Заключение N 2 от 09.12.2008 по проекту закона об изменении ст.32 Конституции Республики Молдова

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

по проекту закона об  изменении ст.32

Конституции Республики Молдова

N 2  от  09.12.2008

 (в силу 09.12.2008) 

Мониторул Офичиал N 226-229 ст.14 от 19.12.2008

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

при участии Виктории Ботнарюк-Треля, секретаря заседания, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.с), ст.141 ч.(1) п.с) и ч.(2) Конституции, ст.4 ч.(1) п.с) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.с) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции рассмотрел в открытом пленарном заседании обращение Правительства о даче заключения по проекту закона об изменении ч.(3) ст.32 Конституции Республики Молдова.

Определением от 26 ноября 2007 года Конституционный суд принял обращение к рассмотрению по существу.

Рассмотрев обращение, проект конституционного закона и приложенные к делу материалы, заключения Президента Республики Молдова, Института истории, государства и права Академии наук Молдовы, заслушав сообщение судьи-докладчика, аргументы представителей Парламента и Правительства, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

13 ноября 2007 года Постановлением № 1234 Правительство утвердило проект закона об изменении ч.(3) ст.32 Конституции Республики Молдова и 16 ноября 2007 года представило его в Конституционный суд для дачи заключения. На основании конституционных положений ст.141 ч.(1) п.с) Правительство вправе инициировать пересмотр Конституции.

Положениями статьи 32 Конституции "Свобода мнений и выражения" каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами (ч.(1)). Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды (ч.(2)). Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим (ч.(3)).

В проекте закона часть (3) статьи 32 Конституции излагается в следующей редакции: "Запрещаются и наказываются законом призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, другие насильственные действия, посягающие на конституционный режим".

Правительство предлагает пересмотр ч.(3) ст.32 Конституции в целях обеспечения соответствия конституционных положений статье 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ее правоприменения. Статья 10 Конвенции гласит: каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу мнения, получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ.

Инициатива Правительства о пересмотре ст.32 Конституции, как следует из пояснительной записки к проекту конституционного закона, вписывается в Национальный план действий в области прав человека на 2004-2008 годы, утвержденный Постановлением Парламента № 415-XV от 24 октября 2003 года (глава 6 раздел а) Приложения к постановлению законодательного органа), согласно которому всем гражданам Республики Молдова, иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории государства, гарантируются права и свободы, предусмотренные Конституцией, другими внутренними законодательными актами, а также общепризнанными принципами и нормами международного права. Выполнение Национального плана действий в области прав человека предполагает внедрение международных стандартов по правам человека в национальное законодательство и в практику, обеспечение эффективной защиты политических, гражданских, экономических, социальных и культурных прав, совершенствование национальных механизмов защиты прав человека и др.

Проанализировав проект конституционного закона, Конституционный суд выделяет следующие изменения в редакции ч.(3) ст.32 Конституции: исключение синтагмы "оспаривание и опорочивание государства и народа" и замену синтагмы ", а также другие действия" синтагмой "другие насильственные действия".

Всеобщая декларация прав человека предусматривает, что каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст.19).

Присоединившись к Международному пакту о гражданских и политических правах, принятому 16 декабря 1966 года, Республика Молдова обязалась уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах ее территории и под ее юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Республика Молдова обязалась также принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте (ст.2 ч.(1) и ч.(2)). Согласно ст.19 Пакта каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.

Осуществление свобод, предусмотренных Всеобщей декларацией прав человека, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах, налагает особые обязанности и особую ответственность. Как следствие, осуществление этих свобод может быть сопряжено с некоторыми формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом, которые являются необходимыми мерами в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Всякая пропаганда войны, всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должны быть запрещены законом (ст.10 ч.2 Конвенции, ст.19 ч.3, ст.20 Пакта).

Согласно Высшему закону первостепенная обязанность государства – уважать и защищать личность. Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения (ст.16). В Республике Молдова запрещаются Конституцией и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим (ч.(3) ст.32 Конституции).

