122/18.02.2014 Hotărîre cu privire la Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la Programul de reformare a serviciilor publice

pentru anii 2014-2016

nr. 122  din  18.02.2014

 (în vigoare 21.02.2014) 

Monitorul Oficial nr.43-46 art.139 din 21.02.2014

* * *

În scopul accelerării procesului de reformă a serviciilor publice şi realizării obiectivelor Guvernului în sfera modernizării serviciilor publice, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă:

Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016, conform anexei nr.1;

Planul de acţiuni privind implementarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016, conform anexei nr.2.

2. Ministerele, alte autorităţi administrative centrale şi instituţiile publice autonome:

a) vor întreprinde măsurile necesare în vederea realizării activităţilor stipulate în Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 şi Planul de acţiuni privind implementarea acestuia;

b) vor raporta, anual, Cancelariei de Stat referitor la implementarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016;

c) vor desemna persoane din cadrul subdiviziunii de analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor publice care, în colaborare cu coordonatorul pentru e-Transformare şi specialiştii serviciului juridic, vor coordona şi monitoriza mersul implementării reformei serviciilor publice în cadrul autorităţii respective, şi vor informa, în mod corespunzător, Cancelaria de Stat.

3. Cancelaria de Stat va asigura coordonarea şi monitorizarea realizării Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 şi a Planului de acţiuni pentru implementarea acestuia, generalizînd şi prezentînd Guvernului informaţia în acest sens în termenele stipulate în Program.

4. Cheltuielile ocazionate de punerea în aplicare a prezentei hotărîri vor fi suportate din contul alocaţiilor bugetare aprobate autorităţilor şi instituţiilor publice responsabile de implementare, precum şi din contul altor surse conform legislaţiei în vigoare.

4¹. Se recomandă autorităţilor administraţiei publice locale să întreprindă măsuri privind realizarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 şi a Planului de acţiuni privind implementarea acestuia.

[Pct.4¹ introdus prin Hot.Guv. nr.198 din 23.04.2015, în vigoare 01.05.2015]

5. Se abrogă Hotărîrea Guvernului nr.797 din 26 octombrie 2012 “Cu privire la aprobarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2012-2015” (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr.229-233, art.861).

6. Controlul asupra executării prezentei hotărîri se pune în sarcina Cancelariei de Stat.

Anexa nr.1

la Hotărîrea Guvernului

nr.122 din 18 februarie 2014

PROGRAMUL

de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016

I. INTRODUCERE

1. Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 (în continuare – Program) este elaborat în conformitate cu Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova “Integrare Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” pentru perioada 2013-2014 şi este un document de planificare a politicilor Guvernului pe termen mediu, avînd drept scop reingineria serviciilor publice şi a proceselor operaţionale de prestare a acestora, asigurarea transparenţei şi echitabilităţii în stabilirea tarifelor pentru serviciile publice prestate contra plată, în vederea modernizării continue a serviciilor publice şi extinderii accesului populaţiei la servicii publice de calitate.

2. Obiectivul strategic de modernizare a serviciilor publice este inclus şi în Programul strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare), aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20 septembrie 2011, şi prevede digitizarea serviciilor publice şi reingineria proceselor operaţionale de prestare a acestora. Unul dinte obiectivele specifice ale acestui program prevede că cetăţenii şi mediul de afaceri vor putea accesa mai uşor informaţiile şi serviciile electronice oferite de autorităţile publice centrale prin portalul guvernamental unic. Potrivit Programului respectiv, aceste servicii vor fi accesibile prin diverse canale: Internet, telefonie mobilă, chioşcuri, terminale interactive etc.

II. DESCRIEREA SITUAŢIEI ACTUALE

3. Reingineria serviciilor publice este una dintre cele mai urgente priorităţi ale Guvernului, dar, totodată, şi o provocare majoră, care necesită regîndirea şi transformarea modelelor tradiţionale de activitate ale autorităţilor şi instituţiilor publice. Sistemul de instituţii publice organizat pe verticală, care activează în limitele stricte ale competenţelor stabilite pe cale normativă, urmează a fi restructurat într-un sistem unic, în care se vor anula barierele instituţionale, se vor dezvolta legăturile orizontale şi instrumentele de cooperare, care asigură organizarea eficientă a serviciilor publice pentru cetăţeni şi întreprinzători şi utilizarea economă a resurselor autorităţilor publice centrale şi locale. Aceasta se impune atît de dezvoltarea rapidă a inovaţiilor tehnologice, cît şi de exigenţele crescînde ale societăţii. În proiectul de modernizare a serviciilor publice, elaborat de Comisia Europeană, se menţionează: “Cetăţenii de azi îşi cunosc drepturile tot mai bine, deţin mai multe informaţii despre serviciile publice şi, prin urmare, au aşteptări şi cerinţe mai mari faţă de nivelul calităţii serviciilor” (A vision for public services”. Draft 13/06/2013, page 9. http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/vision-public- services).

4. Multe aspecte ale acestor modificări nu sînt încă conceptualizate şi reformele serviciilor publice în multe ţări se dezvoltă după diverse scenarii. Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2012-2015, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.797 din 26 octombrie 2012, prevedea că, modernizarea trebuie să se efectueze de către ministerele de resort, alte autorităţi administrative centrale, instituţiile publice şi întreprinderile de stat, în mare parte în mod independent, iar cadrul metodologic şi principiile generale ale reformei urmau să se stabilească în procesul de modernizare a serviciilor publice.

