Decizie nr.139 din 26.10.2023 de inadmisibilitate a sesizării nr.158g/2022 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 6 şi 9 alin.(5) din Legea nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice (verificarea titularilor funcţiilor publice de către Serviciul de Informaţii şi Securitate)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.158g/2022 privind excepţia

de neconstituţionalitate a articolelor 6 şi 9 alin.(5) din

Legea nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea

titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice

(verificarea titularilor funcţiilor publice de

către Serviciul de Informaţii şi Securitate)

nr. 139  din  26.10.2023

 (în vigoare 26.10.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 463-464 art. 184 din 05.12.2023

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Sorina Munteanu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 4 octombrie 2022,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 26 octombrie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor articolelor 6 şi 9 alin.(5) din Legea nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice, ridicată de dl Igor Hlopeţchi, parte în dosarul nr.3a-848/2022, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de un complet de judecată al Curţii de Apel Chişinău, constituit din domnii judecători Angela Bostan, Ghenadie Mîra şi Grigore Daşchevici, pe baza articolului 135 alin.(1) lit.a) şi lit.g) din Constituţie.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

3. La 3 noiembrie 2021, pe baza Legii nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice, Inspectoratul General de Poliţie a emis Ordinul nr.477 prin care a dispus verificarea unor funcţionari din cadrul instituţiei. Pe baza acestui ordin, în privinţa dlui Igor Hlopeţchi a fost iniţiat procesul de verificare.

4. La 3 ianuarie 2022, Inspectoratul General de Poliţie a emis Ordinul nr.4 cu privire la încetarea raporturilor de serviciu cu dl Igor Hlopeţchi. Temeiul de drept al încetării raporturilor de serviciu, după cum a indicat autorul sesizării, îl constituie articolul 38 alin.(1) lit.c) din Legea nr.288/2016 [acumularea vechimii în muncă ce permite dreptul la pensie] şi articolul 9 alin.(5) din Legea nr.271/2008 [lipsa consimţământului persoanei de a fi supusă verificării].

5. La 5 ianuarie 2022, dl Igor Hlopeţchi a contestat acest ordin, formulând o cerere de chemare în judecată împotriva Inspectoratului General al Poliţiei, având ca terţi intervenienţi Consiliul pentru prevenirea şi eliminarea discriminării şi asigurarea egalităţii şi Ministerul Afacerilor Interne.

6. Prin Hotărârea din 25 februarie 2022, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, l-a obligat pe pârât să emită actul administrativ individual privind restabilirea dlui Igor Hlopeţchi în funcţia deţinută anterior şi să-i achite salariul şi prejudiciul moral pentru perioada privării de dreptul de a munci. Inspectoratul General al Poliţiei a formulat un apel împotriva hotărârii.

7. În cadrul procedurii apelului, dl Igor Hlopeţchi a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 6 şi 9 alin.(5) din Legea nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice.

8. Prin încheierea din 27 septembrie 2022, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

9. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

"(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 21

Prezumţia nevinovăţiei

"Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 28

Viaţa intimă, familială şi privată

"Statul respectă şi ocroteşte viaţa intimă, familială şi privată. "

Articolul 30

Secretul corespondenţei

"(1) Statul asigură secretul scrisorilor, al telegramelor, al altor trimiteri poştale, al convorbirilor telefonice şi al celorlalte mijloace legale de comunicare.

(2) De la prevederile alineatului (1) se poate deroga prin lege în cazurile când această derogare este necesară în interesele securităţii naţionale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice şi în scopul prevenirii infracţiunilor."

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

"(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

[...]"

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

10. Prevederile relevante ale Legii nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice sunt următoarele:

Articolul 6

Organul de verificare

"Verificarea se efectuează de către Serviciul de Informaţii şi Securitate."

Articolul 9

Declaraţia de verificare

"(1) Verificarea se efectuează cu consimţământul scris al titularului, candidatului la funcţia publică, expus în declaraţia de verificare, al cărei model este specificat la anexa nr.1.

