BIZLEXЗаконодательство Республики Молдова
RURO
Избранное
Главная›Документы
Содержание
Судебные акты

Постановление N 8 от 11.03.2021 о контроле конституционности Закона № 236 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты (фармацевтическая деятельность) (обращения № 214а/2020, № 222а/2020, № 224а/2020 и № 4а/2021)

Тип документа
Судебные акты
Дата принятия
11.03.2021

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 236 от 16 декабря 2020 года о

внесении изменений в некоторые нормативные акты и

Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении

изменений в некоторые нормативные акты

(фармацевтическая деятельность)

(обращения № 214а/2020, № 222а/2020,

№ 224а/2020 и № 4а/2021)

№ 8  от  11.03.2021

 (в силу 11.03.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 82-85 ст. 43 от 26.03.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 21, 28, 30 декабря 2020 г.

и 14 января 2021 года,

рассмотрев указанные обращения в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения, представленные в Конституционный суд в соответствии со ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Обращения № 214a/2020 и № 224a/2020 представил депутат Парламента Республики Молдова Ливиу Вовк. В обращении № 214a/2020 депутат просит осуществить конституционный контроль Закона № 236 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты, а в обращении № 224a/2020 – контроль конституционности Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

3. Обращение № 222а/2020 представили депутаты Парламента Республики Молдова Моника Бабук, Павел Филип, Александру Жиздан, Геннадий Буза и Игорь Время. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность Закона № 236 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

4. В обращении № 4а/2021 депутат Парламента Дан Перчун просит осуществить конституционный контроль ст.II п.4 и п.5 Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты. В открытом заседании Конституционного суда, опираясь на ст.31 ч.(3) Кодекса конституционной юрисдикции, автор обращения расширил предмет обращения и попросил проверить конституционность Закона № 240 от 16 декабря 2020 года в целом.

5. Определением Конституционного суда от 26 января 2021 года, без вынесения решения по существу дела, обращения были признаны приемлемыми.

6. Принимая во внимание идентичность предмета представленных обращений, Конституционный суд в соответствии с положениями ст.43 Кодекса конституционной юрисдикции объединил их в одно дело № 214а/2020.

7. В ходе рассмотрения обращений Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, Ассоциации фармацевтов Республики Молдова, Агентства по лекарствам и медицинским изделиям, Национальной медицинской страховой компании, Национальной кассы социального страхования, Государственного медицинского и фармацевтического университета им. Николая Тестемицану, Института юридических, политических и социологических исследований.

8. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали автор обращений № 214а/2020 и № 224а/2020 – Ливиу Вовк, соавтор обращения № 214а/2020 – Игорь Время, автор обращения № 4а/2021 – Дан Перчун, представитель Парламента – Валериу Кучук, представители Правительства – Андрей Швец, начальник юридического управления Министерства здравоохранения, труда и социальной защиты, Марьяна Гульян, начальник юридического управления Национальной медицинской страховой компании, Елена Кицан, начальник службы в рамках Управления по лекарствам Национальной медицинской страховой компании.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

Закон № 236 от 16 декабря 2020 года

9. Группа депутатов зарегистрировала в Парламенте проект закона № 312 о внесении изменений и дополнений в некоторые нормативные акты 9 июля 2020 года. С целью регулирования фармацевтической деятельности, осуществляемой через передвижные единицы, они предложили внести изменения и дополнения в Закон № 1456 от 25 мая 1993 года о фармацевтической деятельности, Закон № 552 от 18 октября 2001 года об оценке и аккредитации в системе здравоохранения и Закон № 231 от 23 сентября 2010 года о внутренней торговле.

10. Постановлением Правительства № 643 от 26 августа 2020 года было одобрено заключение по указанному законопроекту. Правительство отметило, что "среди охраняемых ценностей и интересов охрана здоровья и жизни людей занимает первое место". Наряду с этим Правительство обратило внимание на "[…] необходимость определения требований по обеспечению условий хранения и реализации фармацевтических изделий через передвижные единицы, так как ненадлежащее хранение лекарств составляет серьезную угрозу для общественного здоровья. В связи с тем, что возможны случаи размещения передвижных единиц без соблюдения действующих норм, […] могут появиться условия для недобросовестной конкуренции между экономическими операторами". Правительство подчеркнуло, что "мобильная торговля лекарствами исключает возможность контроля за качеством фармацевтических услуг, в результате, могут возникнуть следующие риски: торговля поддельными лекарствами, отпуск лекарств Rx без рецепта/ исключение врача, отпуск лекарств неквалифицированным персоналом/ исключение фармацевта, повышение цен, нарушение условий хранения лекарств/ необеспечение качества. […] Необходимо исследовать целесообразность проекта и аргументировать принятие нормативного акта, исходя из оценки затрат и полезности, и произвести анализ факторов, воздействующих на предпринимательскую деятельность, в том числе на обеспечение соблюдения прав и интересов предпринимателей и государства".

11. Парламент принял законопроект № 312 от 9 июля 2020 года в первом чтении 3 декабря 2020 года.

12. Депутат Сергей Сырбу 10 декабря 2020 года предложил к данному законопроекту поправку (СС № 107), заключающуюся в дополнении ст.18 и ст.22 Закона № 1456 от 25 мая 1993 года о фармацевтической деятельности положениями об осуществлении в сельских населенных пунктах фармацевтической деятельности в аптеках открытого типа и их филиалах, которые могут быть и мобильными рабочими точками, об осуществлении этой деятельности медицинскими работниками со средним и/или высшим образованием и положениями о доставке медикаментов на дом.

13. Депутат Ливиу Вовк 14 декабря 2020 года предложил к законопроекту четыре поправки (ЛВ № 255, № 256, № 257 и № 258). Он предложил, inter alia, разместить передвижные единицы только в сельских населенных пунктах, где нет аптек, запретить торговлю через передвижные единицы лекарствами, содержащими психотропные, наркотические вещества и прекурсоры, а также лекарствами, отпускаемыми по рецепту врача, разрешить осуществление фармацевтической деятельности через передвижные единицы только на указанной в лицензии территории; установить трехмесячный срок для вступления закона в силу.

14. Комиссия по социальной защите, здравоохранению и семье докладом от 15 декабря 2020 года частично одобрила эти поправки и представила их Парламенту для рассмотрения во втором чтении.

15. Закон № 236 о внесении изменений в некоторые нормативные акты (законопроект № 312) был принят Парламентом во втором чтении 16 декабря 2020 года.

Закон № 240 от 16 декабря 2020 года

16. Группа депутатов 6 декабря 2019 года зарегистрировала в Парламенте законопроект № 302 о внесении изменений в некоторые нормативные акты. Законопроектом предлагалось внести изменения и дополнения в Закон № 1409 от 17 декабря 1997 года о лекарствах и Закон № 1456 от 25 мая 1993 года о фармацевтической деятельности, которые, в частности, предусматривали введение Каталога цен на компенсируемые лекарства и создание национальной системы электронного рецепта на лекарства, изменение методологии ценообразования на лекарства.

17. Постановлением № 111 от 26 февраля 2020 года Правительство одобрило заключение по данному проекту, отметив, что "рассмотрев законопроект № 302, Правительство поддерживает его с внесенными поправками". Правительство предложило, inter alia, "объединить Национальный каталог цен на лекарства с Национальным каталогом цен на компенсируемые лекарства; исключить ст.62 Закона о лекарствах; в понятии цены производителя или определении официального представителя исключить синтагму "официальный представитель" и определить его права в процессе установления цен; включить правила INCOTERMS 2020 в понятие цены производителя; установить исчерпывающий перечень сборов, включенных в закупочную цену; определить понятия "максимальные оптовые цены" и "максимальные розничные цены"; определить сведения, подлежащие указанию в Национальном каталоге цен на лекарства, и др. […] Предложение об установлении в ст.20 ч.(21) Закона о фармацевтической деятельности других значений торговой наценки на компенсируемые лекарства не имеет под собой экономического анализа и предварительной оценки влияния на размер торговой наценки […]". Правительство предложило изложить в другой редакции ст.203 Закона о фармацевтической деятельности, регулирующую национальную систему электронного рецепта. Правительство также отметило, что "в плане законодательной техники проект содержит ряд недостатков, которые необходимо устранить […]".