5. Analiza rapoartelor ministerelor, altor autorităţi administrative centrale şi instituţii publice privind realizarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2012-2015, în primul semestru al anului 2013, atestă înţelegerea neuniformă a obiectivelor reformei, precum şi discrepanţe considerabile în abordările şi iniţiativele privind îmbunătăţirea procesului de acordare a serviciilor. La etapa actuală majoritatea activităţilor planificate şi realizate vizează îmbunătăţirea calităţii şi integrităţii informaţiilor cu privire la serviciile plasate pe paginile web ale ministerelor şi autorităţilor. Exceptînd unele proiecte-pilot de reinginerie a serviciilor publice, realizate cu ajutorul proiectelor de asistenţă tehnică, practic nu există exemple de activitate independentă a instituţiilor în vederea efectuării unei analize profunde a serviciilor publice. O astfel de analiză ar trebui să acopere toate aspectele modernizării – analiza cadrului legislativ al serviciilor, accesibilitatea şi comoditatea serviciilor pentru beneficiari, perioada de timp necesară pentru a obţine un serviciu, justificarea tarifelor stabilite, procesele de producere a serviciilor în instituţia publică, eficienţa utilizării resurselor, dotarea cu infrastructură informaţională şi fizică, precum şi cu personal corespunzător.

6. În ceea ce priveşte dezvoltarea generală a reformei cea mai importantă realizare a fost aprobarea Hotărîrii Guvernului nr.661 din 30 august 2013 “Pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind organizarea şi funcţionarea Biroului Comun de Informaţii şi Servicii”. Modelul Biroului Comun de Informaţii şi Servicii a fost elaborat cu ajutorul proiectului ONU “Ghişeu unic de servicii pentru femeile din mediul rural”, reprezentînd un prim pas spre formarea centrelor comune de servicii publice, care vor asigura accesul la servicii atît la nivel central, cît şi la nivel local al administraţiei publice. Potrivit acestei abordări au fost organizate şi echipe mobile, care se deplasează în teritoriu şi asigură accesul la serviciile acordate de către serviciile desconcentrate din cadrul autorităţilor publice centrale. În cadrul acestei iniţiative se asigură serviciile aferente statutului de şomer şi angajării în cîmpul muncii, iniţierii activităţii de întreprinzător, înregistrării bunurilor imobile, sănătăţii publice etc. (în total 9 servicii). Se prevede ca activitatea celor 19 birouri comune de informaţii şi servicii, create la moment, să fie extinsă ulterior şi să acopere toate unităţile administrativ-teritoriale. Acest exerciţiu poate fi considerat un prim pas spre dezvoltarea centrelor universale de prestare a serviciilor publice, care vor asigura o abordare mai integrată a deservirii beneficiarilor diferitor servicii, oferind o organizare unificată a funcţiei de deservire a beneficiarilor pentru toate centrele şi, respectiv, o utilizare mai economă a resurselor şi sporirea calităţii de deservire.

7. Un act de iniţiative de modernizare a serviciilor publice se realizează la nivelul unor autorităţi publice locale. Astfel, în cadrul proiectului Programului de asistenţă SUA “Suport pentru reforma sistemului autorităţilor publice locale şi întăririi guvernării locale în Moldova” se prevede activitatea de îmbunătăţire a organizării şi asigurării serviciilor publice acordate de către autorităţile publice locale prin implementarea unui proces de planificare, evaluare a rezultatelor şi calităţii, precum şi prin dezvoltarea centrelor de servicii după principiul de “ghişeu unic”. Această iniţiativă cuprinde toate cele 32 autorităţi publice locale de nivelul al doilea, municipiul Comrat şi Unitatea teritorială autonomă Găgăuzia.

8. Iniţiativele de modernizare a serviciilor publice acordate de către autorităţile publice locale sînt prevăzute şi în cadrul Strategiei de descentralizare, implementarea căreia este sprijinită printr-un proiect al Programului ONU de dezvoltare. În cadrul acestui proiect este prevăzută şi sporirea capacităţilor autorităţilor publice locale pentru eficientizarea managementului serviciilor publice, sporind accesibilitatea acestora pentru populaţie, calitatea şi facilitînd integrarea socială. Programul prevede şi iniţiativele de consolidare administrativă prin modernizarea mecanismelor de finanţare, fapt ce reprezintă, în general, una din premisele esenţiale pentru reformarea serviciilor publice şi crearea reţelei de centre universale de prestare a serviciilor publice în conformitate cu principiul de “ghişeu unic”.

9. La etapa actuală anume modernizarea tehnologică este forţa motrice principală a dezvoltării reformei serviciilor publice. Modificări esenţiale se observă în cazurile în care un serviciu distinct este asigurat cu un canal nou de acordare în regim on-line. De exemplu, în prima jumătate a anului 2013 a fost digitizat serviciul de eliberare a cazierului judiciar. Din cele 109282 persoane, care au beneficiat de acest serviciu, 91,7% au preferat regimul on-line.

10. De asemenea, digitizarea serviciului de eliberare a licenţelor pentru diverse genuri de activitate antreprenorială arată o creştere semnificativă a numărului de beneficiari anume pentru versiunea electronică a serviciilor (de la 25,3% cereri electronice în perioada noiembrie 2012 – iunie 2013 pînă la 34,41% în iunie 2013).

11. Treptat creşte şi numărul de beneficiari ai portalului www.servicii.gov.md, care la moment conţine informaţii cu privire la 331 servicii publice şi oferă acces la 78 servicii electronice.

