Aviz nr.1 din 14.02.2023 la proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţie (imunitatea deputatului) (sesizarea nr.211c/2022)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea articolului 70

din Constituţie (imunitatea deputatului)

(sesizarea nr.211c/2022)

nr. 1  din  14.02.2023

 (în vigoare 14.02.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 57-60 art. 37 din 21.02.2023

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 9 decembrie 2022,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Emite următorul aviz:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională, la 9 decembrie 2022, de 34 de deputaţi din Parlamentul Republicii Moldova, pe baza prevederilor articolelor 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(1) lit.b) din Constituţie, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţie este prezentat în următoarea redactare:

"Art. I. – Articolul 70 alineatul (3) din Constituţia Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.78, art.140) va avea următorul cuprins:

"(3) Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa. Reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată poate avea loc fără încuviinţarea Parlamentului, în cazul exprimării în scris a acordului deputatului privind efectuarea acţiunilor procesuale respective. Încuviinţarea Parlamentului pentru reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată nu este necesară în cazul infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor."

Art. II. – Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova."

3. La pronunţarea dispozitivului Avizului au fost prezenţi reprezentantul autorilor sesizării, dl Igor Chiriac, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, şi reprezentantul Parlamentului, dl Valeriu Kuciuk.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

4. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 63

Durata mandatului

"[...]

(3) Mandatul Parlamentului se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

[...]."

Articolul 70

Incompatibilităţi şi imunităţi

"(1) Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.

(2) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.

(3) Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa."

Articolul 72

Categorii de legi

"(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]."

Articolul 135

Atribuţiile [Curţii Constituţionale]

"(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...]."

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

"(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

[...]

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători."

Articolul 142

Limitele revizuirii

"(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război."

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

"(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă."

ÎN DREPT

Aprecierea Curţii

a) Cu privire la iniţiativa de modificare a Constituţiei

5. Curtea observă că ultima propoziţie din proiectul de modificare a articolului 70 a fost supusă avizării Curţii, iar Curtea a reţinut, prin Avizul său nr.2 din 26 octombrie 2021, că este conformă cu limitele temporale şi materiale de revizuire a Constituţiei, aşa cum acestea sunt stabilite de articolele 63 alin.(3) şi 142 din Legea fundamentală, putând fi înaintată spre examinare Parlamentului. Prin urmare, Curtea se va pronunţa doar cu privire la textul "Reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată poate avea loc fără încuviinţarea Parlamentului, în cazul exprimării în scris a acordului deputatului privind efectuarea acţiunilor procesuale respective" din proiectul de modificare a articolului 70 alin.(3) din Constituţie.

6. Prin proiectul de lege constituţională înaintat de deputaţi în data de 9 decembrie 2022, se propune posibilitatea deputatului de a renunţa la imunitatea sa. În acest sens, dacă există un acord scris al deputatului, poate avea loc reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea sa în judecată fără ascultarea sa de către Parlament şi fără încuviinţarea Parlamentului.

7. Conform notei de argumentare a proiectului de lege constituţională, atunci când organele de drept cer ridicarea imunităţii parlamentare a unor deputaţi din opoziţie, în societate s-ar crea impresia că acţiunile privind ridicarea imunităţii au mai mult un scop politic, decât elucidarea faptelor imputate. Acţiunile în discuţie ar urmări mai mult acumularea de capital politic. În ultima perioadă, chiar deputaţii în privinţa cărora s-a solicitat încuviinţarea ridicării imunităţii parlamentare au menţionat, de la tribuna Parlamentului, că acţiunile organelor de drept sunt abuzive şi că urmăresc scopuri politice, ei fiind gata să dea declaraţii privind faptele imputate, în vederea soluţionării cauzei. Prin acest acord, deputatul şi-ar manifesta disponibilitatea de a conlucra cu organele de anchetă, fără parcurgerea etapelor birocratice. Mai mult, cererea acordului său nu va presupune că există o necesitate stringentă a organului de urmărire penală de a efectua cele patru acţiuni: reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată.

b) Cu privire la respectarea procedurii de iniţiere a revizuirii Constituţiei

8. Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, ea este competentă să se pronunţe cu privire la iniţiativele de revizuire a Constituţiei. Prin urmare, soluţionarea acestei sesizări ţine de competenţa sa ratione materiae.

