Заключение N 1 от 16.04.2024 по проекту закона о внесении изменений в Конституцию путем референдума (присоединение к Европейскому Союзу) (обращение № 84с/2024 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по проекту закона о внесении изменений в Конституцию путем референдума

(присоединение к Европейскому Союзу)

(обращение № 84с/2024 г.)

№ 1  от  16.04.2024

 (в силу 16.04.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 184-187 ст. 65 от 25.04.2024

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 9 апреля 2024 года,

рассмотрев данное обращение в пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 9 апреля 2024 года депутатами Парламента Республики Молдова Игорем Гросу, Вероникой Рошка, Василием Грэдинару, Лилианом Карп, Алиной Дандара, Михаилом Друцэ, Еуджениу Синкевич, Марией Панку, Ефимией Бандалак, Анной Оглинда, Марьяном Раду, Игорем Кирияк, Юлией Даскэлу, Анжелой Мунтяну-Пожога, Мариной Морозова, Артемием Кэтэной, Виорелом Барда, Валентиной Маник, Адрианом Белый, Романом Рошка, Наталией Давидович, Вероникой Бричаг, Георгием Кожок, Виктором Спыну, Виталием Жакот, Оазу Нантой, Виталием Гавроук, Ионом Спак, Еудженией Кожокарь, Марьяной Лукрецяну, Серджиу Лазаренку, Лилианой Николаеску-Онофрей, Лилианой Гросу, Ларисой Волох, Дорианом Истратий, Борисом Попа, Ионом Поя, Александром Трубка, Дойной Герман, Ерсилией Катрави, Ионом Бабич, Василием Порцевски, Марьяной Кушнир, Борисом Маркоч, Ионом Гроза и Адрианом Кептонар в порядке статей 135 ч.(1) п.с) и 141 ч.(1) п.b) Конституции, в котором запрашивается вынесение заключения по проекту закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова путем конституционного референдума.

2. Авторы обращения в составе 46 депутатов также просят Конституционный суд осуществить контроль проекта постановления Парламента о проведении республиканского конституционного референдума, основанного на проекте закона о внесении изменений в Конституцию. Проект постановления в основном определяет вопрос, который должен быть поставлен перед участниками референдума: "Поддерживаете вступление Республики Молдова в Европейский Союз?". На данном этапе Конституционный суд может дать заключение лишь по инициативе пересмотра Конституции, но не по вопросу, который предполагается поставить на референдум. Конституционные положения статей 135 ч.(1) п.а) и п.с) и 141 ч.(2), как и положения статьи 187 ч.(2) Избирательного кодекса, не предусматривают возможность вынесения Конституционным судом заключений по таким проектам постановлений Парламента. Они должны приниматься только после вынесения Конституционным судом положительного заключения по проекту закона о внесении изменений в Конституцию. Следовательно, Конституционный суд проверит только проект закона о внесении изменений в Конституцию путем референдума и вынесет по нему заключение.

3. Проект закона о внесении изменений в Конституцию имеет следующее содержание:

"Мы, народ Республики Молдова, осуществляя непосредственно свой национальный суверенитет и право на участие в управлении общественными делами, в порядке статей 2, 39 и 75 Конституции Республики Молдова,

Принимаем настоящий конституционный закон.

Ст.I. – В Конституцию Республики Молдова (повторно опубликованная в Официальном мониторе Республики Молдова, 2016 г., № 78, ст.140), с последующими изменениями, вносятся следующие изменения:

1. Преамбула дополняется двумя новыми частями следующего содержания:

"ПОДТВЕРЖДАЯ европейскую самобытность народа Республики Молдова и необратимость европейского курса Республики Молдова,

ОБЪЯВЛЯЯ вступление в Европейский Союз стратегической целью Республики Молдова,".

Конституция дополняется Разделом V¹ следующего содержания:

"Раздел V¹

ВСТУПЛЕНИЕ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

Статья 140¹

Присоединение к учредительным договорам и актам о пересмотре

учредительных договоров Европейского Союза

(1) Присоединение Республики Молдова к учредительным договорам Европейского Союза, а также к актам о пересмотре учредительных договоров Европейского Союза устанавливается Парламентом органическим законом.