12. Este utilizat pe larg şi portalul de date deschise www.date.gov.md cu seturi de date de la 38 autorităţi publice centrale. De la începutul funcţionării portalului s-au înregistrat 82 176 utilizări de date.

13. Un pas important pentru răspîndirea continuă a serviciilor electronice constituie implementarea semnăturii digitale, care este furnizat în cadrul parteneriatului public-privat cu operatorii de telefonie mobilă.

14. S-a creat portalul pentru acces la actele normative ale autorităţilor publice locale www.actelocale.md, care oferă nu numai acces instantaneu la actele normative oficiale, emise la nivel local, dar şi contribuie la cooperarea autorităţilor locale.

15. În curs de dezvoltare se află astfel de instrumente importante pentru modernizarea tehnologică a guvernării, cum ar fi Platforma de interoperabilitate pentru schimbul de date între sistemele informaţionale, care asigură reutilizarea datelor, precum şi sistemul de circuit electronic al documentelor SIGEDIA, preconizate de a fi puse în aplicare în 2014.

16. Cu toate acestea instituţiile publice nu întotdeauna dispun de pregătirea necesară pentru a aplica noile sisteme şi a pregăti serviciile publice din domeniul lor de competenţă pentru electronizare şi modernizare. Circuitul de documente în unele autorităţi publice centrale continuă să se producă pe suport de hîrtie, există instituţii în care înregistrarea şi controlul îndeplinirii sarcinilor are loc manual prin intermediul registrelor, fapt ce conduce la un consum considerabil al timpului de lucru. De asemenea, implementarea altor instrumente şi soluţii de tehnologii informaţionale, elaborate în cadrul Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (е-Transformare), se derulează lent, instituţiile publice neavînd o viziune clară a reformei serviciilor publice în ansamblu şi a consecutivităţii măsurilor întreprinse.

17. Problemele sus-menţionate afectează şi gradul de satisfacţie a cetăţenilor pentru calitatea serviciilor. Pentru a asigura o abordare mai coordonată a modernizării serviciilor publice Cancelaria de Stat împreună cu proiectul Băncii Mondiale “Suport în implementarea reformei serviciilor publice în Republica Moldova” a efectuat analiza situaţiei actuale şi a problemelor de implementare a reformei, precum şi a elaborat un şir de documente conceptuale şi metodologice, care conţin propuneri de îmbunătăţire a mersului reformei serviciilor publice (The WB Trust Fund Project “Support in implementation of Public Services Modernization Reform in the Republic of Moldova” implemented by Corporate & Public Management Consulting Group).

18. Pentru a evalua situaţia existentă, cu ajutorul acestui proiect, în iunie 2013, s-a desfăşurat un sondaj sociologic, care a vizat 14 servicii publice administrative, utilizate de populaţie cel mai frecvent. În urma sondajului s-au identificat cele mai importante discrepanţe privind aşteptările beneficiarilor serviciilor şi procesul real existent de acordare a serviciilor – tărăgănarea nejustificată a timpului necesar pentru acordarea serviciilor, inaccesibilitatea unor informaţii complete şi corecte cu privire la servicii, necesitatea de vizite repetate la instituţiile de stat, existenţa practicii de plăţi neoficiale etc.

19. Clasificarea rezultatelor sondajului privind evaluarea importanţei îmbunătăţirilor necesare pentru acordarea serviciilor publice a arătat că respondenţii, care au participat la sondaj, au recunoscut drept cele mai importante direcţii de modernizare a serviciilor:

1) posibilitatea de a obţine un rezultat integral al serviciului într-un singur loc (instituţie);

2) posibilitatea de a obţine informaţii depline cu privire la un serviciu în regim on-line.

20. Clasificarea generală conform activităţilor necesare pentru îmbunătăţirea serviciilor este prezentată în tabelul 1:

21. În scopul analizei rezultatelor şi problemelor actuale de implementare a reformei s-a elaborat şi modelul-cadru analitic de evaluare a serviciilor administrative Client Oriented Model for Performing Advanced and Sustainable Services (COMPASS), care conţine un set de criterii din două perspective principale de existenţă a serviciului – perspectiva beneficiarului şi perspectiva administraţiei publice.

22. Perspectiva beneficiarului analizează serviciul conform criteriilor de timp necesar pentru obţinerea serviciului, accesibilităţii serviciului, calităţii serviciului şi cheltuielilor pentru obţinerea serviciului. Din perspectiva administraţiei publice serviciile sînt analizate conform criteriilor cadrului legislativ existent, criteriilor de atingere a scopurilor politicilor (eficienţa scopurilor), asigurării şi accesibilităţii resurselor şi eficienţei din punct de vedere economic. În baza cadrului analitic s-a desfăşurat evaluarea întregii reforme de modernizare a serviciilor publice, s-au identificat deficienţele abordării actuale ale reformei şi s-au elaborat recomandări privind activităţile suplimentare necesare pentru sporirea coordonării şi eficienţei în implementarea reformei.

23. Analiza şi recomandările privind dezvoltarea continuă a reformei au fost elaborate şi prezentate în Documentul-cadru “Modelul de acordare a serviciilor publice în Moldova” (în continuare – Documentul cadru). Acest Document-cadru include, de asemenea, şi un nou model conceptual al sistemului de acordare a serviciilor publice, inclusiv un model de centru universal de prestare a serviciilor publice, organizat după principiul de “ghişeu unic”, precum şi direcţia strategică de acţiuni pentru continuarea punerii în aplicare a reformei. Pentru o implementare mai coordonată şi armonizată a reformei s-a propus adoptarea legii cu privire la serviciile publice şi reglementările relevante ale Guvernului.

