Decizie nr.30 din 25.02.2019 de inadmisibilitate a sesizării nr.38g/2019 privind excepţia de neconstituţionalitate a unui text din articolul 1404 alin.(5) din Codul civil (pretinsa reparare a unui prejudiciu provocat prin omisiunea adoptării unui act normativ)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.38g/2019 privind excepţia de

neconstituţionalitate a unui text din articolul 1404 alin.(5)

din Codul civil

(pretinsa reparare a unui prejudiciu provocat

 prin omisiunea adoptării unui act normativ)

nr. 30  din  25.02.2019

 (în vigoare 25.02.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 185-191 art. 113 din 07.06.2019

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Vasili Oprea, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 21 februarie 2019,

Înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 25 februarie 2019 în camera de consiliu,

Prezintă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a textului “sau omisiunea de a-l adopta” din alineatul (5) al articolului 1404 din Codul civil, ridicată de către dl Eugen Belecciu, în dosarul nr.3a-1941/2018, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională pe 21 februarie 2019 de către un complet de judecată din cadrul Curţii de Apel Chişinău (doamnele Maria Guzun, Liuba Pruteanu şi domnul Vitalie Cotorobai), în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Articolul 46 alineatul (4) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne stabileşte că, în cazul în care funcţionarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nu i se poate oferi o locuinţă corespunzătoare, acesta va primi o indemnizaţie pentru închirierea locuinţei în mărimea şi în condiţiile stabilite de Guvern. Potrivit articolului 72 alin.(2) din aceeaşi Lege, mărimea indemnizaţiei şi modalitatea ei de plată urmau a fi stabilite de către Guvern până pe 25 mai 2017 (i. e. data intrării în vigoare a legii). Prin Hotărârea nr.646 din 10 iulie 2018, Guvernul a adoptat Regulamentul cu privire la modul de achitare a indemnizaţiei pentru închirierea spaţiului locativ funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

4. Invocând faptul întârzierii adoptării de către Guvern a Regulamentului menţionat supra, dl Eugen Belecciu s-a adresat cu o cerere de chemare în judecată împotriva Guvernului şi Ministerului Afacerilor Interne, intervenient accesoriu fiind Inspectoratul General de Poliţie, prin care a solicitat constatarea încălcării dreptului său la soluţionarea în termenul legal a cererii şi stabilirea indemnizaţiei pentru închirierea spaţului locativ începând cu data de 25 mai 2017.

5. Prin hotărârea Judecătoriei Chişinău din 9 februarie 2018, cererea de chemare în judecată a fost respinsă. În fundamentarea soluţiei sale, instanţa de judecată a menţionat că autoritatea publică nu poartă răspundere pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea unui act normativ sau prin omisiunea de a-l adopta. Nefiind de acord cu soluţia instanţei, dl Eugen Belecciu a declarat apel la Curtea de Apel Chişinău.

6. În cadrul procedurii apelului, dl Eugen Belecciu a invocat excepţia de neconstituţionalitate a textului “sau omisiunea de a-l adopta” din articolul 1404 alin.(5) din Codul civil. Prin încheierea Curţii de Apel Chişinău din 5 februarie 2019 s-a admis cererea privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi s-a dispus trimiterea sesizării la Curtea Constituţională în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 53

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

“(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

(2) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti.”

8. Prevederile relevante ale Codului civil, adoptat prin Legea nr.1107 din 6 iunie 2002, sunt următoarele:

Articolul 1404

Răspunderea pentru prejudiciul cauzat de o autoritate publică sau de o persoană cu funcţie de răspundere

“(1) Prejudiciul cauzat printr-un act administrativ ilegal sau nesoluţionarea în termen legal a unei cereri de către o autoritate publică sau de către o persoană cu funcţie de răspundere din cadrul ei se repară integral de autoritatea publică. Persoana cu funcţie de răspundere va răspunde solidar în cazul intenţiei sau culpei grave.

(2) Persoanele fizice au dreptul să ceară repararea prejudiciului moral cauzat prin acţiunile indicate la alin.(1).

(3) Obligaţia de reparare a prejudiciului nu se naşte în măsura în care cel prejudiciat a omis, cu intenţie ori din culpă gravă, să înlăture prejudiciul prin mijloace legale.

(4) În cazul în care o autoritate publică are o obligaţie impusă de un act adoptat în scopul protecţiei contra riscului de producere a unui anumit fel de prejudiciu, ea răspunde pentru prejudiciul de acest fel cauzat sau nepreîntâmpinat prin neexecutarea obligaţiei, cu excepţia cazului când autoritatea publică demonstrează că a dat dovadă de diligenţă rezonabilă în executarea obligaţiei.

(5) Autoritatea publică nu răspunde pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea unui act normativ sau omisiunea de a-l adopta.”

9. Prevederile relevante ale Legii contenciosului administrativ nr.793 din 10 februarie 2000 sunt următoarele:

Articolul 1

Scopul contenciosului administrativ

“(1) Contenciosul administrativ ca instituţie juridică are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept.

