Постановление № 628 от 11.12.2019

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Заключения по проекту Закона о внесении

изменений в некоторые законодательные акты

№ 628  от  11.12.2019

 (в силу 13.12.2019) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 367-377 ст. 959 от 13.12.2019

* * *

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Утвердить и представить Парламенту Заключение по проекту Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты.

Утверждено

Постановлением Правительства № 628/2019

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по проекту Закона о внесении изменений

в некоторые законодательные акты

Правительство рассмотрело проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты, представленный в качестве законодательной инициативы (№ 67 от 13 июня 2019 г.) группой депутатов Парламента, и сообщает следующее.

В ст.I (статья 30 Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере)

Правовая норма, которую предлагается установить в пункте (3¹) для дополнения статьи 30 Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, будет носить временный характер, обусловленный событием, при возникновении которого положения прекращают свое действие, а именно – при «формировании базы местного дохода».

В соответствии с принципами законодательной деятельности одним из этих принципов является предсказуемость правовой нормы.

В результате не ясен момент возникновения (происхождения) обусловленности, поскольку нет критериев оценки формирования базы местного дохода: например, доля собственных доходов в 30% общего дохода или доля автономного/общего дохода (собственные доходы, отчисления от государственных налогов и сборов и общих выравнивающих трансфертов) в размере 50% общей суммы доходов.

Этот факт вызовет неоднозначность в толковании, что будет способствовать расхождению во мнениях между Правительством, представленным Министерством финансов, и органами местного публичного управления, представленными ассоциациями.

Кроме того, текст «имея в качестве первоначальной отправной базы расходы за предшествующий принятию закона год» в пункте (3¹) не может быть принят по следующим причинам:

– этот критерий расчета трансфертов для покрытия дополнительных расходов органов местного публичного управления, понесенных в результате внедрения нового закона о заработной плате, является неопределенным и неоднозначным для применения, в частности, начиная с 2020 бюджетного года;

– метод расчета указанных трансфертов будет предусмотрен в методологии, утвержденной Правительством, которая установит различие в расчете на бюджетный год 2019, а затем на последующие бюджетные годы.

В то же время, после утверждения Правительством Заключения по проекту Закона о внесении изменений в Закон № 397/2003 о местных публичных финансах (Постановление Правительства № 500/2019), которым Правительство предлагает увеличить доходы органов местного публичного управления, необходимость установить норму, которая будет регулировать обязательство по распределению трансфертов специального назначения в местные бюджеты на покрытие дополнительных расходов, связанных с внедрением Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, более не является целесообразной.

В ст.II (Закон № 397/2003 о местных публичных финансах)

Что касается дополнения статьи 1 понятием «упущенный доход», отмечаем следующее:

1. Нет причинно-следственной связи между «упущенным доходом» и увеличением размера заработной платы или ростом цен.

В то же время существует фискально-бюджетное правило, предусмотренное в статье 3 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах, устанавливающий, что доходы, утвержденные и не поступившие в местный бюджет, а также произведенные из соответствующего бюджета дополнительные расходы, не восстанавливаются из бюджета другого уровня. Кроме того, поступившие дополнительные доходы и утвержденные доходы, а также сэкономленные средства остаются в распоряжении органов местного публичного управления.

Установление понятия «упущенный доход» будет противоречить вышеупомянутым бюджетным правилам.

2. В соответствии с пунктом 4 статьи 9 (Источники финансирования органов местного самоуправления) Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Парламентом Республики Молдова Постановлением № 1253/1997, финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следить, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий.

Ресурсы местных бюджетов, согласно правовой базе, достаточно диверсифицированы и включают налоги и сборы, которые напрямую и в полном объеме поступают в местные бюджеты (собственные доходы), отчисления от государственных налогов и сборов, относительно менее чувствительные к воздействию инфляции и другим экономическим факторам, а также трансферты для финансирования собственных сфер деятельности органов местного публичного управления (трансферты общего назначения).

Увеличение индекса потребительских цен, влияющее на увеличение расходов на товары и услуги, будет компенсировано увеличением поступлений в местные бюджеты (например, индексация тарифов на местные сборы хотя бы на уровне инфляции).

Что касается эволюции финансовых ресурсов местных бюджетов, следует отметить, что в 2018 году по сравнению с 2017 годом увеличение объема общих доходов (сумма собственных доходов, отчисления от государственных налогов и сборов и общие балансовые трансферты) местных бюджетов составило 11,9%, а увеличение объема автономных доходов (сумма собственных доходов и отчислений от государственных налогов и сборов) местных бюджетов составило 15,4%, что значительно превосходит показатель среднегодовых потребительских цен за 2018 год, который зарегистрировал увеличение только на 3,0%.

3. Действующая нормативная база не предусматривает положений о компенсации потерь местных бюджетов за счет льгот/освобождений, предусмотренных Налоговым кодексом № 1163/1997. В статье 6 Закона № 435/2006 об административной децентрализации предусмотрены компенсация или обеспечение финансовых ресурсов органов местного публичного управления первого и второго уровня только в случае делегирования полномочий.

С внедрением Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере не были затронуты полномочия органов местного публичного управления обоих уровней в отношении оплаты труда, при этом обязательства по начислению и выплате заработной платы работникам бюджетной сферы (в том числе в бюджетных учреждениях, связанных с их собственными областями компетенции), остаются такими же, как до внедрения.

