Decizie nr.145 din 21.11.2024 de inadmisibilitate a sesizării nr.67g/2024 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolul 144/1 din Legea nr.202 din 6 octombrie 2017 privind activitatea băncilor (determinarea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate  a  sesizării nr.67g/2024 privind excepţia de

neconstituţionalitate  a  unor  prevederi din  articolul 144¹ din

Legea nr.202 din 6 octombrie 2017 privind activitatea băncilor

(determinarea prejudiciului cauzat prin actul administrativ

ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei)

nr. 145  din  21.11.2024

 (în vigoare 21.11.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 8-10 art. 1 din 16.01.2025

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 20 martie 2024,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 21 noiembrie 2024, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului "în termen de 30 de zile de la data la care a rămas definitivă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal" din alineatul (1) lit.b), precum şi a alineatelor (6) şi (7) din articolul 144¹ al Legii nr.202 din 6 octombrie 2017 privind activitatea băncilor, ridicată de dl avocat Ion Păduraru, care reprezintă SRL "EVIDENT-ELECTRO", în dosarul nr.3-108/2022, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de un complet de judecători al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii de Apel Chişinău format din domnul Ghenadie Mîra şi doamnele Ina Dutca şi Ecaterina Palanciuc, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Prin Hotărârea nr.13 din 11 ianuarie 2019, Comitetul executiv al Băncii Naţionale a Moldovei a constatat că S.A. "Enteh", S.A "Evident - Electro", S.R.L. "Dima – Holding", S.R.L. "Electroreparaţie Grup", "Hostex Establishment", S.A. "Panfermag Energy", S.A. "Dunav", S.R.O. "WGD INT", Melnic Vladimir, Macoveţcaia Elena, Semionova Elena, Prodan Oleg, în calitate de acţionari ai băncii S.A. "Energbank", deţin în comun o majoritate calificată de 52,77% din capitalul social al băncii şi acţionează concertat în raport cu Energbank fără a dispune de aprobarea (permisiunea) prealabilă a BNM eliberată în modul stabilit de Legea nr.202/2017 privind activitatea băncilor. De asemenea, prin aceeaşi hotărâre acţionarilor menţionaţi li s-a acordat un termen de 3 luni pentru a înstrăina acţiunile deţinute.

4. Unii din acţionarii Energbank, nefiind de acord cu Hotărârea nr.13 din 11 ianuarie 2019, au depus la BNM cereri prealabile. Cererile prealabile au fost respinse prin hotărârile Comitetului executiv al BNM nr.68 din 7 martie 2019 şi nr.69 din 13 martie 2019.

5. Acţionarii Energbank menţionaţi supra au depus cereri de chemare în judecată împotriva BNM privind anularea hotărârilor Comitetului executiv nr.13 din 11 ianuarie 2019, nr.68 din 7 martie 2019 şi nr.69 din 13 martie 2019.

6. Având în vedere că o parte din acţionarii menţionaţi în Hotărârea Comitetului Executiv al BNM nr.13 din 11 ianuarie 2019 nu au reuşit să vândă acţiunile în termenul stabilit, Energbank, în modul stabilit de lege, a anulat acţiunile deţinute de aceşti acţionari şi, în locul acestora, a emis acţiuni noi, care au fost scoase la vânzare. Acţiunile nou emise şi nevândute au fost răscumpărate de Energbank.

7. Prin Hotărârea Judecătoriei Chişinău, sediul Râşcani, din 3 martie 2020¹ au fost respinse cererile de chemare în judecată depuse de Enteh, Electroreparaţie Grup, Hostex Establishment, Evident – Electro, Dima – Holding, WGD INT, Pangermag Energy şi Dunav împotriva Băncii Naţionale a Moldovei, privind anularea hotărârilor Comitetului Executiv al BNM nr.13 din 11 ianuarie 2019, nr.68 din 7 martie 2019 şi nr.69 din 13 martie 2019.

_______________________

¹ https://jc.instante.justice.md/ro/pigd_integration/pdf/cd3ea8c7-1509-425a-ad3f-a9daed8e1b05 

8. Prin Decizia Curţii de Apel Chişinău din 21 decembrie 2021² a fost casată Hotărârea Judecătoriei Chişinău, sediul Râşcani, din 3 martie 2020 cu emiterea unei noi hotărâri, prin care s-a dispus anularea hotărârilor Comitetului Executiv al BNM nr.13 din 11 ianuarie 2019, nr.68 din 7 martie 2019 şi nr.69 din 13 martie 2019 în partea care se referă la acţionarii-reclamanţi.

