Заключение N 1 от 14.02.2023 по законопроекту о внесении изменений и дополнений в ст.70 Конституции (неприкосновенность депутата) (обращение № 211c/2022)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по законопроекту о внесении изменений

и дополнений в ст.70 Конституции

(неприкосновенность депутата)

(обращение № 211c/2022)

№ 1  от  14.02.2023

 (в силу 14.02.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 57-60 ст. 37 от 21.02.2023

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 9 декабря 2022 года,

рассмотрев обращение в пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение 34 депутатов Парламента Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 9 декабря 2022 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.b) Конституции, о даче заключения по законопроекту о внесении изменений в ст.70 Конституции Республики Молдова.

2. Проект закона о внесении изменений в ст.70 Конституции имеет следующее содержание:

"Статья I. – Часть (3) ст.70 Конституции Республики Молдова (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 78, ст.140) изложить в следующей редакции:

"(3) Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата. Задержание, арест, обыск или привлечение к судебной ответственности могут осуществляться без согласия Парламента в случае выражения депутатом письменного согласия на проведение указанных процессуальных действий. Согласие Парламента на задержание, арест, обыск или привлечение депутата к судебной ответственности не является необходимым в случае совершения преступлений активного или пассивного коррумпирования, извлечения выгоды из влияния, превышения власти или злоупотребления властью, незаконного обогащения и отмывания денег".

Статья II. – Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова".

3. При оглашении резолютивной части заключения присутствовали представитель авторов обращения – депутат Парламента Республики Молдова Игорь Кирияки представитель Парламента – Валериу Кучук.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции:

Статья 63

Срок полномочий

"[…]

(2) Парламент созывается Президентом Республики Молдова не позднее чем в 30-дневный срок после выборов.

(3) Парламент исполняет полномочия до законного созыва нового состава Парламента. В этот период не могут вноситься изменения в Конституцию и не могут быть приняты, изменены или признаны утратившими силу органические законы.

[…]".

Статья 70

Несовместимость и неприкосновенность

"(1) Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности.

(2) Иные условия несовместимости устанавливаются органическим законом.

(3) Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата".

Статья 72

Виды законов

"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

[…]".

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

"(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]".

Статья 141

Инициатива пересмотра

"(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями".

Статья 142

Пределы пересмотра

"(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения".

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

"(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу".

ВОПРОСЫ ПРАВА

Оценка Конституционного суда

А) Предложение о пересмотре Конституции

5. Конституционный суд отмечает, что по последнему предложению проекта о внесении изменений в ст.70 Конституции он высказался ранее Заключением № 2 от 26 октября 2021 года, в котором отметил, что это предложение соответствует временным и материальным пределам пересмотра Конституции, установленным в ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции, и может быть представлено Парламенту на рассмотрение. В связи с этим Конституционный суд подвергнет анализу только следующее положение законопроекта о внесении изменений в ст.70 ч.(3) Конституции: "Задержание, арест, обыск или привлечение к судебной ответственности могут осуществляться без согласия Парламента в случае выражения депутатом письменного согласия на проведение указанных процессуальных действий".

6. Проект конституционного закона, выдвинутый депутатами 9 декабря 2022 года, предлагает закрепить положение о праве депутата отказаться от иммунитета. В случае наличия письменного согласия депутата его задержание, арест, обыск или привлечение к судебной ответственности могут осуществляться без заслушивания в Парламенте и без согласия Парламента.

7. В пояснительной записке к проекту конституционного закона отмечается, что запросы правоохранительных органов о лишении иммунитета некоторых депутатов из оппозиции создают у общества впечатление, что преследуется не выяснение обстоятельств поступков, в которых они обвиняются, а политические цели, и что это более похоже на накопление политического капитала. Сами депутаты, в отношении которых в последнее время запрашивалось одобрение на лишение парламентской неприкосновенности, отметили с трибуны Парламента, что действия правоохранительных органов являются неправомерными и преследуют политические цели, и что для разрешения дела они готовы давать показания относительно поступков, которые вменяются им в вину. Выражая свое согласие, депутаты проявляют готовность сотрудничать со следственными органами, минуя бюрократический процесс. Более того, это не будет предполагать настоятельную необходимость в проведении органом уголовного преследования четырех действий: задержания, ареста, обыска или привлечения к судебной ответственности.

