограниченным, а в других предельный срок не предусмотрен. В результате в случае невостребования материальной помощи в установленный каждым фондом в отдельности срок она не может быть получена. Вследствие этого владелец права на материальную помощь должен заново обратиться о предоставлении материальной помощи и, соответственно, должен пройти всю процедуру с самого начала;

➢ отчеты ФСПН не предоставляют реальную информацию об использовании публичных средств

Отчетные данные фондов о распределении материальной помощи по целям за период 2015-2017 годов (9 месяцев) не дают реального представления о ситуации. Так, по разделу материальной помощи они не отражают отдельно помощь, предоставленную в рамках программ специального назначения, а указываются те же цели.

В то же время отраженная в отчете цель не соответствует цели, указанной в заявлениях просителей. Этот факт был установлен в результате сравнения данных из информационной системы соответствующих фондов (Республиканского фонда, муниципальных фондов Кишинэу и Бэлць, местных фондов Орхей, Яловень и Стрэшень) с заявлениями проверенных просителей. Так, даже если в заявлении бенефициар просил материальную помощь для лечения и приобретения лекарств, в информационной системе под рубрикой “цель запроса” указано – для приобретения продуктов питания. В этих условиях не могут быть правильно и реально оценены потребности заявителей и, соответственно, влияние выделенных средств в качестве материальной помощи не может служить ориентиром в рамках последующего процесса принятия решения для соответствующих вышестоящих учреждений на уровне социальных политик.

Не соответствуют реальности и отчетные данные относительно количества получателей. Этот факт был установлен в результате анализа отчетов о распределении материальной помощи из Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения социально уязвимым лицам по категориям и информаций из информационной системы касательно бенефициаров материальной помощи за период 2015-2017 годов (9 месяцев). Так, несмотря на то, что имеются бенефициары, которые в течение года получают несколько раз материальную помощь, в отчетах фондов их число равно количеству материальной помощи, фактически число бенефициаров было меньше. В результате реальность искажена, создавая впечатление, что каждый бенефициар получает материальную помощь один раз в год.

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТУ

Рекомендации Министерству здравоохранения, труда и социальной защите:

1) определить измеряемые критерии для установления потенциальных получателей социальной помощи из фондов социальной поддержки населения (п.3.2);

2) униформизировать на национальном уровне этапы процесса предоставления материальной помощи из фондов социальной поддержки населения (п.3.2);

3) установить четко определенные критерии по дифференциации размера материальной помощи с целью равного обращения к получателям материальной помощи на национальном уровне (п.3.2);

4) определить порядок распределения средств для целевых программ, который обеспечит справедливость между бенефициарами помощи (п.3.3);

5) обеспечить разработку порядка составления отчетности средств социальной помощи, используемых из этих фондов, с установлением цели и показателей результативности, что позволит оценить влияние достигнутых результатов при удовлетворении потребностей бенефициаров (п.3.4).

V. ОБЩИЙ ВЫВОД АУДИТА

Предоставление помощи один раз в год в отсутствие ряда установленных критериев, а также без оценки уязвимости и реальной потребности в некоторых случаях не аргументировано и не обеспечивает удовлетворение потребностей тех, кто запрашивает эти средства.

Так, фонды социальной поддержки населения были созданы как дополнительный источник средств для временного снижения некоторых ситуаций риска, с которыми сталкиваются граждане страны. Будучи выплаченными только один раз в год, эти платежи не могут быть квалифицированы как длительные меры для смягчения ситуации риска и могут быть названы лишь как срочные меры на данный момент.

Вместе с тем непоследовательный порядок формирования и администрирования фондов социальной поддержки населения обусловил неполное поступление финансовых средств, что не дало возможность предоставить материальную помощь для удовлетворения потребностей некоторых потенциальных бенефициаров.

Приложение № 1

Область применения и методология аудита

Область применения

В соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2017 год²⁰, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 (с последующими изменениями и дополнениями), Счетная палата инициировала проведение аудита эффективности Республиканского фонда и местных фондов социальной поддержки населения. С целью оценки эффективности области было определено, если существующие процедуры обеспечивают объективное и беспристрастное установление потенциальных бенефициаров материальной помощи, наличие достаточных критериев для справедливого установления размера материальной помощи различным категориям бенефициаров, а также эффективность использования средств фондов, выделенных для целевых программ.

В ходе аудиторской миссии аудиторская группа руководствовалась:

1. ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”;

2. ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”;

3. ISSAI 3000 “Стандарты и руководящие направления для аудита эффективности на основании стандартов аудита INTOSAI и передовой практики”;

4. Пособием по аудиту эффективности²¹.

Аудиторская миссия проводилась в: Республиканском фонде социальной поддержки населения, 2 муниципальных фондах социальной поддержки населения – Кишинэу и Бэлць и 3 местных фондах – Орхей, Стрэшень и Яловень.