_______________________

² https://cac.instante.justice.md/ro/pigd_integration/pdf/174b5edd-bf92-4c60-87a7-905dbc6c1efa 

9. Prin Decizia Curţii Supreme de Justiţie din 29 martie 2023³ a fost respins recursul BNM şi menţinută Decizia Curţii de Apel Chişinău din 21 decembrie 2021.

_______________________

³ https://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=71374 

10. La 17 ianuarie 2022, Evident-Electro a depus, în calitate de fost acţionar al Energbank, la Banca Naţională, în modul stabilit de articolul 144¹ alin.(1) lit.b) din Legea privind activitatea băncilor, o cerere privind repararea prejudiciului cauzat prin Hotărârea Comitetului Executiv al BNM nr.13 din 11 ianuarie 2019, declarată ilegală/anulată prin actele judecătoreşti menţionate supra. Prin Hotărârea Comitetului Executiv al BNM nr.31 din 17 februarie 2022 cererea Evident-Electro a fost respinsă.

11. La 18 martie 2022, Evident-Electro a înregistrat la Curtea de Apel Chişinău o cerere de chemare în judecată împotriva BNM privind repararea prejudiciului cauzat prin actele ilegale ale acesteia.

12. Într-o şedinţă din cadrul acestui proces, dl avocat Ion Păduraru a ridicat, în interesele Evident-Electro, excepţia de neconstituţionalitate a textului "în termen de 30 de zile de la data la care a rămas definitivă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal" din alineatul (1) lit.b), precum şi a alineatelor (6) şi (7) din articolul 144¹ al Legii nr.202 din 6 octombrie 2017 privind activitatea băncilor.

13. Prin Încheierea din 7 decembrie 2023, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a sesizat Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

14. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

[...]"

Articolul 53

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

(2) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvîrşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrîngerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

15. Prevederile relevante ale Legii nr.202 din 6 octombrie 2017 privind activitatea băncilor sunt următoarele:

Articolul 144¹

Particularităţile răspunderii pentru prejudiciul cauzat prin actul

administrativ  ilegal al  Băncii Naţionale  a  Moldovei emis în

aplicarea prezentei legi sau prin nesoluţionarea în termenul

 legal a unei cereri de către aceasta cu privire

la aplicarea prezentei legi

"(1) Repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei emis în aplicarea prezentei legi sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de către aceasta cu privire la aplicarea prezentei legi poate fi solicitată prin depunerea unei cereri în acest sens la Banca Naţională a Moldovei:

a) concomitent cu cererea prealabilă; sau

b) în termen de 30 de zile de la data la care a rămas irevocabilă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal ori a fost soluţionată cererea, dar nu s-a decis cu privire la repararea prejudiciului, sau, în cazul în care actul administrativ a fost anulat de către Banca Naţională a Moldovei, în termen de 30 de zile de la data la care decizia cu privire la anularea actului administrativ ilegal a rămas incontestabilă.

(2) În termen de 30 de zile de la data depunerii cererii la Banca Naţională a Moldovei, aceasta decide în privinţa cererii prevăzute la alin.(1).

(3) Acţiunile privind repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei emis în aplicarea prezentei legi sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de către aceasta cu privire la aplicarea prezentei legi se înaintează în instanţa de judecată cu condiţia respectării obligatorii a procedurii prevăzute la alin.(1) şi (2).

(4) Obligaţia de reparare a prejudiciului cauzat nu se naşte în măsura în care cel prejudiciat a omis, cu intenţie ori din culpă, să înlăture prejudiciul prin mijloace legale.

(5) Până la proba contrară se prezumă că actele Băncii Naţionale a Moldovei emise în aplicarea prezentei legi urmăresc interesul public în asigurarea stabilităţii şi viabilităţii sistemului bancar.

(6) Mărimea prejudiciului patrimonial cauzat acţionarilor băncii, faţă de care au devenit incidente prevederile art.45 alin.(2) şi (4), art.46 alin.(4), art.52 alin.(2), (3), (4), (6) şi art.52¹ prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei, emis în vederea punerii în aplicare a prevederilor acestor articole, este determinată potrivit unei evaluări independente şi obiective, dispusă de către instanţa de judecată pe al cărei rol se află cauza cu privire la repararea prejudiciului. Evaluarea va fi efectuată de către o entitate de audit cu renume internaţional, care corespunde criteriilor stabilite de reglementările Băncii Naţionale a Moldovei emise în temeiul art.88 şi alin.(7) al prezentului articol.