B) Соблюдение процедуры при внесении предложения о пересмотре Конституции

8. Согласно ст.135 ч.(1) п.с) Конституции Конституционный суд вправе высказываться по предложениям о пересмотре Конституции. Таким образом, разрешение данного обращения входит в компетенцию ratione materiae Конституционного суда.

9. В соответствии со ст.141 ч.(1) Конституции инициатива пересмотра Конституции может исходить от: а) не менее чем 200 000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […]; b) не менее чем одной трети от числа депутатов Парламента и c) Правительства.

10. В этом случае законодательное предложение о пересмотре Конституции было представлено в Конституционный суд для вынесения заключения группой из 34 депутатов, что составляет одна треть от числа депутатов Парламента.

11. В отношении пределов пересмотра Конституции Конституционный суд отмечает, что ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции определяют временные и материальные требования при пересмотре Конституции.

С) Соблюдение временных требований при пересмотре Конституции (внешняя конституционность)

12. Исходя из временных требований, Конституция не может быть пересмотрена в период продления полномочий Парламента до законного созыва нового состава [ст.63 ч.(3) Конституции], во время чрезвычайного, осадного и военного положения [ст.142 ч.(3) Конституции].

13. Учитывая тот факт, что на момент оглашения данного заключения в Республике Молдова действует чрезвычайное положение, введенное Постановлением Парламента № 12 от 2 февраля 2023 года, Конституционный суд уточняет по текст "Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения" в ч.(3) статьи 142 в сочетании с положениями статьи 72 ч.(2) и статьи 143 Конституции следует толковать в том смысле, что конституционный закон о пересмотре Конституции не может быть принят Парламентом во время чрезвычайного, осадного и военного положения (см. ЗКС № 1 от 15 марта 2022 г., § 15).

14. Конституционный суд отмечает, что инициатива депутатов о пересмотре Конституции не подпадает под действие какого-либо временнóго запрета, установленного Конституцией. Таким образом, формальные условия, предусмотренные ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции, соблюдены.

D) Соблюдение материальных требований при пересмотре Конституции (внутренняя конституционность)

15. Согласно материальным требованиям, положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете, могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки [ст.142 ч.(1) Конституции]. Кроме того, запрещается упразднение посредством предлагаемых поправок основных прав и свобод граждан или гарантий таковых [ст.142 ч.(2) Конституции].

16. Ранее Конституционный суд отметил, что для того, чтобы оценить конституционность предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования), необходимо анализировать их в свете ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции и выяснить, если предметом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых (см. ЗКС № 1 от 15 марта 2022 г., § 18).

17. Конституционный суд заключает, что инициатива о пересмотре Конституции не затрагивает суверенный, независимый и унитарный характер государства Республика Молдова, закрепленный в ст.1 ч.(1) Конституции, и не нарушает статус постоянного нейтралитета, предусмотренный в ст.11 Конституции.

18. На этом этапе Конституционный суд изучит, если конституционные поправки не противоречат другим конституционным нормам и обеспечивают их реализацию в целом, без взаимоисключения.

19. Из содержания второго предложения законопроекта о пересмотре Конституции Конституционный суд заключает, что, на первый взгляд, умаляются гарантии некоторых прав и основных свобод.

20. Чтобы удостовериться в том, что предложение о внесении поправок в Конституцию отвечает материальным требованиям пересмотра, установленным Основным законом, Конституционный суд изучит предложение проекта конституционного закона, разработанного депутатами.

