Hotărâre nr.1 din 24.01.2017 cu privire la aprobarea Raportului auditului privind evaluarea gradului de implementare a cerinţelor şi recomandărilor de audit dispuse potrivit Hotărârii Curţii de Conturi nr.55 din 08.12.2014

CURTEA DE CONTURI

Н O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea Raportului auditului privind evaluarea gradului

 de implementare a cerinţelor şi recomandărilor de audit dispuse

potrivit Hotărârii Curţii de Conturi nr.55 din 08.12.2014

nr. 1  din  24.01.2017

 (în vigoare 17.02.2017) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 50-59 art. 2 din 17.02.2017

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa dlui Iurie Uşurelu, viceministrul Agriculturii şi Industriei Alimentare; dnei Veronica Vragaleva, viceministrul Finanţelor; dlui Nicolae Ciubuc, directorul Agenţiei de Intervenţie şi Plăţi în Agricultură; dlui Adrian Timotin, şeful adjunct al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat; dlui Vasile Harea, directorul ÎS “Centrul Republican de Ameliorare şi Reproducere a Animalelor”, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului privind evaluarea gradului de implementare a cerinţelor şi recomandărilor de audit dispuse potrivit Hotărârii Curţii de Conturi nr.55 din 08.12.2014.

______________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Misiunea de audit a fost realizată în temeiul art.28, art.30 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2016², având drept scop evaluarea caracterului adecvat, eficacităţii şi oportunităţii acţiunilor întreprinse de către responsabilii de gestionarea Fondului de subvenţionare pentru implementarea cerinţelor şi recomandărilor înaintate de auditul precedent.

______________________

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

Audiind în şedinţa publică Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente la şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Măsurile întreprinse de factorii decizionali şi de cei responsabili de gestionarea Fondului de subvenţionare în vederea implementării cerinţelor şi recomandărilor de audit dispuse de Curtea de Conturi (Hotărârea nr.55 din 08.12.2014) nu au fost suficiente, punctuale şi cuprinzătoare, respectiv, nu au contribuit la redresarea situaţiei defectuoase atestate în administrarea Fondului vizat.

Astfel, prezenta misiune atestă în mod expres că strategiile şi politicile publice în materie de subvenţii, contrar observaţiilor Curţii de Conturi, nu au fost corelate cu disponibilităţile financiare sustenabile ale statului, ceea ce denotă că organele de resort, exact ca şi acum 2 ani, nu dispun de o viziune clară şi cuantificabilă a impactului asupra dezvoltării sectorului agricol per ansamblu, derivat din subvenţiile aferente. Mai mult decât atât, autorităţile vizate nu au elaborat analize, criterii şi fundamentări la planificarea necesarului de resurse financiare adiţionale şi la stabilirea mărimii subvenţiei pe fiecare măsură de susţinere din partea statului. Nu este stabilit regulamentar nici modul de (re)distribuire a mijloacelor aprobate între domenii şi (sub)acţiuni. La fel, acţiunile de remediere a lacunelor privind relevanţa cadrului normativ adiţional nu întrunesc încrederea şi preocuparea necesară.

În acest sens, auditul conchide că menţinerea multiplelor suprapuneri şi coliziuni juridice perpetuă practica acordării în mod inegal a subvenţiilor, unii beneficiari fiind favorizaţi, iar alţii – defavorizaţi.

În susţinerea celor expuse, Plenul Curţii de Conturi reţine atenţia Guvernului asupra ignorării de către Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare şi de Agenţia de Intervenţie şi Plăţi în Agricultură a cerinţelor şi recomandărilor Curţii de Conturi pentru un management instituţional bazat pe reguli şi proceduri, precum şi pe gestiunea fondurilor publice axată pe cost-eficienţă şi impact cuantificabil.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului follow-up privind evaluarea gradului de implementare a cerinţelor şi recomandărilor de audit dispuse potrivit Hotărârii Curţii de Conturi nr.55 din 08.12.2014, anexat la prezenta Hotărâre.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, Agenţiei de Intervenţie şi Plăţi în Agricultură, Întreprinderii de Stat “Centrul Republican de Ameliorare şi Reproducere a Animalelor” şi se cere:

- dispunerea, fără echivoc, de acţiuni imediate şi prompte, în baza unui Plan de acţiuni coordonat cu Curtea de Conturi, pentru implementarea în termene cât mai restrânse (un an calendaristic) a recomandărilor de audit reiterate în Raportul de audit, cu responsabilizarea persoanelor concrete de realizarea efectivă a agendei respective;

- revizuirea modelelor tipizate ale contractelor de subvenţionare şi includerea într-un capitol separat a cerinţelor privind evidenţa contabilă, raportarea şi impozitarea subvenţiilor acordate;

2.2. Ministerului Finanţelor pentru informare şi se cere aprobarea cadrului normativ-metodologic în materie de evidenţă contabilă şi de declarare, în scopuri fiscale, a veniturilor şi cheltuielilor aferente subvenţionării în agricultură;

2.3. Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi se cere verificarea corectitudinii declarării şi ajustării în scopuri fiscale a veniturilor şi cheltuielilor aferente subvenţionării producătorilor agricoli în anii 2011-2016, prin prisma abordării univoce a cadrului legal aferent;

2.4. Guvernului, pentru documentare şi luare de atitudine în vederea examinării aspectelor vizate în şedinţă de guvern;

2.5. Parlamentului, pentru informare şi luare de atitudine în vederea examinării aspectelor vizate în şedinţele comisiilor parlamentare;

2.6. Centrului Naţional Anticorupţie, pentru informare şi examinare, conform competenţei, a inacţiunilor unor persoane responsabile din cadrul Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, care au omis termenul de prescripţie pentru recuperarea compensaţiilor aferente pagubelor suportate de producătorii agricoli urmare a calamităţilor naturale (secetă, grindină) din anii 2012 şi 2013 acordate neregulamentar (în sumă de 1107,5 mii lei);

2.7. Procuraturii Generale, pentru informare şi examinare, conform competenţei, a legalităţii acţiunilor SA “AIDIN” la accesarea subvenţiilor din Fondul de subvenţionare pentru anul 2013.

3. Dată fiind revendicarea în Raportul de audit, anexat la prezenta Hotărâre, a recomandărilor neexecutate înaintate de misiunea de audit precedentă, se exclude din regim de monitorizare Hotărârea Curţii de Conturi nr.55 din 08.12.2014 “Cu privire la Raportul auditului conformităţii procesului de subvenţionare a agriculturii în anul 2013”.

4. Despre măsurile întreprinse privind executarea în termen de 12 luni din data adoptării prezentei Hotărâri a cerinţelor din subpunctele 2.1-2.3 sus-menţionate, Curtea de Conturi va fi informată trimestrial.

5. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

Se ia act că:

La 16 decembrie 2016 Parlamentul a aprobat în a doua lectură Legea privind principiile subvenţionării în agricultură şi dezvoltare rurală.

Anexă

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.1 din 24 ianuarie 2017

RAPORTUL AUDITULUI FOLLOW-UP

privind evaluarea gradului de implementare a cerinţelor şi recomandărilor

de audit dispuse potrivit Hotărârii Curţii de Conturi nr.55 din 08.12.2014

“Cu privire la Raportul auditului conformităţii procesului

de subvenţionare a agriculturii în anul 2013”

SINTEZA

Rezultatele misiunii de audit relevă că, din totalul cerinţelor şi recomandărilor de audit înaintate prin HCC nr.55 din 08.12.20141 (3 cerinţe şi 20 de recomandări), au fost implementate integral doar două recomandări, parţial implementate – 10 recomandări şi, respectiv, neexecutate/neimplementate – 3 cerinţe şi 8 recomandări de audit.

Principalele cauze care au generat un grad scăzut de implementare a cerinţelor şi recomandărilor de audit se rezumă la:

• contextul sociopolitic, pe fundalul căruia s-a înregistrat o fluctuaţie accentuată a personalului de top din cadrul instituţiilor publice, fapt care, în măsură semnificativă, a tergiversat realizarea efectivă a acţiunilor derivate din politicile aferente redefinirii/reconceptualizării strategiilor în vigoare în materie de subvenţii;

• capacitatea instituţională redusă a organelor statale responsabile de gestionarea Fondului de subvenţionare (MAIA şi AIPA), generată de neatractivitatea salarială a funcţiilor publice, fluctuaţia personalului de execuţie şi lipsa unor sisteme informaţionale performante de gestionare a datelor, care nu permite îndeplinirea sarcinilor şi atribuţiilor de serviciu în termenele şi modul prestabilite.

De asemenea, lipsa unor măsuri concrete care să diminueze riscurile şi să înlăture deficienţele identificate de către auditul precedent amplifică derapajele determinate de sistemul defectuos de gestionare a Fondului de subvenţionare, identificat anterior, respectiv, utilizarea ineficientă a fondurilor publice alocate în acest scop.

__________________________

¹ HCC nr.55 din 08.12.2014 “Cu privire la Raportul auditului conformităţii procesului de subvenţionare a agriculturii în anul 2013”.

INTRODUCERE

Una din formele de intervenţie a statului în economie este subvenţionarea – un sistem complex şi coerent de măsuri şi modalităţi practice folosite în scopul stimulării creşterii economice şi apărării intereselor naţionale. În RM subvenţiile sunt orientate în principal spre agricultură.

Conform actelor normative naţionale², principalul obiectiv urmărit prin subvenţionarea agriculturii este asigurarea dezvoltării durabile a sectorului agroalimentar. În acest sens, anual, în bugetul de stat este constituit un fond pentru subvenţionarea producătorilor agricoli care corespund criteriilor de eligibilitate prestabilite de Guvern.

Responsabili de subvenţionarea agriculturii sunt desemnaţi MAIA³ (organul central de specialitate, responsabil de elaborarea şi promovarea politicii statului în domeniul dezvoltării sectorului agroindustrial) şi AIPA⁴ (organul administrativ subordonat MAIA, responsabil de gestionarea resurselor financiare destinate susţinerii producătorilor agricoli, monitorizarea redistribuirii acestora şi, respectiv, evaluarea cantitativă şi calitativă a impactului rezultat de sistemul nominalizat de susţinere de către stat a agricultorilor).