(7) În sensul alin.(6) al prezentului articol şi al art.144² alin.(5), criteriile care trebuie să fie întrunite de o entitate de audit în scopul calificării acesteia drept o entitate de audit cu renume internaţional se stabilesc prin actele normative ale Băncii Naţionale a Moldovei."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

16. Autorul excepţiei susţine, în principal, că termenul de 30 de zile acordat pentru formularea unei cereri de reparare a prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei emis în aplicarea Legii privind activitatea băncilor sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de către Banca Naţională cu privire la aplicarea acestei Legi, termen stabilit de articolul 144¹ alin.(1) lit.b) din Lege, nu le oferă persoanelor afectate posibilităţi reale de a obţine repararea prejudiciului, dată fiind complexitatea pregătirii unei asemenea cereri şi complexitatea evaluării prejudiciului suferit.

17. De asemenea, autorul mai susţine că dispoziţiile articolului 144¹ alineatele (6) şi (7) din Legea privind activitatea băncilor, care stabilesc că evaluarea prejudiciului patrimonial provocat acţionarilor băncii trebuie efectuată de către o societate de audit cu renume internaţional, identificată potrivit criteriilor stabilite prin reglementările Băncii Naţionale a Moldovei, subminează credibilitatea eventualelor acte judecătoreşti pronunţate în asemenea litigii.

18. Autorul sesizării pretinde că dispoziţiile contestate contravin articolelor 20, 23, 46, 53 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

19. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

20. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în acest caz controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea privind activitatea băncilor, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

21. Curtea constată că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de dl avocat Ion Păduraru, reprezentantul Evident-Electro, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

22. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie textul "în termen de 30 de zile de la data la care a rămas definitivă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal" din alineatul (1) lit.b), precum şi alineatele (6) şi (7) din articolul 144¹ al Legii privind activitatea băncilor.

23. Curtea reţine că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Curtea trebuie să analizeze, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental.

24. Curtea reţine că autorul sesizării a afirmat incidenţa articolelor 20 (accesul liber la justiţie), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle), 46 (dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia), 53 (dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică) şi 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) din Constituţie.

25. Referitor la articolele 23 şi 54 din Constituţie, Curtea reţine că acestea instituie cadrul de analiză a Curţii la efectuarea controlului de constituţionalitate. Ele nu reprezintă prevederi constituţionale de substanţă, ci mai curând indicii de aplicare a Constituţiei. Indiferent dacă sunt invocate sau nu, ele sunt aplicate de către Curte, în măsura în care aplicarea lor este necesară. Pentru a putea fi aplicate, autorul unei sesizări trebuie să argumenteze incidenţa unui drept fundamental (a se vedea DCC nr.12 din 2 februarie 2023, § 20).

26. Referitor la aplicabilitatea articolului 20 din Constituţie, Curtea consideră necesară raportarea acestuia la cele două capete ale sesizării.

27. Primul capăt al sesizării vizează textul "în termen de 30 de zile de la data la care a rămas definitivă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal" din articolul 144¹ alin.(1) lit.b) din Legea privind activitatea băncilor.

28. Autorul sesizării afirmă că textul contestat stabileşte un termen de prescripţie extinctivă, termen care substanţial diferă de termenele de prescripţie reglementate în Codul civil, atât după durată, cât şi după momentul începerii curgerii acestuia. În rezultatul analizei comparative a textului contestat cu norme relevante din Codul civil şi Codul administrativ, autorul ajunge la concluzia că: (i) 30 de zile ar fi un termen extrem de restrâns şi nu ar permite persoanei păgubite să determine mărimea/valoarea prejudiciului suportat la data depunerii cererii prealabile; precum şi (ii) că persoana prejudiciată nu ar putea pretinde încasarea prejudiciului material calculat după expirarea termenului de 30 de zile de la data la care actul judecătoresc de anulare a Hotărârii BNM a rămas definitiv.

29. În baza acestor analize, autorul a susţinut că textul contestat îngrădeşte excesiv şi chiar anulează în totalitate dreptul constituţional al acţionarilor de a obţine o justă satisfacţie pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative ilegale ale BNM, precum şi că acest fapt ar restrânge disproporţionat dreptul de proprietate al acestora, deoarece nu oferă persoanelor păgubite o reparaţie corespunzătoare prejudiciului suportat.

30. Curtea reţine că termenul de 30 de zile prevăzut în textul contestat reprezintă un interval de timp maximal în interiorul căruia persoana interesată poate iniţia procedura prealabilă pentru repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale. Această procedură începe cu formularea unei cereri prealabile care trebuie soluţionată, mai întâi, de către Banca Naţională. Doar dacă Banca Naţională nu răspunde în termenul stabilit sau respinge cerinţele acţionarului formulate în cererea prealabilă, acesta, în termenul menţionat, poate adresa o cerere de chemare în judecată în despăgubire. Curtea observă că procedura prealabilă reglementată la articolul 144¹ alin.(1) din Legea privind activitatea băncilor este o procedură obligatorie (a se vedea articolul 144¹ alin.(3).

