Определение N 139 от 26.10.2023 о неприемлемости обращения № 158g/2022 г. об исключительном случае неконституционности положений ст.6 и ст.9 ч.(5) Закона № 271 от 18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности (проверка лиц, занимающих государственные должности, со стороны Службы информации и безопасности)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 158g/2022 г. об исключительном случае

неконституционности  положений  ст.6  и  ст.9  ч.(5)  Закона  № 271  от

18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные

должности,  и  кандидатов  на  государственные  должности

(проверка лиц, занимающих государственные должности,

со стороны Службы информации и безопасности)

№ 139  от  26.10.2023

 (в силу 26.10.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 463-464 ст. 184 от 05.12.2023

* * *

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Сорины Мунтяну,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 4 октября 2023 г.,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 26 октября 2023 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности положений ст.6 и ст.9 ч.(5) Закона № 271 от 18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности, представленное по ходатайству Игоря Хлопецки, стороны по делу № 3а-848/2022, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было направлено в Конституционный суд судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу в лице Анжелы Бостан, Геннадия Мыра и Григория Дашкевич в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. Генеральный инспекторат полиции, на основании Закона № 271 от 18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности, 3 ноября 2021 года издал Приказ № 477 о проверке некоторых своих служащих. В соответствии с этим приказом в отношении Игоря Хлопецки была инициирована проверка.

4. Приказом № 4 от 3 января 2022 года Генеральный инспекторат полиции прекратил служебные отношения с Игорем Хлопецки. Как указал автор обращения, основанием для прекращения служебных отношений стали положения ст.38 ч.(1) п.с) Закона № 288/2016 [накопление трудового стажа, позволяющего обретение права на пенсию] и ст.9 ч.(5) Закона № 271/2008 [несогласие лица на проведение проверки].

5. Не согласившись с изданным приказом, Игорь Хлопецки 5 января 2022 года подал исковое заявление против Генерального инспектората полиции, третьими лицами явились Совет по предотвращению и устранению дискриминации и обеспечению равенства и Министерство внутренних дел.

6. Решением от 25 февраля 2022 года суд Кишинэу (сектор Рышкань) обязал ответчика принять индивидуальный административный акт о восстановлении Игоря Хлопецки в ранее занимаемой должности, выплатить за период, на протяжении которого он был лишен права на труд, заработную плату и возместить моральный ущерб. Генеральный инспекторат полиции обжаловал данное решение.

7. В ходе апелляционного судопроизводства Игорь Хлопецки подал запрос об исключительном случае неконституционности положений ст.6 и ст.9 ч.(5) Закона № 271 от 18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности.

8. Определением от 27 сентября 2022 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

9. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 4

Права и свободы человека

"(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 28

Интимная, семейная и частная жизнь

"Государство уважает и охраняет интимную, семейную и частную жизнь".

Статья 30

Тайна переписки

"(1) Государство обеспечивает тайну писем, телеграмм и других почтовых отправлений, телефонных переговоров и иных законных видов связи.

(2) Отступления от положений части (1) допускаются законом в случаях, когда это необходимо в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния страны, общественного порядка и в целях предотвращения преступлений".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

[…]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

10. Применимые положения Закона № 271 от 18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности:

Статья 6

Орган, осуществляющий проверку

"Проверка осуществляется Службой информации и безопасности".

Статья 9

Декларация о проверке

"(1) Проверка осуществляется при наличии письменного согласия лица, занимающего государственную должность, и кандидата на государственную должность, выраженного ими в декларации о проверке согласно образцу, указанному в приложении 1.

[…]

(5) В случае несогласия лица, занимающего государственную должность, с проведением проверки, лицо/орган, обладающие законными полномочиями по назначению на должность, распоряжаются об его освобождении от должности. С согласия лица, занимающего государственную должность, оно может быть переведено, по обстоятельствам, на другую должность, не предусмотренную статьей 5".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

11. По утверждениям автора обращения, оспариваемые положения допускают необоснованное вторжение государственного органа (Службы информации и безопасности) в профессиональную деятельность лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности. Автор обращения считает, что данный орган обладает чрезмерно широкими дискреционными полномочиями в процессе проверки информации о гражданах Республики Молдова, занимающих государственные должности или являющихся кандидатами на эти должности, что приводит в случае отказа от проверки к необоснованному увольнению лица, занимающего государственную должность, или не назначению кандидата на должность. Он считает, что проверка лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности ограничивается формальным анализом, который по субъективным причинам может завершиться прекращением служебных отношений либо не назначением на должность. Этим упраздняется право указанных лиц на защиту, превращая его в иллюзорное право. Вместе с тем автор обращения отмечает, что в случае отрицательного заключения проверяющего органа работодатель обязан прекратить трудовые отношения, без проведения анализа обстоятельств, которые привели к прекращению или не оформлению трудовых отношений. Кроме того, он утверждает, что эти положения не предусматривают обжалование в отдельном порядке заключения органа, проводившего проверку лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности.

12. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность оспариваемых положений в свете ст.1 ч.(3), ст.4, ст.6, ст.20, ст.21, ст.23, ст.28, ст.30 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

14. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Закона о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности, входит в компетенцию Конституционного суда.

15. Обращение об исключительном случае неконституционности было подано уполномоченным субъектом, по ходатайству стороны процесса в судебной инстанции общей юрисдикции, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

16. Предметом обращения являются положения ст.6 и ст.9 ч.(5) Закона о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности. Согласно указанным положениям, проверка осуществляется Службой информации и безопасности, а в случае несогласия лица, занимающего государственную должность, с проведением проверки орган, обладающий законными полномочиями по назначению на должность, распоряжается об его освобождении от должности. Ранее эти положения не составляли предмет конституционного контроля с точки зрения аргументов, изложенных в рассматриваемом обращении.

17. Обращение об исключительном случае неконституционности было подано в рамках гражданского дела, предметом которого является рассмотрение искового заявления об аннулировании приказа об увольнении. Как указал автор обращения, одним из оснований для прекращения служебных отношений стали положения ст.9 ч.(5) Закона № 271 от 18 декабря 2008 года (см. выше § 4). Конституционный суд допускает, что апелляционная судебная инстанция может применить оспариваемые положения ст.9 ч.(5) закона. Относительно ст.6 закона, которую оспаривает автор, Конституционный суд отмечает, что данная норма обозначает орган, уполномоченный осуществлять проверку лиц, занимающих государственные должности. Из обстоятельств дела следует, что в отношении автора обращения предварительный этап проверки не был завершен и процедура проверки не была инициирована. Это означает, что норма ст.6 Закона № 271/2008 г. не подлежит применению при разрешении дела, находящегося в производстве судебной инстанции. Конституционный суд подвергнет анализу только положения ст.9 ч.(5) закона и аргументы, касающиеся отказа лица, занимающего государственную должность, от проверки, освобождения его от должности органом, обладающим законными полномочиями назначать на должность.

18. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие одного из конституционных прав. Так, Конституционный суд проверит, исходя из аргументов автора обращения, если оспариваемые положения совершают вмешательство в одно из основных прав, гарантированных Конституцией (см. ПКС № 16 от 20 мая 2021 г., § 31).

19. Конституционный суд отмечает, что автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3) (верховенство права), ст.4 (права и свободы человека), ст.6 (разделение и взаимодействие властей), ст.20 (свободный доступ к правосудию), ст.21 (презумпция невиновности), ст.23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), ст.28 (интимная, семейная и частная жизнь), ст.30 (тайна переписки) и ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав и свобод) Конституции.

20. Что касается действия ст.1 ч.(3) и ст.4 Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что положения данных статей носят общий характер и не могут составлять индивидуальные и отдельные обоснования (ПКС № 4 от 3 марта 2022 г., § 26; ОКС № 80 от 17 июня 2022 г., § 22). Относительно положений ст.23 и ст.54 Конституции Конституционный суд напоминает, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (ПКС № 4 от 3 марта 2022 г., § 28; ПКС № 8 от 5 апреля 2022 г., § 26).

21. Касательно действия ст.21, ст.28 и ст.30 Конституции, Конституционный суд отмечает, что автор обращения не доказал противоречивый характер оспариваемых положений по отношению к конституционным нормам. Простая отсылка к конституционной норме не рассматривается как подлинная критика о неконституционности (ОКС № 13 от 1 февраля 2022 г., § 22). Приступить к рассмотрению по существу обращений, сформулированных подобным образом, означает заменить их авторов в изложении аргументов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (см. ОКС № 166 от 4 ноября 2021 г., § 24). Таким образом, положения ст.21, ст.28 и ст.30 Конституции не подлежат применению по делу.

22. Касательно положений ст.6 и ст.20 Конституции, Конституционный суд отмечает, что автор обращения исходит исключительно из рассуждений Конституционного суда, изложенных в Постановлении № 32 от 5 декабря 2017 года, из которого приводит параграфы 63-116. Тем не менее предметом анализа Конституционного суда в указанном постановлении не были положения, предусматривающие ситуацию отказа лица, занимающего государственную должность, от проведения проверки. Конституционный суд проанализировал режим проверки кандидатов на должность судьи и действующих судей, в том числе определение о совместимости/ несовместимости кандидатов на должность судьи и действующих судей с государственной должностью, предусмотренное положениями ст.5 п.а) и ст.15 ч.(2), ч.(4) и ч.(5) Закона № 271/2008 г. (см. ПКС № 32 от 5 декабря 2017 г., § 115, 118 и пункт 2 резолютивной части). В этой связи, поскольку была установлена неприменимость оспариваемых положений ст.6 Закона № 271 по делу, Конституционный суд не рассмотрит полномочия проверяющего органа с точки зрения ст.6 и ст.20 Конституции.