В соответствии с данными конституционными нормами конституционный строй, суверенитет, независимость и территориальная целостность Республики Молдова, мир, безопасность человечества, а также весь правопорядок защищены от преступлений уголовным законом. Согласно положениям ст.341 и ст.346 Уголовного кодекса публичные призывы к свержению или насильственному изменению территориальной целостности Республики Молдова, умышленные действия, публичные призывы, направленные на разжигание национальной, расовой или религиозной вражды или розни в Республике Молдова, расцениваются как преступления против публичной власти и безопасности государства и уголовно наказуемы.

Осуждая действия, направленные на оспаривание и опорочивание государства и народа, равно как и те, что призывают к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекают к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, положения ч.(3) ст.32 Конституции, а также уголовный закон, признают их по праву как действия, посягающие на конституционный режим. Исходя из конституционных положений о пределах пересмотра Высшего закона, Конституционный суд не разделяет мнение Правительства, что исключение из Конституции положения "оспаривание и опорочивание государства и народа" будет способствовать более действенному осуществлению свободы мнений и выражения. Конституционный суд рассматривает оспаривание и опорочивание государства и народа как посягательства на конституционный режим. Допустимость, в том числе посредством Конституции, и ненаказуемость этих действий посредством закона сведут на нет защиту права государства Республики Молдова на существование как геополитического образования и защиту права народа как носителя национального суверенитета на собственную идентичность.

Согласно основным принципам, провозглашенным Конституцией, Республика Молдова – это демократическое правовое государство, которое базируется на единстве народа Республики Молдова, является общей и неделимой родиной всех ее граждан. Опорой государственной власти служит воля народа. Государство признает и гарантирует право всех граждан на сохранение, развитие и выражение этнической, культурной, языковой и религиозной идентичности. Пользуясь правами и свободами, закрепленными Конституцией и другими законами, граждане Республики Молдова имеют предусмотренные ими обязанности. Так, свобода совести граждан, гарантированная Конституцией, должна проявляться в духе терпимости и взаимного уважения. Право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности; средства массовой информации, государственные или частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности. Митинги, демонстрации, манифестации, шествия или любые иные собрания являются свободными и могут организовываться и проводиться гражданами только мирно. Партии и другие общественно-политические организации способствуют выявлению и выражению политической воли граждан, а политические формирования, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Молдова, являются неконституционными. Преданность стране – священная обязанность, а защита Родины – священное право и долг каждого гражданина.

Конституционные положения обязывают каждого человека осуществлять свои конституционные права и свободы добросовестно, без нарушения прав и свобод других лиц.

Следуя международно-правовым и конституционным принципам универсальности основных прав, свобод и обязанностей и равенства, принимая во внимание, что граждане Республики Молдова пользуются правами и свободами, закрепленными Конституцией и другими законами, и имеют предусмотренные ими обязанности, Конституционный суд отмечает, что изменение ч.(3) ст.32 Конституции путем замены синтагмы "а также другие действия" синтагмой "другие насильственные действия" не превышает пределов пересмотра, закрепленных в ст.142 Конституции.

Рассмотрев проект закона об изменении ч.(3) ст.32 Конституции в свете конституционных положений о государстве Республика Молдова, об основных правах и свободах человека и гарантиях таковых, и принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд считает, что исключение синтагмы "оспаривание и опорочивание государства и народа" является нарушением конституционных положений о суверенном, независимом и едином государстве, умалением основных прав и свобод граждан и гарантий таковых. Ни один закон, противоречащий положениям Конституции, не имеет юридической силы, а принятие законов, запрещающих или умаляющих права и основные свободы человека и гражданина, запрещается Конституцией (ст.7, ст.54).

Отмечая взаимозависимость конституционных норм, Конституционный суд приходит к выводу, что исключение синтагмы "оспаривание и опорочивание государства и народа" из ч.(3) ст.32 Конституции противоречит основным конституционным принципам о государстве Республика Молдова (ст.1), суверенитете и государственной власти (ст.2), территории (ст.3), правах и свободах человека (ст.4), демократии и политическом плюрализме (ст.5), Конституции – Высшем законе (ст.7), единстве народа и праве на самобытность (ст.10), о Республике Молдова – нейтральном государстве (ст.11), конституционным положениям об универсальности основных прав, свобод и обязанностей (ст.15), о равенстве (ст.16), праве на информацию (ст.34), свободе собраний (ст.40), свободе партий и других общественно-политических организаций (ст.41), об ограничении осуществления прав или свобод (ст.54), об осуществлении прав и свобод (ст.55).