(2) Вследствие присоединения, положения учредительных договоров Европейского Союза, как и других обязательных правовых актов Европейского Союза, имеют преимущество над противоречащими им положениями внутренних законов, при условии соблюдения положений договора о присоединении".

Ст.II. – Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова постановления Конституционного суда о подтверждении результатов республиканского референдума".

4. На оглашении резолютивной части заключения присутствовали: представитель авторов обращения депутат Парламента Республики Молдова Вероника Рошка и представитель Парламента Валериу Кучук.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции:

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

"(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

[…]".

Статья 7

Конституция – высший закон

"Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".

Статья 8

Соблюдение международного права и

международных договоров

"(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции".

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе".

Статья 66

Основные полномочия

"Парламент имеет следующие основные полномочия:

[…]

b) назначает референдумы;

[…]".

Статья 72

Виды законов

"[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

b) организация и проведение референдума;

[…]".

Статья 75

Референдум

"(1) Важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум.

(2) Постановления, принятые по итогам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу".

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

"(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]".

Статья 141

Инициатива пересмотра

"(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями".

Статья 142

Пределы пересмотра

"(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения".

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

"(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу".

ВОПРОСЫ ПРАВА

Оценка Конституционного суда

А) Относительно инициативы о внесении изменений в Конституцию путем референдума

6. В проекте конституционного закона, представленного депутатами 9 апреля 2024 года, предлагается включить в Преамбулу Конституции положения о политическом курсе государства Республика Молдова и дополнить Конституцию новым разделом "Вступление в Европейский Союз" и статьей о процедуре присоединения Республики Молдова к учредительным договорам Европейского Союза, а также к актам о пересмотре этих договоров. Кроме того, статья определяет приоритет обязательных правовых норм Европейского Союза по отношению к противоречащим им положениям внутренних законов.

7. Согласно пояснительной записке к проекту конституционного закона, предлагается подтвердить европейскую самобытность народа Республики Молдова и объявить вступление в Европейский Союз стратегической целью Республики Молдова. Стремления Республики Молдова установить с европейскими странами политические, экономические, культурные связи, как и связи в иных областях, были закреплены в Декларации о независимости. Отношения Республики Молдова с Европейским Союзом первоначально были установлены Соглашением о партнерстве и сотрудничестве, подписанным 28 ноября 1994 года. Затем Парламент Республики Молдова 24 марта 2005 года принял Декларацию о политическом партнерстве для достижения целей по европейской интеграции страны. Республика Молдова в июне 2014 года подписала Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами. Президент Республики Молдова, председатель Парламента и премьер-министр в марте 2022 года подписали заявление о вступлении Республики Молдова в Европейский Союз, результатом которого стало присвоение Советом Европы 23 июня 2022 года статуса страны-кандидата на вступление в Европейский Союз. Конституционализация процесса европейской интеграции – это политико-правовой шаг, основанный в том числе на Постановлении Конституционного суда № 24 от 9 октября 2014 года.

8. Авторы инициативы о внесении изменений в Конституцию предлагают утвердить текст закона путем референдума. Конституционный суд отмечает, что процедура пересмотра Высшего закона регламентирована в Разделе VI (статьи 141-143) Конституции.

9. Конституционный суд отмечает, что до 2010 года он рассматривал вопросы о внесении изменений в Конституцию лишь Парламентом, поскольку иная процедура, кроме как голосование в Парламенте, не предусмотрена Высшим законом (см. ПКС № 57 от 3 ноября 1999 года). Впоследствии, в результате совместного толкования статей 2 и 75 Конституции, Конституционный суд принял Заключение № 3 от 6 июля 2010 года по инициативе пересмотра статьи 78 Конституции Республики Молдова путем Конституционного референдума и Заключение № 1 от 22 сентября 2014 года по инициативе пересмотра статей 78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова путем республиканского референдума (см. § 27-28), в котором счел возможным пересмотр Конституции путем референдума. Конституционный суд придерживался такого же мнения в Заключении № 2 от 10 ноября 2015 года (см. § 16-17). Так, возможность пересмотра Конституции путем референдума нашла конституционное закрепление в совместном толковании статей 2 и 75 Конституции. Конституционный суд напоминает, что постановления Конституционного суда о толковании имеют конституционную ценность и являются неотъемлемой частью Конституции. Они образуют единое целое с положениями, подвергаемыми толкованию (см. ПКС № 8 от 11 марта 2024, § 24).

