628/11.12.2019 Hotărîre cu privire la aprobarea Avizului asupra proiectului de lege pentru modificarea unor acte legislative

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Avizului asupra proiectului

de lege pentru modificarea unor acte legislative

nr. 628  din  11.12.2019

 (în vigoare 13.12.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 367-377 art. 959 din 13.12.2019

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul asupra proiectului de lege pentru modificarea unor acte legislative.

Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului nr.628/2019

AVIZ

asupra proiectului de lege pentru modificarea unor acte legislative

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea unor acte legislative, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.67 din 13 iunie 2019) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

La art.I (art.30 din Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar)

Norma juridică ce se propune a fi instituită la alin.(3¹), pentru completarea art.30 din Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, va avea caracter temporar, condiţionat de evenimentul la survenirea căruia dispoziţiile îşi încetează acţiunea, şi anume la “formarea bazei de venituri locale”.

În conformitate cu principiile activităţii de legiferare, unul dintre aceste principii este predictibilitatea normei juridice.

Drept urmare, nu este clar momentul cînd survine (se produce) condiţionalitatea impusă, deoarece nu există criterii de apreciere a formării bazei de venituri locale: de exemplu, cota veniturilor proprii de 30% din total venituri sau cota veniturilor autonome/generale (venituri proprii, defalcări de la impozite şi taxe de stat şi transferuri generale de nivelare) de 50% din total venituri.

Acest fapt va determina ambiguităţi în interpretare, ceea ce va alimenta discrepanţe de opinii între Guvern, reprezentat de Ministerul Finanţelor, şi autorităţile administraţiei publice locale, reprezentate de asociaţii.

De asemenea, textul “avînd ca bază iniţială de reper cheltuielile din anul precedent adoptării legii” de la alin.(3¹) nu poate fi acceptat din următoarele considerente:

− acest criteriu de calcul al transferurilor de acoperire a cheltuielilor suplimentare ale autorităţilor administraţiei publice locale, suportate ca urmare a implementării noii legi a salarizării, este vag şi ambiguu pentru a putea fi pus în aplicare, în special începînd cu anul bugetar 2020;

− modalitatea de calcul al transferurilor menţionate urmează a fi materializată într-o metodologie aprobată de Guvern, care va face distincţie în calculul pentru anul bugetar 2019 şi apoi pentru anii bugetari ulteriori.

Totodată, în urma aprobării de către Guvern a Avizului asupra proiectului de lege pentru modificarea Legii nr.397/2003 privind finanţele publice locale (Hotărîrea Guvernului nr.500/2019), prin care Guvernul îşi propune majorarea veniturilor autorităţilor administraţiei publice locale, necesitatea instituirii normei ce va reglementa obligativitatea alocării transferurilor cu destinaţie specială bugetelor locale pentru acoperirea cheltuielilor suplimentare cauzate de implementarea Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar nu mai este oportună.

La art.II (Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale)

Cu privire la completarea art.1 cu noţiunea “venituri ratate” se punctează următoarele:

1. Nu există legătură cauzală între venituri ratate şi majorarea cuantumului salariilor sau creşterea preţurilor.

Totodată, există regula bugetar-fiscală prevăzută la art.3 din Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale, care stabileşte că veniturile aprobate şi neîncasate în bugetul local, precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul respectiv nu se recuperează de la bugetul de alt nivel. De asemenea, veniturile încasate suplimentar la cele aprobate, precum şi economiile de cheltuieli rămîn la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale.

Instituirea noţiunii de venituri ratate va veni în contradicţie cu regulile bugetare menţionate supra.

2. Conform pct.4 al art.9 (Resursele financiare ale colectivităţilor locale) din Carta Europeană a Autonomiei Locale din 15 octombrie 1985, ratificată de Parlamentul Republicii Moldova prin Hotărîrea nr.1253/1997, sistemele financiare pe care se sprijină resursele de care dispun colectivităţile locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să urmărească, pe cît posibil, în practică, evoluţia reală a cheltuielilor bugetare de competenţa lor.