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что согласно ст.141 ч.(2) Конституции проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, руководствуясь положениями ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд пятью голосами судей дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Пересмотр Конституции инициирован Правительством в соответствии с конституционными положениями ст.141 ч.(1) п.с).

2. Проект закона об изменении ч.(3) ст.32 Конституции в части, предусматривающей замену синтагмы ", а также другие действия" синтагмой "другие насильственные действия", не превышает пределов пересмотра Конституции, установленных конституционными положениями ст.142.

3. Проект закона об изменении ч.(3) ст.32 Конституции в части, предусматривающей исключение синтагмы "оспаривание и опорочивание государства и народа", нарушает конституционные положения о суверенном, независимом и едином характере государства, умаляет основные права и свободы граждан и гарантии таковых.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Конституционный суд дал отрицательное заключение по проекту закона об изменении ч.(3) ст.32 Конституции в части, предусматривающей исключение синтагмы "оспаривание и опорочивание государства и народа". Вопреки заключению Конституционного суда, считаю, что исключение этой нормы, предусмотренной проектом закона, не превышает пределов пересмотра Конституции, закрепленных конституционными положениями ст.142.

Для обоснования данного утверждения приведу следующие доводы:

1. Конституционный суд не проанализировал с юридической точки зрения понятия, являющиеся предметом проекта конституционного закона. Такой анализ необходим для разъяснения содержания ст.32 ч.(3) Конституции как в настоящей редакции, так и в представленном Правительством варианте проекта закона.

Так, ст.32 ч.(3) Конституции устанавливает запрет и наказание следующих действий:

- оспаривание и опорочивание государства и народа, независимо от формы их осуществления. Следуя смыслу понятий, оспаривание и опорочивание государства и народа могут осуществляться только мирным путем. Данные действия, обретя насильственную форму, определяются другими понятиями: свержение, уничтожение, насилие и др. Наказанию подлежат не только насильственные действия, но и призывы к подобного рода действиям. Этот вывод вытекает из других синтагм ст.32 ч.(3) Конституции и из ст.341 Уголовного кодекса, которая предусматривает привлечение к ответственности за публичные призывы к свержению или насильственному изменению конституционного строя;

- призывы различными способами, в том числе насильственным путем:

a) к агрессивной войне

b) к розни

- национальной

- расовой

- религиозной;

- подстрекательство различными способами (мирными, которые могут перерасти в насильственные действия):

a) к дискриминации

b) территориальному сепаратизму

с) общественному насилию;

- другие действия, посягающие на конституционный режим. Эти действия согласно конституционному тексту не входят в перечисленные выше действия, следовательно, они должны быть конкретизированы. Конституционная синтагма в настоящей редакции позволяет Парламенту расширить по своему усмотрению ряд наказуемых действий, посягающих на конституционный режим, что в конечном итоге может привести к неоправданному ограничению права на свободу выражения.

2. Тот факт, что законодательные положения, развивающие спорную конституционную норму, четко не определяют категории "оспаривание" и "опорочивание", не указывают их составляющие и характеристики, свидетельствует не только об отсутствии правовых гарантий осуществления конституционной нормы, которая таким образом становится неприменимой, но и о существовании законодательного упущения или, что еще серьезнее, конституционного.

Законодатель может нанести ущерб конституционным основам не только допуская определенные отклонения от конституционного текста, но и не принимая законные гарантии для осуществления конституционных принципов и норм. Как следствие, создается законодательный вакуум, который в доктрине определен как пробел. Большинство конституционалистов считают, что в данном смысле законодательные пробелы равнозначны неконституционности и должны быть санкционированы посредством Конституционного суда. Этого полномочия у Конституционного суда Республики Молдова в настоящее время нет.

Проект закона о пересмотре Конституции явился результатом компромисса, достигнутого между международными организациями и публичными властями Республики Молдова. Правительство, Парламент, Президент Республики Молдова, Высшая судебная палата, Высший совет магистратуры, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и европейской интеграции, Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел и другие органы публичной власти дали положительные заключения по проекту закона о пересмотре Конституции, выражая тем самым свое согласие на устранение упущения законодательного органа. Данное действие Конституционный суд запретил своим заключением.