(2) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.”

Articolul 2

Semnificaţia unor termeni

“În sensul prezentei legi, termenii de mai jos au următoarele semnificaţii:

[…]

autoritate publică – orice structură organizatorică sau organ, instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public. Sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele de drept privat care exercită atribuţii de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de interes public, inclusiv persoanele care prestează servicii notariale;

act administrativ – manifestare juridică unilaterală de voinţă, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorităţi publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii. Actului administrativ, în sensul prezentei legi, este asimilat contractul administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri;

[…]”

Articolul 25

Împuternicirile instanţei de contencios administrativ

“[…]

(3) În cazul admiterii acţiunii, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, la cerere, şi asupra reparării prejudiciului material şi moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea în termenul legal a cererii prealabile.

[…]”

10. Prevederile relevante ale Legii nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sunt următoarele:

Articolul 46

Asigurarea cu spaţiu locativ de serviciu

“(1) Ministerul Afacerilor Interne îşi creează fondul locativ de serviciu în modul stabilit de Guvern.

(2) Dacă funcţionarul public cu statut special şi soţia/soţul acestuia nu deţin în proprietate o locuinţă în localitatea în care activează, acesta are dreptul la spaţiu locativ de serviciu pentru perioada de activitate în localitatea respectivă.

(3) Spaţiul locativ se repartizează în limita disponibilului, în modul stabilit de Ministerul Afacerilor Interne.

(4) În cazul în care funcţionarului public cu statut special nu i se poate oferi o locuinţă corespunzătoare, acesta va primi o indemnizaţie pentru închirierea locuinţei în mărimea şi modul stabilite de Guvern.

[…]”

Articolul 72

Dispoziţii finale

“(1) Prezenta lege intră în vigoare la 25 mai 2017.

(2) Guvernul, până la intrarea în vigoare a prezentei legi:

a) va prezenta Parlamentului propuneri privind punerea în concordanţă a legislaţiei în vigoare cu prezenta lege;

b) va pune în concordanţă actele sale normative cu prezenta lege.”

11. Prevederile relevante ale Legii nr.100 din 22 decembrie 2017 privind actele normative sunt următoarele:

Articolul 2

Noţiuni principale

“În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni principale semnifică:

act normativ – act juridic adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică, care are caracter public, obligatoriu, general şi impersonal şi care stabileşte, modifică ori abrogă norme juridice care reglementează naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice şi care sunt aplicabile unui număr nedeterminat de situaţii identice;

[…]”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

12. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că articolul 46 alin.(4) din Legea nr.288 din 16 decembrie 2016 privind funcţionarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne îi acordă dreptul la obţinerea indemnizaţiei pentru închirierea unei locuinţe. De asemenea, autorul excepţiei arată că punerea în aplicare a acestei prevederi a depins de adoptarea unui regulament de către Guvern, în care urmau să fie precizate condiţiile şi modul ei de achitare. Potrivit articolului 72 din Lege, elaborarea acestui regulament era preconizată pentru data intrării în vigoare a legii. Totuşi, la data intrării în vigoare a dispoziţiilor legii, Guvernul nu şi-a onorat această obligaţie, fapt care a făcut imposibilă obţinerea acestei indemnizaţii. În continuare, autorul excepţiei susţine că, deşi s-a adresat cu o cerere de chemare în judecată privind stabilirea acestei indemnizaţii, cererea sa a fost respinsă de către instanţa de judecată, aceasta invocând în fundamentarea soluţiei sale dispoziţiile articolului 1404 alin.(5) din Codul civil, care stabilesc că autoritatea publică nu este răspunzătoare pentru prejudiciul cauzat prin omisiunea de a adopta un act normativ.

13. În acest context, autorul excepţiei consideră că textul de lege “sau omisiunea de a-l adopta” de la articolul 1404 alineatul (5) din Codul civil încalcă articolele 1 alin.(3), 4, 7, 16, 43, 47, 96, 102, 107 şi 134 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

14. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

15. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Codului civil, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

16. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către dl Eugen Belecciu, în dosarul nr.3a-1941/2018, pendinte la Curtea de Apel Chişinău. Astfel, sesizarea este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

17. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie textul “sau omisiunea de a-l adopta” din articolul 1404 alineatul (5) din Codul civil, care stabileşte că autoritatea publică nu este răspunzătoare pentru prejudiciul provocat prin omisiunea adoptării unui act normativ.