Е) Письменное согласие депутата на отказ от иммунитета

21. Конституционный суд отмечает, что, согласно действующим нормам ст.70 ч.(3) Конституции, "депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или привлечен к судебной ответственности без согласия Парламента, данного после заслушивания депутата". Эти положения гарантируют депутату личный иммунитет (неприкосновенность), обеспечивая ему независимость, защиту от злоупотреблений или давления в виде угроз, лишения свободы и возбуждения судебных производств. Иммунитет является гарантией исполнения депутатских полномочий, обеспечивая независимость, свободу и безопасность при осуществлении прав и обязанностей, возложенных на депутата Конституцией и законами. Иммунитет не распространяется на депутатов, задержанных на месте преступления (см. и ПКС № 2 от 20 января 2015 г., § 69).

22. Предложение о пересмотре Конституции предоставляет депутату возможность отказаться в письменной форме от заслушивания в Парламенте и прохождения процедуры согласия Парламента на лишение его иммунитета для проведения задержания, ареста, обыска или привлечения к судебной ответственности.

23. Конституционный суд отмечает, что письменное согласие депутата на задержание, арест, обыск или привлечение к судебной ответственности является способом, которым он непосредственно отказывается от гарантий, предусмотренных ст.70 ч.(3) Конституции, а именно от заслушивания в Парламенте и процедуры согласия Парламента.

24. Задержание, арест, обыск или привлечение к судебной ответственности затрагивают ряд основных прав депутата, в частности: право на свободу и личную неприкосновенность, гарантированное ст.25 Конституции, право на защиту, гарантированное ст.26 Конституции, право на интимную, семейную и частную жизнь, гарантированное ст.28 Конституции, или право на неприкосновенность жилища, гарантированное ст.29 Конституции. Конституционный суд обязан толковать и применять эти права в соответствии с международными договорами о защите прав человека, к которым Республика Молдова присоединилась, включая Европейскую конвенцию о правах человека, а также в соответствии с практикой ЕСПЧ.

25. Положения ст.25 Конституции защищают физическую свободу лица. Их цель заключается в том, чтобы никто не был произвольно лишен свободы. Согласно ст.6 п.40) Уголовно-процессуального кодекса, задержание определяется как предпринимаемая компетентным органом мера по лишению свободы лица на срок до 72 часов. Согласно определению ст.6 п.4) и ст.175 ч.(3) п.11) Уголовно-процессуального кодекса, арест – мера пресечения в виде лишения свободы, предпринимаемая на основе судебного решения. Применение этих мер ограничивают право депутата на личную свободу.

26. С точки зрения Европейской конвенции о правах человека, отказ от некоторых прав не всегда допускается. В своей практике ЕСПЧ подчеркнул, что право на свободу в том значении, которое придает ему Конвенция, имеет слишком большое значение в демократическом обществе, чтобы человек лишился привилегии защиты на основании Конвенции по одной только причине, что согласен либо просит посадить его под арест.В деле De Wilde, Ooms и Versyp против Бельгии, 18 июня 1971 г., Правительство-ответчик подчеркнуло, что заявители добровольно явились в полицию и рассказали о своем положении, и что их определение в пенитенциарное учреждение – результат "четко изъявленного с их стороны или подразумеваемого желания". Согласно ЕСПЧ, заключение под стражу может нарушать ст.5 Конвенции, несмотря на согласие заинтересованного лица (§ 65).

27. В деле Storck против Германии, 16 июня 2005 г., ЕСПЧ отметил, что на момент помещения в клинике заявительница достигла совершеннолетия и поэтому не было установлено опекунство. Подразумевалось, что была способна понять, следует ли ей согласиться или, напротив, противиться помещению и лечению в клинике. Не возник вопрос в связи с тем, что в день госпитализации она не подписала подготовленный бланк. Действительно, она пришла в клинику по собственной инициативе и в сопровождении своего отца. Тем не менее, в демократическом обществе право на свободу имеет слишком большое значение, чтобы человек лишился привилегии защиты на основании Конвенции по одной лишь причине, что мог согласиться с содержанием под стражей (§ 75).