3. Синтагма "оспаривание и опорочивание государства и народа" создает ряд неопределенностей в урегулировании общественных отношений, касающихся осуществления права на свободу выражения. Применение этой нормы в определенном смысле ограничивает право на выражение лицами определенных недовольств существующим конституционным режимом, которые могут быть истолкованы как оспаривание государства. Призыв к демократическому изменению государственного правления или высказывание мнений научного порядка могут рассматриваться как преступления против государства, а критика в адрес правящих органов – как опорочивание государства.

Следует отметить, что публичные органы власти могут давать произвольное толкование не только в силу недоброжелательности, но и на основании лингвистического смысла понятий "оспаривание" и "опорочивание". Так, согласно различным толковым словарям слово "оспаривание" не является синонимом слов "свержение" либо "низвержение" насильственным путем государственной власти, а означает "опровержение", "отрицание", "опротестование", которые вписываются в пределы права на свободу выражения, не предполагая насильственные действия. А слово "опорочивание", будучи составной частью права на свободу выражения, может повлечь более широкое толкование, поскольку означает "плохо говорить о ком-либо или о чем-либо".

Считаю, что подобные толкования в рамках обеспечения свободы выражения в демократическом обществе не допустимы даже гипотетически. В качестве аргумента в данном смысле можно привести принцип, изложенный ЕСПЧ по делу Савицкий против Молдовы: "Право на свободу выражения применимо не только к "информациям" или "идеям", которые высказываются и принимаются положительно, либо рассматриваются как безобидные или несущественные, но и к тем, которые оскорбляют, шокируют или будоражат государство или какую-либо часть общества"¹.

________________

¹ "Постановления и определения ЕСПЧ по молдавским делам", 2007, т.III, с.171

Неопределенность и риски, которые содержит в себе синтагма "оспаривание и опорочивание государства и народа", отметили и международные эксперты, рекомендовавшие Республике Молдова исключить ее из Конституции, подчеркнув, что "исходя из содержания ст.10 ЕСПЧ, правдивая критика государства или действий по изменению конституционного режима демократическими средствами не должна подлежать наказанию. Настоящая редакция ч.(3) ст.32 Конституции… оставляет слишком узкую сферу для разумной дискуссии или критики". Рекомендация международных экспертов была принята Республикой Молдова и закреплена в ряде актов, принятых Парламентом и Правительством:

- План действий Республика Молдова  - Европейский Союз²;

- Национальный план действий в области прав человека на 2004-2008 годы³;

- Национальная программа по реализации Индивидуального плана действий Партнерства (IPAP) Республика Молдова – НАТО на 2006-2009 годы⁴.

________________

² Постановление Правительства № 889 от 03.08.2006 г. “План действий Республика Молдова - Европейский Союз”. М.О., 2006, № 126-130, ст.936

³ Постановление Парламента № 415-XV от 24.10.2003 г. “Национальный план действий в области прав человека на 2004-2008 годы”. М.О., 2003, № 235-238, ст.950

⁴ Постановление Правительства № 1506 от 29.12.2006 г. “Национальная программа по реализации Индивидуального плана действий Партнерства (IPAP) Республика Молдова – НАТО на 2006-2009 годы”. М.О., 2007, № 6-9, ст.29

Констатирую, что обязательство, взятое на себя Республикой Молдова, может быть реализовано только посредством пересмотра Конституционным судом своего заключения.

4. Конституционный суд не разъяснил, по каким основаниям исключение синтагмы "оспаривание и опорочивание государства и народа" было определено как противоречащее конституционным положениям ст.142. Из заключения неясно, каким образом критика или протест в адрес государства и народа могут нанести ущерб суверенному, независимому и унитарному характеру государства. Не даны разъяснения причинной связи между оспариванием и опорочиванием государства и народа и умалением основных прав и свобод граждан и гарантий таковых. Что касается прав, то исключение оспариваемой синтагмы из Конституции, напротив, способствовало бы расширению основных прав и свобод.

На основании изложенного считаю, что отрицательное заключение по части проекта закона о пересмотре Конституции является необоснованным. По моему мнению, инициатива пересмотра статьи 32 ч.(3) Конституции способствовала бы обеспечению свободы мнений и выражения.