9. De asemenea, conform articolului 141 alin.(1) din Constituţie, revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată: a) de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament sau c) de Guvern.

10. În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de către un grup de 34 de deputaţi, adică de o treime din numărul deputaţilor din Parlament.

11. Cu privire la limitele revizuirii Constituţiei, Curtea a observat că articolele 63 alin.(3) şi 142 din Constituţie stabilesc condiţii temporale şi materiale de revizuire a Constituţiei.

c) Cu privire la respectarea condiţiilor temporale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea extrinsecă)

12. Condiţiile temporale presupun că Constituţia nu poate fi revizuită în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componenţe [articolul 63 alin.(3) din Constituţie], pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război [articolul 142 alin.(3) din Constituţie].

13. Având în vedere că la momentul pronunţării prezentului Aviz în Republica Moldova acţionează starea de urgenţă prelungită prin Hotărârea Parlamentului nr.12 din 2 februarie 2023, Curtea precizează că textul "Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război" din articolul 142 alin.(3), coroborat cu dispoziţiile articolului 72 alin.(2) şi ale articolului 143 din Constituţie, trebuie interpretat în sensul în care legea constituţională de revizuire a Constituţiei nu poate fi adoptată de Parlament în perioada stării de urgenţă, de asediu şi de război (a se vedea ACC nr.1 din 15 martie 2022, § 15).

14. Curtea reţine că revizuirea Constituţiei iniţiată de deputaţi nu cade, la această etapă, sub una din interdicţiile temporale prevăzute de Constituţie. Prin urmare, condiţiile prevăzute de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie sunt îndeplinite.

d) Cu privire la respectarea condiţiilor materiale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea intrinsecă)

15. Condiţiile materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale [articolul 142 alin.(1) din Constituţie]. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora prin modificările propuse [articolul 142 alin.(2) din Constituţie].

16. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că analiza constituţionalităţii intrinseci (analiza respectării condiţiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile articolului 142 alineatele (1) şi (2) din Constituţie, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora (a se vedea ACC nr.1 din 15 martie 2022, § 18).

17. Curtea constată că iniţiativa de revizuire a Constituţiei nu afectează caracterul suveran, independent şi unitar al statului Republica Moldova, impus de articolul 1 alin.(1) din Constituţie, nici statutul de neutralitate permanentă, prevăzut de articolul 11 din Constituţie.

18. Curtea notează că, la această etapă, va examina dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă se va asigura aplicabilitatea coerentă a acestora, fără ca ele să se excludă reciproc.

19. Din conţinutul tezei a doua a iniţiativei de revizuire a Constituţiei, Curtea reţine că aceasta are, prima facie, ca efect reducerea garanţiilor unor drepturi şi libertăţi fundamentale.

20. Pentru a vedea dacă iniţiativa de revizuire a Constituţiei corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina propunerea din proiectul de lege constituţională elaborat de deputaţi.

e) Cu privire la acordul scris al deputatului de renunţare la imunitate

21. Curtea observă că, în prezent, articolul 70 alin.(3) din Constituţie prevede că "deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa". Acest text îi garantează deputatului imunitatea personală (denumită şi inviolabilitate), asigurându-i independenţa, protecţia în faţa abuzurilor sau presiunilor sub forma ameninţărilor, a privărilor de libertate sau a procedurilor judiciare. Această imunitate este o garanţie a exercitării mandatului parlamentar care îi asigură deputatului independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi obligaţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi legilor. Imunitatea nu este aplicabilă în cazul deputaţilor prinşi în flagrant delict (a se vedea şi HCC nr.2 din 20 ianuarie 2015, § 69).

22. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, autorii sesizării propun posibilitatea deputatului de a renunţa, printr-un acord scris, la ascultarea sa de către Parlament şi la procedura încuviinţării de către Parlament a ridicării imunităţii sale, pentru a putea fi reţinut, arestat, percheziţionat sau trimis în judecată.

23. Curtea reţine că acordul scris al deputatului în vederea reţinerii, a arestării, a percheziţionării sau a trimiterii sale în judecată reprezintă o modalitate a renunţării exprese a acestuia la garanţiile prevăzute de articolul 70 alin.(3) din Constituţie – ascultarea sa de către Parlament şi încuviinţarea parlamentară.

24. Reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată a unui deputat reprezintă ingerinţe în mai multe drepturi fundamentale ale sale, cum ar fi dreptul la libertatea individuală şi siguranţa persoanei, garantat de articolul 25 din Constituţie, dreptul la apărare, garantat de articolul 26 din Constituţie, dreptul la viaţa intimă, familială şi privată, garantat de articolul 28 din Constituţie, sau dreptul la inviolabilitatea domiciliului, garantat de articolul 29 din Constituţie. Curtea Constituţională are obligaţia de a interpreta şi aplica aceste drepturi în concordanţă cu tratatele privind protecţia drepturilor omului la care Republica Moldova este parte, inclusiv în concordanţă cu Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi cu jurisprudenţa dezvoltată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

25. Articolul 25 din Constituţie protejează libertatea fizică a persoanei şi are ca scop ca nicio persoană să nu fie privată de libertate de o manieră arbitrară. Potrivit articolului 6 pct.40) din Codul de procedură penală, reţinerea reprezintă măsura luată de organul competent de a priva de libertate o persoană pe un termen de până la 72 de ore. Potrivit articolelor 6 pct.4) şi 175 alin.(3) pct.11) din Codul de procedură penală, arestarea preventivă reprezintă o măsură preventivă privativă de libertate aplicată în baza unei hotărâri judecătoreşti. Aplicate în cazul unui deputat, aceste măsuri i-ar limita dreptul la libertatea individuală.

26. Din perspectiva Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, renunţarea la unele drepturi nu este permisă întotdeauna. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a subliniat că dreptul la libertate este prea important într-o societate democratică, în înţelesul Convenţiei, pentru ca o persoană să-şi piardă beneficiul la protecţia acordată de Convenţie din simplul motiv că acceptă sau se oferă să fie plasată în detenţie. În cauza De Wilde, Ooms şi Versyp v. Belgia, 18 iunie 1971, Guvernul reclamat a subliniat că reclamanţii s-au prezentat şi au raportat situaţia lor în mod voluntar la poliţie şi că plasarea lor în instituţiile de detenţie a reprezentat rezultatul "unei solicitări exprese sau implicite" din partea lor. Potrivit Curţii Europene, plasarea în detenţie poate încălca articolul 5 din Convenţie, chiar dacă persoana vizată îşi dă acordul în acest sens (§ 65).

27. În cauza Storck v. Germania, 16 iunie 2005, Curtea a observat că reclamanta atinsese vârsta majoratului la data admiterii sale într-o clinică şi nu fusese instituită o curatelă. Prin urmare, se prezuma că avea capacitatea de a consimţi sau de a se opune internării şi tratării sale în spital. Nu s-a pus în discuţie faptul că aceasta nu a semnat formularul de admitere pregătit în ziua sosirii sale. Este adevărat că aceasta a venit la clinică din propria iniţiativă, fiind însoţită de tatăl ei. Totuşi, dreptul la libertate este prea important într-o societate democratică pentru ca o persoană să piardă beneficiul protecţiei Convenţiei din simplul motiv că putea să accepte să fie plasată în detenţie (§ 75).

28. Într-o cauză judecată de Marea Cameră în 5 iulie 2016, Buzadji v. Republica Moldova, prin care le-a reamintit autorităţilor naţionale că atunci când este în discuţie dreptul la libertate, acestora le revine să demonstreze caracterul necesar al detenţiei, Curtea Europeană a reţinut următoarele:

"106. Una dintre chestiunile ridicate de Guvern […] a fost faptul că reclamantul însuşi a cerut să fie plasat în arest la domiciliu şi nu a contestat hotărârile tribunalului care a dispus măsura. Această situaţie ridică o problemă importantă, şi anume dacă reclamantul a renunţat la dreptul său la libertate.