18. Законопроект № 302 от 6 декабря 2019 года был принят Парламентом в первом чтении 3 декабря 2020 года.

19. Депутат Сергей Сырбу 10 декабря 2020 года предложил к данному законопроекту поправку (СС № 106). Предложенные им дополнения, inter alia, касаются Закона о лекарствах и предусматривают свободное ценообразование на лекарства ОТС, отпускаемые без назначения врача, а также на лекарства, приготовленные в аптеках по экстемпоральной рецептуре, исключая от либерализации цен лекарства ОТС, назначаемые и отпускаемые по рецепту врача, которые должны быть включены в список компенсируемых международных непатентованных наименований, частично или полностью оплачиваемых Национальной медицинской страховой компанией. Кроме того, депутат Сергей Сырбу предложил дополнить Закон о фармацевтической деятельности статьей 192 об отпуске лекарств вне аптек и их филиалов, а также положениями о служебном обязательстве и ответственности за его несоблюдение.

20. Конституционный суд отмечает, что на странице Парламента, в отведенном для размещения доклада ответственной постоянной Комиссии разделе, доклад Комиссии о предложении принять во втором чтении законопроект № 302 отсутствует.

21. Закон № 240 о внесении изменений в некоторые нормативные акты, который содержит и вышеуказанные предложения, был принят Парламентом во втором чтении 16 декабря 2020 года.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

22. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 9

Основные принципы собственности

"[…]

(3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики".

Статья 36

Право на охрану здоровья

"(1) Право на охрану здоровья гарантируется.

[…]".

Статья 47

Право на социальное обеспечение и защиту

"(1) Государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания.

(2) Граждане имеют право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам".

Статья 64

Внутренняя организация

"(1) Структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. Источники финансирования Парламента предусматриваются в утвержденном им бюджете.

[…]".

Статья 72

Виды законов

"[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

c) организация и деятельность Парламента;

[…]

р) другие области, по которым Конституцией предусмотрено принятие органических законов;

r) другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов.

[…]".

Статья 126

Экономика

"[…]

(2) Государство должно обеспечивать:

[…]

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

[…]".

Статья 131

Национальный публичный бюджет

"[…]

(4) Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством.

[…]

(6) Ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования".

23. Применимые положения Закона № 236 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты:

1. В статье 142:

пункт b) части (1) изложить в следующей редакции:

"b) копию документа на право собственности или договора найма недвижимости либо передвижной единицы, где будет осуществляться лицензируемая деятельность;";

пункт b) части (5) изложить в следующей редакции:

"b) осуществление деятельности по адресу или в передвижной единице, которые отличны от указанных в лицензии;";

пункт b) части (6) изложить в следующей редакции:

"b) отсутствие права собственности или истечение срока действия договора найма недвижимости либо передвижной единицы, где осуществляется лицензируемая деятельность;".

2. Статью 18 дополнить частями (12) и (13) следующего содержания:

"(12) В сельской местности фармацевтические услуги населению оказываются в соответствии с настоящим законом через аптеки открытого типа, а также их филиалы, которые могут быть и мобильными рабочими точками.

(13) Фармацевтические услуги лицам с тяжелым ограничением возможностей обеспечиваются также путем доставки лекарств на дом, осуществляемой на основе рецепта, включая рецепт на компенсируемые лекарства. Стоимость доставки оплачивается из фондов обязательного медицинского страхования в соответствии с механизмом, установленным Национальной компанией медицинского страхования.".

3. В статье 19:

часть (4) изложить в следующей редакции:

"(4) Аптеки открытого типа, размещенные в передвижной единице, не могут продавать лекарства, содержащие наркотические, психотропные вещества и прекурсоры.";

часть (5) признать утратившей силу.

4. Пункт a) части (2) статьи 191 изложить в следующей редакции:

"а) аптеки открытого типа (общедоступные, коммунитарные) – размещаются в объекте недвижимости либо в передвижной единице и предназначены для широкой общественности, которая пользуется фармацевтическими услугами в соответствии с положениями законодательства независимо от места жительства пациента, в том числе в неотложных медицинских случаях;".

5. Статью 22 дополнить частью (22) следующего содержания:

"(22) В филиалах коммунитарных аптек в сельских населенных пунктах, которые могут быть и мобильными рабочими точками, фармацевтическая деятельность может осуществляться, в порядке исключения, медицинскими работниками со средним или высшим образованием.".

(2) Правительству в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона:

a) привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом;

b) обеспечить разработку и утверждение необходимых для применения настоящего закона нормативных актов;

c) представить Парламенту предложения по приведению действующего законодательства в соответствие с настоящим законом.

24. Применимые положения Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты:

1. В статье 3:

в понятии "регистрация цены производителя" слова "в Национальный каталог цен производителя на лекарства;" заменить словами "в Национальный каталог цен на лекарства;";

понятие "Национальный каталог цен производителя на лекарства" изложить в следующей редакции:

"Национальный каталог цен на лекарства (далее – Национальный каталог цен) – официальная книга регистрации и учета утвержденных Агентством по лекарствам и медицинским изделиям и действующих в Республике Молдова максимальных цен на лекарства для человека, которые могут продаваться производителями, владельцами СРЛ, импортерами, оптовыми поставщиками и аптеками;";

после понятия "Национальный каталог цен производителя на лекарства" дополнить статью понятием следующего содержания:

"Каталог цен на компенсируемые лекарства – официальная книга регистрации и учета цен на компенсируемые лекарства, содержащая сведения о сооплате пациента и сумме, компенсируемой Национальной медицинской страховой компанией, на одну упаковку торгового наименования для компенсируемых международных непатентованных наименований, которые могут продаваться в аптеках;".

2. Пункт l) части (4) статьи 6 изложить в следующей редакции:

"l) согласование, утверждение и регистрацию цен производителя на лекарства и установление на основе декларированной и утвержденной цены производителя максимальных цен на лекарства, по которым они могут продаваться оптовыми поставщиками и аптеками, в национальной валюте (молдавские леи), с включением их в Национальный каталог цен в соответствии с утвержденной Правительством методологией;".

3. В статье 61:

часть (2) после слов "о ценах производителя" дополнить словами ", а также о максимальных ценах, по которым они могут продаваться оптовыми поставщиками и аптеками, установленных на основе декларированной и утвержденной цены производителя,";

дополнить статью частями (23) и (24) следующего содержания:

"(23) Цена на OTC-лекарства и на лекарства, приготовляемые в аптеках по экстемпоральной рецептуре, устанавливается и изменяется свободно.

(24) В отступление от части (23) подлежат утверждению цены на OTC-лекарства, назначаемые и отпускаемые по рецепту врача, включенные в список компенсируемых международных непатентованных наименований и частично или полностью оплачиваемые Национальной медицинской страховой компанией.";

в части (4) слова "цены самовывоза (ex works)" заменить словами "цены CIP (Carriage and Insurance Paid to – перевозка и страхование оплачены до [названного пункта назначения])".

4. Дополнить закон статьей 62 следующего содержания:

"Статья 62. Каталог цен на компенсируемые лекарства

(1) Ответственным за создание и управление Каталогом цен на компенсируемые лекарства является Национальная медицинская страховая компания. Каталог пополняется ежемесячно, в первый рабочий день месяца, на основе рассчитанной и утвержденной цены.

(2) Каталог цен на компенсируемые лекарства содержит информацию о цене на каждое торговое наименование лекарств, компенсируемых из фондов обязательного медицинского страхования, сооплате пациента и сумме, компенсируемой Национальной медицинской страховой компанией, на одну упаковку. Каталог пересматривается каждое полугодие или по необходимости.

(3) Каталог цен на компенсируемые лекарства доступен на официальной веб-странице Национальной медицинской страховой компании.".