18. Curtea constată că, deşi sunt invocate mai multe prevederi constituţionale, în realitate autorul acesteia invocă încălcarea articolului 53 din Constituţie, care stabileşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. În acest sens, potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ, o autoritate publică poartă răspundere pentru prejudiciul provocat printr-un act administrativ doar în cazul stabilirii ilegalităţii acestuia. Legătura dintre ilegalitate şi actul administrativ contestat este necesară, de asemenea, în vederea reparării prejudiciului. Mai mult, din dispoziţiile Legii contenciosului administrativ rezultă că, pe lângă constatarea caracterului ilegal al actului administrativ contestat, stabilirea răspunderii unei autorităţi implică şi constatarea caracterului real al prejudiciului şi existenţa unei legături de cauzalitate între actul administrativ ilegal şi prejudiciul invocat [a se vedea, în acest sens, articolele 1, 3 şi 25 alineatele (3) şi 4) din Lege].

19. Curtea observă că articolul 1404 din Codul civil stabileşte şi el condiţiile în care autoritatea publică poartă răspundere pentru prejudiciul provocat printr-un act administrativ ilegal. Totuşi, spre deosebire de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, norma menţionată conţine şi o serie de reguli speciale privind repararea prejudiciului provocat printr-un act normativ. Este cazul alineatului (5) al acestui articol, care stabileşte că nu se repară prejudiciul provocat prin adoptarea sau prin omisiunea adoptării unui act normativ. Având în vedere faptul că prezenta cauză pune în discuţie doar situaţia omisiunii adoptării unui act normativ, Curtea va analiza, în continuare, doar acest din urmă text.

20. În acest context, Curtea constată că în timp ce alineatul (1) al articolului 1404 din Codul civil recunoaşte dreptul la repararea prejudiciului cauzat printr-un act administrativ ilegal, stabilind în mod explicit condiţiile pentru repararea acestuia, alineatul (5) precizează că nu se repară prejudiciul cauzat prin omisiunea adoptării unui act normativ. Ţinând cont de faptul că dispoziţiile menţionate operează, pe de o parte, cu termenul de act administrativ şi, pe de altă parte, cu termenul de act normativ, Curtea îşi va începe analiza din prezenta cauză prin stabilirea distincţiei dintre aceste două tipuri de acte juridice.

21. Curtea observă că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ şi cele ale Legii privind actele normative explică atât semnificaţia noţiunii de act administrativ, cât şi a noţiunii de act normativ. Astfel, constituie un act administrativ actul emis de o autoritate publică prin care se asigură organizarea executării sau executarea în concret a legii. Pe de altă parte, constituie act normativ actul prin care se instituie, se modifică ori se abrogă norme juridice. Aşadar, deosebirea dintre aceste două tipuri de acte juridice constă în faptul că punerea în aplicare a dispoziţiilor normative se asigură, în toate cazurile, prin adoptarea unui act administrativ.

22. Având în vedere aceste considerente, Curtea observă că, în eventualitatea stabilirii ilegalităţii actului administrativ, instituţia reparării prejudiciului vine să garanteze compensarea tocmai a beneficiului de care o persoană este privată printr-un act administrativ ilegal. Această concluzie rezultă inclusiv din dispoziţiile articolului 53 din Constituţie, care stabilesc că instituţia contenciosului administrativ priveşte legalitatea actelor administrative, fapt care presupune controlul conformităţii conţinutului actului administrativ în raport cu dispoziţiile legale în baza cărora acesta este emis. Această teorie este confirmată inclusiv de dispoziţiile articolului 1 alin.(1) din Legea contenciosului administrativ, care stabilesc că instituţia contenciosului administrativ are drept scop contracararea abuzurilor şi a exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice şi asigurarea ordinii de drept.

23. Aşadar, Curtea conchide că situaţia reglementată la alineatul (5) din articolul 1404 din Codul civil, care priveşte omiterea adoptării unui act normativ, are în vedere actele care stabilesc, modifică ori abrogă norme juridice, adică acele acte care guvernează naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice. Din această categorie de acte nu fac parte actele administrative care asigură punerea în aplicare a legii şi care precizează câmpul ei de aplicare. O interpretare opusă a acestei dispoziţii ar fi contrară dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, care stabilesc expres că sunt supuse reparării inclusiv prejudiciile cauzate prin omisiunea emiterii unui act administrativ [a se vedea, în acest sens, articolul 25 alin.(3) din Lege].

24. Aşadar, în cazul omiterii adoptării unui act administrativ de punere în aplicare a legii, nu se poate considera că persoana este decăzută din beneficiul exerciţiului dreptului recunoscut în baza legii. Mai mult, Curtea observă că legislatorul recunoaşte expres că lipsa, obscuritatea sau inexistenţa legii nu reprezintă un motiv pentru respingerea cererii de chemare în judecată [a se vedea, în acest sens, articolul 5 alineatul (2) din Codul de procedură civilă].

25. În acest context, având în vedere considerentele menţionate, Curtea stabileşte că excepţia de neconstituţionalitate a textului “sau omisiunea de a-l adopta” de la alineatul (5) al articolului 1404 din Codul civil este nefondată.

Din aceste motive, în baza articolului 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a textului “sau omisiunea de a-l adopta” din articolul 1404 alineatul (5) din Codul civil, ridicată de către dl Eugen Belecciu în dosarul nr.3a-1941/2018, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.