[…]

(5) În cazul în care titularul funcţiei publice nu consimte să fie verificat, persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie va dispune eliberarea acestuia din funcţie. Titularul, cu acordul său, poate fi transferat, după caz, la o funcţie neprevăzută la art.5."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

11. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că normele contestate permit intervenţia nejustificată a unei autorităţi (Serviciul de Informaţii şi Securitate) în cariera titularilor şi candidaţilor la funcţii publice. Autorul excepţiei consideră că autoritatea în cauză ar dispune de o marjă discreţionară prea largă în procesul de verificare a informaţiilor referitoare la cetăţenii Republicii Moldova care deţin funcţii publice sau care candidează la acestea, care ar conduce la eliberarea nejustificată din funcţie a persoanei cu funcţie publică sau la neangajarea nejustificată a persoanei în funcţia pentru care candidează dacă aceasta refuză să fie supusă unei verificări. Astfel, verificarea titularilor şi candidaţilor la funcţii publice s-ar limita la o examinare formală care s-ar putea finaliza, pe baza unor motive subiective, cu încetarea raporturilor de serviciu cu titularul funcţiei publice sau cu neangajarea candidatului la această funcţie, suprimând dreptul la apărare al persoanelor în cauză şi transformându-l într-un drept iluzoriu. Totodată, autorul excepţiei menţionează că angajatorul este obligat să înceteze raporturile de muncă în cazul avizului negativ al autorităţii care verifică titularii şi candidaţii la funcţii publice, fără a verifica şi analiza circumstanţele care au determinat necesitatea întreruperii raporturilor de muncă sau neangajarea acestora. De asemenea, acesta susţine că normele în cauză nu prevăd contestarea separată a avizului autorităţii care verifică titularii şi candidaţii la funcţii publice.

12. Prin urmare, autorul sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea dispoziţiilor contestate prin prisma articolelor 1 alin.(3), 4, 6, 20, 21, 23, 28, 30 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

13. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

14. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

15. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de o parte într-un proces pendinte la instanţa de drept comun, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

16. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile articolelor 6 şi 9 alin.(5) din Legea privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice. Aceste prevederi stabilesc că verificarea se efectuează de către Serviciul de Informaţii şi Securitate, iar în cazul în care titularul funcţiei publice nu consimte să fie verificat, organul care are competenţa legală de numire în funcţie va dispune eliberarea acestuia din funcţie. Aceste dispoziţii nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate din perspectiva unor critici similare celor din prezenta cauză.

17. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată în faţa instanţei de apel într-o cauză civilă care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind anularea ordinului de concediere. Aşa cum a indicat autorul sesizării, unul din temeiurile încetării raporturilor de serviciu au constituit prevederile articolului 9 alin.(5) din Legea nr.271 din 18 decembrie 2008 (a se vedea § 4 supra). Astfel, Curtea admite că instanţa de apel ar putea aplica prevederile contestate de la articolul 9 alin.(5) din Lege. Cu referire la articolul 6 din Legea menţionată de autor, Curtea notează că norma în discuţie se referă la competenţa unei autorităţi de a verifica titularii unor funcţii publice. Din circumstanţele cauzei, Curtea observă că autorul sesizării nu a finalizat etapa premergătoare verificării şi procedura verificării nu a fost declanşată. Prin urmare, Curtea constată că norma de la articolul 6 din Legea nr.271/2008 nu este aplicabilă la soluţionarea cauzei aflate pe rolul instanţei de judecată. Astfel, Curtea reţine pentru examinare doar norma contestată prevăzută de articolul 9 alin.(5) din Lege şi se va referi la argumentele prezentate de autorul sesizării cu privire la refuzul titularului funcţiei publice de a fi verificat şi, respectiv, la eliberarea din funcţie a acestuia de către organul care are competenţa legală de numire a sa în funcţie.

18. Curtea reţine că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Astfel, Curtea va analiza, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental garantat de Constituţie (a se vedea HCC nr.16 din 20 mai 2021, § 31).

19. Sub acest aspect, Curtea observă că autorul sesizării a susţinut că prevederile contestate sunt contrare articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 4 (drepturile şi libertăţile omului), 6 (separaţia şi colaborarea puterilor), 20 (accesul liber la justiţie), 21 (prezumţia nevinovăţiei), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 28 (viaţa intimă, familială şi privată), 30 (secretul corespondenţei) şi 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) din Constituţie.