1. В статье 1:

понятия "цена производителя" и "закупочная цена" изложить в следующей редакции:

"цена производителя – цена товара, а именно цена CIP (Carriage and Insurance Paid to – перевозка и страхование оплачены до [названного пункта назначения]) согласно установленным Парижской торгово-промышленной палатой международным коммерческим правилам Инкотермс–2020, декларированная производителем или его официальным представителем для утверждения и включения в Национальный каталог цен на лекарства;

закупочная цена – указанная в первичной документации цена производителя, пересчитанная в национальную валюту (леи) по официальному курсу молдавского лея, действующему на день таможенного оформления, с учетом уплаченных таможенных пошлин и затрат на контроль качества закупаемых лекарств, а также других установленных государством сборов;";

понятие "отпускная цена отечественного производителя" исключить;

дополнить статью понятием следующего содержания:

"обязательство по оказанию публичной услуги – особые требования и обязанности, налагаемые на поставщиков услуг в каждом секторе публичных услуг законодательным органом или органами публичного управления, уполномоченными регулировать, санкционировать или управлять соответствующей публичной услугой.".

2. Часть (6) статьи 142 дополнить пунктом f) следующего содержания:

"f) невыполнение обязательства по оказанию публичной услуги.".

3. Статью 18 дополнить частями (14) и (15) следующего содержания:

"(14) Агентство по лекарствам и медицинским изделиям разрабатывает и внедряет регулирующие акты об обязательстве по оказанию публичной услуги, посредством чего обеспечивается наличие адекватных и постоянных запасов лекарств, которыми в обязательном порядке должны располагать фармацевтические склады и аптеки.

(15) Агентство по лекарствам и медицинским изделиям осуществляет мониторинг выполнения обязательства по оказанию публичной услуги производителями, оптовыми поставщиками и аптеками с тем, чтобы обеспечить в любое время адекватный ассортимент основных и жизненно важных лекарств, включая компенсируемые, для удовлетворения потребностей определенной географической зоны, а также поставку в кратчайшие сроки требуемого количества лекарств на всей указанной территории.".

4. Дополнить закон статьей 192 следующего содержания:

"Статья 192. Отпуск лекарств вне аптек и их филиалов

(1) Обеспечение населения лекарствами, отпускаемыми без назначения врача (OTC-лекарства), осуществляется также вне аптек и их филиалов.

(2) Порядок открытия, функционирования и контроля точек отпуска OTC-лекарств устанавливается Агентством по лекарствам и медицинским изделиям и утверждается Правительством в пределах положений закона.

(3) Агентство по лекарствам и медицинским изделиям разрабатывает список OTC-лекарств, разрешенных к отпуску вне аптек, с установлением в том числе разрешенных к отпуску фармацевтической формы, дозы и упаковки, который утверждается Правительством. Список включает только лекарственные средства на растительной основе и синтетические лекарственные средства, характеризующиеся благоприятным соотношением риска и пользы и используемые для лечения легких симптомов и при незначительных проблемах здоровья, при том что их фармаконадзорные данные представляют незначительный риск. Агентство публикует на своей официальной веб-странице список OTC-лекарств, которые могут распределяться через специально оборудованные точки.

(4) Лекарства могут отпускаться в специально оборудованных точках только взрослым.

(5) Лекарства могут отпускаться в специально оборудованных точках только обученным персоналом, обязанным, если нужно, обращать внимание покупателей на необходимость изучения листка-вкладыша с информацией о лекарственном средстве.

(6) Коммерческая реклама в розничном отпуске лекарств, побуждающая пациента к приобретению либо неоправданному или чрезмерному употреблению лекарств, запрещается.".

5. В статье 20:

в пунктах a), b), c), d) и e) части (2) слова "на лекарства, цена которых" заменить словами "на лекарства, чья цена производителя"; слова "с Национальным каталогом цен производителя на лекарства" – словами "с Национальным каталогом цен на лекарства", а слова "отпускной цены отечественного производителя или" исключить;

в части (21) слова "указанные в части (2) лимиты." заменить текстом: "12 процентов закупочной цены, из них:

- до 4 процентов – для хозяйствующих субъектов, импортирующих и/или реализующих оптом лекарства, как импортные, так и отечественные, на всем сегменте оптовой продажи, до поставки в розничную сеть;

- до 8 процентов – для аптек.".

6. Дополнить закон статьей 203 следующего содержания:

"Статья 203. Национальная система электронного рецепта

(1) Национальная медицинская страховая компания организует национальную систему электронного рецепта и управляет ею, обеспечивая ее взаимодействие с автоматизированной информационной системой Компании на национальном уровне для эффективного использования информации при разработке политик здравоохранения и для менеджмента системы здравоохранения.

(2) Для назначения лекарств, компенсируемых из фондов обязательного медицинского страхования, применяется только электронный медицинский рецепт.

(3) Лица, наделенные правом назначать компенсируемые лекарства в медицинских учреждениях, а также имеющие право отпускать компенсируемые лекарства в фармацевтических учреждениях, независимо от организационно-правовой формы, вида собственности и подведомственности назначают и отпускают компенсируемые лекарства только при условии внедрения национальной системы электронного рецепта.

(4) Каждое застрахованное лицо имеет право на доступ к национальной системе электронного рецепта в условиях кибербезопасности и на получение подробной информации обо всех рецептах и отпущенных лекарствах по его IDNP или IDNP его несовершеннолетних детей.

(5) Положение о внедрении национальной системы электронного рецепта утверждается Правительством.".

(2) Правительству в трехмесячный срок со дня опубликования настоящего закона привести свои нормативные акты в соответствие с ним".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЙ

25. Определением от 26 января 2021 года Конституционный суд подтвердил в настоящем деле соблюдение условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

26. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

27. Предметом представленных обращений являются положения Закона № 236 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Закона № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

28. Авторы обратились с просьбой осуществить конституционный контроль до вступления в силу оспариваемых положений. Конституционный суд установил, что на дату рассмотрения обращений с точки зрения приемлемости Законы № 236 и № 240 от 16 декабря 2020 года были промульгированы и опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова № 353-357 от 22 декабря 2020 года и, соответственно, № 360-371 от 25 декабря 2020 года. Указанные законы, за исключением ст.I п.3 Закона № 240 от 16 декабря 2020 года, вступают в силу: первый 22 марта 2021 года, второй 25 марта 2021 года. В Постановлении Конституционного суда № 9 от 14 февраля 2014 года отмечается, что из содержания ст.135 ч.(1) п.а) Конституции следует, что Конституционный суд "осуществляет по запросу контроль конституционности законов […]", не ограничиваясь лишь контролем законов, вступивших в силу (§ 36). Так, по смыслу ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, осуществление контроля конституционности закона возможно как до его промульгации, так и после вступления его в силу, посредством процедур, установленных законом (§ 59 названного постановления). Ранее Конституционный суд постановил, что акт, принятый Парламентом, но не вступивший в законную силу, имеет статус "закона". Конституционный суд подчеркнул, что он вправе осуществлять по обращению конституционный контроль как до, так и после опубликования закона в Официальном мониторе Республики Молдова (см. ПКС № 9 от 14 февраля 2014 г., § 40 и п.1 резолютивной части; ПКС № 24 от 8 октября 2020 г., § 15). В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в настоящем деле вышеуказанных законов, относится к компетенции Конституционного суда.

29. Оспариваемые законы ранее не составляли предмет конституционного контроля.

30. Авторы обращений отмечают, что оспариваемые законы противоречат конституционным нормам ст.1 ч.(3) [верховенство права], ст.6 [разделение и взаимодействие властей], ст.7 [Конституция – высший закон], ст.8 [соблюдение международного права и международных договоров], ст.9 ч.(3) [основные принципы собственности], ст.23 [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], ст.36 [право на охрану здоровья], ст.47 [право на социальное обеспечение и защиту], ст.54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод], ст.64 ч.(1) [внутренняя организация Парламента], ст.72 [виды законов], ст.126 ч.(2) п.b) [экономика] и ст.131 ч.(4) [национальный публичный бюджет].