Reieşind din importanţa acestui subiect pentru societate, CCRM a desfăşurat auditul conformităţii procesului de subvenţionare a agriculturii în anul 2013, finalizat cu adoptarea HCC nr.55 din 08.12.2014 (în continuare – auditul precedent), care a concluzionat că MAIA nu şi-a reactualizat politicile publice de profil, nu le-a racordat atât la obiective, cât şi la alocaţiile bugetare. Totodată, instituţionalizarea autorităţii publice, în persoana AIPA cu funcţii operaţionale, nu a întrunit în deplină măsură şi în mod exhaustiv rigorile unui management bazat pe reguli şi proceduri clare, coerente, predictibile şi transparente. În plus, practicile tradiţional încetăţenite de emitere de către MAIA a dispoziţiilor executorii, inclusiv arbitrare, în mod evident creează confuzii şi incertitudini pentru AIPA, respectiv, un atare model de management generează premise pentru indisciplină şi posibile riscuri de fraudă în administrarea fondurilor publice.

În vederea redresării situaţiei atestate, CCRM a dispus 3 cerinţe, prin care solicita implementarea de către MAIA, AIPA şi ÎS CRARA a 20 recomandări de audit specificate în Raportul de audit anexat la HCC sus-menţionată.

Prezenta misiune de audit a fost realizată în temeiul prevederilor art.28 şi art.31 alin.(2) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2016.

__________________________

² Pct.5 din Regulamentul aprobat prin HG nr.910 din 25.07.2016 “Cu privire la modul de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2016”.

³ Pct.5 lit.h) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea MAIA, aprobat prin HG nr.793 din 02.12.2009.

⁴ HG nr.60 din 04.02.2010 “Cu privire la crearea Agenţiei de Intervenţie şi Plăţi pentru Agricultură”.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Pornind de la premisa că auditul follow-up este un derivat al auditului de performanţă, obiectivul general al misiunii de audit a constat în evaluarea caracterului adecvat, eficacităţii şi oportunităţii acţiunilor întreprinse de către responsabilii de gestionarea Fondului de subvenţionare pentru implementarea cerinţelor şi recomandărilor înaintate de către auditul precedent. Totodată, la realizarea misiunii de audit s-a ţinut cont de următoarele obiective specifice:

▪ factorii de decizie responsabili de procesul de subvenţionare a agriculturii au întreprins toate măsurile necesare în vederea implementării cerinţelor şi recomandărilor stabilite de către auditul precedent?

▪ măsurile întreprinse în vederea implementării cerinţelor şi recomandărilor de audit au avut un efect pozitiv asupra procesului de subvenţionare a agriculturii per ansamblu?

Sfera auditului a cuprins acţiunile efectuate de MF, IFPS, MAIA, AIPA şi ÎS “CRARA”, în perioada 2014-2016, în vederea asigurării implementării cerinţelor şi recomandărilor de audit specificate în HCC nr.55 din 08.12.2014.

Reieşind din specificul auditului follow-up, precum şi ţinând cont de obiectivele de audit prestabilite, a fost selectată o abordare de audit orientată pe rezultate, pentru a obţine o imagine fidelă asupra progresului înregistrat în anul 2016, comparativ cu anul 2013, selectat ca punct de referinţă. În scopul acumulării unor probe de audit suficiente, au fost utilizate următoarele tehnici şi proceduri de audit:

√ examinarea analitică a procesului de înregistrare şi ţinere a evidenţei dosarelor de subvenţionare, inclusiv prin observări fizice în cadrul OT ale AIPA;

√ contrapunerea prevederilor cadrului normativ aferent procesului auditat;

√ alte proceduri analitice cu privire la modul de repartizare a mijloacelor financiare între (sub)măsurile de sprijin etc.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

♦ CU PRIVIRE LA EXECUTAREA CERINŢELOR CURŢII DE CONTURI

Din totalul celor 20 de recomandări înaintate, auditul atestă implementarea doar a două recomandări (sau 10% din totalul recomandărilor), 10 recomandări fiind parţial implementate (50%) şi, respectiv, 8 recomandări neimplementate (40%). O analiză mai detaliată referitor la gradul de implementare a recomandărilor de audit pe fiecare entitate în parte este prezentată în următoarea diagramă:

Potrivit explicaţiilor responsabililor de implementarea recomandărilor, principalele cauze care au influenţat nivelul scăzut de implementare a recomandărilor de audit sunt:

• contextul sociopolitic, pe fundalul căruia s-a înregistrat o fluctuaţie accentuată a personalului de top din cadrul instituţiilor publice, fapt care, în măsură semnificativă, a tergiversat aprobarea unor documente de politici esenţiale pentru buna gestionare a Fondului de subvenţionare;

• capacitatea instituţională redusă a organelor de resort (MAIA şi AIPA), generată de fluctuaţia cadrelor şi de neatractivitatea funcţiilor publice pentru angajaţii performanţi.

(1) Analizând modul de executare a subcerinţei cu privire la reconceptualizarea/redefinirea strategiilor şi politicilor publice în materie de subvenţii, convergenţei acestora cu disponibilităţile financiare sustenabile, precum şi racordării la indicatori de productivitate, cost-eficienţă şi impact, auditul a stabilit că autorităţile de resort au elaborat mai multe documente, majoritatea fiind însă în stadiu de examinare şi aprobare în Guvern/Parlament, cum ar fi:

• Planul de acţiuni privind implementarea SNDAR 2014-2020⁵, care stabileşte acţiunile ce trebuie efectuate de organele de resort pentru atingerea indicatorilor de performanţă şi progres ai sectorului agroindustrial, stabiliţi pe termen mediu şi scurt în SNDAR 2014-2020;

• Legea cu privire la principiile subvenţionării în agricultură şi dezvoltare rurală⁶, aprobată la 16.12.2016 în lectură finală de către Parlament;

• Proiectul Hotărârii Guvernului privind acordarea suportului financiar producătorilor agricoli în scopul diminuării consecinţelor calamităţilor naturale, înregistrate în anul 2016⁷, care la data de 21.10.2016 a fost plasat pe pagina web www.particip.gov.md, în vederea asigurării dezbaterilor publice pe marginea prevederilor Regulamentului;

• Proiectul Strategiei de dezvoltare informaţională a sectorului agroindustrial “e-Agricultură”⁸, care, potrivit responsabililor MAIA, încă din anul 2015 este înaintat spre examinare şi aprobare în Guvern.

Totuşi, actele indicate nu au răspuns la cerinţa înaintată de CCRM, fiind susţinute aceleaşi abordări ca şi în anul 2013.

(2) Analizând modul de executare a subcerinţei cu privire la standardizarea cadrului regulator aferent proceselor şi procedurilor operaţionale aplicate de AIPA, auditul a stabilit că şi în acest sens au fost aprobate mai multe acte normative:

• Regulamentul privind subvenţionarea producătorilor agricoli pentru anul 2016⁹, care reprezintă o versiune actualizată a regulamentelor similare din anii precedenţi şi stabileşte atribuţiile şi sarcinile responsabililor de gestionarea Fondului de subvenţionare;

• Manualele de proceduri aferente activităţii specifice a subdiviziunilor structurale ale AIPA¹⁰, care explică paşii necesari de urmat de către responsabilii din cadrul AIPA în vederea asigurării respectării cadrului legislativ aferent procesului de subvenţionare (inclusiv a RSPA 2016);

• Regulamentul privind modul de întocmire şi evidenţă a Listei de interdicţie a producătorilor agricoli¹¹, care reglementează procedurile operaţionale aferente activităţii Comisiei de examinare a demersurilor de includere în Lista de interdicţie.

Totuşi, auditul stăruie asupra necesităţii ca prevederile acestor acte normative să fie în continuare revizuite. Astfel, la elaborarea RSPA 2016 nu s-a ţinut cont în totalitate de recomandările anterioare de audit, în continuare fiind prezente norme regulatorii generatoare de coliziuni juridice şi interpretări neunivoce. De asemenea, nici criteriile de eligibilitate stipulate în RSPA 2016 nu sunt ajustate la obiectivele de subvenţionare prestabilite.

Manualele de proceduri de asemenea conţin un şir de interpretări neunivoce, în special cu referire la aspectele ce ţin de modul de recepţionare a dosarelor de subvenţionare, calcularea subvenţiei pentru investiţiile în tehnica/utilajele agricole importate etc.

(3) În scopul implementării subcerinţei cu privire la asigurarea principiilor egalităţii de şanse şi neutralităţii în raport cu toţi potenţialii beneficiari de resurse publice, la elaborarea RSPA 2016 autorităţile de resort au actualizat criteriile de eligibilitate aferente subvenţionării, care însă, ca şi în cazul celor precedente, nu asigură în măsură deplină excluderea discriminării la accesarea şi repartizarea fondurilor publice către toţi potenţialii beneficiari de subvenţii.

Astfel, s-a stabilit că în anii 2014 şi 2015 au beneficiat de subvenţii doar 1870 şi, respectiv, 2547 de entităţi economice, dintre care 938 de entităţi au beneficiat de subvenţii atât pentru anul 2014, cât şi pentru anul 2015.

Reieşind din faptul că subcerinţele CCRM nu au fost executate, auditul consideră ca neexecutată cerinţa în cauză.

__________________________

⁵ HG nr.742 din 21.10.2015 “Pentru aprobarea Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare agricolă şi rurală pentru anii 2014-2020” (în continuare – Planul de acţiuni 2014-2020).

⁶ Scopul general al Legii se rezumă la stabilirea principiilor generale de politici ale statului în domeniul încurajării şi stimulării producerii agricole şi dezvoltării rurale, temeiurile economice ale susţinerii dezvoltării sectorului agroindustrial.

⁷ Scopul general al actului normativ constă în stabilirea modului de alocare a mijloacelor financiare, destinate compensării parţiale a recoltei compromise a plantaţiilor pomicole, inclusiv condiţiile obligatorii necesare pentru obţinerea ajutorului şi modalitatea distribuirii acestuia.

⁸ Scopul Strategiei constă în modernizarea serviciilor publice prin digitalizarea şi re-ingineria proceselor operaţionale.