24. De asemenea, în cadrul acestui proiect s-a elaborat metodologia de reinginerie a serviciilor publice administrative cu descrierea în detaliu a paşilor necesari pentru analiza unui serviciu distinct sau unui grup de servicii în vederea pregătirii reformării acestora. Metodologia de reinginerie a serviciilor publice a fost testată în trei proiecte-pilot de reinginerie a serviciilor. Primul proiect-pilot viza situaţia de viaţă “Naşterea copilului” şi serviciile aferente de eliberare a certificatului de naştere al copilului şi acordare a indemnizaţiei unice la naşterea copilului. Al doilea proiect-pilot a fost dedicat serviciului de acordare a subvenţiilor producătorilor agricoli, asigurate de către Agenţia de Intervenţie şi Plăţi pentru Agricultură. Al treilea proiect-pilot prevedea evaluarea şi reingineria serviciului de apostilare, acordat de către aparatul central al Ministerului Justiţiei.

25. Toate proiectele-pilot au demonstrat atît oportunităţi de îmbunătăţire a calităţii serviciilor pentru beneficiari, cît şi reducerea poverii administrative şi posibilităţi de sporire a eficienţei din punct de vedere economic, adică reducerea costurilor economice pentru întreaga societate. Generalizarea impactului economic al rezultatelor de reinginerie a celor trei servicii-pilot sînt prezentate în tabelul 2.

26. În cadrul proiectelor-pilot s-au desfăşurat şi discuţii în focus-grupuri în vederea identificării punctelor slabe şi problemelor în obţinerea serviciilor respective. Concluziile acestor discuţii, de asemenea, au servit drept temei pentru analiza problemelor şi elaborarea propunerilor de măsuri de îmbunătăţire a implementării de mai departe a reformei serviciilor publice. În procesul de elaborare a Documentului-cadru s-a efectuat analiza documentelor de politici, programelor guvernamentale şi actelor normative ale întregului proces al reformei serviciilor publice, începînd cu anul 2004, cînd a fost adoptată prima iniţiativă în acest sens – reforma reglementării de stat a activităţii antreprenoriale denumită “Ghilotina”.

27. Principala concluzie a analizei experienţei acumulate de implementare a reformei serviciilor publice este că reforma în acest domeniu se desfăşoară fără a fi definită o abordare comună, fără a exista un cadru normativ adecvat şi un mecanism de coordonare bine definit.

28. Această carenţă de elaborare a bazelor conceptuale ale reformei la un nivel mai detaliat afectează toate activităţile şi rezultatele reformei, fapt ce determină şi înţelegerea insuficientă a abordării şi consecutivităţii măsurilor întreprinse la nivel de ministere de resort, care trebuie să se ocupe de reingineria serviciilor publice în sfera lor de competenţă. Acest fapt se manifestă şi în caracterul vag al noţiunii de serviciu public, ca subiect principal al reformei, şi în absenţa unor ghiduri metodologice privind analiza şi reingineria serviciilor, privind stabilirea tarifelor, structura standardelor minime de calitate şi în multe alte probleme legate de scopurile şi obiectivele reformei.

29. Reieşind din această concluzie, s-a propus includerea unor obiective şi activităţi suplimentare în Programul de reformare a serviciilor publice pentru anii 2012-2015 şi aprobarea prezentului Program.

III. IDENTIFICAREA PROBLEMELOR

30. Există două grupe principale de probleme ce ţin de reforma sistemului de servicii publice. Prima grupă vizează sistemul de servicii propriu-zis, acoperind aşa aspecte, cum ar fi calitatea serviciilor, accesibilitatea informaţiei cu privire la servicii, timpul necesar pentru a obţine un anumit serviciu, asigurarea posibilităţii de a alege canalele de acordare a serviciului pentru beneficiari, respectarea ordinii de drept în procesul de acordare a serviciilor, costuri rezonabile pentru cetăţeni şi întreprinderi, cultura de deservire, infrastructura care să asigure acordarea serviciilor, eficienţa din punctul de vedere economic al organizării serviciilor.

31. A doua grupă de probleme se referă la reforma serviciilor publice propriu-zisă şi acoperă astfel de probleme, cum ar fi calitatea elaborării politicilor de reformă, prin stabilirea cu claritate a scopurilor, principiilor şi instrumentelor politicilor, corectitudinea activităţilor şi măsurilor planificate şi succesivitatea acestora, coerenţa cu alte iniţiative ale Guvernului, în primul rînd cu politica de e-Transformare, asigurarea resurselor financiare necesare, stabilirea unor mecanisme eficiente de coordonare şi management al reformei, conştientizarea esenţei şi complexităţii reformei de către funcţionarii publici atît la nivel de conducători, cît şi la nivel de specialişti.

32. Prima grupă de probleme este studiată în mod constant în cadrul unor studii sociologice, care măsoară gradul de satisfacţie a cetăţenilor pentru calitatea serviciilor publice. Generalizînd rezultatele acestor studii, menţionăm că, situaţia în sfera serviciilor publice se schimbă lent, în pofida iniţiativelor existente de îmbunătăţire a serviciilor publice. Problemele identificate în programele guvernamentale de modernizare a serviciilor publice şi de e-Transformare mai persistă şi sînt confirmate şi de sondajele sociologice din anul 2013 (FINAL REPORT ON THE OPINION POLL RESULTS. Quantitative research on public perceptions of the quality of public service delivery Management, Administration and Public Policy Institute, Chisinau, 2013. Toate datele prezentate pe probleme specifice sînt rezultatele acestui sondaj), precum şi de analiza mai aprofundată, desfăşurată în focus-grupurile proiectelor-pilot privind reingineria unor servicii distincte. Informaţiile detaliate privind rezultatele sondajului psihologic sînt incluse în compartimentul analiza problemelor din documentul de concepţie.