31. Aşadar, termenul de 30 de zile din articolul 144¹ alin.(1) lit.b) nu se referă la formularea unei cereri de chemare în judecată, ci la formularea unei cereri prealabile în faţa unei autorităţi administrative [Banca Naţională]. Nicio dispoziţie din Legea privind activitatea băncilor sau din Codul administrativ nu stabileşte condiţii privind calitatea sau amploarea motivării cererii prealabile, astfel încât, în eventualitatea unui răspuns negativ din partea Băncii Naţionale, accesul la justiţie al persoanei pretins vătămate să fie blocat din cauza calităţii precare a argumentelor din cererea prealabilă.

32. Mai mult, Curtea notează că Legea nr.548/1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei stabileşte că "actele Băncii Naţionale sunt supuse controlului de legalitate în instanţele de contencios administrativ conform procedurii stabilite de Codul administrativ, în măsura în care aceasta nu contravine prezentei legi" (a se vedea articolul 11 alin.(4)). În lipsa unei prevederi contrare, Codul administrativ stabileşte că acţiunea în obligare se înaintează în decurs de 30 de zile: (i) de la data comunicării sau a notificării deciziei cu privire la cererea prealabilă; sau (ii) de la data expirării termenului prevăzut pentru soluţionarea acesteia (a se vedea articolul 209).

33. În general, normele privind termenele de formulare a cererilor de chemare în judecată, a cererilor de apel sau a altor cereri în justiţie sunt concepute pentru a se asigura administrarea corespunzătoare a justiţiei, precum şi respectarea principiului certitudinii juridice. Persoanele vizate trebuie să se aştepte că aceste norme vor fi aplicate în mod corect. Totuşi, normele în discuţie sau aplicarea lor nu trebuie să-i împiedice pe justiţiabili să utilizeze un remediu disponibil (a se vedea Pérez de Rada Cavanilles v. Spania, 28 octombrie 1998, § 45).

34. Într-un caz referitor la restricţionarea exerciţiului drepturilor procedurale în procese în care s-au contestat măsuri economice de urgenţă adoptate în sectorul bancar, Curtea Europeană a reţinut, cu referire la condiţia formulării apelurilor în materie de legalitate a exproprierilor într-un termen de 10 zile în faţa Diviziei pentru cauze administrative, că reclamanţii au putut combate în mod efectiv, în declaraţiile lor din faţa instanţei de apel, măsurile în discuţie. Acestora li s-a permis să prezinte documente adiţionale până în ziua şedinţei de judecată, precum şi alte argumente în mod verbal chiar în şedinţa de judecată. Din acest motiv, Curtea Europeană nu a putut constata că termenul acordat reclamanţilor pentru formularea apelurilor lor a fost atât de scurt încât procedurile să fie considerate inechitabile (a se vedea Adorisio şi alţii v. Olanda (dec.), 17 martie 2015, §§ 99-101).

35. Având în vedere lipsa unor condiţii referitoare la calitatea şi la amploarea motivării cererilor prealabile depuse la Banca Naţională, faptul că persoanele pretins prejudiciate îşi pot face, în mod rezonabil, o imagine de ansamblu despre valoarea prejudiciului suferit prin emiterea actului administrativ ilegal al Băncii Naţionale de-a lungul procesului de contencios administrativ iniţiat împotriva Băncii Naţionale (din cauza în care a fost ridicată excepţia rezultă că acest proces a durat de la 11 ianuarie 2019 până la 29 martie 2023), precum şi posibilitatea detalierii cererii în despăgubire în intervalele de timp prevăzute pentru: (i) înaintarea cererii prealabile (cel mult 30 de zile prevăzut în articolul 144¹ alin.(1) lit.b) din Legea privind activitatea băncilor)); (ii) pentru examinarea/soluţionarea cererii prealabile de către BNM (cel mult 30 de zile prevăzut în articolul 144¹ alin.(2) din Legea privind activitatea băncilor); (iii) pentru formularea cererii de chemare în judecată (cel mult 30 de zile prevăzut în articolul 209 alin.(1) lit.a) din Codul administrativ), Curtea nu poate constata modul în care ar fi afectat dreptul de acces efectiv la justiţie, garantat de articolul 20 din Constituţie. Din acest motiv, primul capăt al sesizării este inadmisibil.