28. В решении Большой палаты по делу Бузаджи против Республики Молдова от 5 июля 2016 года национальным властям напомнили о том, что, если речь идет о праве на свободу, они должны демонстрировать необходимость заключения под стражу. ЕСПЧ отметил следующее:

"106. Один из вопросов, затронутых Правительством, […] был тот факт, что заявитель сам попросил посадить его под домашний арест и не обжаловал решения суда, наложившего данную меру. В связи с этой ситуацией встает важный вопрос, а именно, отказался ли заявитель от права на свободу.

107. В решении по делу Storck против Германии (§ 75) ЕСПЧ отметил, что право на свободу, в значении, придаваемом Конвенцией, имеет слишком большое значение в "демократическом обществе", чтобы человек лишился защиты Конвенции по одной только причине, что он добровольно явился в полицию для заключения под стражу. Заключение под стражу может нарушать ст.5, несмотря на согласие заинтересованного лица […].

108. Принимая во внимание утверждение Правительства, что заявитель сам потребовал посадить его под домашний арест […], суд отмечает, что в этом случае присутствовал несомненный элемент принуждения в применении данной меры. В частности, обстоятельства дела ясно показывают, что за просьбой заявителя о помещении его под домашний арест скрывается желание предотвратить дальнейший предварительный арест после того, как судебные инстанции неоднократно отклонили его заявления об освобождении. Кроме того, состояние его здоровья во время ареста значительно ухудшилось, и он был готов на уступки лишь бы все закончилось […]. Такое поведение является естественным для лица, у которого ранее случился инфаркт и инсульт, и который видел, как ухудшается его здоровье. По мнению суда, заявитель находился в состоянии явного принуждения, когда его посадили под домашний арест. В этих обстоятельствах естественно никто не мог ожидать, что заявитель обжалует решения суда, посадившего его под домашний арест.

109. Исходя из вышеизложенного, суд не готов согласиться с тем, что отношение заявителя к своему домашнему аресту и упущение обжаловать меру равнозначны отказу от права на свободу.

110. Данная ситуация, если и предположить, что она позволяла считать, что заявитель согласился с помещением его под домашний арест, не была равнозначна освобождению из заключения, как утверждало Правительство. И не могла считаться, как хотело показать Правительство, формой исправления ситуации в соответствии с условием ст.5 § 5 о предоставлении права на компенсацию. Таким образом, возражение Правительства об отсутствии у лица статуса потерпевшего следует отклонить".

29. Принимая во внимание строгость рассуждения ЕСПЧ, в соответствии с которым отказ от защиты Конвенции по одной только причине, что лицо выражает согласие или просит посадить его под арест, противоречит Конвенции, Конституционный суд заключает, что законопроект о внесении изменений в ст.70 ч.(3) Конституции, представленный для дачи заключения, влечет упразднение гарантий права на личную свободу. Данная инициатива не соответствует ст.142 ч.(2) Конституции. Этот вывод освобождает Конституционный суд от анализа проекта о внесении изменений в Конституцию с точки зрения соответствия другим взаимосвязанным основным правам.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.140 ч.(2), ст.141 и ст.142 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.63 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд выносит следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Предложение о пересмотре ст.70 ч.(3) Конституции Республики Молдова внесено уполномоченными субъектами в лице 34 депутатов и, с этой точки зрения, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Предложение о пересмотре ст.70 ч.(3) Конституции Республики Молдова соответствует временным пределам пересмотра, установленным в ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции.

3. Предложение о пересмотре ст.70 ч.(3) Конституции Республики Молдова нарушает материальные пределы пересмотра Конституции, установленные в ст.142 ч.(2) Конституции, и не может быть представлено Парламенту на рассмотрение.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".