31. В своей практике Конституционный суд установил, что ст.23 ч.(2) и ст.54 ч.(2) Конституции не имеют самостоятельного значения. В частности, действие этих статей возникает в случае установления их применимости вместе с другими положениями Конституции (см. ПКС № 3 от 18 января 2019 г., § 18; ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 25; ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 41; ПКС № 25 от 29 октября 2020 г., § 29).

32. Относительно действия ст.7 и ст.8, которые закрепляют верховенство Конституции и приоритетность международного права и международных договоров, Конституционный суд напоминает, что эти статьи носят общеправовой характер, лежат в основе любого правового регулирования и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных оснований (см. ПКС № 12 от 7 мая 2020 г., § 43; ПКС № 4 от 21 января 2021 г., § 20).

33. Конституционный суд отмечает, что ст.9 ч.(3) Конституции обозначает элементы, составляющие основу экономики, а именно: рынок, свободная экономическая инициатива и добросовестная конкуренция. В отношении последнего составного элемента Конституция четко предусматривает, что государство должно обеспечивать защиту добросовестной конкуренции [ст.126 ч.(2) п.b)]. Конституционный суд неоднократно отмечал, что для рыночной экономики конкуренция является элементом sine qua non и подлинной регулирующей силой. Конкуренция определяется, как соперничество между экономическими агентами, осуществляющими одинаковую или аналогичную деятельность в открытых для рынка областях, с целью привлечения клиентов и повышения рентабельности собственного предприятия. Свободная конкуренция представляет собой предпосылку для развития экономических отношений и гарантию прогресса. Конституционный суд подчеркнул, что в рамках экономических отношений конкуренция выполняет важные функции, а именно: обеспечение рыночной экономики; упрощение свободного оборота товаров и услуг, стимулирование инициативности участников рынка (ПКС № 11 от 28 мая 2013 г., § 31-32; ПКС № 9 от 8 апреля 2019, § 37). Конституционный суд отметил, что ст.9 ч.(3) и ст.126 ч.(2) п.b) Конституции обязывают государственные органы обеспечивать предприятиям условия для свободной конкуренции (см. ПКС № 9 от 8 апреля 2019 г., § 21).

34. В отношении ст.36 Конституции Конституционный суд отмечает, что, согласно положениям данной статьи, право на охрану здоровья гарантируется. Минимальный уровень государственного медицинского обеспечения является бесплатным. Структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом. Конституционный суд подчеркивает, что право на охрану здоровья, как одно из основных прав человека, обеспечивается сохранением генетического фонда страны, созданием условий для жизни и работы, гарантированной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой в соответствии с требованиями современной медицины, а также правовой защитой от возможного нанесения ущерба здоровью. Охрана здоровья населения Республики Молдова является жизненно важной областью, особого публичного интереса, которая обязывает государство предпринимать меры по обеспечению ее жизнедеятельности, совершенствования и развития (см. ПКС № 28 от 14 декабря 2004 г.; ПКС № 18 от 19 июня 2015 г., § 44).

35. На стадии рассмотрения дела по существу Конституционный суд проанализирует оспариваемые законы исходя из права на охрану здоровья (ст.36 Конституции) и учитывая возможную угрозу, которую представляют эти законы для добросовестной конкуренции, защищаемой ст.9 ч.(3) и ст.126 ч.(2) п.b) Конституции.

36. Согласно ст.47 Конституции, государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания. Граждане имеют право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам. Конституционный суд отмечает, что право лица на социальное обеспечение и защиту налагает на государство позитивную обязанность по принятию мер для обеспечения достойного жизненного уровня, для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. В частности, государство обязано гарантировать оказание медицинской помощи и обеспечивать людей лекарствами. В этом случае анализ оспариваемых положений с точки зрения гарантирования права человека на достойный жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья, включая медицинский уход, в свете ст.47 Конституции поглощается анализом в свете ст.36 Конституции.

37. Что касается действия ст.64 ч.(1) и ст.72 ч.(3) Конституции, Конституционный суд обращает внимание на недопустимость произвольного и неправомерного осуществления парламентской автономии, нарушения конституционных полномочий Парламента или императивных норм парламентской процедуры (см. ПКС № 27 от 17 ноября 2015 г., § 36-37; ПКС № 28 от 19 ноября 2020 г., § 18). Учитывая, что авторы обращений затронули вопрос дискреционного и неправомерного применения при принятии оспариваемых законов парламентской автономии, Конституционный суд отмечает, что в ходе рассмотрения дела по существу проанализирует действие ст.64 ч.(1) и ст.72 ч.(3) Конституции.

38. Касательно применимости ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции, авторы обращений отмечают, что оспариваемые законы были приняты в отсутствие положительных заключений Правительства.

39. В этой связи Конституционный суд отмечает, что принцип главенства права, закрепленный в ст.1 ч.(3) Конституции, обязывает всех, в том числе государственные органы, уважать законы (см., mutatis mutandis, ПКС № 22 от 16 июля 2015 г., § 53). Согласно ст.6 Конституции, законодательная, исполнительная и судебная власти не должны конкурировать между собой. Они выполняют свои полномочия в пределах, установленных Конституцией, взаимодействуя при осуществлении государственной власти (см. ПКС № 24 от 10 сентября 2013 г., § 38; ПКС № 25 от 29 октября 2019 г., §43; ПКС № 17 от 23 июня 2020 г., § 92). Относительно соблюдения Парламентом процедуры, установленной ст.131 ч.(4) Конституции, Конституционному суду предстоит выяснить: (1) если законодательное предложение или поправка повлекли за собой или нет увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, и (2) если законодательное предложение или поправка, принятые Парламентом, были предварительно одобрены Правительством (см. ПКС № 23 от 10 октября 2019 г., § 55).

40. Относительно соблюдения первого требования, Конституционный суд отмечает, что он вправе констатировать, если принятие положений, оспариваемых авторами обращений, повлекло за собой или нет увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, и если это увеличение или сокращение явно вытекает из оспариваемых положений.

41. Конституционный суд отмечает, что если некоторые положения законопроекта явно свидетельствуют о необходимости увеличения или сокращения бюджетных доходов/расходов, тогда законопроект, являясь законодательным предложением в смысле ст.131 ч.(4) Конституции, может быть принят только после его одобрения Правительством.

42. В этой связи в отношении положений Закона № 236 от 16 декабря 2020 года Конституционный суд отмечает, что авторы обращений № 214а/2020 и № 222а/2020 утверждают, что Парламент нарушил конституционную и законодательную процедуру принятия данного закона. В частности они отмечают, что законодательный орган принял этот закон, исполнение которого требует бюджетных расходов, не имея положительного заключения Правительства, в обход ст.131 ч.(4) Конституции. Конституционный суд отмечает, что для исполнения Закона № 236 от 16 декабря 2020 года необходимы бюджетные средства. На это указывается, в том числе, в информационной справке к законопроекту. Так, в информационной справке отмечается, что "расходы на внедрение данного проекта имеют бюджетное происхождение. В этих условиях Правительство посредством Министерства финансов должно запланировать и найти в бюджете на 2021 год средства". Конституционный суд также отмечает, что расходы на доставку компенсируемых лекарств на дом лицам с тяжелыми ограничениями по здоровью покрываются за счет фондов обязательного медицинского страхования, являющихся составной частью национального публичного бюджета. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что торговля лекарствами через передвижные единицы предполагает уплату налогов с полученных от продажи лекарств доходов, что, в конечном итоге, влечет увеличение или сокращение бюджетных доходов/ расходов.

43. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что законопроект № 312 от 9 июля 2020 года и поправки к нему (Закон № 236 от 16 декабря 2020 года) требуют бюджетных расходов и/или доходов, следовательно, они влияют на бюджет в смысле ст.131 ч.(4) Конституции.