33. Generalizarea problemelor existente din perspectiva beneficiarilor include:

1) Informaţia incompletă plasată pe paginile web ale instituţiilor publice. În majoritatea cazurilor pentru a beneficia de serviciul necesar beneficiarii sînt nevoiţi să viziteze în persoană instituţiile prestatoare de servicii.

Conform rezultatelor sondajului din anul 2013 – mai mult de 50% beneficiari au recunoscut că nu deţineau informaţii despre serviciul necesar sau că informaţia plasată pe paginile web era insuficientă.

2) Abordarea instituţională îngustă şi izolarea instituţiilor publice în organizarea serviciilor. Beneficiarul continuă să îndeplinească rolul de curier, asigurînd schimbul de documente între instituţiile publice. Interoperabilitatea registrelor publice este implementată, dar funcţionează numai în cazuri izolate, antrenînd cheltuieli semnificative de timp şi costuri economice suplimentare pentru cetăţeni şi întreprinderi.

Conform rezultatelor sondajului din anul 2013 – pentru a obţine un serviciu distinct, mai mult de 30% beneficiari au fost nevoiţi să viziteze mai mult de 3 instituţii.

3) Lipsa procedurilor sistematice şi practicilor de evaluare a poverii administrative. Cadrul de reglementare, care stabileşte procedura de obţinere a serviciului, prevede cerinţe, la care s-ar putea renunţa fără riscuri suplimentare, însă evaluarea sistematică şi identificarea procedurilor şi proceselor excesive existente se efectuează doar în cazuri distincte, în special în cadrul unor proiecte internaţionale de asistenţă tehnică.

4) Completarea arbitrară a cerinţele stabilite prin acte normative externe (legi, hotărîri de Guvern, decizii ale autorităţilor publice locale) cu cerinţe stabilite prin instrucţiuni interne ale instituţiilor prestatoare de servicii. Acest fapt impune necesitatea unor vizite repetate la instituţii pentru a prezenta documente neprevăzute de actele normative şi neincluse în listele de documente de pe paginile web ale instituţiilor. În acest mod consumul de timp necesar pentru a obţine un serviciu şi mai mult creşte.

5) Lipsa principiilor uniforme şi transparente pentru stabilirea tarifelor pentru serviciile prestate contra plată. Preţurile la servicii sînt percepute de majoritatea cetăţenilor ca fiind arbitrare sau nerezonabile.

Conform rezultatelor sondajului din anul 2013 – mai mult de 58% beneficiari au apreciat tarifele pentru servicii drept nejustificate.

6) Existenţa plăţilor suplimentare neoficiale reclamate de către beneficiari. Sondajul din anul 2011, realizat de Institutul Internaţional Republican (IRI), Baltic Surveys/The Gallup Organization, a arătat că plăţile neoficiale suplimentare constituiau modul obişnuit de soluţionare a problemelor cetăţenilor în cadrul interacţionării cu instituţiile publice în mai mult de 80% cazuri. Conform sondajului din anul 2013, 47% chestionaţi au recunoscut că în cadrul acordării serviciului li s-au solicitat şi plăţi neoficiale. De menţionat că sondajele nu s-au desfăşurat după metodologii comune şi nu permit să apreciem dinamica faptelor de corupţie, iar rezultatul sondajului din anul 2013 denotă necesitatea unor modificări serioase în organizarea serviciilor publice.

34. Problemele legate de implementarea reformei serviciilor publice au fost identificate în cadrul elaborării documentului de concepţie şi vizează abordarea reformei în documentele de planificare existente – în primul rînd în Programul de modernizare a serviciilor publice 2012 – 2015.

35. Au fost identificate următoarele probleme legate de implementarea reformei serviciilor publice:

1) Absenţa unei definiţii clare a serviciilor publice şi diversităţii de servicii publice în legislaţie. Conceptul general de serviciu public este utilizat ca un sinonim pentru serviciile publice administrative, servicii în folos public etc., fapt ce conduce la confuzie în definirea subiectului reformei şi la planificarea neclară a obiectivelor pentru modernizare.

2) Absenţa cadrului legal al reformei. În legislaţie nu există definiţia altor noţiuni şi proceduri de bază, legate de reforma serviciilor publice. Aşa noţiuni, cum ar fi deţinătorul serviciului public şi prestatorul serviciului public, front-office şi back-office, noţiuni dezvoltate conform practicilor pozitive europene şi internaţionale, procesele de prestare a serviciului etc., se utilizează în mod intuitiv, fapt ce complică punerea în aplicare a reformei – diferite instituţii implicate în realizarea reformei înţelegînd în mod diferit ce ar trebui de obţinut şi prin ce metode şi activităţi.

3) Izolarea instituţională. Instituţiile administraţiei publice consideră serviciile în limitele competenţei proprii, şi nu din perspectiva beneficiarilor, pentru care barierele instituţionale ale administraţiei publice creează o povară administrativă suplimentară. O privire la gama de servicii din punctul de vedere al beneficiarilor, analiza orizontală şi iniţiativele de modernizare ale grupelor de servicii după principiul de “situaţii de viaţă”, în conformitate cu practicile pozitive europene şi internaţionale, se realizează doar în cazuri izolate cu ajutorul proiectelor internaţionale de asistenţă tehnică.