⁹ HG nr.910 din 25.07.2016 “Cu privire la modul de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2016” (în continuare – RSPA 2016).

¹⁰ Ordinul AIPA nr.111 din 05.09.2016 “Cu privire la aprobarea Manualelor de proceduri”.

¹¹ Ordinul AIPA nr.228 din 10.12.2015 “Cu privire la aprobarea procedurilor de întocmire şi evidenţă a Listei de interdicţie a producătorilor agricoli” (în continuare – Regulamentul de interdicţie).

Auditul precedent a stabilit deficienţe privind modul de reflectare a subvenţiei în evidenţa contabilă a beneficiarilor şi înregistrarea la mijloace fixe a investiţiilor aferente subvenţionării. Astfel, conform cerinţelor cadrului normativ de subvenţionare, beneficiarii de subvenţii urmează să respecte mai multe condiţii, nefiind clar care sunt înregistrările contabile aferente subvenţionării şi când urmează a fi efectuate (la momentul obţinerii subvenţiei sau după expirarea termenului de respectare a condiţiilor stabilite). Totodată, în Catalogul mijloacelor fixe şi activelor nemateriale¹² nu sunt indicate o serie de mijloace fixe care sunt subvenţionate (spre exemplu, plantaţiile intensive şi super-intensive, sistemele anti-îngheţ şi instalaţiile antigrindină etc.), drept consecinţă are loc stabilirea diferită a termenelor de exploatare a unor utilaje şi instalaţii agricole similare, ceea ce generează calcularea uzurii în mod neunivoc şi raportarea diferită a rezultatelor financiare ale beneficiarilor de subvenţii. De asemenea, s-a constatat lipsa contabilizării şi raportării, inclusiv în scopuri fiscale, a activităţii unor agenţi economici (în special, a GŢ) beneficiari de subvenţii în volume considerabile, care facilitează activitatea lor în cadrul economiei tenebre şi, respectiv, eludarea de la achitarea impozitelor şi taxelor.

La 28.07.2015 MF a informat CCRM despre faptul că prevederile cadrului normativ actual¹³ sunt suficiente şi se aplică tuturor persoanelor juridice şi fizice, care sunt obligate să ţină contabilitatea şi să întocmească situaţiile financiare în modul prevăzut de lege, de standardele de contabilitate, de planul de conturi contabile şi de alte acte normative aprobate¹⁴. Totodată, s-a menţionat că modul de contabilizare a subvenţiilor este stabilit de pct.68-80 ale Standardului Naţional de Contabilitate “Capital propriu şi datorii”, aprobat prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.118 din 06 august 2013. Auditul denotă că aceste prevederi nu oferă exemple (şi explicaţii) concrete de reflectare a acestor situaţii în evidenţa contabilă.

De menţionat că, la solicitarea repetată a Curţii de Conturi din 04.10.2016 cu privire la prezentarea informaţiilor referitoare la măsurile întreprinse în vederea implementării cerinţei nominalizate, prin scrisoarea din 28.11.2016 MF a menţinut poziţia enunţată anterior.

Reieşind din cele expuse, auditul consideră că cerinţa nu a fost executată.

__________________________

¹² HG nr.338 din 21.03.2003 “Cu privire la aprobarea Catalogului mijloacelor fixe şi activelor nemateriale”.

¹³ Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007 (în continuare – Legea nr.113-XVI din 27.04.2007).

¹⁴ Art.7 alin.(2) din Legea nr.113-XVI din 27.04.2007.

Auditul precedent a identificat un şir de deficienţe în procesul de stabilire a bazei impozabile a beneficiarilor de subvenţii. Astfel, deşi cu suma subvenţiei primite beneficiarii au diminuat regulamentar veniturile impozabile, majoritatea acestora, contrar prevederilor art.24 alin.(9) din Codul fiscal¹⁵ (conform cărora nu se permite deducerea cheltuielilor legate de obţinerea venitului scutit de impozitare), nu au ajustat (micşorat) cheltuielile cu suma cheltuielilor aferente, iar la calcularea uzurii în scopuri fiscale nu au diminuat valoarea intrată a mijloacelor fixe cu suma subvenţiei primite. Ca urmare, beneficiarii de subvenţii au majorat neregulamentar cheltuielile, ceea ce, la rândul său, a generat micşorarea veniturilor impozabile sau majorarea pierderilor fiscale ce pot fi reportate în anii viitori.

În acest sens, la 23.04.2015 şi, respectiv, la 10.07.2015 IFPS a solicitat de la MF interpretarea unor prevederi aferente regulamentelor aprobate prin HG nr.77 din 30.01.2008 şi HG nr.289 din 14.03.2007 în sensul ca normele de drept din Codul fiscal indicate mai sus să nu fie aplicate beneficiarilor de subvenţii. De menţionat că MF nu a dat un răspuns la aceste solicitări. În pofida acestui fapt, IFPS la 12.09.2016 a indicat că, în scopul implementării cerinţei CCRM, au fost efectuate controale fiscale prin verificare totală doar la 3 agenţi economici¹⁶, în urma cărora nu s-au constatat încălcări de diminuare a impozitelor şi taxelor. Suplimentar a fost efectuat un control tematic la SA “AIDIN” şi un control fiscal faptic la SA “Alfa-Nistru”.

Potrivit datelor AIPA¹⁷, pe parcursul anilor 2010-2013 au fost acordate subvenţii în baza a 13046 de cereri¹⁸, iar analizele efectuate în cadrul prezentului audit au stabilit că 18 agenţi economici din 21 verificaţi¹⁹ (sau 85,7%) au continuat practica neajustării cheltuielilor aferente veniturilor scutite de impozitare şi în anii 2014-2015.

Reieşind din cele expuse, precum şi ţinând cont că doar la 5 producători agricoli din totalul beneficiarilor de subvenţii au fost efectuate controale fiscale, auditul atestă că cerinţa nu a fost executată.

__________________________

¹⁵ Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997.

¹⁶ SRL “Neocar” (c/f 1004606001183), SRL “V.A.B. Com” (c/f 1010611002628), SRL “Enico Engineering” (c/f 1010600045533).

¹⁷ http://aipa.gov.md/ro/lista-benificiarului

¹⁸ Anul 2010 – 2491 de cereri; anul 2011– 2199 de cereri; anul 2012 – 4399 de cereri; anul 2013 – 3957 de cereri.

¹⁹ Anexa nr.2 la Raportul de audit.

♦ CU PRIVIRE LA IMPLEMENTAREA RECOMANDĂRILOR DE AUDIT

Într-un mediu economic şi competiţional aflat în permanentă schimbare, cheia succesului o reprezintă nu atât calitatea planificării operaţionale, cât claritatea gândirii strategice a unei organizaţii. În prezent, obiectivele principale de dezvoltare a sectorului agricol stabilite în SNDAR 2014-2020²⁰ sunt: (1) creşterea competitivităţii sectorului agroalimentar; (2) asigurarea gestionării durabile a resurselor naturale în agricultură; (3) îmbunătăţirea nivelului de trai în mediul rural.

Auditul denotă că deşi în SNDAR 2014-2020 obiectivele au fost clar predefinite, modul de evaluare a situaţiei prezente în ramura agricolă şi de determinare a gradului de atingere a obiectivelor stabilite sunt confuze. Astfel, MAIA nu a stabilit indicatori calitativi de evaluare a situaţiei în ramură, precum şi nu a stabilit sursele, modul de acumulare şi de analiză a informaţiilor necesare. Ca urmare, pe parcursul ultimilor ani nu au fost redimensionate nici obiectivele-cheie din SNDAR 2014-2020, inclusiv cele aferente sprijinului financiar prin subvenţionări curente şi capitale.

Verificările de audit de asemenea au scos în evidenţă lipsa unor fundamentări documentate cu privire la: criteriile de selectare a măsurilor prioritare de subvenţionare; modul cum va fi stabilită ponderea subvenţiei (cota) în valoarea totală a investiţiei; criteriile de identificare a potenţialilor beneficiari de subvenţie; condiţiile de eligibilitate a beneficiarilor; indicatorii de performanţă ce trebuie atinşi etc. De menţionat că în anul 2016 au fost introduse două măsuri de sprijin noi²¹, numărul total al acestora majorându-se până la 19 unităţi (faţă de 17 măsuri existente în 2015). Prezenţa unor astfel de carenţe în sistemul de subvenţionare a permis unui grup restrâns de producători agricoli de a (re)orienta sprijinul financiar din Fondul de subvenţionare spre domeniile în care aceştia activează.

Deşi unul din obiectivele strategice ale subvenţionării este îmbunătăţirea nivelului de trai şi diminuarea sărăciei în mediul rural, efectiv, principalii beneficiari de subvenţii sunt companiile agricole mari, care înregistrează profituri considerabile în fiecare an. Se relevă că AIPA a autorizat plăţi în anul 2014 în valoare de 791,3 mil.lei pentru 5145 de solicitări şi în anul 2015 – de 460,9 mil.lei pentru 4051 de solicitări. Din numărul total de solicitări autorizate, beneficiari unici de subvenţii în 2014 au fost doar 1870 de producători agricoli, iar în 2015 – 2547 de producători. Din aceşti beneficiari, 938 de producători au beneficiat de subvenţii atât în 2014, în sumă de 333,8 mil.lei (42,2% din suma autorizată), cât şi în 2015 – în sumă de 212,0 mil.lei (46,0% din suma autorizată). O analiză mai detaliată cu privire la principalii beneficiari de subvenţii se prezintă în Anexa nr.2 la Raportul de audit.

Conform datelor Recensământului general agricol (efectuat în 2011), existau 902,2 mii de exploataţii agricole²², inclusiv:

De menţionat că MAIA, în fundamentarea politicilor elaborate în ultimii ani, nu a făcut referire la datele Recensământului general agricol.

Potrivit explicaţiilor MAIA, la 28.07.2016 în Parlament a fost examinat şi aprobat în prima lectură proiectul Legii cu privire la principiile subvenţionării în agricultură şi dezvoltare rurală (nr.220 din 23.05.2016). Analizele efectuate de audit au relevat că proiectul Legii oferă o claritate cu privire la procesul de subvenţionare, însă nu indică criteriile de prioritizare a măsurilor de subvenţionare şi de distribuire a mijloacelor financiare între măsurile de subvenţionare. Totodată, proiectul de Lege indică măsurile de subvenţionare, dar pentru alegerea acestora de către MAIA nu sunt elaborate fundamentările de rigoare.