107. În Storck v. Germania (§ 75), Curtea a reţinut că dreptul la libertate este prea important într-o "societate democratică", în înţelesul Convenţiei, pentru ca o persoană să piardă beneficiul protecţiei Convenţiei din simplul motiv că se predă pentru a fi plasat în detenţie. Detenţia poate încălca articolul 5, chiar dacă persoana vizată a consimţit la aceasta […].

108. Având în vedere afirmaţia Guvernului în sensul în care însuşi reclamantul a cerut să fie plasat în arest la domiciliu […], Curtea notează că în acest caz a existat un element clar de constrângere în aplicarea acestui tip de măsură. În particular, apare clar din faptele cauzei că ideea din spatele solicitării reclamantului de a fi plasat în arest la domiciliu a fost să evite continuarea arestului său preventiv după ce instanţele i-au respins cererile sale de eliberare de mai multe ori. De asemenea, se observă că starea sa de sănătate se deteriorase în mod considerabil în timpul arestului şi că era gata să facă concesii pentru a-i pune capăt […]. Este un comportament explicabil pentru o persoană care a suferit anterior un atac de cord şi un atac cerebral şi care vedea că starea sănătăţii sale se deteriorează. În opinia Curţii, reclamantul se afla într-o stare clară de constrângere atunci când a fost plasat în arest la domiciliu. În asemenea circumstanţe, nimeni nu se putea aştepta, în mod rezonabil, că reclamantul va contesta hotărârile tribunalului care a dispus arestul său la domiciliu.

109. Având în vedere cele menţionate mai sus, Curtea nu este pregătită să accepte că atitudinea reclamantului faţă de arestul său la domiciliu şi omisiunea de a contesta măsura au echivalat cu o renunţare la dreptul său la libertate.

110. Această stare a lucrurilor, chiar dacă presupunând că se putea considera că reclamantul a consimţit la plasarea sa în arest la domiciliu, nu echivala cu o eliberare din detenţie, aşa cum a susţinut Guvernul. Nici nu putea fi considerată, aşa cum a părut să sugereze Guvernul, o formă de remediere în acord cu condiţia articolului 5 § 5 privind acordarea unui drept la compensaţii. Prin urmare, obiecţia Guvernului privind lipsa statutului de victimă al reclamantului trebuie respinsă."

29. Având în vedere caracterul strict al considerentului Curţii Europene, potrivit căruia este contrar Convenţiei ca o persoană să renunţe la protecţia acesteia din simplul motiv că acceptă sau se oferă să fie plasată în detenţie, Curtea conchide că proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 alin.(3) din Constituţie supus avizării sale are ca rezultat suprimarea garanţiilor dreptului la libertatea individuală. Astfel, această iniţiativă nu corespunde articolului 142 alin.(2) din Constituţie. Odată ce a ajuns la această concluzie, Curtea este scutită să analizeze conformitatea proiectului de modificare a Constituţiei cu celelalte drepturi fundamentale cu care interferează.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.c), 140 alin.(2), 141 şi 142 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 63 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul

AVIZ:

1. Iniţiativa de revizuire a articolului 70 alineatul (3) din Constituţia Republicii Moldova, care este semnată de 34 de deputaţi, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă cu prevederile articolului 141 alin.(1) lit.b) din Constituţie.

2. Iniţiativa de revizuire a articolului 70 alineatul (3) din Constituţia Republicii Moldova corespunde limitelor temporale de revizuire stabilite de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie.

3. Iniţiativa de revizuire a articolului 70 alineatul (3) din Constituţia Republicii Moldova încalcă limitele materiale de revizuire a Constituţiei stabilite de articolul 142 alin.(2) din Constituţie şi nu poate fi înaintată Parlamentului spre examinare.

4. Prezentul Aviz este definitiv, nu poate fi supus niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.