44. Относительно положений Закона № 240 от 16 декабря 2020 года Конституционный суд подчеркивает, что автор обращения № 224а/2020 указывает на то, что Правительство одобрило законопроект лишь частично, а общее юридическое управление Парламента в своем заключении отметило применимость положений ст.131 ч.(4) Конституции. Авторы обращения № 222а/2020 утверждают, что внедрение оспариваемых законов требует затрат от национального публичного бюджета. В этой связи Конституционный суд отмечает, что для исполнения Закона № 240 от 16 декабря 2020 года Правительство должно выделить финансовые средства (e.g. для введения национальной системы электронного рецепта, для составления Каталога цен на компенсируемые лекарства и др.). Кроме того, Конституционный суд отмечает, что лекарства, отпускаемые по электронному врачебному назначению (электронному рецепту), компенсируются за счет фондов обязательного медицинского страхования, в этих целях необходимо изыскать финансовые средства в национальном публичном бюджете. Изменение методологии расчета цен – от "цены самовывоза (ex works)" к цене "CIP (Carriage and Insurance Paid to – перевозка и страхование оплачены до [названного пункта назначения])" – предполагает изменение порядка перечисления обязательных платежей, которые по своему характеру влияют на бюджетные доходы.

45. Из вышеизложенного Конституционный суд приходит к выводу, что законопроект № 302 от 6 декабря 2019 года и поправки к нему (Закон № 240 от 16 декабря 2020 года) влекут за собой увеличение или, в зависимости от случая, сокращение бюджетных расходов/доходов в смысле ст.131 ч.(4) Конституции.

46. Относительно второго требования Конституционный суд отмечает, что в законотворческой процедуре с последствиями для бюджета положения ч.(4) ст.131 Конституции устанавливают прямую зависимость в принятии решений Парламента от Правительства в том смысле, что наличие предварительного одобрения Правительства по законодательным предложениям, связанным с увеличением расходов, является обязательным условием, от которого законодательный орган не может отступить. Из конституционной нормы однозначно следует, что одобрение Правительства должно предшествовать принятию в окончательном чтении законопроектов, имеющих последствия для бюджета. Несоблюдение этого условия составляет нарушение процедуры, установленной Конституцией в области законотворчества в бюджетной сфере (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 28 января 2014 г., § 48 и 74; ПКС № 11 от 25 марта 2014 г., § 62; ПКС № 28 от 19 ноября 2020 г., § 38-39; ПКС № 4 от 21 января 2021 г., § 70). Таким образом, Конституционный считает применимыми при рассмотрении данного дела положения ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции. На стадии рассмотрения дела по существу Конституционному суду предстоит выяснить, были ли предварительно одобрены Правительством законопроекты и поправки к ним.

47. Итак, Конституционный суд исследует оспариваемые законы в свете ст.1 ч.(3), ст.6, ст.9 ч.(3), ст.36, ст.64 ч.(1), ст.72 ч.(3), ст.126 ч.(2) п.b) и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы авторов обращений

а) Закон № 236 от 16 декабря 2020 года

48. Выдвигая аргумент о предполагаемом нарушении ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции, авторы обращений указывают на несоблюдение Парламентом конституционной и законодательной процедуры при принятии оспариваемого закона. Заключение Правительства и доклад Национального центра по борьбе с коррупцией относительно Закона № 236 от 16 декабря 2020 года являются негативными. Несмотря на отсутствие положительного заключения Правительства, Парламент принял оспариваемый закон, требующий бюджетных расходов. Согласно ст.131 ч.(4) Конституции, заключение Правительства является обязательным. Для исполнения данного закона необходимо предусмотреть финансовые средства в национальном публичном бюджете. К примеру, расходы по доставке лекарств на дом подлежат возмещению из фондов обязательного медицинского страхования в соответствии с механизмом, установленным Национальной кассой социального страхования. Поправки к законопроекту, предложенные некоторыми депутатами, были направлены Правительству для рассмотрения, однако Парламент, не дожидаясь заключения Правительства, принял законопроект во втором чтении.

49. Что касается предполагаемого нарушения ст.36 Конституции, авторы обращений отмечают, что положения, исключающие демографические и географические требования к размещению аптек, приведут к снижению качества лекарств, к их продаже необученным персоналом и к сконцентрированию аптек в местах, более благополучных для торговли. Обеспечение населения лекарствами может осуществляться путем рационального распределения аптек, в частности, расположением в сельских населенных пунктах. Кроме того, оспариваемый закон не содержит положений, обеспечивающих осуществление фармацевтической деятельности через передвижные единицы в безопасных для общественного здоровья условиях, с соблюдением санитарных норм и требований хранения и перевозки лекарств. Таким образом, торговля лекарствами посредством передвижных единиц может отразиться на обеспечении условий хранения, на качестве лекарств и может обойти контроль качества проданных лекарств. Государство должно быть уверенным в том, что на фармацевтическом рынке страны допущены к обороту эффективные, безопасные, качественные и доступные лекарства, с учетом реальных потребностей населения.

50. Указав на предполагаемое нарушение ст.64 ч.(1) и ст.72 ч.(3) Конституции, автор обращения № 214а/2020 отмечает, что Парламент принял оспариваемый закон, не располагая положительным заключением Правительства по первоначальному проекту и по последующим поправкам. Он отмечает, что дискреционное и неправомерное осуществление автономии, нарушающее конституционные полномочия Парламента или императивные положения парламентской процедуры, является недопустимым. Автор обращения отмечает, что предложенные им поправки к законопроекту были переданы Правительству для дачи заключения. Тем не менее, не дожидаясь заключения Правительства, Парламент некоторые из них отклонил. Помимо этого, автор подчеркивает, что поправка о запрещении продажи некоторых лекарств через передвижные аптеки имела иное содержание, чем поправка, включенная в окончательный вариант Закона № 236 от 16 декабря 2020 года.

51. Что касается предполагаемого нарушения ст.9 ч.(3) и ст.126 ч.(2) п.b) Конституции, авторы обращений отмечают, что создание передвижных единиц ущемляет добросовестную конкуренцию между фармацевтическими предприятиями, наносит урон стационарным аптекам. Благодаря мобильности и возможности размещения без значительных расходов передвижные единицы оказываются в более благополучном экономическом положении, чем стационарные аптеки.

b) Закон № 240 от 16 декабря 2020 года

52. Излагая свои соображения относительно предполагаемого нарушения ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции, авторы обращений отмечают, что в своем заключении Правительство высказало серьезные замечания к законопроекту, в частности, в отношении ценообразования и торговой наценки на лекарства. Правительство не поддержало по всем пунктам этот законопроект, отметив, что законопроект нарушает право населения на охрану здоровья, затрагивает добросовестную конкуренцию, а также законную заинтересованность потребителей в обеспечении реального доступа к лекарствам надлежащего качества и по разумным ценам. Более того, внедрение оспариваемого закона накладывает на национальный публичный бюджет финансовые расходы. В этой связи авторы обращения подчеркивают, что стоимость лекарств компенсируется Национальной медицинской страховой компанией за счет фондов обязательного медицинского страхования, которые являются составной частью национального бюджета. Парламент принял оспариваемый закон несмотря на то, что он не располагал положительным заключением Правительства по всем положениям законопроекта, кроме того, он не запросил заключения других органов. По мнению авторов обращений, Парламент нарушил процедуру принятия законов, что противоречит ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) Конституции, а также постановлениям Конституционного суда № 29 от 22 мая 2001 года и № 28 от 19 ноября 2020 года.

53. Считая, что нарушена ст.36 Конституции, авторы обращений отмечают, что либерализация цен сопряжена с быстрым и недопустимым ростом цен на лекарства. Увеличение стоимости типовых лекарств является неизбежным из-за изменения ориентировочной цены от исходной цены самовывоза "ex works" к цене CIP. То есть, существует риск исчезновения на фармацевтическом рынке дешевых лекарств, так как фармацевтические сети заинтересованы в повышении цен ради получения немедленной выгоды. Кроме того, торговля лекарствами лицами без фармацевтического образования приведет к нерациональному употреблению лекарств, а также к злоупотреблению населения самолечением. Внеаптечная реализация лекарств ОТС исключает в деятельности торговых точек принцип двойного контроля за отпуском лекарств и лекарственным обеспечением. Этот факт представляет угрозу для здоровья людей.