În scopul redresării situaţiei descrise, prin HG nr.800 din 25.06.2016²³ a fost revizuită organigrama MAIA şi formată o nouă direcţie (DDRSAM), care pe viitor va asigura suportul analitic la elaborarea strategiilor şi programelor de dezvoltare agricolă. Concomitent, a fost elaborată şi înaintată spre aprobare către Guvern Strategia de dezvoltare a sectorului agroindustrial “e-Agricultură” pentru anii 2017-2020, care are drept scop de a identifica mecanismele de organizare şi valorificare a potenţialului tehnologiei informaţiilor şi comunicaţiilor, pentru transformarea electronică a sectorului agroindustrial.

În concluzie, auditul constată că MAIA a întreprins unele acţiuni care au menirea doar de a organiza demararea implementării recomandării, deci aceasta se consideră neimplementată.

__________________________

²⁰ HG nr.409 din 04.06.2014 “Cu privire la aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare agricolă şi rurală pentru anii 2014-2020”.

²¹ Măsura 2.5.“Susţinerea promovării şi dezvoltării agriculturii ecologice” şi măsura 5.“Servicii de consultanţă şi formare”.

²² http://www.statistica.md/public/files/publicatii_electronice/Recensamint_agricol/RGA_principalele_rezultate.pdf

²³ HG nr.800 din 25.06.2016 “Cu privire la modificarea şi completare anexei nr.2 la HG nr.793 din 02.12.2009”.

Rezultatele auditului precedent au scos în evidenţă necesitatea stabilirii setului de priorităţi în cadrul politicii agricole a statului şi racordării acestuia la disponibilităţile efective de suport financiar aferent subvenţionării producătorilor agricoli, în scopul asigurării unui impact maxim posibil şi relevant pentru creşterea eficienţei sectorului în cauză.

Se relevă că, în funcţie de produsele care le furnizează populaţiei, MAIA divizează agricultura RM în ramura responsabilă de producţia agricolă animală (cu o pondere anuală de circa 67% în totalul agriculturii) şi, respectiv, ramura responsabilă de producţia agricolă vegetală (33%), care se prezintă în felul următor:

Sursă: Nota informativă a MAIA privind dinamica dezvoltării complexului agroindustrial,

situaţia la moment şi abordările prospective din sector (anul de referinţă 2014),

publicată pe site-ul instituţiei la data de 03.09.2015.

Până în prezent MAIA a aprobat programe de dezvoltare doar pentru 2 sectoare aferente producţiei agricole animale (creşterea şi ameliorarea bovinelor/taurinelor şi, respectiv, a ovinelor şi caprinelor²⁴), după cum urmează:

• potrivit Programului de ameliorare a taurinelor în Republica Moldova pentru anii 2014-2020, în scopul conservării şi utilizării eficiente a resurselor genetice şi, respectiv, sporirii continue a producţiilor de lapte şi carne, se prevăd investiţii de circa 720,0 mil.lei²⁵;

• potrivit Programului de ameliorare a ovinelor şi caprinelor în Republica Moldova pentru anii 2014-2020, în scopul sporirii efectivului de rasă al ovinelor şi caprinelor din RM, productivităţii lor în plan cantitativ şi calitativ, în vederea majorării competitivităţii pe plan intern şi extern, se prevede o investiţie estimată la circa 82 mln.lei²⁶.

Potrivit explicaţiilor MAIA, capacitatea instituţională redusă (atât tehnică, cât şi de personal) nu permite autorităţilor în cauză de a elabora concomitent programe de dezvoltare pentru toate ramurile agricole. Totodată, s-a indicat că, în conformitate cu Planul de acţiuni 2014-2020, este preconizată elaborarea programelor sectoriale de dezvoltare în următoarele domenii: zootehnic; vegetal; vinicol şi viticol; acvaculturii; cercetării-dezvoltării; promovării exporturilor de produse agroalimentare.

Valoarea totală a investiţiilor necesare implementării SNDAR 2014-2020 a fost evaluată la circa 38,0 mld.lei, iar valoarea totală a subvenţiilor – la circa 11,4 mld. lei (sau 30%). Ponderea subvenţiilor în totalul nevoilor de investiţii a fost calculată reieşind din mai multe supoziţii, cum ar fi: valoarea iniţială a Fondului de subvenţionare (pe anul 2014) urma să fie de 1200 mil.lei, ceea ce ar fi însemnat că pe parcursul anilor 2014-2020 Fondul va înregistra o creştere anuală de 10%.

De asemenea, în scopul implementării SNDAR 2014-2020, a fost aprobat Planul de acţiuni 2014-2020, în care se indică că valoarea totală a costurilor aferente implementării acţiunilor menţionate în Plan constituie 8279,8 mii lei, inclusiv: costuri acoperite din alocaţii bugetare – 1222,9 mii lei (sau 14,8%); costuri acoperite din surse externe – 5971,6 mii lei (sau 72,1%) şi costuri neacoperite – 1085,3 mii lei (sau 13,1%). În aceste condiţii, nu este clar cum vor fi desfăşurate acţiunile ale căror costuri nu sunt acoperite. Auditul denotă că prevederile CBTM²⁷ pe anii 2014-2017 (documentele de analiză şi prognoză financiară care stabilesc obiectivele şi priorităţile în domeniul bugetar-fiscal al statului) şi ale legilor bugetare anuale nu au ţinut cont de prescripţiile SNDAR 2014-2020. În atare circumstanţe, valoarea Fondului de subvenţionare, aprobat prin legile bugetelor de stat pentru anii 2014-2016, acoperă în medie doar 47% din necesarul de subvenţionare estimat pentru anii de referinţă, după cum urmează:

De menţionat că pentru anul 2016, comparativ cu anul 2015, în pofida faptului că mijloacele Fondului de subvenţionare disponibile pentru măsurile de sprijin aferente au scăzut de la 288 mil.lei²⁸ până la 215 mil.lei²⁹, cota de subvenţionare pentru unele măsuri de sprijin a fost majorată³⁰.

MF a informat că nu este consultat în prealabil şi nu participă anual (excepţie fiind anul 2016) în grupul de lucru pentru elaborarea proiectului şi regulamentului de subvenţionare, de aceea perioada scurtă de timp avută la dispoziţie pentru examinarea şi avizarea proiectului respectiv, versus complexitatea documentului, creează neconcordanţă între resursele planificate în bugetul de stat şi prioritizarea măsurilor de subvenţionare. În opinia echipei de audit, această situaţie este una deficitară, deoarece nu permite organelor de resort să planifice şi să repartizeze mijloacele Fondului de subvenţionare către ramurile strategice ale sectorului agroindustrial şi cele cu valoare adăugată înaltă.

Ca urmare a celor indicate, implementarea obiectivelor-cheie şi, implicit, valorificarea potenţialului de dezvoltare a sectorului agricol în formatul propus de politicile aprobate nu pot fi realizate deoarece acestea nu au fost corelate cu resursele disponibile în bugetul de stat. Deci, auditul constată neimplementarea recomandării de audit.

__________________________

²⁴ Ordinul MAIA nr.146 din 26.06.2014 “Cu privire la aprobarea programelor de ameliorare a taurinelor, ovinelor şi caprinelor”.

²⁵ Către anul 2020 urmează a fi înfiinţate şi reconstruite 24 de ferme pentru taurine de rasă, ceea ce va permite creşterea şeptelului de animale de rasă cu 450% (de la 1600 de vaci existente în anul 2014 la 7200 în anul 2020), sporirea productivităţii vacilor până la 7 tone/lapte şi comercializarea anuală a circa 2300 de junci gestante agenţilor economici.

²⁶ Către anul 2020 urmează a fi create mai multe tipuri de ferme, ceea ce va asigura o creştere a producţiei de carne de ovine şi caprine (masă vie) cu circa 166,67% (de la 21,6 la 36,0 mii tone), a laptelui de oaie – cu 237,67% (de la 22,3 la 53,0 mii tone), şi a laptelui de capră – cu 329,41% (de la 17,0 la 56,0 mii tone).

²⁷ Publicat pe site-ul Ministerului Finanţelor: http://mf.gov.md/middlecost/cbtm2014 

²⁸ Deşi valoarea Fondului de subvenţionare pentru anul 2015 a fost aprobată în sumă de 610 mil.lei, din lipsă de finanţare a fost executat în sumă de 287,96 mil.lei, sau 47,21%.

²⁹ Pentru anul 2016, Fondul de subvenţionare a fost aprobat la 25.07.2016 în sumă de 900 mil.lei, ulterior la 12.10.2016 fiind diminuat până la 700 mil.lei, dintre care 480 mil.lei au constituit datorii faţă de producătorii agricoli pentru anii 2014-2015. Prin urmare, suma disponibilă pentru dosarele depuse în 2016 este de circa 215 mil.lei.

³⁰ De exemplu, toate subvenţiile calculate în baza submăsurii de sprijin 1.2. au fost majorate, cele mai mari majorări înregistrându-se pentru înfiinţarea livezilor de măr şi păr, cu densitatea pomilor la hectar de 3100 de bucăţi şi mai mult, cu sistem de suport instalat – de la 80 mii lei/ha până la 100 mii lei/ha.

Auditul precedent a recomandat MAIA să asigure crearea Registrului exploataţiilor agricole, care să conţină informaţii privind: repartizarea teritorială, suprafaţa terenurilor agricole, tipul terenurilor, proprietarii/beneficiarii terenurilor, tipul proprietarilor etc. Însă, până în prezent nu a fost creat Registrul respectiv şi nici determinate exploataţiile agricole optime după tip, mărime şi profitabilitate (solicitate de auditurile precedente). Ca urmare, MAIA nu deţine informaţii despre numărul potenţial de beneficiari ai subvenţiilor în agricultură şi nici despre tipul exploataţiilor agricole care au nevoie de subvenţii. De menţionat că asemenea sarcini/cercetări puteau fi puse în faţa instituţiilor de educaţie şi cercetare din subordinea MAIA (Universitatea Agrară de Stat), cărora anual le sunt alocate mijloace bugetare.