Resursele bugetelor locale, conform cadrului normativ, sînt suficient de diversificate şi includ impozite şi taxe care se încasează direct şi integral în bugetele locale (venituri proprii), defalcări de la impozitele şi taxele de stat, relativ puţin sensibile la efectele inflaţiei şi la alţi factori economici, precum şi transferuri pentru finanţarea domeniilor proprii de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale (transferuri cu destinaţie generală).

Creşterea indicelui preţurilor de consum cu impact asupra majorării cheltuielilor pentru bunuri şi servicii urmează a fi compensat cu încasările majorate de venituri ale bugetelor locale (de exemplu, indexarea tarifelor la taxele locale cel puţin la nivelul inflaţiei).

În privinţa evoluţiei resurselor financiare ale bugetelor locale, menţionăm că în anul 2018, comparativ cu anul 2017, creşterea volumului veniturilor generale (suma veniturilor proprii, defalcări de la impozite şi taxe de stat şi transferuri generale de echilibrare) ale bugetelor locale a constituit 11,9%, iar creşterea volumului veniturilor autonome (suma veniturilor proprii şi a defalcărilor de la impozite şi taxe de stat) ale bugetelor locale a constituit 15,4%, indici care prevalează cu mult asupra indicelui preţurilor de consum mediu anual pentru anul 2018, care a înregistrat o creştere de doar 3,0%.

3. Cadrul normativ în vigoare nu prevede reglementări privind compensarea pierderilor bugetelor locale de la facilităţile/scutirile prevăzute de Codul fiscal nr.1163/1997. La art.6 din Legea nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă este prevăzută compensarea sau asigurarea de resurse financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi şi al doilea doar în cazul delegării de competenţe.

Odată cu implementarea Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, nu s-a adus atingere competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale de ambele niveluri în privinţa remunerării muncii, obligaţiile de calculare şi plată a salariilor angajaţilor bugetari (inclusiv în instituţiile bugetare aferente domeniilor proprii de competenţă) rămînînd intacte, cum erau şi pînă la implementare.

4. Unul dintre principiile care au stat la baza fundamentării noului sistem de formare a bugetelor locale a fost păstrarea anvelopei financiare. Astfel, la efectuarea simulărilor în condiţiile noului sistem de formare a bugetelor locale faţă de sistemul vechi, au fost comparate veniturile bugetelor locale în conformitate cu datele execuţiei pe anul respectiv, fiind luată ca bază suma executată aferentă impozitului pe proprietate şi taxelor locale (nu cea calculată conform regulilor generale), care din start lua în calcul scutirile/facilităţile acordate de Codul fiscal nr.1163/1997 pentru aceste impozite şi taxe.

Drept urmare, facilităţile/scutirile prevăzute în prezent de Codul fiscal nr.1163/1997 nu trebuie compensate bugetelor locale şi/sau catalogate ca venituri ratate.

5. Gama de facilităţi fiscale este constituită din scutiri acordate în mare parte instituţiilor finanţate de la bugetele de toate nivelurile. De asemenea, sînt scutiri cu caracter social şi scutiri pentru misiunile diplomatice şi oficiile consulare, care se acordă pe bază de reciprocitate, precum şi scutiri aferente terenurilor destinate fondului silvic sau fondului apelor.

Obligativitatea pusă pe seama bugetului de stat de a compensa costul facilităţilor/scutirilor fiscale ale instituţiilor bugetare finanţate de la bugetul consolidat central presupune identificarea de mijloace financiare suplimentare, respectiv creşterea cheltuielilor bugetare cu impact negativ asupra bugetului de stat.

Suplimentar, menţionăm că rezervarea resurselor în bugetul de stat pentru compensarea pierderilor bugetelor locale reduce eforturile autorităţilor administraţiei publice locale de gestionare a finanţelor publice în conformitate cu principiile bunei guvernări, de sporire a calităţii managementului finanţelor publice locale, identificării acţiunilor de utilizare mai eficientă şi economă a resurselor publice aflate în gestiunea autorităţilor administraţiei publice locale.