54. Касательно предполагаемого нарушения ст.64 ч.(1) и ст.72 ч.(3) Конституции, авторы обращений отмечают, что несмотря на то, что Правительство вынесло по оспариваемому закону обусловленное заключение, не определив бюджетные расходы по внедрению закона, тем не менее, Парламент не принял в расчет замечания Правительства. Кроме того, поправка, внесенная депутатом Сергеем Сырбу и включенная в окончательный вариант закона, не была направлена Правительству для одобрения.

55. Предполагая, что были нарушены ст.9 ч.(3) и ст.126 ч.(2) п.b) Конституции, авторы обращений отмечают, что положения, которые не обязывают обслуживающий персонал передвижных единиц иметь фармацевтическое образование и допускают хаотическое размещение передвижных единиц, в ущерб стационарным, путем отмены требований, связанных с расстоянием и численностью населения, затрагивают добросовестную конкуренцию между хозяйствующими субъектами. Ценообразование по правилам CIP является неясным и может вызвать неправомерное и дискреционное применение этих цен. Нечеткое определение понятия "закупочной цены" и ценовая типология могут привести к тому, что лица, ответственные за ведение Национального каталога цен на компенсируемые лекарства, могут применить эти положения по своему усмотрению. Таким образом, непредсказуемость данного метода благоприятствует определенным хозяйствующим субъектам, которые смогут предложить более выгодные цены по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что противоречит принципу добросовестной конкуренции.

B. Аргументы органов власти и организаций, представивших свое мнение

56. Президент Республики Молдова в письменном мнении подчеркнула, что Закон № 236 от 16 декабря 2020 года был принят вопреки позиции Правительства, Национального центра по борьбе с коррупцией, общего юридического управления Секретариата Парламента. Эти органы не одобрили данный закон, обратив внимание на нарушение принципа фармацевтической безопасности. В неблагоприятном отзыве Правительства отмечается, что положения Закона № 236 от 16 декабря 2020 года необходимо привести в соответствие с принципом фармацевтической безопасности и принципом равноправия хозяйствующих субъектов. Помимо этого отсутствует заключение Правительства по поправке одного депутата о возможности доставки лекарств на дом лицам с тяжелыми ограничениями по здоровью. Доставка будет осуществляться за счет фондов обязательного медицинского страхования.

57. Создание передвижных аптек противоречит ст.36 Конституции, которая гарантирует право на охрану здоровья. Строгий порядок и регламентирование места оказания фармацевтических услуг призваны обеспечивать охрану здоровья и исключить случаи реализации лекарств несоответствующего качества, контрафактных лекарств, неправильное употребление, преследование корыстных целей. Из-за хранения медицинских изделий в передвижных единицах вероятны случаи реализации некачественных и небезопасных для потребителей лекарств. Отмена географических и демографических требований отразится на принципе добросовестной конкуренции, приведет к созданию монополии и не единообразному обеспечению населения лекарствами. Учитывая серьезные риски, i.e. торговля поддельными лекарствами, отпуск лекарств без рецепта врача, обслуживание потребителей лицами без необходимой квалификации, хранение лекарств в передвижных единицах в ненадлежащих условиях, Президент считает Закон № 236 от 16 декабря 2020 года неконституционным.

58. Президент отмечает, что несмотря на то, что Правительство, Национальный центр по борьбе с коррупцией, общее юридическое управление Секретариата Парламента высказали определенные замечания к Закону № 240 от 16 декабря 2020 года, их позиция не была принята во внимание. Закон содержит поправки, которые не были одобрены профильной комиссией для принятия во втором чтении. Следовательно, этот закон был принят при нарушении норм, устанавливающих принципы и этапы законотворчества.

59. Либерализация цен на лекарства ОТС может привести к заключению между хозяйствующими субъектами соглашений, противоречащих добросовестной конкуренции. Внеаптечная торговля лекарствами может способствовать уклонению от уплаты налогов, продаже фальсифицированных лекарств, установлению выгодных цен, а также может вызвать недобросовестную конкуренцию на фармацевтическом рынке. Кроме того, понятие "обученный персонал" не соответствует требованиям качества закона. Реализация лекарств лицами без фармацевтического образования может вызвать серьезные последствия для здоровья людей. Таким образом, оспариваемый закон вступает в противоречие с положениями ст.36 Конституции.

60. В представленном мнении Парламент отмечает, что Закон № 236 от 16 декабря 2020 года вводит новый вид фармацевтической деятельности – мобильные услуги, которые позволяют торговать лекарствами и фармацевтическими/парафармацевтическими изделиями. Согласно конституционным нормам, установление государственной политики в области здравоохранения и определение критериев организации и функционирования системы здравоохранения являются прерогативой государства (ПКС № 13 от 15 мая 2015 г., § 55). На основании оспариваемых законов население, вне зависимости от места жительства каждого, будет обеспечено качественными и безопасными лекарствами. Парламент утверждает, что целью оспариваемых законов является повышение доступа населения к безопасным, эффективным и качественным лекарствам. Таким образом, гарантируется право на охрану здоровья, предусмотренное ст.36 Конституции.

61. Относительно ст.9 ч.(3) и ст.126 ч.(2) п.b) Конституции Парламент отмечает, что оспариваемые законы могут вызвать элементы недобросовестной конкуренции по сегменту функционирования передвижных аптек и ценообразования на лекарства. Конкуренция должна способствовать повышению эффективности аптек, созданию условий для доступа к лекарствам, которые можно купить без назначения врача, в целях лекарственного обеспечения сельского населения.

62. Парламент отмечает, что лицам с ограниченными возможностями оказываются фармацевтические услуги путем доставки по месту проживания лекарств, назначенных врачом, в том числе компенсируемых лекарств. Выявление источников финансирования для покрытия расходов по доставке лекарств на дом, по рецепту, за счет фондов обязательного медицинского страхования не является нарушением конституционных норм. Создание передвижных аптек и ценоообразование, предусмотренные оспариваемыми законами, не ограничивают конституционные права. Вместе с тем в целях фармацевтической безопасности и установления исчерпывающих требований к определению окончательных цен на лекарства Министерству здравоохранения, труда и социальной защиты надлежит выработать нормативное законодательство, необходимое для внедрения этих положений.

63. Что касается предполагаемого нарушения ст.131 Конституции, Парламент утверждает, что финансирование внедрения Закона № 240 от 16 декабря 2020 года будет произведено за счет бюджета государственного социального страхования. Таким образом, оспариваемые законы были приняты в соответствии с процедурой, установленной Регламентом Парламента.

64. В представленном мнении Министерство здравоохранения, труда и социальной защиты отмечает, что Законом № 236 от 16 декабря 2020 года аннулируются демографические и географические требования к размещению аптек. Лекарственное обеспечение населения и физическая доступность лекарств могут быть достигнуты путем рационального размещения аптек, особенно в сельских населенных пунктах. Основными показателями, отражающими уровень фармацевтического обеспечения населения, являются количество жителей на одну фармацевтическую единицу и расстояние между аптеками. Исключение демографических и географических показателей необходимо сопровождать мерами по повышению рентабельности аптек в селах. Таким образом, эта система призвана поощрять лиц, открывающих аптеки в недостаточно обеспеченных фармацевтическими услугами населенных пунктах, в сравнении с лицами, открывающими аптеки в рентабельных местах.

65. Касательно положений Закона № 240 от 16 декабря 2020 года Министерство здравоохранения, труда и социальной защиты отмечает, что необходимо четко определить, какие сведения вносятся в Национальный каталог цен на лекарства, включая цены от производителя, закупочные цены, максимальные оптовые цены и максимальные розничные цены на каждое лекарство. Это будет способствовать прозрачности процесса ценообразования на лекарства, а также будет обеспечивать справедливый доступ пациентов к медикаментозному лечению на всей территории страны. Ответственной за определение фиксированных сумм, подлежащих компенсации, будет Национальная медицинская страховая компания, а ответственным за ведение Национального каталога цен на лекарства будет Агентство по лекарствам и медицинским изделиям.