Totodată, se reiterează necesitatea de a fi revizuite atribuţiile AIPA, în vederea excluderii atribuţiei cu privire la crearea Registrului exploataţiilor agricole, dat fiind faptul că în 2013 în subordinea MAIA a fost creată ÎS “CIA”, având ca sarcină dezvoltarea Registrului electronic pentru toate instituţiile subordonate MAIA.

Potrivit explicaţiilor MAIA, în contextul implementării Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare)³¹, prin Ordinul MAIA nr.91 din 15.05.2015 au fost aprobate Concepţia SI “RUA” şi Regulamentul de funcţionare al SI “RUA”. De asemenea, MAIA, în colaborare cu ÎS “CIA”, a elaborat Strategia de dezvoltare a sectorului agroindustrial “e-Agricultură” pentru anii 2017-2020³², care la moment are toate avizele necesare şi urmează a fi examinată în Guvern pentru aprobare. Scopul Strategiei nominalizate este de a identifica mecanismele de organizare şi valorificare a potenţialului tehnologiei informaţiilor şi comunicaţiilor pentru transformarea electronică a sectorului agroindustrial, asigurarea creşterii economice şi a bunăstării sociale a populaţiei, inclusiv prin dezvoltarea SI “RUA”.

Totodată, în urma colaborării MAIA cu Agenţia Naţională de Dezvoltare Rurală (ACSA), a fost elaborat şi publicat (în ianuarie 2016) studiul “Privind Situaţia veniturilor şi cheltuielilor în exploataţiile agricole”, ale cărui rezultate nu au fost folosite la fundamentarea politicilor sectoriale. Studiul conţine informaţii despre situaţia marjei brute (profitul brut)³³ în cadrul a 12 sectoare de producţie, care pot fi utilizate pentru: analiza rezultatelor economice ale sectorului de producţie; compararea unui sector de producţie cu sectoarele similare ale altor exploataţii agricole; planificarea activităţilor sectoarelor de producţie.

Auditul concluzionează că, deşi au fost întreprinse unele măsuri, acestea nu au avut un impact cuantificabil la înlăturarea deficienţelor constatate anterior. Ca urmare, recomandarea se consideră neimplementată.

__________________________

³¹ HG nr.710 din 20.09.2011 “Cu privire la aprobarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare)”.

³² http://maia.gov.md/ro/proiecte-discutie/proiectul-hotaririi-guvernului-cu-privire-la-aprobarea-strategiei-de-dezvoltare 

³³ Potrivit Studiului, marja brută reprezintă o metodă simplă de determinare a performanţelor şi contribuţiei fiecărui sector de producţie în profitul total al exploataţiilor agricole, după formula: Marja brută = Venitul brut – Cheltuielile variabile.

Auditul precedent a constatat că în anul 2013 nu au existat prevederi regulamentare privind modul de distribuire a mijloacelor financiare pentru măsurile menţionate, precum şi privind modul de precizare (redistribuire) a resurselor financiare pe parcursul anului. Analizând modul de fundamentare a necesarului de investiţii pentru măsurile de subvenţionare din anul 2016, auditul a stabilit că deficienţele constatate anterior persistă şi în continuare.

Potrivit explicaţiilor AIPA, mijloacele Fondului de subvenţionare sunt distribuite în prezent în baza principiului “Primul înregistrat – primul servit”, fără a se ţine cont de tipul măsurilor de sprijin şi/sau de impactul unor tipuri de investiţii asupra dezvoltării unui sector sau altul al agriculturii. Distribuirea alocaţiilor bugetare din Fondul de subvenţionare pentru anul 2016 între submăsurile de sprijin este prezentată în Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

De menţionat că lipsa unor programe de dezvoltare, elaborate pentru fiecare ramură agricolă în parte, limitează capacităţile Subdiviziunilor de profil de a stabili criterii de repartizare a mijloacelor financiare între măsurile de subvenţionare.

În pofida acestui fapt, pe parcursul misiunii de audit MAIA a asigurat elaborarea unui nou RSPA, pentru perioada 2017-2020, care la data de 12.01.2017 a fost publicat pe site-ul instituţiei³⁴ în vederea dezbaterilor publice.

Auditul denotă că proiectul RSPA 2017-2020 nu stabileşte criterii bine definite care să asigure obiectivitatea şi transparenţa acordării subvenţiilor, precum şi nu delimitează expres modul de (re)distribuire a mijloacelor aprobate pentru subvenţionare între măsuri.

Reieşind din cele expuse, se constată că recomandarea a fost implementată parţial.

__________________________

³⁴ http://maia.gov.md/sites/default/files/article/comunicate_2015/regulament_subventii_consultare_site_2.pdf  (existent până la data de 26.01.2017).

Conform auditului precedent, MAIA nu a asigurat elaborarea şi aprobarea tuturor procedurilor necesare pentru acordarea echitabilă a compensaţiilor parţiale pentru acoperirea pagubelor suferite de producătorii agricoli urmare a calamităţilor naturale (secetă, grindină)³⁵. Astfel, nu a fost reglementată: categoria terenurilor pentru care se acordă compensaţia (se includ sau nu grădinile şi terenurile de pe lângă casă); procedura de constatare şi documentare a faptului că terenurile agricole au fost afectate de calamităţi naturale; modul de constatare şi documentare a faptului că producătorul agricol este deţinătorul legal al terenului; metodologia de constatare a gradului acceptabil de afectare a culturilor agricole pe o suprafaţă concretă; noţiunea de “grad de afectare” (din totalul terenurilor sau din volumul roadei); indivizibilitatea suprafeţei terenurilor eligibile; responsabilităţile fiecărui membru al comisiei locale etc.

În scopul înlăturării deficienţelor constatate, potrivit explicaţiilor MAIA, în Planul de acţiuni 2014-2020, la Obiectivul specific 2.3³⁶ a fost inclus pct.47, potrivit căruia MAIA, în comun cu AIPA, urmează să asigure până la finele anului 2017 elaborarea şi promovarea Legii privind acordarea despăgubirilor în caz de calamităţi naturale în agricultură, însă acţiuni concrete în acest sens nu au fost întreprinse.

Analizând informaţiile MF privind repartizarea şi utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului pentru perioada 2014 - noiembrie 2016³⁷, auditul a stabilit că în perioada de referinţă nu a fost acordat suport financiar producătorilor agricoli în scopul diminuării consecinţelor calamităţilor naturale. Totuşi, potrivit informaţiilor MAIA, pentru anul 2016 era planificat un suport financiar, din fondul de rezervă al Guvernului, în sumă de 45 mil.lei, pentru diminuarea consecinţelor calamităţilor naturale înregistrate în anul respectiv.

În acest sens, MAIA a elaborat proiectul Regulamentului privind acordarea suportului financiar producătorilor agricoli, în scopul diminuării consecinţelor calamităţilor naturale înregistrate în 2016, care a fost înaintat spre examinare şi aprobare de către Guvern. Pe data de 21.10.2016, proiectul Regulamentului a fost plasat pe pagina web³⁸ în vederea dezbaterilor publice. Auditul denotă că proiectul Regulamentului nominalizat nu elimină riscurile stabilite de auditul anterior.

În prezent este în stadiu de elaborare proiectul Legii cu privire la fenomenele climatice nefavorabile şi fondurile mutuale pentru gestionarea unor riscuri în agricultură, care are drept scop definirea fenomenelor climatice nefavorabile şi reglementarea modului de înfiinţare, acreditare şi acordare de către stat a sprijinului financiar fondurilor mutuale.

Astfel, auditul conchide că MAIA nu a demarat acţiunile aferente elaborării unui Regulament-cadru, care ar asigura constatarea şi documentarea la momentul oportun a pagubelor suferite urmare a calamităţilor naturale. Totodată, elaborarea proiectului de lege presupune schimbarea politicilor de stat în acest domeniu, deci recomandarea se consideră implementată parţial.

__________________________

³⁵ Acordarea s-a efectuat în baza prevederilor Regulamentului aprobat prin Ordinul MAIA nr.150 din 01.07.2013; Regulamentul aprobat prin HG nr.628 din 21.08.2013 “Cu privire la unele măsuri pentru diminuarea consecinţelor calamităţilor naturale înregistrate în anul 2013”.

³⁶ Obiectivul 2.3. “Sprijinirea adaptării şi atenuării efectelor schimbărilor climatice asupra producţiei agricole”.

³⁷ http://mf.gov.md/reports/13

³⁸ http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=3591

Potrivit concluziilor auditului precedent, MAIA nu a asigurat recuperarea compensaţiilor în grâu semincer, în sumă de 817,7 mii lei, care, potrivit Comisiei MAIA³⁹, au fost acordate⁴⁰ supranormă în anii 2012-2013. De asemenea, nu au fost întreprinse măsurile legale pentru recuperarea compensaţiilor acordate neîntemeiat agenţilor economici şi persoanelor fizice, în sumă de 289,8 mii lei.

Prin Scrisoarea nr.15/1-1 din 02.01.2017, MAIA a informat echipa de audit că în urma reexaminării proceselor-verbale ale Comisiei sus-menţionate, s-a constatat că valoarea totală a compensaţiilor în grâu semincer acordate supranormă constituie suma de 821,11 mii lei.

Ulterior, prin Scrisoarea nr.15/1-39 din 23.01.2017, MAIA a specificat că, în scopul restituirii supraplăţilor de 821,11 mii lei⁴¹, a fost solicitată⁴² de la MF comunicarea conturilor (rechizitelor bancare) la care agricultorii care au primit supraplăţi să ramburseze sumele respective. După identificarea contului bancar, MAIA va informa prin demers oficial beneficiarii de ajutor sub formă de seminţe, în particular, despre necesitatea restituirii mijloacelor financiare acordate neregulamentar.

În concluzie, auditul constată că MAIA a întreprins unele acţiuni care au menirea doar de a organiza demararea implementării recomandării, deci aceasta se consideră neimplementată.