Методология аудита

Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала множество процедур аудита, а именно: рассмотрение документов и отчетов, анализ и оценка корреляции платежей, произведенных в качестве материальной помощи, с целью фондов социальной поддержки населения, пересмотрела дела бенефициаров материальной помощи, использовала вопросники. В рамках аудиторских мероприятий были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: документальные, устные и аналитические.

Методология, использованные техники и процедуры аудита для реализации действий аудита эффективности были следующими:

√  были проанализированы доходы Республиканского фонда и местных фондов в аспекте источников формирования и полноты их поступления;

√  была запрошена релевантная информация по разделу полноты взыскания доходов и принятых с этой целью мер от Государственной налоговой службы и Национального банка Молдовы;

√  была оценена пропорциональность финансирования целевых программ, а также субсидирования Республиканским фондом местных фондов;

√  была рассмотрена существующая нормативная база и применимость ее по разделу предоставления материальной помощи;

√  был проанализирован и оценен процесс предоставления материальной помощи путем опроса руководства муниципальных фондов социальной поддержки населения Бэлць и Кишинэу и местных фондов (вопросник “Процедура предоставления материальной помощи”);

√  для оценки эффективности предоставления материальной помощи были отобраны муниципальные фонды социальной поддержки населения Кишинэу и Бэлць и местные фонды социальной поддержки населения Яловень, Стрэшень и Орхей.

По отобранным фондам:

√  были рассмотрены Положения фондов в аспекте наличия критериев по установлению материальной помощи;

√  были проанализированы полугодовые и годовые отчеты об использовании финансовых средств ФСПН, а также отчеты о распределении материальной помощи из ФСПН социально уязвимым лицам по категориям, цель запроса ее бенефициарами и финансирование социальных столовых за период 2015-2017 годов;

√  были рассмотрены решения административных советов соответствующих фондов о предоставлении материальной помощи в рамках целевых программ с целью оценки размера помощи и количества бенефициаров;

√  были рассмотрены списки заявлений о выделении материальной помощи в электронном формате с целью разделения материальной помощи от помощи, предоставляемой в рамках программ специального назначения;

√  была проанализирована информация из информационной системы, при помощи которой ведется учет заявлений о просьбе выделения материальной помощи, а также ее установление и выплата;

√ были выбраны из ИС соответствующие отчеты о материальной помощи, выплаченной в период 2015-2017 годов (отчеты по бенефициарам с указанием категории, отчеты по бенефициарам с указанием назначения);

√  были проанализированы данные и отчеты, выбранные из ИС под различными перспективами и аспектами;

√  были отобраны для каждого фонда в отдельности случайным методом выборки в различных размерах. Так, из каждой группы бенефициаров были отобраны случайные лица, которые получили материальную помощь в различном размере;

√  по отобранной выборке были рассмотрены заявления и все документы, приложенные бенефициаром, с целью оценки беспристрастности и объективности установления материальной помощи и эффективности ее предоставления.

____________________

²⁰ Постановление Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год”.

²¹ Постановление Счетной палаты № 54 от 5.12.2016 “Об утверждении Пособия по аудиту эффективности”.

Источниками критериев аудита были следующие:

1. Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 года;

2. Закон о Республиканском и местных фондах социальной поддержки населения № 827-XIV от 18.02.2000;

3. Закон о подаче петиций № 190-XIII от 19.07.1994;

4. Постановление Правительства № 1083 от 26.10.2000 “О введении в действие Закона о Республиканском и местных фондах социальной поддержки населения”;

5. Решение административного совета Республиканского фонда социальной поддержки населения № 16 от 14.06.2012 “О регулировании предоставления материальной помощи непосредственно из Республиканского фонда социальной поддержки населения”;

6. Положение о порядке распределения средств фондов социальной поддержки населения в рамках реализации целевых программ, утвержденное Решением административного совета Республиканского фонда социальной поддержки населения № 16 от 8.05.2008, с последующими изменениями.

Приложение № 2

Институциональная база

Республиканского фонда и местных фондов

социальной поддержки населения

Республиканский фонд и местные фонды являются юридическими лицами. Республиканский фонд имеет офис в муниципии Кишинэу, а местные фонды – в городах-резиденциях органов местного публичного управления.

Расходы для обеспечения деятельности исполнительных дирекций Республиканского фонда и местных фондов из муниципиев Бэлць, Кишинэу и автономного территориального образования Гагаузия осуществляются за счет собственных средств этих фондов. Расходы для обеспечения деятельности местных фондов в рамках дирекций/отделов социальной поддержки и защиты семьи из районов производятся из средств бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц.