36. Afirmaţia autorului, potrivit căreia persoana prejudiciată nu ar putea pretinde încasarea eventualului prejudiciu cauzat după expirarea termenului de 30 de zile de la data când actul judecătoresc de anulare a Hotărârii Băncii Naţionale a rămas definitiv, nu poate fi reţinută de Curte, deoarece aceasta nu se bazează pe argumente de natură constituţională, ci pe argumente ce derivă din coroborarea normei contestate cu alte norme infraconstituţionale (Codul administrativ, Codul civil). Curtea consideră că raţionamentele făcute pe baza interpretării şi aplicării normelor infraconstituţionale referitoare la perioada pentru care trebuie să fie calculate pagubele cauzate de o autoritate publică nu pot fi verificate de către Curtea Constituţională, acestea fiind prin natura lor o obligaţie a instanţelor de drept comun.

37. Cel de-al doilea capăt al sesizării vizează alineatele (6) şi (7) din articolul 144¹ al Legii privind activitatea băncilor. Aceste alineate stabilesc că (i) mărimea prejudiciului patrimonial cauzat acţionarilor băncii prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale este determinată potrivit unei evaluări independente şi obiective, dispusă de către instanţa de judecată pe al cărei rol se află cauza cu privire la repararea prejudiciului, evaluarea fiind efectuată de către o societate de audit cu renume internaţional, care corespunde criteriilor stabilite de reglementările Băncii Naţionale a Moldovei; şi că (ii) criteriile care trebuie să fie întrunite de o societate de audit în scopul calificării acesteia drept o societate de audit cu renume internaţional se stabilesc prin actele normative ale Băncii Naţionale a Moldovei.

38. Autorul sesizării afirmă că normele contestate stabilesc o procedură specială de evaluare a prejudiciului cauzat acţionarilor băncii, diferită de cea reglementată de Codul civil, Codul de procedură civilă şi Codul administrativ şi care lipseşte persoana prejudiciată de posibilitatea de a demonstra prin alte probe mărimea prejudiciului real suportat. De asemenea, el susţine că societatea de audit cu renume internaţional care ar putea fi selectată pentru evaluarea prejudiciului cauzat acţionarilor ar putea să se afle într-o stare de dependenţă în raport cu Banca Naţională a Moldovei. În acest sens, BNM, pe de o parte, stabileşte criteriile pe care trebuie să le întrunească evaluatorul-societate de audit (articolul 144¹ alin.(7) din Legea nr.202/2017), pe de altă parte, societăţile de audit pentru a fi acceptate să facă auditul băncilor naţionale trebuie să treacă o procedura de aprobare prealabilă efectuată de către BNM (a se vedea articolul 88 din Legea nr.202/2017). Această dependenţă a societăţii de audit de Banca Naţională împreună cu obligativitatea instanţei de a determina mărimea prejudiciului pe baza evaluării efectuate de o astfel de societate au natura de a afecta nu doar dreptul acţionarului la un proces echitabil, dar şi aduc atingere substanţei dreptului acestui acţionar de a obţine repararea prejudiciului cauzat prin actele ilegale ale BNM, precum şi dreptului său de proprietate.

39. Cu privire la articolul 20 din Constituţie, Curtea a stabilit că dreptul de acces la un tribunal trebuie să fie unul practic şi efectiv, nu teoretic şi iluzoriu. Efectivitatea dreptului în discuţie reclamă ca persoanele să beneficieze de o posibilitate clară şi concretă de a contesta un act care reprezintă o ingerinţă în exercitarea drepturilor lor (a se vedea HCC nr.5 din 14 februarie 2023, § 42). Curtea Europeană a stabilit că dreptul de acces la un tribunal nu include doar dreptul de a iniţia o acţiune în justiţie, ci şi dreptul la soluţionarea cauzei de către un tribunal competent care trebuie să se pronunţe asupra tuturor aspectelor de fapt şi de drept (a se vedea Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii v. România [MC], 29 noiembrie 2016, § 86; Verein KlimaSeniorinnen Schweiz şi alţii v. Elveţia [MC], 9 aprilie 2024, § 629).

40. Din analiza coroborată a legislaţiei naţionale Curtea reţine că Banca Naţională a Moldovei este banca centrală a Republicii Moldova (articolul 1 din Legea nr.548/1995), care stabileşte şi implementează politica monetară şi valutară în stat (articolul 5 alin.(1) lit.a) din Legea nr.548/1995), licenţiază, reglementează şi supraveghează activitatea băncilor din Republica Moldova (articolele 5 alin.(1) lit.d) din Legea nr.548/1995 şi 5 din Legea nr.202/2017), exercită alte atribuţii prevăzute de lege în realizarea interesului public de asigurare a stabilităţii şi viabilităţii sistemului bancar naţional (articolul 5 alin.(6) din Legea nr.202/2017) şi de asigurare a bunăstării economice a ţării.