__________________________

³⁹ Comisia pentru verificare, calculare şi autorizare spre plată a compensaţiilor pentru suprafaţa terenurilor agricole semănate cu grâu de toamnă pentru roada anului 2013 (Ordinul MAIA nr.188 din 27.11.2012).

⁴⁰ HG nr.766 din 15.10.2012 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare pentru diminuarea consecinţelor secetei din anul 2012”.

⁴¹ Suma constituie valoarea bănească a seminţelor acordate supranormă în anii 2012-2013 şi a fost ajustată de către MAIA în urma revizuirii proceselor-verbale ale Comisiei instituite prin Ordinul MAIA nr.188 din 27.11.2012.

⁴² Demersul MAIA nr.15/1-22 din 17.01.2017.

Auditul precedent a stabilit că prevederile cadrului legal-normativ privind subvenţionarea asigurării riscurilor de producţie în agricultură nu ţine cont de condiţiile climaterice actuale şi permite acordarea subvenţiilor pentru asigurarea unor bunuri a căror valoare este incertă.

Probele de audit denotă că asigurarea subvenţionată a riscurilor de producţie în agricultură (submăsura 1.7A) în prezent se efectuează în baza prevederilor Legii nr.243 din 08.07.2004⁴³ şi Regulamentului privind subvenţionarea asigurării riscurilor de producţie în agricultură⁴⁴, care pe parcursul anilor 2014-2016 nu au suferit modificări.

Totodată, este de menţionat că, spre deosebire de prevederile anterioare, RSPA 2016 stabileşte un plafon maxim la această submăsură de sprijin, pentru unul şi acelaşi producător agricol, la nivel de 300 mii lei.

Reieşind din cele expuse, recomandarea se consideră neimplementată.

__________________________

⁴³ Legea nr.243 din 08.07.2004 privind asigurarea subvenţionată a riscurilor de producţie în agricultură.

⁴⁴ HG nr.217 din 24.02.2005 “Pentru aprobarea Regulamentului privind subvenţionarea asigurării riscurilor de producţie în agricultură”.

Auditul precedent a constatat necesitatea revizuirii criteriilor de eligibilitate, dat fiind faptul că acestea nu asigurau atingerea obiectivelor de subvenţionare.

Potrivit pct.7 din HG nr.910 din 25.07.2016, prin utilizarea mijloacelor Fondului se urmăreşte atingerea a 6 obiective pe termen mediu şi scurt, după cum urmează: (1) creşterea productivităţii şi a competitivităţii agriculturii; (2) stimularea transferului tehnologic şi a serviciilor de extensiune; (3) sporirea veniturilor producătorilor agricoli şi diminuarea sărăciei; (4) atragerea pe larg a tinerilor fermieri în iniţierea şi dezvoltarea activităţilor agricole în sectorul rural; (5) utilizarea eficientă a resurselor naturale şi conservarea mediului ambiant; (6) extinderea/diversificarea accesului pe pieţele externe, inclusiv pe cele ale Comunităţii Europene.

Analiza comparativă a criteriilor de eligibilitate specificate în RSPA 2013 şi, respectiv, în RSPA 2016 a scos în evidenţă faptul că criteriile de eligibilitate au fost redactate, acestea devenind mai clare. Totuşi, solicitarea auditului precedent privind completarea criteriilor de eligibilitate şi/sau corelarea acestora cu obiectivele subvenţionării nu a fost luată în calcul pe de deplin, în special cele ce ţin de: utilizarea eficientă a resurselor, protecţia mediului ambiant, diversificarea pieţelor de desfacere a producţiei agricole, ţinerea conformă a evidenţei contabile de către beneficiarii de subvenţie. În acest sens, auditul reiterează necesitatea de a stabili drept criterii de eligibilitate:

√ argumentarea investiţiei din punctul de vedere al cost-eficienţei, deşi, potrivit pct.17 alin.7) din RSPA 2016, solicitantul de subvenţie este obligat să prezinte copia Planului de afaceri tipizat, conţinutul acestuia în prezent neservind drept criteriu de eligibilitate;

√ prezentarea contractelor de intenţie de livrare a producţiei aferente investiţiilor subvenţionate, în vederea asigurării implementării obiectivului de diversificare a pieţelor de desfacere (pentru dezvoltarea sectorului agricol);

√ prezentarea certificatelor cu privire la calitatea materialului săditor (ANSA), în funcţie de caracteristicile căruia se stabileşte mărimea subvenţiei, precum şi a certificatului privind calitatea solului, care determină eficienţa investiţiilor;

√ asigurarea ţinerii evidenţei veniturilor şi cheltuielilor beneficiarului de subvenţii în conformitate cu Legea nr.113 din 27.04.2007, dat fiind faptul că, potrivit pct.17 alin.3) din RSPA 2016, solicitantul de subvenţie este obligat să prezinte copia Raportului financiar pe anul precedent celui de gestiune, iar calitatea conţinutului acestuia nu serveşte drept criteriu de eligibilitate.

În contextul celor expuse, se consideră recomandarea neimplementată.

Auditul precedent a identificat în RSPA 2013 un şir de reglementări confuze, contradictorii, neuniforme şi inechitabile, precum şi lipsa unor reglementări care ar elimina mai multe riscuri, inclusiv de fraudă. Principalele deficienţe fiind următoarele.

• Aplicarea anuală a prevederilor Regulamentului, care în unele cazuri nu permite cumularea pe parcursul aceluiaşi an a tuturor condiţiilor pentru obţinerea subvenţiilor (de ex., livrarea mărfii şi achitarea completă a acesteia într-un interval de un an). Auditul denotă că această deficienţă nu a fost eliminată, în prezent producătorii agricoli nu pot beneficia de subvenţii pentru anul în care au efectuat o parte din investiţie, dar în perioada următoare când vor efectua investiţia integral, ceea ce în opinia auditului precedent nu asigură îndeplinirea obiectivului privind diminuarea sărăciei în mediul rural.

• Utilizarea unor noţiuni fără definirea exhaustivă a acestora, auditul precedent exemplificând în acest sens lipsa unor prevederi privind:

√ apartenenţa sau neapartenenţa contractului de leasing la categoria contractelor de credit. Verificările actuale de audit denotă că, pentru anul 2016, deficienţele nominalizate au fost înlăturate de MAIA, prin includerea în RSPA 2016 a pct.95 care stabileşte că creditele revolving, leasing, overdraft şi creditele cu porţiune de grant nu sunt eligibile în cadrul măsurii 1.7;

√ prezenţa unor ambiguităţi cu privire la noţiunea de “comasare a terenurilor agricole”, auditul precedent constatând că RSPA 2013, de fapt, nu prevedea consolidarea parcelelor de teren, ci doar stimularea procurării terenurilor adiacente, fără a avea certitudinea că acestea nu vor fi vândute ulterior ca terenuri separate, precum şi fără a stabili interdicţia de parcelare a terenului deja consolidat.

În urma analizei prevederilor RSPA 2016, se relevă că aceste ambiguităţi au fost înlăturate parţial. Astfel, pentru anul 2016 subvenţia aferentă acestei măsuri de sprijin s-a calculat pentru comasarea a cel puţin 3 parcele adiacente de teren agricol. Totuşi, este de menţionat că pentru anul 2016 nu a fost stabilită interdicţia de parcelare a terenului deja consolidat;

√ noţiunea “deţinător legal al bunului imobil” nu corespunde noţiunilor din Codul civil, respectiv, atributelor dreptului de proprietate (posesia, folosinţa, dispoziţia). Analizând modul de utilizare a noţiunii “deţinător legal al bunului imobil” la subvenţionarea pentru anul 2016, auditul a stabilit că prevederile RSPA 2016 delimitează expres sensul acestei noţiuni pentru fiecare submăsură în parte, cu excepţia submăsurilor 1.7 şi 2.3.

• Abordări discriminatorii la calcularea subvenţiilor. Un exemplu în acest sens au fost prevederile prin care se favorizau agricultorii care procurau tehnică prin intermediul Unităţii de implementare şi administrare a Proiectului creşterii producţiei alimentare (2KR) şi prevederile privind modul de achitare a subvenţiei, care stabileau că cuantumul subvenţiei obţinute depindea de data depunerii cererii, care actualmente nu se regăsesc în RSPA 2016.

Totodată, potrivit pct.12, 26, 28, 47, 57, 78, 85, 134, 135, 150, 151, 161, 162, 167, 172 din RSPA 2016, mărimea sprijinului financiar (subvenţiei) se calculează reieşind şi din sexul şi vârsta solicitantului de subvenţii, ceea ce contravine prevederilor Legii nr.121 din 25.05.2012⁴⁵.

• Calcularea inechitabilă a subvenţiilor pentru tehnică/utilaje similare. Auditul precedent a indicat subvenţionarea aceloraşi investiţii⁴⁶, în cadrul unor măsuri diferite (în special măsura 6, comparativ cu măsura 5) în mod neunivoc, fără o fundamentare de rigoare. În anul 2016, tehnica/utilajele agricole sunt subvenţionate la 3 submăsuri (1.3.; 1.4.; 1.6.), în baza unor liste separate a tehnicii/utilajelor eligibile spre subvenţionare. Analiza acestor liste nu a stabilit coincidenţe, deci deficienţele constatate anterior au fost înlăturate.

• Prezenţa unor reglementări ambigue cu privire la determinarea valorii investiţiei în cazul bunurilor importate şi celor procurate din RM, ceea ce determină calcularea şi achitarea inechitabilă a subvenţiilor. Auditul menţionează că, în prezent, în cazul subvenţionării investiţiilor aferente bunurilor importate, cheltuielile de transport şi cele aferente procedurilor vamale nu se includ în valoarea investiţiei eligibile subvenţionării. O situaţie contrară a fost constatată în cazul subvenţionării procurărilor de bunuri de la furnizorii/distribuitorii autohtoni. În acest caz, valoarea investiţiei eligibile subvenţionării constituie suma achitată furnizorului (inclusiv cheltuielile suportate de către acesta la transportarea şi vămuirea bunului importat). Astfel, se constată că producătorii agricoli care achiziţionează bunurile prin intermediari beneficiază de subvenţii majorate, comparativ cu cei care procură bunurile direct de la producători.