4) Dublarea studiilor metodologice. Absenţa unor ghiduri unificate aprobate privind analiza şi reingineria serviciilor conduce la eforturi repetate de creare a unor metodologii în instituţii şi proiecte de asistenţă tehnică distincte, fapt ce implică utilizarea neraţională a resurselor, precum şi disparităţi în abordarea reformei.

5) Absenţa principiilor şi modalităţii de stabilire a tarifelor la serviciile prestate contra plată conduce la tendinţa de majorare a tarifelor, serviciile prestate contra plată fiind percepute ca o sursă de venituri suplimentare pentru instituţiile publice la poziţia mijloace bugetare speciale. Pe de altă parte, cadrul legislativ dezordonat şi neclaritatea tuturor elementelor serviciilor face dificil calculul preţului de cost al serviciilor şi evaluarea obiectivă a tarifelor propuse.

6) Absenţa unei abordări unitare a reformei serviciilor publice afectează şi definirea standardelor serviciilor. Există mai multe moduri de a defini standardele minime şi cerinţele de calitate ale serviciilor publice, dar în general monitorizarea calităţii este realizată sporadic, de la caz la caz, fapt ce face dificilă evaluarea dinamicii modificărilor efectuate în vederea îmbunătăţirii serviciilor.

7) Absenţa unei înţelegeri comune a principiului de “ghişeu unic”. În pofida utilizării pe larg a denumirii de “ghişeu unic” în realitate există abordări dintre cele mai diverse ale implementării modelului de “ghişeu unic” în acordarea serviciilor. Există cazuri cînd implementarea “ghişeului unic” se exprimă prin organizarea concomitentă a unei serii de “ghişee unice” în aceeaşi instituţie sau organizarea sub egida de “ghişeu unic” prevede vizitarea acestui ghişeu unic de către beneficiari de 10 ori, de fapt degradînd scopul propriu-zis al acestui principiu.

Principiul de “ghişeu unic” este înţeles, deocamdată, doar ca un mecanism de eficientizare a activităţii de întreprinzător, în sensul în care este reglementat în Legea nr.161 din 22 iulie 2011 privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător. Exemple ale unor ghişee unice implementate pînă în prezent în activitatea autorităţilor publice sînt foarte puţine. Astfel, există în continuare problema în ceea ce priveşte definirea, aplicarea principiului respectiv pentru întregul sistem de servicii publice, precum şi instituirea ghişeelor unice în procedura de prestare şi a altor servicii publice, nu doar a serviciilor ce ţin de eliberarea actelor permisive.

8) Absenţa mecanismului şi resurselor pentru coordonarea reformei serviciilor publice. Coordonarea şi supravegherea activităţilor de reformare a serviciilor publice, comune pentru toate autorităţile şi instituţiile publice, ţine de competenţa Cancelariei de Stat, dar pentru aceasta nu sînt stabilite mecanismele consultative corespunzătoare. Lipseşte reţeaua de specialişti responsabili în ministerele de resort, iar pentru a gestiona reforma nu sînt desemnate resursele umane necesare. Comparativ cu activităţile coordonate de Centrul de Guvernare Electronică coordonarea generală a reformei serviciilor publice este extrem de slabă. Resursele existente sînt insuficiente pentru elaborarea şi implementarea amendamentelor legislative, instruirea specialiştilor din ministerele de resort, elaborarea ghidurilor metodologice pentru reforma serviciilor publice, o bună planificare şi monitorizare a mersului reformei. Această lipsă a mecanismelor de coordonare pentru direcţia principală a reformei serviciilor publice afectează şi iniţiativele legate de digitizarea serviciilor, eficientizarea utilizării tehnologiilor informaţionale reprezentând de fapt a doua etapă a modernizării serviciilor, în care se prevede că serviciile sînt deja aduse în ordine, supuse analizei, iar procesele şi cerinţele excesive eliminate, adică procesul de reinginerie a serviciilor desfăşurat.

36. Pentru a soluţiona problemele identificate se propune introducerea în prezentul Program a unor activităţi şi măsuri suplimentare, menite să asigure o abordare unificată şi coordonată a implementării reformei. În primul rînd, este vorba de propunerea de a elabora cadrul legislativ al reformei serviciilor publice – legea cu privire la serviciile publice şi actele normative secundare, precum şi de a aproba metodologia de reinginerie a serviciilor publice şi metodologia universală de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice prestate contra plată, de a crea mecanismele de coordonare necesare şi de a consolida capacităţile Cancelariei de Stat pentru promovarea, coordonarea şi monitorizarea reformei.

IV. OBIECTIVE GENERALE ŞI SPECIFICE

37. Obiectivul general al Programului este reformarea serviciilor publice în Republica Moldova la nivel de autorităţi publice atît centrale, cît şi locale, pentru a asigura prestarea de servicii calitative, operative, accesibile, transparente şi eficiente din punctul de vedere al costului pentru un număr cît mai mare de cetăţeni.

Obiectivul general al Programului este orientat spre asigurarea intereselor societăţii şi beneficiarilor de servicii.

Drept indicatori de rezultat pentru obiectivul general servesc indicatorii de performanţă (IP) din perspectiva beneficiarului cu aplicarea modelului COMPASS, şi anume:

IP 1: Reducerea timpului necesar pentru a obţine informaţii despre servicii şi rezultatul serviciilor.