41. Având în vedere poziţia Băncii Naţionale în funcţionarea sistemului bancar naţional, interesele publice protejate de Banca Naţională în procesul de supraveghere a sistemului bancar, precum şi complexitatea şi diversitatea acţiunilor pe care aceasta le îndeplineşte, Curtea reţine că legislatorul a reglementat particularităţile răspunderii BNM pentru eventualele prejudicii care ar putea fi cauzate, în mod special, acţionarilor unei bănci prin actele sale ilegale (a se vedea articolul 144¹ din Legea nr.202/2017). Pentru a limita discreţia Băncii Naţionale în procesul de reglementare şi supraveghere a domeniului, legislatorul a prevăzut în mod expres că mărimea pecuniară a prejudiciului se stabileşte prin hotărârea emisă de instanţa de judecată care instrumentează cauza cu privire la repararea prejudiciului. Aceasta din urmă fiind competentă să determine mărimea prejudiciului suportat de acţionar pe baza unei "evaluări independente şi obiective" efectuate de o "entitate de audit cu renume internaţional". Aşadar, chiar dacă a delegat Băncii Naţionale prerogativa de a stabili criteriile pe care trebuie să le întrunească eventuala entitate de audit care urmează să evalueze prejudiciul suportat de către acţionari, legislatorul a prevăzut că instanţei de judecată îi revine competenţa de a determina: (i) dacă entitatea de audit are renume internaţional; (ii) dacă evaluarea este independentă; şi (iii) dacă evaluarea este obiectivă.

42. Din perspectiva stabilirii prin actele normative ale Băncii Naţionale a criteriilor care trebuie să fie întrunite de o societate de audit (a se vedea, în special, Hotărârea BNM nr.138 din 30 iunie 2022 privind criteriile aplicabile societăţii de audit în scopul calificării acesteia drept o societate cu renume internaţional), Curtea subliniază că această condiţie nu poate fi considerată neconstituţională per se, având în vedere jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului. Sub acest aspect, desemnarea experţilor este relevantă pentru a se stabili dacă principiul egalităţii armelor a fost respectat. Simplul fapt că experţii sunt angajaţi de una dintre părţile procesului nu este suficient pentru a se afirma că procedurile sunt inechitabile. Deşi pot exista îngrijorări privind neutralitatea experţilor, ele nu sunt decisive, chiar dacă au o anumită importanţă. Totuşi, ceea ce este decisiv este poziţia ocupată de experţi pe parcursul procedurilor, maniera în care şi-au îndeplinit funcţiile şi modul în care judecătorii au evaluat opinia experţilor (a se vedea Gaggl v. Austria, 8 noiembrie 2022, § 49).

43. Referitor la argumentele autorului că normele contestate ar încălca articolul 46 din Constituţie, Curtea a menţionat, în jurisprudenţa sa, că dreptul naţional trebuie să-i asigure persoanei posibilitatea de a-şi prezenta cazul în faţa unei autorităţi competente care să se pronunţe în privinţa măsurii care aduce atingere dreptului său de proprietate. Statul are obligaţia de a institui proceduri judiciare care implică garanţii suficiente şi care le permit instanţelor naţionale să soluţioneze în mod eficient şi corect orice litigii între persoane private, precum şi între indivizi şi stat (a se vedea DCC nr.110 din 6 septembrie 2022, § 31). În prezenta cauză, persoana interesată poate solicita repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei. Instanţa de judecată pe al cărei rol se află cauza cu privire la repararea prejudiciului poate verifica caracterul independent şi obiectiv al evaluării pe care a dispus-o. Prin urmare, Curtea nu poate reţine argumentele invocate de autor referitoare la incidenţa dreptului de proprietate.

44. Curtea nu poate reţine argumentele autorului sesizării referitoare la articolul 53 din Constituţie, care stabileşte că orice persoană vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Curtea observă că norma contestată stabileşte repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei. Aşadar, nu există vreo aparenţă de încălcare a articolului 53 din Constituţie.

45. Pe baza celor menţionate mai sus, Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului "în termen de 30 de zile de la data la care a rămas definitivă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal" din alineatul (1) lit.b), precum şi a alineatelor (6) şi (7) din articolul 144¹ al Legii nr.202 din 6 octombrie 2017 privind activitatea băncilor, ridicată de dl avocat Ion Păduraru, care reprezintă SRL "EVIDENT-ELECTRO", în dosarul nr.3-108/2022, pendinte la Curtea de Apel Chişinău..