20. Cu privire la incidenţa articolelor 1 alin.(3) şi 4 din Constituţie, Curtea subliniază că aceste articole comportă un caracter general şi nu pot constitui repere individuale şi separate (HCC nr.4 din 3 martie 2022, § 26; DCC nr.80 din 17 iunie 2022, § 22). Referitor la articolele 23 şi 54 din Constituţie, Curtea reiterează că acestea nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorii sesizărilor trebuie să demonstreze, în mod argumentat, existenţa unor ingerinţe în drepturile garantate de Constituţie (HCC nr.4 din 3 martie 2022, § 28; HCC nr.8 din 5 aprilie 2022, § 26).

21. Referitor la incidenţa articolelor 21, 28 şi 30 din Constituţie, Curtea reţine că autorul excepţiei nu a motivat caracterul contradictoriu al dispoziţiilor contestate cu prevederile acestor articole constituţionale. Simpla trimitere la o normă constituţională nu poate fi considerată o veritabilă critică de neconstituţionalitate (DCC nr.13 din 1 februarie 2022, § 22). De altfel, dacă ar proceda la examinarea fondului sesizărilor formulate de o asemenea manieră, Curtea Constituţională s-ar substitui autorilor lor în invocarea argumentelor de neconstituţionalitate, fapt care ar echivala cu un control din oficiu (a se vedea DCC nr.166 din 4 noiembrie 2021, § 24). Aşadar, Curtea nu reţine incidenţa articolelor 21, 28 şi 30 din Constituţie.

22. Referitor la articolele 6 şi 20 din Constituţie, Curtea observă că autorul sesizării şi-a bazat poziţia sa exclusiv pe constatările Curţii Constituţionale din Hotărârea nr.32 din 5 decembrie 2017, citând din paragrafele 63-116 de acolo. Totuşi, în Hotărârea respectivă, Curtea nu a analizat prevederile criticate în prezenta sesizare care reglementează situaţia în care titularul funcţiei publice refuză efectuarea verificării, dar a examinat regimul verificării candidaţilor la funcţia de judecător şi al judecătorilor în exerciţiu, inclusiv a deciziei de compatibilitate/incompatibilitate cu interesele funcţiei publice în cazul candidaţilor la funcţia de judecător şi a judecătorilor în exerciţiu, reglementat de articolele 5 lit.a) şi 15 alin.(2), (4) şi (5) din Legea nr.271/2008 (a se vedea HCC nr.32 din 5 decembrie 2017, §§ 115, 118 şi pct.2 din Dispozitiv). În acest context, pentru că prevederile contestate de la articolul 6 din Legea nr.271 nu au fost reţinute ca fiind incidente, Curtea nu se va referi la competenţa, în prezenta cauză, a autorităţii de verificare din perspectiva articolelor 6 şi 20 din Constituţie.

23. În ceea ce priveşte existenţa unei ingerinţe în dreptul la apărare afirmată de autorul sesizării cu referire la eliberarea sa din funcţie pe baza articolului 9 alin.(5) din Lege, în cazul în care nu a consemnat pentru a fi verificat, Curtea observă că constituţionalitatea prevederilor contestate este abordată din perspectiva dreptului la muncă şi, prin urmare, reţine pentru examinare articolul 43 (dreptul la muncă şi la protecţia muncii) din Constituţie.

24. Cu titlu de principiu, Curtea reiterează că stabilirea unor condiţii pentru exercitarea anumitor activităţi nu poate fi privită a priori ca o încălcare a dreptului la muncă sau ca o discriminare în raport cu exercitarea altor activităţi (a se vedea HCC nr.5 din 23 aprilie 2013, § 58; DCC nr.185 din 25 noiembrie 2021, § 31).

25. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este reprezentant al statului, iar natura distinctă a acestei profesii impune condiţii speciale de îndeplinire a sarcinilor de serviciu, precum şi exigenţe sporite faţă de integritatea funcţionarului public (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.136 din 24 noiembrie 2020, § 28). Prin urmare, fiind una dintre condiţiile speciale pentru accedere într-o funcţie publică cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, integritatea persoanei este adeverită inclusiv prin rezultatele verificării pe baza Legii nr.271/2008. Totodată, persoanele care exercită funcţii publice au obligaţia de a corespunde standardelor de integritate, atât la intrarea în funcţia publică, cât şi în timpul exerciţiului acesteia. În acest sens, atunci când a analizat dimensiunea constituţională a dreptului de a fi ales într-o funcţie publică, Curtea a reţinut că prevederile din Constituţie nu prevăd şi nici nu presupun dreptul celui ales de a-şi exercita ulterior funcţia fără nicio limitare, în afara oricăror condiţii ale legii (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.101 din 4 septembrie 2020, § 28; DCC nr.127 din 29 octombrie 2020, § 44; DCC nr.109 din 6 septembrie 2022, § 27).