IP 2: Reducerea numărului de vizite la instituţii pentru a beneficia de servicii.

IP 3: Reducerea distanţei pînă la locul prestării serviciilor.

IP 4: Reducerea costului serviciilor pentru beneficiari.

IP 5: Îmbunătăţirea calităţii de deservire (gradul de satisfacţie a beneficiarilor).

IP 6: Reducerea numărului de reclamaţii.

38. Pentru a realiza acest obiectiv şi a atinge scopul de a îmbunătăţi calitatea serviciilor este necesar de îndeplinit următoarele obiective specifice din perspectiva administraţiei publice, măsurate în baza indicatorilor de performanţă de mai jos:

Obiectivul specific 1. Asigurarea unei abordări coordonate şi unificate faţă de îmbunătăţirea serviciilor publice şi implementarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare).

Rezultat 1: Cadrul normativ şi metodologic pentru reformarea serviciilor publice, asigurarea gestiunii şi coordonării eficiente a reformei.

IP 7: Elaborarea şi aprobarea legii cu privire la serviciile publice.

Ţinta pentru anul 2015: Proiectul legii cu privire la serviciile publice elaborat, consultat cu instituţiile publice, autorităţile publice centrale şi locale, precum şi cu organizaţiile neguvernamentale, aprobat de către Guvern şi prezentat spre examinare Parlamentului.

IP 8: Proiecte de acte normative ale Guvernului şi metodologii elaborate în scopul implementării reformei serviciilor publice.

Ţinta pentru anul 2015: Setul de acte normative şi metodologii elaborate, consultate şi aprobate în modul stabilit.

Obiectivul specific 2. Modernizarea serviciilor publice prin reinginerie şi digitizare.

Rezultat 2: Sporirea gradului de operativitate şi a eficienţei din punctul de vedere al costului pentru serviciile publice, inclusiv şi cele acordate on-line (electronic).

IP 9: Numărul de pagini web active, modele de cereri, documente necesare pentru a beneficia de un serviciu disponibil on-line, facilităţi tehnice care să permită depunerea cererilor on-line, integrate în portalul serviciilor publice www.servicii.gov.md.

Ţinta pentru anul 2015: Pagini web active pentru toate serviciile publice şi formulare care pot fi descărcate on-line pentru 30% servicii publice.

IP 10: Ponderea de servicii publice supuse reingineriei în conformitate cu Metodologia privind reingineria serviciilor publice.

2014: 10%; 2015: 30%; 2016: 50%.

IP 11: Ponderea regulamentelor administrative de prestare a serviciilor publice, aprobate în urma reingineriei acestora.

2014: 10%; 2015: 30%; 2016: 50%.

[Pct.38 modificat prin Hot.Guv. nr.198 din 23.04.2015, în vigoare 01.05.2015]

V. ACŢIUNILE CE URMEAZĂ A FI ÎNTREPRINSE

[Cap.V (pct.39-71) abrogat prin Hot.Guv. nr.198 din 23.04.2015, în vigoare 01.05.2015]

VI. COSTURILE DE IMPLEMENTARE

72. Responsabili de obiectivele de bază ale reformei serviciilor publice sînt ministerele, alte autorităţi administrative centrale şi instituţiile publice autonome, de competenţa cărora ţine acordarea serviciilor publice, precum şi autorităţile publice locale, iar revizuirea, evaluarea şi reingineria serviciilor urmează a fi asigurată în cadrul finanţării bugetare existente.

73. Totuşi, unele măsuri ale reformei serviciilor publice necesită o finanţare suplimentară din bugetul de stat şi din bugetele locale. Drept sursă alternativă de finanţare pot servi mijloacele financiare alocate de partenerii de dezvoltare prin proiecte de asistenţă tehnică. Aceasta vizează, în mod special, obiectivele de instruire a personalului, precum şi obiectivele ce ţin de evaluarea serviciilor şi evaluarea rezultatelor întregii reforme, inclusiv studiile sociologice necesare (tabelul 3).

74. În urma evaluării generale a serviciilor publice au fost identificate aproximativ 500 servicii publice administrative, prestarea cărora intră în competenţa autorităţilor publice centrale şi instituţiilor publice autonome, precum şi un număr similar la nivel de autorităţi publice locale, constituind în total 1000 servicii publice administrative. Dacă admitem că pentru evaluarea şi reingineria unui serviciu public distinct urmează a fi instruit cel puţin 1 specialist, iar pentru servicii mai complexe – cîte doi specialişti, numărul total de participanţi la cursuri constituie aproximativ 1200 persoane. Instruirea în domeniul reformei serviciilor publice privind metodologiile de reinginerie şi de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice va fi organizată în grupuri a cîte 30 participanţi, cu un număr total de 40 grupe de instruire, începînd cu 2014. Avînd în vedere fluctuaţia personalului, precum şi eventualele modificări în mersul implementării reformei de modernizare a serviciilor publice, în 2015 şi 2016 se vor planifica suplimentar cîte 10 grupe de instruire.

Conform analizei comparative a ofertelor privind activităţile de dezvoltare profesională a funcţionarilor publici, finanţate din mijloacele financiare alocate de partenerii de dezvoltare, efectuată de Cancelaria de Stat în cadrul implementării în anul 2013 a proiectului Băncii Mondiale “Suport în implementarea reformei serviciilor publice în Republica Moldova”, cheltuielile de instruire vor constitui:

Valoarea 1 curs de instruire cu privire la reforma şi reingineria serviciilor publice (16 ore):

în Chişinău – 10720 lei;

la nivel de administraţie publică locală – 11220 lei.