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Opinie separată,

formulată în temeiul articolului 27 alineatul (5)

din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi

articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Decizia nr.145 din 21 noiembrie 2024, Curtea Constituţională a declarat inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de dl avocat Ion Păduraru, care reprezintă SRL "EVIDENT - ELECTRO", în dosarul nr.3-108/2022, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

În esenţă, autorul excepţiei de neconstituţionalitate a susţinut că termenul de 30 de zile acordat pentru formularea unei cereri de reparare a prejudiciului cauzat prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale a Moldovei, termen stabilit de articolul 144¹ alin. (1) lit.b) din Lege, nu le oferă persoanelor afectate posibilităţi reale de a obţine repararea prejudiciului, datorită complexităţii evaluării prejudiciului suferit. De asemenea, autorul a mai susţinut că dispoziţiile articolului 144¹ alineatele (6) şi (7) din Legea privind activitatea băncilor, care stabilesc că evaluarea prejudiciului patrimonial provocat acţionarilor băncii trebuie efectuată de către o societate de audit cu renume internaţional, identificată potrivit criteriilor stabilite prin reglementările Băncii Naţionale a Moldovei, subminează credibilitatea eventualelor acte judecătoreşti pronunţate în asemenea litigii. Autorul sesizării a pretins că dispoziţiile contestate contravin articolelor 20, 23, 46, 53 şi 54 din Constituţie.

În raport cu aceste critici din sesizare, în partea ce vizează textul "în termen de 30 de zile de la data la care a rămas definitivă hotărârea instanţei de judecată prin care s-a anulat actul administrativ ilegal" din articolul 144¹ alin.(1) lit.b) din Legea privind activitatea băncilor, susţin poziţia majorităţii, aşa cum a fost enunţată în §§ 27 – 36 din Decizie.

Nu sunt de acord cu soluţia adoptată de majoritatea judecătorilor cu privire la cel de-al doilea capăt al sesizării ce vizează prevederile articolului 144¹ alineatele (6) şi (7) din Legea privind activitatea băncilor. Potrivit normei enunţate, (i) mărimea prejudiciului patrimonial cauzat acţionarilor băncii prin actul administrativ ilegal al Băncii Naţionale este determinată potrivit unei evaluări independente şi obiective, dispusă de către instanţa de judecată pe al cărei rol se află cauza cu privire la repararea prejudiciului, (ii) evaluarea fiind efectuată de către o societate de audit cu renume internaţional, care corespunde criteriilor stabilite prin acte normative ale Băncii Naţionale a Moldovei.

În temeiul articolului 144¹ alineatele (6) şi (7) din Legea privind activitatea băncilor, prin Hotărârea nr.138 din 30 iunie 2022, Banca Naţională a Moldovei a stabilit criteriile aplicabile societăţii de audit în scopul calificării acesteia drept o societate cu renume internaţional.

Pornind de la obiectivul fundamental al Băncii Naţionale - asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor, este evident rolul determinant al Băncii în menţinerea stabilităţii financiare şi în sprijinirea politicii economice generală a statului.

În Hotărârea Curţii Constituţionale nr.11 din 11 mai 2016 s-a menţionat că, deşi statutul Băncii Naţionale a Moldovei nu este reglementat distinct în Constituţie, Curtea nu poate să nu remarce importanţa acesteia pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economico-financiară a băncilor comerciale din Republica Moldova. Atât la nivel mondial, cât şi în Republica Moldova, băncile centrale sunt autorităţile care exercită supravegherea cu prudenţă şi sunt responsabile de siguranţa şi buna-funcţionare a băncilor comerciale şi a întregului sistem bancar.

În continuare, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că Banca Naţională a Moldovei trebuie să aibă la dispoziţie instrumente de control pe care să le aplice în mod efectiv şi descurajator pentru cei care urmăresc, direct sau indirect, prăbuşirea sistemului bancar, justificându-se acordarea unor competenţe legale deosebite BNM, a instrumentelor şi finanţării speciale ( a se vedea HCC nr.20 din 26 septembrie 2019, §§ 51-52).

În anumite situaţii, când acest lucru este impus de natura litigiilor, legiuitorul ar putea să instituie reguli speciale de procedură, cum ar fi, de exemplu, în cazul stabilirii cuantumului prejudiciului cauzat prin actul ilegal al Băncii Naţionale de către o societate de audit cu renume internaţional. Însă criteriile aplicabile societăţii de audit în scopul calificării acesteia drept societate cu renume internaţional urmează a fi reglementate printr-o lege organică, şi nu printr-un act subordonat legii, emis de o parte a procesului civil.

Atribuţiile şi instrumentele de control pe care trebuie să le deţină Banca Naţională trebuie să se limiteze la realizarea obiectivului fundamental expus supra, fără a i se atribui şi competenţa ce se referă la procedura de judecare a cauzelor.