23. Что касается утверждения автора обращения о вмешательстве в право на защиту в связи с освобождением от должности на основании ст.9 ч.(5) закона в случае несогласия с проведением проверки, Конституционный суд отмечает, что в обращении поднимается вопрос о контроле конституционности оспариваемых положений с точки зрения права на труд. Следовательно, Конституционный суд будет исходить из ст.43 Конституции (право на труд и защиту труда).

24. Конституционный суд в качестве принципа отмечает, что установление некоторых условий для выполнения определенной деятельности не может рассматриваться a priori как нарушение права на труд или как дискриминация по отношению к выполнению других видов деятельности (см. ПКС № 5 от 23 апреля 2013 г., § 58; ОКС № 185 от 25 ноября 2021 г., § 31).

25. В ранее принятых решениях Конституционный суд отметил, что государственный служащий с особым статусом Министерства внутренних дел является представителем государства, а особый характер этой профессии налагает специальные условия исполнения служебных полномочий и повышенные требования к физическим и психическим качествам государственного служащего (см., mutatis mutandis, ОКС № 136 от 24 ноября 2020 г., § 28). Являясь одним из специальных условий для доступа к государственной должности с особым статусом в Министерстве внутренних дел, неподкупность лица подтверждается, в том числе, результатами проверки, осуществляемой на основании Закона № 271/2008. Лица, исполняющие государственные должности, обязаны соответствовать стандартам неподкупности как при вступлении в должность, так и во время ее исполнения. Анализируя конституционный аспект права быть избранным на государственную должность, Конституционный суд подчеркнул, что положения Конституции не предусматривают и даже не подразумевают право избранного лица впоследствии исполнять свои обязанности без каких-либо ограничений, вне всяких требований закона (см., mutatis mutandis, ОКС № 101 от 4 сентября 2020 г., § 28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 г., § 44; ОКС № 109 от 6 сентября 2022 г., § 27).

26. Конституционный суд отмечает, что Закон № 271 устанавливает режим проверки лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности, в том числе на государственные должности с особым статусом в Министерстве внутренних дел (см. ст.5 п.с) закона). Проверка лиц, занимающих государственные должности, инициируется компетентным органом публичной власти в качестве работодателя, который извещает их в письменной форме о намеченной проверке. Проверка проводится периодически, вначале при назначении на государственную должность и затем во время исполнения должности, при условии, что со дня проведения последней проверки прошло не менее 5 лет (ст.8 закона). Согласно ст.9 закона, проверка осуществляется при наличии письменного согласия лица, занимающего государственную должность, выраженного им в декларации. В случае несогласия с проведением проверки лицо освобождается от должности органом, назначившим его на должность.

27. Конституционный суд отмечает, что, согласно оспариваемым положениям, лицо, занимающее государственную должность, не обязано давать согласия на проведение проверки на основании Закона № 271/2008. Однако отказ от проверки препятствует реализации целей Закона № 271/2008, указанных выше, требующих подтверждения неподкупности лица, подвергнутого проверке, которое, следует отметить, является одним из условий для исполнения государственной должности.

28. В этой связи Конституционный суд напоминает, что гарантирование права на труд совместимо с установлением некоторых условий для исполнения определенной должности (см., mutatis mutandis, ПКС № 8 от 11 мая 2015 г., § 73; ОКС № 185 от 25 ноября 2021 г., § 31). Так, сделав свой выбор и решив работать на государственной службе, лицо принимает и условия, установленные законом для исполнения соответствующей должности (см., mutatis mutandis, ОКС № 72 от 27 мая 2021 г., § 28).

29. Относительно данной меры, в ранее принятом постановлении Конституционный суд отметил, что положения, которые обусловливают исполнение должности наличием допуска к государственной тайне и предоставляют органам публичной власти право прекращать служебные отношения, не противоречат ст.43 Конституции (см. ПКС № 38 от 14 декабря 2017 г., § 112).

30. Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что оспариваемая мера не имеет императивного характера. В случае прекращения трудовых отношений из-за отказа пройти проверку возможен, в зависимости от случая, перевод на другую должность, не предусмотренную ст.5 закона, для исполнения которой не является необходимым режим проверки, предусмотренный Законом № 271/2008. Так, Конституционный суд отмечает, что законодатель предусмотрел в ст.9 ч.(5) закона возможность перевода, по обстоятельствам, на другую должность по обоюдному согласию сторон (см., mutatis, mutandis, ОКС № 151 от 26 декабря 2019 г., § 26; ОКС № 121 от 22 октября 2020 г., §22).

31. Итак, изучив обращение в аспектах, указанных автором, Конституционный суд не выявил необоснованного вмешательства в права автора обращения, гарантированные ст.43 Конституции. На этом основании являются не применимыми и положения ст.1 ч.(3), ст.4, ст.23 и ст.54 Конституции.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности положений ст.6 и ст.9 ч.(5) Закона № 271 от 18 декабря 2008 года о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности, представленное по ходатайству Игоря Хлопецки, стороны по делу № 3а-848/2022, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".