4. Одним из принципов, составивших основу новой системы формирования местных бюджетов, являлось сохранение финансовой оболочки. Таким образом, при проведении моделирования в рамках новой системы формирования местных бюджетов по сравнению со старой системой было проведено сравнение доходов местных бюджетов согласно данным об исполнении за соответствующий год, принимая за основу сумму, выплаченную по налогу на имущество и местным сборам (не рассчитанную в соответствии с общими правилами), где с самого начала учитывались освобождения/льготы, предоставляемые Налоговым кодексом № 1163/1997 для этих налогов и сборов.

В результате льготы/освобождения, предусматриваемые в настоящее время Налоговым кодексом № 1163/1997, не должны компенсироваться местным бюджетам и/или классифицироваться как упущенный доход.

5. Диапазон налоговых льгот состоит из освобождений, предоставляемых в основном учреждениям, финансируемым из бюджетов всех уровней. Кроме того, существуют освобождения социального характера и освобождения для дипломатических представительств и консульских офисов, которые предоставляются на основе взаимности, а также освобождения по землям, предназначенным для лесного фонда или водного фонда.

Возложенное на государственный бюджет обязательство по возмещению стоимости налоговых льгот/освобождений бюджетных учреждений, финансируемых из центрального консолидированного бюджета, подразумевает выявление дополнительных финансовых средств, соответственно увеличение бюджетных расходов с негативным влиянием на государственный бюджет.

Кроме того, следует отметить, что резервирование ресурсов в государственном бюджете для компенсации потерь местных бюджетов сокращает усилия органов местного публичного управления по управлению государственными финансами в соответствии с принципами надлежащего управления, по повышению качества управления местными государственными финансами, определению действий по более эффективному и экономному использованию государственных средств, находящихся в управлении органов местного публичного управления.

Также предлагаемые изменения могут привести к увеличению дефицита бюджета, а отсутствие компенсационных мер, таких как выявление и установление источника покрытия расходов государственного бюджета, сделает невозможным обеспечение доходов, необходимых для создания указанного фонда в целях покрытия упущенных доходов местных бюджетов.

Кроме того, в письмах о намерениях, подписанных между Правительством Республики Молдова и руководством Международного валютного фонда, власти твердо обязались выполнить согласованную программу и принять дополнительные меры для успешного осуществления этой программы. Правительство обязалось консультироваться с Международным валютным фондом о мерах по пересмотру экономической и финансовой политики, установленной в Меморандуме, до их принятия.

В то же время резервный фонд Правительства не может быть заранее создан как источник финансирования недостающих доходов местных бюджетов, управление средствами которых регулируется Постановлением Правительства № 862/2015. Направления использования сводятся в основном к финансированию расходов, которые носят чрезвычайный характер и происходят в течение года, и не могут быть предвидены для включения в утвержденный бюджет.

Что касается даты вступления закона в силу, срок в один месяц с даты вступления закона в силу, указанный для разработки методологии расчета упущенных доходов органов местного публичного управления, является нерелевантным и слишком коротким для рассматриваемой деятельности.

Только с точки зрения процедуры в соответствии с Постановлением Правительства № 610/2018 об утверждении Положения о Правительстве, на инициирование разработки проекта нормативного акта, фактическую разработку, согласование/экспертизу и общественные консультации (в том числе повторные, в случае замечаний), одобрение проекта Правительством и представление Парламенту на утверждение требуется не менее 3 месяцев.

Одним из приоритетов Правительства на текущий год и в среднесрочной перспективе является внедрение нового закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, который оказывает значительное влияние на расходы на персонал.

Учитывая тот факт, что расходы на персонал на 2019 год были определены и утверждены в бюджетах бюджетных органов/учреждений в соответствии с предыдущими условиями оплаты труда, действовавшими на тот момент, а повышение заработной платы, произошедшее в результате внедрения Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, оказывают неодинаковое финансовое влияние на бюджетные учреждения, в зависимости от количества и категорий персонала, необходимо оценить влияние повышения заработной платы и дополнительных потребностей в расходах на каждое учреждение в отдельности.

В зависимости от выявленных потребностей Правительство предложило решения для покрытия выявленной недостачи в расходах на персонал в рамках предложений по уточнению государственного бюджета на 2019 год, а также путем принятия ряда постановлений о перераспределении средств органам местного публичного управления (Постановление Правительства № 250/2019, Постановление Правительства № 349/2019, Постановление Правительства № 498/2019).

В то же время, для покрытия разрыва в денежной наличности и обеспечения ритмичной выплаты заработной платы, по запросу органов местного публичного управления осуществляется предварительное финансирование трансфертов общего назначения.

Начиная с 2020 бюджетного года расходы, связанные с внедрением Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, относящиеся к собственным областям компетенции органов местного публичного управления, будут полностью покрыты за счет местных бюджетов вследствие внесения поправок, касающихся укрепления финансовой автономии органов местного публичного управления путем увеличения их доходов, а в случае невозможности покрытия этих дополнительных расходов будут выделены компенсационные трансферты из государственного бюджета. Что касается полномочий, делегированных органам местного публичного управления, расходы, связанные с внедрением новой системы оплаты труда, будут полностью покрываться из государственного бюджета.

В контексте вышеизложенного законодательная инициатива не может быть поддержана.