Consider că Curtea urma să confirme incidenţa accesului la justiţie (a dreptului la un proces echitabil) în legătură cu apărarea dreptului de proprietate al acţionarului şi, în fond, să evalueze caracterul efectiv al garanţiilor judiciare.

Totodată, având în vedere caracterul ei de suveran în materia propriei proceduri şi a regulilor pe care trebuie să le respecte, Curtea urma să-şi extindă obiectul de analiză, inclusiv prin prisma articolelor 114 şi 115 alineatul (4) din Constituţia Republicii Moldova.

Potrivit articolului 114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de către instanţele judecătoreşti. Prin urmare, acestea trebuie să dispună de plenitudinea prerogativelor procesuale pentru soluţionarea justă a cauzei, fără stabilirea unor limitări în acţiunile care urmează a fi întreprinse, pentru ca la realizarea scopului final hotărârea judecătorescă să nu devină una iluzorie (a se vedea HCC nr.31 din 1 octombrie 2013, § 77).

În baza articolului 115 alineatul (4) din Constituţie, organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sunt stabilite prin lege organică.

Norma contestată reglementează că, printr-un act subordonat legii, emis de Banca Naţională a Republicii Moldova, care este parte pârâtă în astfel de litigii, se stabilesc criteriile pentru societăţile de audit cu renume internaţional, norme obligatorii de care trebuie să se conducă instanţa de judecată la selectarea societăţii de audit cu renume internaţional în cadrul examinării litigiului dedus judecăţii.

Conceptul de "procedură de judecată", avut în vedere la articolul 115 alineatul (4) din Constituţie, se referă la activitatea instanţelor de judecată, reglementată de normele dreptului procesual civil/penal cu privire la examinarea şi soluţionarea cauzelor civile/penale, ce includ şi reglementările cu privire la modalitatea de desemnare a experţilor/specialiştilor, procedura efectuării expertizei şi criteriile de apreciere de către instanţă a raportului întocmit de expert/specialist.

În acest context, consider că stabilirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor de judecată, inclusiv cu privire la criteriile care trebuie întrunite de o entitate de audit în scopul calificării acesteia ca fiind cu renume internaţional şi de care trebuie să se conducă instanţa de judecată, constituie prerogativa exclusivă a legiuitorului.

Articolul 20 din Constituţie şi articolul 6 alineatul 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, între altele, garantează respectarea principiului contradictorialităţii şi egalitatea armelor deţinute de reclamant şi adversarul său.

Condiţia impusă constant de jurisprudenţa Curţii Europene pentru Drepturile Omului în aplicarea articolului 6 § 1 din Convenţie cere ca limitările operate de către statele contractante să nu restrîngă nejustificat accesul individului la un tribunal în măsura în care dreptul să fie afectat în substanţa sa. Respectarea principiului contradictorialităţii şi egalităţii în cadrul procedurilor judiciare depinde inclusiv de respectarea exigenţei de independenţă/neutralitate a expertului/specialistului.

În contextul celor expuse, legiuitorul urma să traseze o linie clară între competenţele legale deosebite pe care le acordă Băncii Naţionale pentru realizarea obiectivului său şi competenţele instanţelor de judecată de a soluţiona cauzele civile potrivit procedurii de judecată, normele căreia se stabilesc prin lege organică.

Exercitarea dreptului constituţional al persoanei la repararea prejudiciilor cauzate de o autoritate publică se circumscrie principiilor egalităţii şi accesului liber la justiţie.

Accesul liber la justiţie semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate. Atribuţia de a stabili competenţa şi regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti revine legislatorului, fiind realizate dispoziţiile constituţionale cuprinse în articolul 115 alin.(4).

Modul de selectare a experţilor/specialiştilor pe parcursul procedurii de judecată, modul în care aceştia îşi îndeplinesc funcţiile, precum şi puterea probantă a concluziilor emise sunt factori relevanţi care trebuie luaţi în considerare în aprecierea dacă principiul egalităţii armelor a fost respectat.

În acest context, consider că acordarea Băncii Naţionale a prerogativei de a stabili criteriile aplicabile societăţii de audit în scopul calificării acesteia drept societate cu renume internaţional, ce urmează să efectueze evaluarea prejudiciului cauzat printr-un act ilegal al băncii, adică într-un litigiu în care figurează Banca Naţională, ridică problema egalităţii armelor într-un proces civil, în măsura în care dreptul să fie afectat în substanţa sa.

În concluzie, consider că sesizarea cu privire la excepţia de neconstituţionalitate urma să fie declarată admisibilă, în partea ce vizează articolul 144¹ alineatele (6) şi (7) din Legea privind activitatea băncilor, şi examinată în fond.