10. Таким образом, на основании статей 2 и 75 Конституции, в свете указанной практики, Конституционный суд подчеркивает, что в ходе республиканского конституционного референдума народ реализует свое право на непосредственное осуществление национального суверенитета путем волеизъявления по самым важным вопросам общества и государства, а решения, принятые на основе результатов республиканского конституционного референдума, обладают высшей юридической силой и не требуют подтверждения Парламента.

В) Соблюдение процедуры инициирования пересмотра Конституции путем референдума

11. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 135 ч.(1) п.с) Конституции, он уполномочен высказываться по инициативам о пересмотре Конституции. Следовательно, рассмотрение данного обращения относится к его компетенции ratione materiae.

12. Кроме того, согласно ч.(1) статьи 141 Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от: а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […]; b) не менее чем одной трети депутатов Парламента или с) Правительства.

13. В данном случае законодательная инициатива о пересмотре Конституции была направлена для вынесения заключения в Конституционный суд 46 депутатами, то есть более одной трети депутатов Парламента. Следовательно, требование статьи 141 ч.(1) п.b) Конституции было соблюдено.

14. Что касается пределов пересмотра Конституции, Конституционный суд отмечает, что статьи 63 ч.(3) и 142 Конституции определяют временнӹе и материальные условия пересмотра Конституции.

С) Соблюдение временнӹх требований пересмотра Конституции (формальные требования конституционности)

15. Временнӹе требования подразумевают невозможность пересмотра Конституции в период продления полномочий Парламента до законного созыва нового состава [статья 63 ч.(3) Конституции], а также во время действия чрезвычайного, осадного и военного положения [статья 142 ч.(3) Конституции].

16. Конституционный суд отмечает, что на данном этапе пересмотр Конституции по инициативе депутатов не подпадает под действие этих временнӹх запретов, предусмотренных Конституцией. Таким образом, требования, предусмотренные статьями 63 ч.(3) и 142 ч.(3) Конституции, выполнены.

D) Соблюдение материальных требований пересмотра Конституции (материальные требования конституционности)

17. Материальные требования подразумевают, что положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки [статья 142 ч.(1) Конституции]. Кроме того, не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых [ч. (2) статьи 142 Конституции].

18. Конституционный суд в своей практике отмечал, что для анализа соблюдения материальных требований необходимо проверить предложенные изменения на их соответствие статье 142 ч.(1) и ч.(2) Конституции и выяснить, если предметом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства и постоянный нейтралитет государства, а также если пересмотр не влечет за собой упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых (см. ЗКС № 1 от 15 марта 2022 года, § 18).

(i) О суверенном, независимом, унитарном характере и постоянном нейтралитете государства (ч. (1) статьи 142 Конституции)

19. Конституционный суд отмечает, что инициатива пересмотра Конституции, как она сформулирована в представленном для вынесения заключения проекте, относится к: (i) европейской самобытности народа; (ii) вступлению в Европейский Союз, как стратегической цели государства; (iii) порядку присоединения к учредительным договорам Европейского Союза и к актам о их пересмотре; (iv) преимуществу этих договоров и обязательных правовых норм Европейского Союза по отношению к противоречащим им положениям внутренних законов.