De asemenea, modificările propuse pot avea ca efect creşterea deficitului bugetar, iar lipsa unor măsuri compensatorii precum identificarea şi stabilirea sursei de acoperire a cheltuielilor bugetului de stat va face imposibilă asigurarea veniturilor necesare pentru constituirea fondului nominalizat în vederea acoperirii veniturilor ratate ale bugetelor locale.

În plus, în scrisorile de intenţie semnate între Guvernul Republicii Moldova şi conducerea Fondului Monetar Internaţional, autorităţile şi-au asumat angajamentul ferm de a implementa programul agreat şi de a întreprinde măsuri suplimentare pentru implementarea cu succes a programului. Guvernul şi-a asumat obligaţia de a consulta cu Fondul Monetar Internaţional măsurile de revizuire a politicilor economice şi financiare stabilite în memorandum înainte ca acestea să fie adoptate.

Concomitent, fondul de rezervă al Guvernului nu poate fi prestabilit ca sursă de finanţare a veniturilor ratate ale bugetelor locale, gestionarea mijloacelor sale fiind reglementată de Hotărîrea Guvernului nr.862/2015. Destinaţiile de utilizare se rezumă, în principal, la finanţarea cheltuielilor care comportă un caracter de urgenţă, survin pe parcursul anului şi nu au putut fi cunoscute pentru a fi prevăzute în bugetul aprobat.

Referitor la data intrării în vigoare a legii, termenul de o lună de la intrarea în vigoare a legii, indicat pentru elaborarea metodologiei de calculare a veniturilor ratate de autorităţile administraţiei publice locale, este irelevant şi foarte scurt pentru activitatea în cauză.

Doar procedural, în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.610/2018 pentru aprobarea Regulamentului Guvernului, pentru iniţierea elaborării proiectului de act normativ, elaborarea propriu-zisă, avizarea/expertizarea şi consultarea publică (inclusiv repetată în cazul obiecţiilor), aprobarea proiectului de către Guvern şi remiterea spre adoptare Parlamentului sînt necesare cel puţin 3 luni.

Una dintre priorităţile Guvernului pentru anul curent şi pe termen mediu este implementarea noii legi privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, care are un impact considerabil asupra cheltuielilor de personal.

Întrucît cheltuielile de personal pentru anul 2019 au fost estimate şi aprobate în bugetele autorităţilor/instituţiilor bugetare în condiţiile anterioare de retribuire a muncii, în vigoare la acel moment, iar majorările salariale, survenite ca efect al implementării Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, au un impact financiar neuniform asupra instituţiilor bugetare în funcţie de numărul şi categoriile de personal încadrate, este necesară evaluarea impactului majorărilor salariale şi a necesităţilor suplimentare de cheltuieli ale fiecărei instituţii în parte.

În funcţie de necesităţile identificate, Guvernul a venit cu soluţii de acoperire a insuficienţei identificate la cheltuieli de personal în cadrul propunerilor de rectificare a bugetului de stat pentru anul 2019, la fel ca şi prin aprobarea unor hotărîri de redistribuire a mijloacelor către autorităţile administraţiei publice locale (Hotărîrea Guvernului nr.250/2019, Hotărîrea Guvernului nr.349/2019, Hotărîrea Guvernului nr.498/2019).

Totodată, în scopul acoperirii decalajului de casă şi al asigurării achitării ritmice a salariilor, la solicitarea autorităţilor administraţiei publice locale se efectuează finanţarea anticipată a transferurilor cu destinaţie generală.

Începînd cu anul bugetar 2020, costurile generate de implementarea Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, aferente domeniilor proprii de competenţă ale autorităţilor administraţiei publice locale, vor fi acoperite integral din contul bugetelor locale, ca urmare a promovării amendamentelor ce ţin de fortificarea autonomiei financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale prin majorarea veniturilor acestora, iar în cazul imposibilităţii acoperirii acestor costuri suplimentare, se vor aloca transferuri de compensare din bugetul de stat. În privinţa competenţelor delegate autorităţilor administraţiei publice locale, costurile generate de implementarea sistemului nou de salarizare vor fi suportate integral de bugetul de stat.

În contextul celor expuse, iniţiativa legislativă nu poate fi susţinută.