66. В представленном мнении Национальная медицинская страховая компания отмечает, что в случае утверждения специальных технических требований к оснащению и эксплуатации передвижных единиц в сравнении со стационарными аптеками с тем же ассортиментом лекарств произойдет нарушение принципов равенства и соразмерности. Размещение передвижных единиц без учета географических показателей по отношению к стационарным аптекам нарушит принцип добросовестной конкуренции между экономическими операторами. Согласно мнению Комитета экспертов Всемирной организации здравоохранения, субъекты, участвующие в процессе хранения и распределения фармацевтических изделий, должны располагать продуманной, документированной и верно примененной системой качества. Эту задачу невозможно осуществить, используя передвижные единицы. Мобильная торговля лекарствами исключает возможность осуществления контроля за качеством фармацевтических услуг, а это приведет к продаже непатентованных и поддельных лекарств, к повышению цен, к привлечению работников без специального образования и к нарушению условий хранения лекарств. Кроме того, без договора на отпуск компенсируемых лекарств за счет фондов обязательного медицинского страхования невозможно будет осуществить возмещение стоимости лекарств, отпускаемых в передвижных единицах.

67. В отношении положений Закона № 240 от 16 декабря 2020 года Национальная медицинская страховая компания отмечает, что изменение цены производителя – переход от цены самовывоза "ex-works" к цене "CIP" – приведет к повышению цен на лекарства, ввозимые из стран, не входящих в Европейский Союз. Введение максимальной торговой наценки на лекарства повлечет сокращение чистого дохода аптек, расположенных в сельских населенных пунктах, и к их банкротству. Результатом этих нововведений станет ограничение доступа сельского населения к данным услугам. Существенное уменьшение торговой наценки на компенсируемые лекарства приведет к исчезновению на рынке некоторых лекарств, особенно нерентабельных.

68. Ассоциация фармацевтов Республики Молдова в представленном мнении отмечает, что положения Законов № 236 от 16 декабря 2020 года и № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты имеют негативные последствия для здоровья населения. В случае торговли лекарствами через передвижные единицы и специально оборудованные точки не обеспечиваются условия для хранения и перевозки лекарств, в результате чего разрушаются полезные свойства, утрачиваются качество, эффективность и безопасность лекарств. Возрастет распространение поддельных и непатентованных лекарств через эти мобильные точки. Отмена демографических и географических требований негативно отразится на системе здравоохранения, так как произойдет непропорциональное размещение аптек, в селах закроются аптеки из-за отсутствия доходов, в городах аптек будет больше, чем необходимо, способствуя распространению практики чрезмерного употребления лекарств. Таким образом, нарушается принцип добросовестной конкуренции. Из-за привлечения к обслуживанию людей без высшего образования в области фармакологии снижается качество фармацевтических услуг. Отпуск лекарств такими работниками может привести к ухудшению здоровья потребителей из-за передозировки, интоксикации и серьезных побочных эффектов, и возрастет число случаев нерационального и бесконтрольного употребления лекарств. В выборе лекарства и в правильном его употреблении пациенту может посоветовать только фармацевт.

69. Кроме того, либерализация цен на лекарства ОТС спровоцирует необоснованный рост цен. Национальная медицинская страховая компания не сможет компенсировать стоимость этих лекарств. Следовательно, нерациональное размещение аптек, либерализация цен на лекарства ОТС и замена цен "ex-works" ценами "CIP" снижают физическую и экономическую доступность лекарств для населения. Таким образом, оспариваемые законы создают угрозу для здоровья и безопасности населения.

70. В мнении Национальной кассы социального страхования отмечается, что Законы № 236 и № 240 от 16 декабря 2020 года не ущемляют бюджет государственного социального страхования.

71. В представленном мнении Государственный медицинский и фармацевтический университет им. Николая Тестемицану отмечает, что передвижные единицы, торгующие лекарствами, нарушают добросовестную конкуренцию между фармацевтическими предприятиями и наносят ущерб стационарным аптекам. Оспариваемые законы не содержат положений, обеспечивающих осуществление фармацевтической деятельности в передвижных единицах и специально оборудованных точках в безопасных для здоровья населения условиях. Негативные последствия реализации лекарств через передвижные единицы и специально оборудованные точки заключаются в том, что невозможно обеспечивать необходимые условия для хранения лекарств, а значит, невозможно гарантировать качество, эффективность и безопасность фармацевтических изделий. Реализация фальсифицированных лекарств, неразумное потребление лекарств, самолечение, не поддающееся контролю, передозировка и возникновение побочных эффектов – это те последствия, которые может вызвать торговля в этих единицах. Привлечение к реализации лекарств обученного персонала, но не обладающего квалификацией, опытом и ответственностью истинных фармацевтов является угрозой для общественного здоровья. Следует отметить, что географические и демографические требования призваны способствовать оптимальному и пропорциональному размещению аптек на всей территории страны. Таким образом, оспариваемые законы затрагивают охрану здоровья населения, снижают физическую и экономическую доступность лекарств для населения, а также нарушают принцип добросовестной конкуренции между фармацевтическими предприятиями.

72. Алла Токарчук, международный независимый консультант в области общественного здоровья, отмечает, что передвижные фармацевтические единицы не отвечают требованиям качества, выдвигаемым производителями лекарств. Следовательно, не будет обеспечена реализация качественных и эффективных лекарств. Продажа лекарств обученным ad-hoc персоналом приведет к бесконтрольному отпуску лекарств и к ошибкам. Положения оспариваемых законов в части ценообразования повлияют в худшую сторону на процесс публичных закупок в области здравоохранения, на качество госпитального лечения, будут способствовать росту незаконного импорта лекарств, установлению недобросовестной конкуренции и распространению поддельных лекарств. Механизм ценообразования вызовет рост цен на лекарства и, как результат, произойдет снижение физического и финансового доступа потребителей к лекарствам. Более того, изменение компенсационной системы отразится на стоимости лекарств и вызовет необходимость пересмотреть бюджет. Эти дополнительные затраты ложатся на потребителей. Географические и демографические нормы размещения аптек являются одним из элементов при осуществлении государством своей функции контроля за фармацевтической деятельностью. Упразднение этих норм приведет к чрезмерному росту количества аптек и будет способствовать преобладанию коммерческих интересов в фармацевтической деятельности.

73. В мнении Института юридических, политических и социологических исследований отмечается, что среди конституционных нарушений, выявленных авторами обращений, самое очевидное является нарушение положений ст.131 ч.(4) Конституции.

С. Оценка Конституционного суда

АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В СВЕТЕ СТ.1 Ч.(3), СТ.6 И СТ.131 Ч.(4) И Ч.(6) КОНСТИТУЦИИ

Общие принципы

74. В соответствии с положениями ст.131 Конституции любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством (ч. (4) и ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования (ч. (6).

75. В этой связи Конституционный суд напоминает, что в процедуре законотворчества с последствиями для бюджета положения ч.(4) статьи 131 Конституции устанавливают прямую зависимость в принятии решений Парламента от Правительства в том смысле, что наличие предварительного одобрения Правительства по законодательным предложениям, связанным с увеличением расходов, является обязательным условием, от которого законодательный орган не может отступить. Из конституционной нормы однозначно следует, что одобрение Правительства должно предшествовать принятию в окончательном чтении законопроектов, имеющих последствия для бюджета. Несоблюдение этого условия составляет нарушение процедуры, установленной Конституцией в области законотворчества в бюджетной сфере (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 28 января 2014 г., § 48 и 74; ПКС № 11 от 25 марта 2014 г., § 62; ПКС № 28 от 19 ноября 2020 г., § 38-39; ПКС № 4 от 21 января 2021 г., § 70). Конституционный суд в своей практике указал, что принятие закона, влияющего на бюджет, в отсутствие заключения Правительства приводит к нарушению процедуры, предусмотренной ст.131 ч.(4), ч.(6) и ст.6 Конституции, которые обязывают государственные органы осуществлять свои полномочия в пределах, установленных Конституцией (ПКС № 23 от 10 октября 2019 г., § 77; ПКС № 4 от 21 января 2021 г., § 71-72).