20. Конституционный суд отмечает, что законодательное предложение воплощает долгосрочные усилия государства Республика Молдова и органов власти по сближению с Европейским Союзом. За период времени, прошедший с момента принятия Декларации о независимости, конституционные власти (законодательная и исполнительная) в пределах своих компетенций заключили/ратифицировали множество международных договоров с Европейским Союзом и приняли множество внутренних нормативных актов, направленных на внедрение существующих стандартов Европейского Союза и приведение внутреннего законодательства в соответствие с европейским. Среди наиболее важных соглашений, в которых Республика Молдова приняла на себя обязательство привести в соответствие внутреннее законодательство с законодательством Европейского Союза, можно отметить: Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и их государствами-членами, с одной стороны, и Республикой Молдова, с другой стороны, от 28 ноября 1994 года, ратифицированное Постановлением Парламента № 627 от 3 ноября 1995 года; План действий Европейский Союз – Республика Молдова, утвержденный Постановлением Правительства № 356 от 22 апреля 2005 года; Соглашение об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, подписанное 27 июня 2014 года в Брюсселе и ратифицированное Законом № 112 от 2 июля 2014 года.

21. В Постановлении № 24 от 9 октября 2014 года о контроле конституционности Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, Конституционный суд в § 164 отметил, что ратификация и реализация Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова и государствами-членами Европейского Союза направлены на разделение общих ценностей и принципов, таких как демократия и правовое государство, уважение прав человека, эффективное управление, рыночная экономика и устойчивое развитие.

22. В ряде своих постановлений и определений Конституционный суд делал ссылки на практику Суда Европейского Союза, как на авторитетный источник по рассматриваемым юридическим вопросам (см. ПКС № 17 от 10 мая 2017 года, § 120, 128 и 129; ПКС № 38 от 14 декабря 2017 года, § 108; ПКС № 4 от 20 февраля 2018 года, § 60; ПКС № 8 от 26 апреля 2018 года, § 31; ОКС № 89 от 24 июля 2018 года, § 17, 18 и 22; ОКС № 139 от 14 декабря 2018 года, § 27; ПКС № 3 от 4 февраля 2020 года, § 61, и др.).

23. Кроме того, Конституционный суд ссылался на Соглашение об ассоциации во многих своих постановлениях и определениях, указывая на необходимость его соблюдения и приведения в соответствие внутренней нормативной базы с правом Европейского Союза (см. ПКС № 11 от 11 мая 2016 года, § 49; ПКС № 17 от 10 мая 2017 года, § 116; ПКС № 29 от 6 ноября 2017 года, § 49; ОКС № 57 от 11 июня 2018 года, § 19 и § 20; ОКС № 149 от 29 ноября 2018 года, § 18 и 19; ОКС № 125 от 25 ноября 2019 года, § 27; ОКС № 103 от 24 сентября 2020 года, § 29, и др.).

24. Конституционный суд также ссылался на Директивы Европейского Союза, основывая свой правовой анализ на их суждениях (см. ПКС № 30 от 23 декабря 2010 года, § 4; ПКС № 13 от 22 мая 2014 года, § 57, 58 и 78; ПКС № 14 от 16 мая 2016 года, § 91; ПКС № 17 от 10 мая 2017 года, § 84; ПКС № 29 от 6 ноября 2017 года, § 65; ПКС № 40 от 21 декабря 2017 года, § 62-64; ПКС № 27 от 30 октября 2018 года, §79; ПКС № 20 от 26 сентября 2019 года, § 43; ОКС № 73 от 9 июля 2018 года, 14; ОКС № 3 от 14 января 2019 года, § 20, 22 и 27-29; ОКС № 14 от 29 января 2019 года, § 21, и др.).

25. В связи с этим Конституционный суд подчеркивает, что возможное вступление Республики Молдова в Европейский Союз не подрывает верховенство Конституции в системе внутреннего права с точки зрения национального суверенитета. Конституционные нормы не теряют свою обязательную силу и не меняют свою суть, в частности, благодаря статье 8 Конституции, которая устанавливает принцип добросовестного соблюдения национальными органами власти международных обязательств, принятых на себя Республикой Молдова. Учредительные договора Европейского Союза, а также иные обязательные правовые акты Европейского Союза подпадают под категорию международных договоров для Республики Молдова, если при их подписании и ратификации будут соблюдены конституционные требования. Республика Молдова остается суверенным субъектом, сохраняя за собой право денонсировать международные договора, участником которых она больше не желает быть, в соответствии с условиями, установленными Венской конвенцией 1969 года о праве международных договоров.