Органами управления Республиканского фонда и местных фондов являются административные советы. Исполнительными органами Республиканского фонда, местных фондов из муниципиев Бэлць, Кишинэу и автономного территориального образования Гагаузия являются исполнительные дирекции, а местных фондов из районов – дирекции/отделы социальной поддержки и защиты семьи. Номинальный состав административного совета Республиканского фонда утверждается Правительством, а административных советов местных фондов – соответствующими органами местного публичного управления.

Исполнительные органы (исполнительная дирекция, дирекция/отдел социальной поддержки и защиты семьи) Республиканского фонда и местных фондов (далее – исполнительные органы) являются основными структурами в области социальной поддержки, в компетенцию которых входит вся деятельность, связанная с предоставлением материальной помощи социально уязвимым лицам.

Источник. Приложение № 2 к Постановлению Правительства № 1083 от 26.10.2000

“О введении в действие Закона о республиканском и местных фондах

социальной поддержки населения”.

Приложение № 3

Информация

о кассовом исполнении доходов и расходов Республиканского фонда

и местных фондов социальной поддержки населения

за период 2015-2017 годов (9 месяцев)

Приложение № 4

Общая информация о доходах Республиканского фонда

и местных фондов социальной поддержки населения

Средства Республиканского фонда формируются из следующих источников:

• перечисления, полученные от ежемесячной платы, осуществляемой юридическими лицами, предоставляющими услуги мобильной связи, в размере 2,5 процента дохода от продаж, связанных с данными услугами;

• перечисления, полученные от дополнительной обязательной платы в размере 50 леев, взыскиваемой Министерством информационных технологий и связи, при оформлении и выдаче свидетельства о регистрации автомобиля.

Средства местных фондов формируются из следующих источников:

• перечисления от дополнительной обязательной платы в размере 0,1 процента от суммы, полученной при покупке физическими лицами за наличные денежные средства наличной иностранной валюты и дорожных чеков в иностранной валюте в обменных валютных пунктах лицензированных банков и в обменных валютных кассах;

• гуманитарная помощь, оказанная правительствами ряда стран, международными и национальными религиозными, этническими и благотворительными организациями;

• добровольные вклады юридических и физических лиц;

• спонсорские и другие поступления, не противоречащие законодательству.

Приложение № 5

Категории бенефициаров материальной помощи,

сгруппированные согласно отчетам Республиканского фонда

и местных фондов социальной поддержки населения

1. Инвалиды I, II и III группы;

2. Одинокие пенсионеры;

3. Пенсионеры в возрасте 75-99 лет;

4. Другие пенсионеры;

5. Нетрудоспособные лица по причине продолжительной болезни до признания инвалидности;

6. Лица, находящиеся в нищете и не имеющие средств к существованию;

7. Семьи с 3 и большим количеством детей;

8. Семьи с детьми до 18 лет с ограниченными возможностями;

9. Семьи с одним родителем;

10. Семьи с детьми, по которым установлено опекунство/попечительство;

11. Другие семьи с маленькими доходами;

12. Лица в поиске работы (безработные);

13. Лица с заслугами перед государством;

14. Лица, освобожденные из мест заключения, подростки (16-18 лет), молодые семьи, студенты, другие лица, находящиеся в сложной ситуации, депортированные и реабилитированные политические заключенные;

15. Лица, которые понесли расходы по перевозке тела умершего за границей родственника (лица).

Приложение № 6

Размеры материальной помощи, предоставляемой из

Республиканского фонда и местных фондов

социальной поддержки населения

Приложение № 7

Назначения единовременной материальной помощи

➢ лицам, имеющим заслуги перед государством, к годовщинам и памятным датам:

- инвалидам, участникам и семьям участников, погибших в войне в Афганистане – 15 февраля (День памяти погибших в войне в Афганистане);

- инвалидам, участникам и семьям участников, погибших в военном конфликте на Днестре – 2 марта (День Памяти);

- участникам (инвалидам) и семьям участников, умерших на работах по ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, – 26 апреля (День памяти жертв катастрофы на Чернобыльской АЭС и других ядерных авариях);

- участникам, лицам, приравненным к участникам, нетрудоспособным, незамужним оставшимся в живых женам участников второй мировой войны, лицам, вовлеченным местными органами власти в сбор боеприпасов и военной техники при разминировании территории и объектов в годы второй мировой войны – 9 мая (День Победы и памяти героям, павшим за независимость Родины);

- бывшим депортированным и политическим заключенным лицам – 6 июля (День жертв сталинизма);

➢ социально уязвимым лицам к выдающимся датам в их социальной жизни:

- семьям с детьми – 1 июня (День защиты детей);

- семьям с детьми школьного возраста – 1 сентября (начало нового учебного года);

- пожилым людям – 1 октября (Международный день пожилых людей);

- лицам с ограниченными возможностями – 3 декабря (Международный день лиц с ограниченными возможностями);

➢ лицам пожилого возраста (долгожителям) при достижении возраста 100 лет и далее в каждый день рождения.