Применение принципов при рассмотрении настоящего дела

а) Закон № 236 от 16 декабря 2020 года

76. Во-первых, Конституционный суд отмечает, что, хотя Правительство в заключении, принятом Постановлением № 643 от 26 августа 2020 года, четко указало, что "не поддерживает представленный законопроект" (i.e Закон № 236 от 16 декабря 2020 года) (см. выше § 10), это заключение не содержит выводов о последствиях оспариваемого закона на бюджет. Конституционный суд подчеркивает, что в процедуре, установленной ст.131 ч.(4) Конституции, основная задача Правительства состоит в четком изложении в вынесенном заключении своего одобрения или отклонения законодательного предложения или законодательной поправки с точки зрения воздействия на бюджет.

77. Ранее Конституционный суд установил, что согласие Правительства должно предварять принятие законопроектов, влияющих на бюджет, в окончательном чтении. Необходимость получения предварительного согласия Правительства для принятия любого законодательного предложения или поправки, влекущих за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов, определена сложностью бюджетного процесса в целом, а также ответственностью Правительства по исполнению государственного бюджета (см. ПКС № 11 от 25 марта 2014 г., § 62-63; ПКС № 28 от 19 ноября 2020 г., § 39).

78. Конституционный суд отмечает, что Парламент принял законопроект № 312 от 9 июля 2020 года (Закон № 236 от 16 декабря 2020 года) в двух чтениях, не располагая заключением Правительства в отношении последствий законопроекта на бюджет.

79. Во-вторых, Конституционный суд отмечает, что 10 декабря 2020 года и, соответственно, 14 декабря 2020 года депутаты Парламента Сергей Сырбу и Ливиу Вовк внесли поправки к законопроекту № 312 от 9 июля 2020 года (см. выше § 12-13). Согласно докладу Комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье от 15 декабря 2020 года, эти поправки были переданы Правительству для вынесения заключения. В том же докладе Комиссия предложила пленуму Парламента принять законопроект во втором чтении.

80. Ранее Конституционный суд подчеркнул, что ст.131 ч.(4) Конституции устанавливает обязательность предварительного согласия Правительства в отношении поправок, влекущих за собой увеличение или сокращение расходов, доходов или займов, как императивное требование, от которого законодатель в принятии национального публичного бюджета не может отступить (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 28 января 2014 г., § 48).

81. Конституционный суд отмечает, что некоторые поправки, предложенные Сергеем Сырбу и Ливиу Вовком, требуют бюджетных расходов, e.g. поправка о доставке компенсируемых лекарств лицам с тяжелыми ограничениями по здоровью по месту проживания, стоимость которой покрывается Национальной медицинской страховой компанией за счет фондов обязательного медицинского страхования, являющихся составной частью национального публичного бюджета.

82. Конституционный суд отмечает, что эти поправки были переданы Правительству для одобрения 15 декабря 2020 года, а 16 декабря 2020 года, не дожидаясь заключения Правительства, Парламент принял во втором чтении законопроект № 312, который включал и некоторые поправки.

83. В своей практике Конституционный суд указал, что в контексте подготовки законопроекта к обсуждению во втором чтении закон позволяет постоянной Комиссии, в том числе депутатам и парламентским фракциям, вносить поправки [первое предложение ч.(2) ст.65 Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента]. В то же время, согласно закону, ответственная постоянная Комиссия обязана передавать Правительству для дачи заключения поправки, которые влекут за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов [ст.58 ч.(3) указанного закона]. Эти предписания распространяются не только на рассмотрение законопроекта Комиссией до его передачи в Парламент для принятия в первом чтении, но и на обсуждение законопроекта во втором чтении (см. ПКС № 23 от 10 октября 2019 г., § 74). Конституционный суд отметил, что Парламент обязан истребовать заключения Правительства в случае внесения поправок, предполагающих увеличение или сокращение бюджетных доходов или расходов. Конституционный суд подчеркнул, что Конституция обязывает Парламент истребовать заключения Правительства по поправкам, внесенным в рамках процедуры, предусмотренной ст.131 ч.(4) Конституции. Также Конституция обязывает Правительство выносить заключение по поправкам, которые были направлены ему Парламентом в соответствии с процедурой, предусмотренной ст.131 ч.(4) Конституции (см. ПКС № 28 от 19 ноября 2020 г., § 40-42). Подытоживая, Конституционный суд отмечает, что в случае, если законопроект, влияющий на бюджет, получил положительное заключение Правительства, а на одном из последующих этапов законодательной процедуры к этому законопроекту предлагаются поправки, тогда, в духе ст.131 ч.(3) Конституции, должны быть одобрены Правительством и эти поправки.

84. Установив, что Закон № 236 от 16 декабря 2020 года был принят Парламентом в отсутствие заключения Правительства о последствиях законопроекта на бюджет и в отсутствие заключения Правительства по поправкам, внесенным депутатами, Конституционный суд заключает, что имело место нарушение положений ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции.

b) Закон № 240 от 16 декабря 2020 года

85. Во-первых, Конституционный суд отмечает, что Постановлением № 111 от 26 февраля 2020 года Правительство вынесло обусловленное заключение по законопроекту № 302 от 6 декабря 2019 года и предложило внести ряд изменений/ дополнений (см. выше § 17). Тем не менее в заключении по законопроекту исполнительный орган не высказался по вопросу воздействия оспариваемого закона на бюджет. Конституционный суд отмечает, что в процедуре, установленной ст.131 ч.(4) Конституции, основная задача Правительства состоит в четком изложении в вынесенном заключении своего одобрения или отклонения законодательного предложения или поправки с точки зрения воздействия на бюджет.

86. Конституционный суд вновь подчеркивает, что согласие Правительства должно предварять принятие в окончательном чтении законопроектов, влияющих на бюджет (см. выше § 77).

87. Конституционный суд установил, что Парламент принял Закон № 240 от 16 декабря 2020 года во втором чтении, не располагая заключением Правительства о последствиях законопроекта на бюджет.

88. Во-вторых, Конституционный суд отмечает, что 10 декабря 2020 года депутат Сергей Сырбу внес к законопроекту № 302 от 6 декабря 2019 года поправку, предполагающую бюджетные расходы (см. выше § 19).

89. Конституционный суд отмечает, что Парламент принял поправку депутата Сергея Сырбу во втором чтении и включил ее в Закон № 240 от 16 декабря 2020 года притом, что Правительство не вынесло заключения о влиянии поправки на бюджет.

90. В этой связи Конституционный суд напоминает, что Конституция обязывает Парламент истребовать заключения Правительства по поправкам, внесенным в рамках процедуры, предусмотренной ст.131 ч.(4) Конституции (см. выше § 83).

91. Установив, что Закон № 240 от 16 декабря 2020 года был принят Парламентом в отсутствие заключения Правительства о последствиях законопроекта на бюджет и в отсутствие заключения Правительства по поправке, внесенной депутатом, Конституционный суд заключает, что имело место нарушение положений ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.131 ч.(4) и ч.(6) Конституции.

92. Это освобождает Конституционный суд от необходимости проверять конституционность Законов № 236 и № 240 от 16 декабря 2020 года в свете ст.9 ч.(3), ст.36. ст.64, ст.72 ч.(3) и ст.126 ч.(2) п.b) Конституции.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и п.е) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованными обращения, представленные депутатами Парламента Республики Молдова Ливиу Вовком, Моникой Бабук, Павлом Филипом, Александром Жизданом, Геннадием Бузой, Игорем Время и Даном Перчуном.

2. Признать неконституционными Закон № 236 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Закон № 240 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСЕДАТЕЛЬ Домника МАНОЛЕ
№ 8. Кишинэу, 11 марта 2021 г.