26. Более того, Конституционный суд в своей практике отмечал, что право государства принимать на себя международные обязательства является элементом государственного суверенитета. Делегирование отдельных полномочий международным организациям путем заключения договоров не означает отказ от суверенитета. Эти договоры представляют собой соглашения, которыми носитель суверенитета передает другому органу определенные полномочия. Во внешних связях международные организации являются теми субъектами, в рамках которых государства объединяют свои суверенитеты и средства для разрешения общих проблем и нахождения взаимоприемлемых решений, таким образом действуя в национальных интересах. Государства Европейского Союза пришли к выводу, что некоторые атрибуты осуществляются эффективнее общими усилиями под покровительством европейских организаций. Государства тем самым укрепляют свой суверенитет, разделяя между собой как затраты, так и преимущества, полученные от подобного сотрудничества (ПКС № 24 от 9 октября 2014 года, § 94-97).

27. Конституционный суд отмечает, что сейчас Преамбула Конституции подтверждает приверженность государства Республика Молдова общечеловеческим ценностям, стремление жить в мире и согласии со всеми народами мира, в соответствии c общепризнанными принципами и нормами международного права. Заявленной целью проекта конституционного закона является вступление в Европейский Союз, и эта цель совместима с тезисом Преамбулы, то есть с одной из целей Конституции, учитывая, что система права Европейского Союза предполагает сосуществование правовых систем стран-участниц и их совместные усилия, направленные на защиту универсальных ценностей – нерушимых и неотъемлемых прав человека, свободы, демократии, равенства и правового государства (см. Преамбулу Договора о Европейском Союзе).

(ii) О соблюдении требования относительно неупразднения основных прав и свобод граждан или гарантий таковых (ч. (2) статьи 142 Конституции)

28. Конституционный суд напоминает, что стратегическая цель Республики Молдова по вступлению в Европейский Союз подразумевает и принятие стандартов и принципов, на которых он основан, включая принципы свободы, демократии, соблюдения прав человека и основных свобод, а также принцип правового государства, которые являются общими для стран-участниц (см. ПКС № 24 от 9 октября 2014 года, § 118).

29. Более того, Республика Молдова и Европейский Союз обязались уважать все принципы и положения Хартии ООН, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), […] Парижской хартии для новой Европы от 1990 года, а также Всеобщей декларации Организации Объединенных Наций о правах человека от 1948 года и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1950 года (см. ПКС № 24 от 9 октября 2014 года, § 124), а проект о внесении изменений в Конституцию не предусматривает отказ от выполнения этих обязательств.

30. С учетом изложенных суждений, Конституционный суд заключает, что инициатива пересмотра Конституции не нарушает суверенный, независимый и единый характер государства Республика Молдова, установленный ч.(1) статьи 1 Конституции, и статус постоянного нейтралитета, предусмотренного статьей 11 Конституции. Кроме того, содержание инициативы по пересмотру Конституции не подразумевает упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. Конституционный суд заключает, что инициатива пересмотра Конституции путем референдума соответствует требованиям статьи 142 частей (1) и (2) Конституции.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.с), 140 ч.(2), 141 и 142 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 63 п.а) и 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Инициатива по пересмотру Конституции Республики Молдова путем референдума, подписанная 46 депутатами Парламента, представлена уполномоченным субъектом и, следовательно, соответствует положениям статьи 141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Инициатива по пересмотру Конституции Республики Молдова путем референдума соответствует временнӹм пределам пересмотра, установленным статьями 63 ч.(3) и 142 ч.(3) Конституции.

3. Инициатива по пересмотру Конституции Республики Молдова путем референдума не превышает материальные пределы пересмотра, установленные статьей 142 частями (1) и (2) Конституции, и может быть представлена на рассмотрение Парламента.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".