26. Curtea notează că Legea nr.271 în discuţie reglementează regimul verificării titularilor şi candidaţilor la funcţii publice, inclusiv funcţii publice cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne (a se vedea articolul 5 lit.c) din Lege). De asemenea, verificarea titularilor funcţiilor publice se iniţiază de către autoritatea publică angajatoare, cu informarea în scris a acestora. În acelaşi timp, Curtea observă că verificarea are un caracter periodic, începând de la angajarea acestora în funcţia publică şi continuând pe parcursul exercitării funcţiilor prevăzute de Legea în discuţie, cu condiţia să nu fie iniţiată mai devreme de 5 ani de la ultima verificare în acest sens (articolul 8 din Lege). Potrivit articolului 9 din Lege, verificarea se efectuează cu consimţământul în scris al titularului, expus în declaraţia de verificare. În cazul în care titularul funcţiei publice nu-şi dă acordul pentru verificare, acesta este eliberat din funcţie de către autoritatea care l-a numit în funcţie.

27. Curtea observă că, potrivit prevederilor contestate reţinute pentru examinare, titularul funcţiei publice nu este obligat să consimtă efectuarea verificării pe baza Legii nr.271/2008. În acelaşi timp, refuzul de a fi verificat împiedică realizarea scopurilor prevăzute de Legea nr.271, menţionate supra, în vederea confirmării integrităţii titularului funcţiei publice supus verificării care, de altfel, constituie una din condiţiile inerente ale exerciţiului funcţiei publice.

28. Sub acest aspect, Curtea reiterează că garantarea dreptului la muncă este compatibilă cu stabilirea unor condiţii pe baza cărora o profesie poate fi exercitată (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.8 din 11 mai 2015, § 73; DCC nr.185 din 25 noiembrie 2021, § 31). Astfel, atunci când o persoană alege şi acceptă să activeze într-o funcţie publică, aceasta acceptă şi condiţiile legitime stabilite pentru exercitarea funcţiei respective (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.72 din 27 mai 2021, § 28).

29. Cu referire la această măsură, în jurisprudenţa sa anterioară, Curtea a constatat că dispoziţiile care condiţionează exercitarea funcţiei doar în cazul autorizării accesului la secretul de stat şi care oferă autorităţii publice dreptul de a înceta raporturile de serviciu nu sunt contrare articolului 43 din Constituţie (a se vedea HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 112).

30. Totodată, Curtea subliniază că măsura contestată nu comportă un caracter imperativ, încetarea raporturilor de muncă în temeiul refuzului de a fi verificat fiind însoţită de posibilitatea transferării, după caz, la o funcţie neprevăzută la articolul 5 din Lege, a cărei exercitare nu este condiţionată de regimul instituţiei verificării pe baza Legii nr.271/2008. Aşadar, Curtea reţine că legislatorul a prevăzut în articolul 9 alin.(5) din Legea în discuţie posibilitatea transferului, după caz, într-o altă funcţie, prin acordul comun al părţilor (a se vedea, mutatis, mutandis, DCC nr.151 din 26 decembrie 2019, § 26; DCC nr.121 din 22 octombrie 2020, § 22).

31. În concluzie, analizând sesizarea sub aspectele menţionate de autor, Curtea nu identifică o ingerinţă nejustificată în drepturile autorului sesizării garantate de articolul 43 din Constituţie. Din acest motiv, nici articolele 1 alin.(3), 4, 23 şi 54 din Constituţie nu sunt incidente.

Prin urmare, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 6 şi 9 alin.(5) din Legea nr.271 din 18 decembrie 2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice, ridicată de dl Igor Hlopeţchi, intimat în dosarul nr.3a-848/2022, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.