• Neasigurarea continuităţii activităţilor agricole. În 2013 doar unele măsuri de subvenţionare prevedeau termene minime de arendă/comodat a terenurilor, iar în unele contracte de arendă a terenurilor agricole nu existau prevederi care ar obliga returnarea investiţiilor efectuate şi/sau subvenţionate, în cazul rezilierii anticipate a acestor contracte. RSPA 2016, în pct.10 alin.8), stabileşte drept criteriu de eligibilitate termenul de arendă/comodat al terenurilor agricole pentru toate submăsurile de subvenţionare necesare. Totodată, potrivit pct.32, 43, 53 şi 62 din RSPA 2016, beneficiarul de subvenţie nu este în drept să înstrăineze sau să transmită în folosinţă, sub orice formă, timp de 5 ani obiectul subvenţionării, inclusiv bunul imobil pe care este efectuată investiţia, din data autorizării plăţii, în caz contrar acesta este obligat să restituie suma subvenţiei.

• Nestabilirea condiţiilor cu privire la Cota minimă de folosire a utilajului/tehnicii subvenţionate în procesul propriu de producţie, auditul precedent menţionând că acest fapt a permis unor agenţi economici să folosească lacunele din cadrul normativ pentru obţinerea unor subvenţii nemeritate (achiziţionarea tehnicii şi neutilizarea acesteia în procesul de producţie). Verificările de audit relevă că pentru anul 2016 astfel de reglementări nu au fost stabilite. Potrivit explicaţiilor MAIA, în prezent autorităţile implicate în procesul de subvenţionare nu dispun de capacităţi tehnice şi de personal care ar asigura monitorizarea respectării de către solicitanţii de subvenţii a unor astfel de condiţii.

• Nestabilirea condiţiilor de asociere a producătorilor agricoli la procurarea utilajului şi tehnicii agricole, în cazul în care solicitantul nu poate de sine stătător să asigure utilizarea tehnicii şi/sau a utilajului agricol la capacitate maximă. Potrivit explicaţiilor MAIA, aceste condiţii sunt asigurate prin stabilirea drept criteriu de eligibilitate prezentarea de către solicitant a certificatului ce atestă că acesta este membru al unei asociaţii de profil, care, de fapt, este organizaţie obştească şi nu de producţie. Ca urmare, deficienţa stabilită de auditul anterior nu a fost remediată.

• Subvenţionarea utilajului destinat întreprinderilor din industria prelucrătoare, care nu sunt producători agricoli şi au profituri substanţiale, astfel neasigurându-se îndeplinirea obiectivelor de subvenţionare privind sporirea competitivităţii sectorului agrar şi diminuarea sărăciei în sectorul rural. În acest sens a fost indicat că “echipamentele şi utilajele pentru mărunţire, dozare şi ambalare a cărnii în stare proaspătă”, “maşinile de tocat carnea, malaxor, ghilotină, tumbler, cuter, prese” etc. sunt caracteristice industriei de prelucrare a alimentelor. Verificările de audit relevă că, la elaborarea listei tehnicii/utilajului pasibil spre subvenţionare în anul 2016, responsabilii MAIA nu au eliminat această deficienţă, în listă fiind identificate mai multe utilaje destinate întreprinderilor din industria prelucrătoare⁴⁷.

• Stabilirea obligativităţii de prezentare a unui şir de documente în lipsa fundamentării necesităţii acestora. Recomandarea CCRM a fost parţial luată în considerare la elaborarea şi aprobarea RSPA 2016. Astfel, auditul a identificat prevederi care obligă în continuare solicitanţii de subvenţii de a prezenta unele documente, utilitatea şi necesitatea cărora nu este indicată în RSPA şi nici fundamentată de MAIA. De exemplu, deşi existenţa unui plan de afaceri este o cerinţă a managementului modern, în RSPA 2016⁴⁸ această solicitare este doar o formalitate, deoarece AIPA nu verifică pertinenţa planului de afaceri, nici îndeplinirea lui ulterioară.

• Prezenţa riscului de majorare a valorii investiţiei şi/sau a sumei subvenţiei în cazul tranzacţiilor între companii/persoane interdependente (au fondatori sau conducători comuni ori sunt rude de gradul I şi II (părinţi şi copii)). Auditul precedent a identificat situaţii când unele investiţii subvenţionate au fost efectuate în urma unor tranzacţii economice cu caracter dubios, ceea ce poate determina majorarea nefondată (artificială) a valorii investiţiilor efectuate şi, respectiv, achitarea unor subvenţii supradimensionate şi majorate (pentru tinerii fermieri). RSPA 2016 nu a eliminat acest risc, neavând prevederi care ar interzice subvenţionarea acestor tranzacţii.

• Lipsa modului de confirmare a originii de rasă a animalelor şi calităţii materialului săditor, ca urmare a absenţei laboratoarelor respective în RM.

Potrivit explicaţiilor MAIA, în scopul îmbunătăţirii procedurii de determinare a originii de rasă a animalelor, a fost elaborat⁴⁹ şi implementat⁵⁰ SIA “RSA” – un complex de elemente şi de proceduri care permit identificarea şi înregistrarea animalelor şi a exploataţiilor, asigurând respectarea principiului trasabilităţii, a cărui gestiune revine unui singur operator. Astfel, potrivit Manualului de proceduri al OT al AIPA, certificatul de rasă (pedigreu) al fiecărui animal, cu excepţia mătcilor de albine, se verifică de către specialiştii OT conform numărului crotaliei înregistrat în SITA (o subcomponentă a SIA RSA), la aspectele ce ţin de rasa animalului, sexul şi vârsta acestuia. În cazul prezentării de către solicitanţii de subvenţii a certificatului de înregistrare a animalului (identificare, mişcare), se verifică în special aspectele ce ţin de avizarea acestora de către subdiviziunile teritoriale ale ANSA, cu introducerea ulterioară a informaţiilor în SITA.

Totodată, prin Legea despre seminţe nr.68 din 05.04.2013, a fost stabilit că responsabil de determinarea calităţii seminţelor (inclusiv a materialului săditor) este autoritatea administrativă ANSA. De menţionat că în acest caz se verifică: certificatul de valoare biologică (eliberat de ANSA pentru materialul săditor pomicol şi bacifer, produs şi certificat oficial în RM); certificatul de calitate pentru materialul de plantare pomicol, viticol şi bacifer (eliberat de ANSA pentru materialul săditor importat) şi, respectiv, certificatul de calitate pentru materialul săditor viticol (eliberat de către producătorii certificaţi oficial).

• Eficienţa procesului de irigare a terenurilor agricole. Auditul precedent a indicat că politicile de stat prin care se stimulează efectuarea irigării prin intermediul asociaţiilor utilizatorilor de apă generează majorarea costului producţiei agricole deoarece asociaţiile utilizatorilor de apă nu sunt plătitoare de TVA, deci producătorii agricoli nu au posibilitatea de a trece în cont TVA aferentă serviciilor de irigare prestate acestor asociaţii.

În ceea ce priveşte mecanismul de subvenţionare a procesului de irigare în anul 2016, a fost indicat că valoarea cheltuielilor compensate conform submăsurii de sprijin 2.3 nu va include TVA⁵¹, prevederi ce lipseau în 2013.

• Necorespunderea cadrului normativ cu cel legal, auditul precedent menţionând că prevederile RSPA 2013 stabilesc obligaţia beneficiarului de a prezenta certificatul ce atestă că este membru al unei asociaţii obşteşti de profil, în timp ce prevederile Legii nr.837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti stipulează că asociaţia este constituită benevol. Verificările de audit atestă că în Regulamentul de subvenţionare 2016 există aceste reglementări. Potrivit explicaţiilor MAIA, necesitatea prezentării certificatului ce confirmă că solicitantul este membru al unei asociaţii obşteşti de profil este fundamentată prin Legea nr.312 din 20.12.2013⁵², care reglementează modul de organizare şi funcţionare a grupurilor şi asociaţiilor de producători agricoli, în vederea: (1) creşterii veniturilor obţinute din activităţile agricole, (2) creşterii durabile a performanţei economice şi a competitivităţii în agricultură, (3) sporirii exportului de produse agricole şi agroalimentare, (4) reducerii costurilor de producţie şi stabilizării preţurilor la producător etc. Obiective similare au fost precizate şi pentru procesul de subvenţionare a producătorilor agricoli, de aceea, la insistenţa asociaţiilor de profil, a fost stabilită obligativitatea prezentării de către solicitanţii de subvenţii a certificatului ce atestă că aceştia sunt membri ai unei asociaţii profesionale de profil, fapt ce confirmă de asemenea că solicitantul de subvenţie îşi onorează obligaţiunile faţă de grupul de producători agricoli din care face parte.

În contextul celor expuse, auditul menţionează că, potrivit art.7 alin.(3) din Legea nr.312 din 20.12.2013, membrii grupurilor de producători agricoli sunt obligaţi să comercializeze produsele proprii în cadrul grupurilor respective, în proporţie de 50% – în primul an de activitate, de 60% – în al doilea an de activitate, şi, respectiv, de 75% – în următorii ani de activitate. Totodată, în cazul neonorării obligaţiilor de membru, potrivit art.8 alin.(1) din Legea nominalizată, producătorii agricoli pot pierde calitatea de membru al grupului de producători. De asemenea, potrivit art.16 alin.(1) din Legea nominalizată, grupurile de producători agricoli au dreptul să înfiinţeze asociaţii cu statut de organizaţii necomerciale, în vederea promovării intereselor grupurilor de producători şi creării unor condiţii favorabile de realizare şi protejare a intereselor de producţie, sociale şi a altor interese comune. Urmare a celor indicate, auditul consideră că aceste explicaţii sunt formale şi nevalabile.

• Neprescrierea expresă în Regulamentul de subvenţionare a modalităţii de achitare a cererilor de subvenţionare primite după utilizarea completă a Fondului de subvenţionare. De menţionat că, pentru anul 2016, deficienţa nominalizată nu există, deoarece MAIA a inclus în RSPA 2016, pct.175 care indică că achitarea cererilor de subvenţionare recepţionate peste limita Fondului de subvenţionare disponibil se va efectua din contul alocaţiilor anului viitor. Totuşi, din cauza insuficienţei mijloacelor bugetare pentru acoperirea tuturor necesităţilor de subvenţionare, această prevedere va genera o “spirală” a datoriilor statului neasigurate cu suport financiar.