Valoarea 1 curs pentru deservirea beneficiarilor (8 ore):

în Chişinău – 5360 lei;

la nivel de administraţie publică locală – 5860 lei.

Valoarea 1 curs de instruire cu privire la metodologia universală de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice prestate contra plată (4 ore):

1 curs – 2500 lei.

Pînă la instituţionalizarea cursurilor de instruire respective în cadrul Academiei de Administrare Publică instruirea se va putea organiza în incinta autorităţilor şi instituţiilor publice şi autorităţilor publice locale, astfel încît arenda încăperilor nu va fi inclusă în cheltuieli.

75. Instruirea iniţială privind reforma serviciilor publice, metodologia privind reingineria serviciilor publice şi metodologia universală de stabilire a tarifelor pentru serviciile publice prestate contra plată se va asigura de către Cancelaria de Stat. În continuare instruirea va fi organizată în cadrul Academiei de Administrare Publică sub formă de cursuri oferite la comanda de stat.

76. Elaborarea planurilor de reinginerie a serviciilor publice distincte sau a unui grup de servicii publice, legate de o situaţie de viaţă, regulamentelor administrative de prestare a serviciilor publice, standardelor minime de calitate pentru serviciile publice acordate, control al calităţii, monitorizare şi evaluare necesită investiţii ce ţin de activitatea de evaluare a mai multe servicii publice, de elaborarea propunerilor de modernizare a acestora şi instruirea personalului. La etapa actuală este imposibil de estimat cu exactitate cheltuielile necesare realizării activităţilor respective, deoarece eventualele îmbunătăţiri vor fi evaluate în detaliu în procesul de implementare a noilor principii de calitate a serviciilor publice supuse reingineriei.

77. De asemenea, cheltuieli suplimentare ar fi necesare pentru a asigura suportul tehnic destinat îmbunătăţirii serviciilor – locuri de muncă noi, dacă în cadrul evaluării se va atesta insuficienţă de personal pentru unele servicii, achiziţionarea sistemelor electronice de ordonare şi dirijare a beneficiarilor, alte echipamente. Aceste cheltuieli se vor estima pentru fiecare serviciu distinct şi planifica în procesul de pregătire a bugetului de stat şi a bugetelor locale.

78. Cele mai importante investiţii de capital vizează ajustarea, reutilarea, reparaţiile sau chiar construcţia spaţiilor pentru asigurarea activităţii viitoarelor centre universale de prestare a serviciilor publice. Aceste cheltuieli urmează a fi evaluate şi prezentate în proiectul Conceptului tehnic privind crearea Centrului universal.

79. Măsurile privind asigurarea accesului on-line la serviciile publice, care prevăd posibilitatea de a descărca şi a depune cereri, de a efectua plăţile aferente serviciilor publice on-line, vor necesita investiţii în capacităţile TIC, precum şi instruirea personalului pentru a lucra cu noile sisteme. Aceste cheltuieli sînt planificate în cadrul Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare).

VII. PROCEDURILE DE RAPORTARE ŞI EVALUARE

80. Obiectivele de monitorizare şi evaluare a implementării reformei serviciilor publice reprezintă o parte indispensabilă a reformei, întrucît evaluarea indicatorilor de performanţă în atingerea obiectivului de bază a reformei necesită colectarea unor date specifice şi efectuarea sondajelor sociologice. În acest sens măsurile de monitorizare generală şi evaluare a implementării reformei sînt incluse în subactivităţile ce se referă la obiectivul specific 1 activitatea 4.

81. Cancelaria de Stat, în calitatea sa de autoritate publică centrală, responsabilă de reforma serviciilor publice în general, va monitoriza implementarea Planului de acţiuni privind implementarea Programului de reformare a serviciilor publice pentru anii 2014-2016 (anexa nr.2 la prezenta hotărîre). Cancelaria de Stat va solicita anual de la toate ministerele, alte autorităţi administrative centrale şi instituţii publice autonome, responsabile de serviciile publice, rapoarte privind realizarea Planului de acţiuni respectiv.

82. Rezultatele centralizate de monitorizare se vor examina anual de către Consiliul reorganizat al coordonatorilor pentru e-Transformare. Rapoartele anuale vor fi întocmite în formă de notă informativă şi prezentate spre examinare Guvernului la începutul fiecărui an următor. Informaţia privind rezultatele implementării reformei, de asemenea, va fi plasată pe pagina web oficială a Cancelariei de Stat.

83. Cancelaria de Stat va elabora în 2015 un raport de evaluare intermediar privind impactul Programului în procesul de atingere a obiectivelor şi va actualiza, în caz de necesitate, acţiunile şi ţintele de performanţă pentru a asigura realizarea Programului de reformă în termenele stabilite.

84. Raportul final de evaluare va fi elaborat la sfîrşitul ciclului de reinginerie a serviciilor publice şi va reflecta gradul de atingere a obiectivului general al Programului – eficientizarea serviciilor publice şi asigurarea accesibilităţii acestora. Raportul respectiv va fi prezentat Guvernului.

Anexa nr.2

la Hotărîrea Guvernului

nr.122 din 18 februarie 2014

PLANUL DE ACŢIUNI

privind implementarea Programului de reformare a serviciilor

publice pentru anii 2014-2016

[Anexa nr.2 în redacţia Hot.Guv. nr.198 din 23.04.2015, în vigoare 01.05.2015]