Reieşind din cele relatate, auditul consideră recomandarea de audit implementată parţial.

__________________________

⁴⁵ Legea nr.121 din 25.05.2012 cu privire la asigurarea egalităţii.

⁴⁶ Combină pentru silozarea porumbului; presă pentru fân; presă de balotat; secerătoare; cositoare; cositoare rotativă.

⁴⁷ De exemplu: (1) utilaj şi echipament tehnologic pentru fierberea şi prelucrarea termică a cărnii; (2) maşină de tocat carnea, malaxor, ghilotină, tumbler, cuter, prese etc.

⁴⁸ Pct.17 alin.7) şi pct.104 din RSPA 2016.

⁴⁹ HG nr.70 din 09.03.2015 “Cu privire la aprobarea Conceptului tehnic al Sistemului informaţional automatizat “Registrul de stat al animalelor”.

⁵⁰ Legea nr.227 din 23.09.2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.

⁵¹ Pct.142 alin.(1) şi alin.(2) din Regulamentul aprobat prin HG nr.910 din 25.07.2016.

⁵² Legea nr.312 din 20.12.2013 privind grupurile de producători agricoli şi asociaţiile acestora.

Auditul precedent a constatat că prevederile cadrului normativ aferent calculării subvenţiei la măsura de sprijin privind stimularea creditării producătorilor agricoli sunt complicate şi confuze, în special la aspectele ce ţin de modul de stabilire a cuantumului subvenţiei şi a perioadei pentru care se calculează subvenţia. S-a atenţionat că, din cauza că AIPA nu a ţinut cont de prevederile pct.21 din RSPA 2013, conform căruia “mărimea sprijinului acordat unui beneficiar nu poate fi mai mare decât valoarea dobânzii calculate din suma creditului rambursat în perioada respectivă”, subvenţiile în unele cazuri au fost calculate din suma dobânzii stabilite şi achitate în perioada respectivă, pentru toată valoarea creditului. Acest fapt a generat calcularea neregulamentară a subvenţiilor în sumă de 3,91 mil.lei şi achitarea ulterioară, la fel neregulamentară, a mijloacelor financiare în sumă de 3,6 mil.lei.

Auditul denotă că, deşi nu a fost revăzută pertinenţa măsurilor date, au fost efectuate modificări privind modul de calculare a subvenţiei, acestea devenind mai clare.

Totodată, potrivit pct.80 alin.2) din RSPA, pentru accesarea subvenţiei la submăsura de sprijin 1.7., solicitantul urmează să prezinte certificatul eliberat de către instituţiile financiare privind direcţiile de utilizare a creditului şi suma dobânzii achitată, începând cu 1 noiembrie 2015, conform modelului aprobat prin Ordinul MAIA. În opinia echipei de audit, acest fapt reduce semnificativ riscul de calculare neconformă a subvenţiilor respective.

În concluzie, precum şi ţinând cont că nu s-a efectuat o analiză detaliată cu privire la necesitatea subvenţionării creditării producătorilor agricoli, recomandarea se califică implementată parţial.

Auditul precedent a identificat deficienţe la ţinerea evidenţei contabile a ÎS CRARA, iar pentru asigurarea unei reflectări corecte a veniturilor şi cheltuielilor întreprinderii, calcularea conformă a TVA şi a impozitului pe venit, compensarea diferenţei între costul real al unei însămânţări şi tariful de însămânţare aprobat s-a propus reflectarea acestor operaţiuni ca livrări de servicii a ÎS CRARA către MAIA/AIPA, reieşind din numărul real de doze taurine însămânţate şi a subvenţiei pentru o doză.

Potrivit explicaţiilor MAIA, recomandarea de audit şi-a pierdut actualitatea, dată fiind că prin Ordinul MF nr.208 din 24.12.2015 a fost aprobată o nouă Clasificaţie bugetară, care a introdus un nou cod economic “251, subsidii acordate întreprinderilor de stat şi municipale”⁵³, la care au şi fost planificate în Legea bugetului de stat pentru anul 2016 alocaţiile financiare pentru ÎS CRARA.

Conform Contractului de finanţare nr.3 din 23.05.2016, încheiat între MAIA şi ÎS CRARA, subvenţiile anului 2016, în sumă de 5732,7 mii lei, urmează a fi alocate în mod eşalonat (4 etape) doar după prezentarea: (1) rapoartelor privind realizarea planului activităţilor şi indicatorilor de performanţă, (2) rapoartelor privind utilizarea mijloacelor alocate pentru etapa precedentă şi, respectiv, (3) notei explicative pe marginea acestora. Totodată, prin Ordinul MAIA nr.133 din 17.06.2016, a fost aprobată componenţa Grupului de lucru pentru repartizarea şi monitorizarea executării mijloacelor bugetului de stat, în scopul acordării subsidiilor pentru activităţile de creare şi menţinere a fondurilor genetice şi alte activităţi din agricultură.

Analizând modul de decontare a mijloacelor financiare pentru primele 3 trimestre ale anului 2016, auditul a stabilit că valoarea alocaţiilor bugetare calculate şi transferate ÎS CRARA a constituit suma de 4382,7 mii lei⁵⁴ (sau 76,5% din totalul subsidiilor planificate pentru anul 2016), din care subsidiile pentru I trimestru al anului 2016 au fost transferate în avans (la 25.04.2016) şi înainte de data semnării Contractului de finanţare (din 23.05.2016). De asemenea, achitarea subsidiilor pentru trimestrul II s-a efectuat la 16.06.2016, sau cu o lună înainte de desfăşurarea şedinţei Grupului de lucru la care s-au aprobat rapoartele trimestriale ale ÎS CRARA (din 14.07.2016), ceea ce denotă că activitatea grupului de lucru reprezintă doar o formalitate, iar deciziile cu privire la transferurile către ÎS CRARA sunt luate de către terţe persoane.

Totodată, în urma analizei modului de reflectare a subvenţiilor în evidenţa contabilă a întreprinderii, auditul a stabilit că subvenţiile sunt alocate pentru acoperirea unor tipuri de cheltuieli ale întreprinderii, alegerea cărora spre subvenţionare nu are fundamentări.

Astfel, recomandarea se consideră parţial implementată, urmând ca subvenţiile să fie calculate din preţul real al serviciului/mărfurilor livrate şi nu din cheltuieli alese aleatoriu.

__________________________

⁵³ Din scrisoarea MF nr.11/1-2-09/718 din 01.08.2016: “Subsidiile reprezintă plăţi nerambursabile achitate întreprinderilor producătoare sau prestatoare de servicii, cu scopul de a influenţa procesul de producere sau preţurile de livrare”.

⁵⁴ Pentru trimestrul I al anului 2016 – 1381,0 mii lei; trimestrul II – 1482,7 mii lei, şi trimestrul III – 1519,0 mii lei.

Prin Ordinul ÎS CRARA din 30.12.2014 a fost aprobată Politica de contabilitate a întreprinderii pentru anul 2015, care descrie mai detaliat procesele şi procedurile aferente ţinerii evidenţei contabile. De asemenea, au fost aprobate şi unele norme de decontare a combustibilului şi a materialelor.

Totodată, prin “Metodologia implementării însămânţărilor artificiale a taurinelor din sectorul asociat şi particular al populaţiei din Republica Moldova”, aprobată de către fostul director general al ÎS CRARA (care a activat până în septembrie 2015), au fost identificate 16 procese tehnologice (proceduri operaţionale) aferente însămânţării artificiale a taurinelor, care însă nu sunt descrise detaliat, în special în aspectele cu privire la modul de divizare a responsabilităţilor angajaţilor implicaţi în fiecare proces şi stabilirea controalelor-cheie, care ar asigura calitatea şi corectitudinea desfăşurării proceselor tehnologice etc.

Auditul relevă că, pentru anii 2010-2016, nu a fost determinată componenţa cheltuielilor ce se includ în costul mărfii/serviciului prestat.

În concluzie, recomandarea se apreciază parţial implementată, fiind necesară descrierea detaliată şi exactă a proceselor de producţie din cadrul ÎS şi corelarea lor cu cheltuielile şi componenţa costului.

Auditul precedent a constatat că ÎS CRARA nu a ajustat în scopuri fiscale, cu suma subvenţiei primite, nici veniturile şi nici cheltuielile, ceea ce contravine prevederilor art.24 pct.9 din Codul fiscal. ÎS, contrar prevederilor art.97 din Codul fiscal, a calculat TVA nu de la costul mărfurilor, dar de la valoarea de livrare a acestora (deja subvenţionată), ca urmare în evidenţa contabilă s-a format la 31.12.2013 un sold debitor (trecerea în cont a TVA) în sumă de 2455,8 mii lei.

La 20.12.2014, întreprinderea a prezentat IFS Declaraţiile privind TVA corectate pentru perioada ianuarie 2010 - octombrie 2014, fiind micşorată suma trecerii în cont cu 694,19 mii lei. Astfel, la 31.10.2014, valoarea totală a TVA care urma a fi trecută în cont constituia 2209,49 mii lei.

De menţionat că în cadrul misiunii de audit s-a constatat calcularea incorectă a TVA şi în anii 2015 şi 2016. În scopul înlăturării deficienţelor depistate, actualul contabil-şef⁵⁵ a asigurat recalcularea⁵⁶ TVA pentru anii 2015 şi 2016, la data de 31.12.2016, valoarea totală a TVA care urmează a fi trecută în cont în perioada ulterioară, constituind 1849,96 mii lei.

În concluzie, recomandarea se atestă implementată integral.

__________________________

⁵⁵ Care activează începând cu 06.10.2016.

⁵⁶ În urma recalculului, valoarea trecerii în cont a TVA pentru anul 2016 s-a majorat cu 56,31 mii lei.

Auditul precedent a constatat cazuri de nerespectare a prevederilor cadrului normativ, fapt ce crea riscul de fraudare a procesului de subvenţionare.

În scopul asigurării respectării întocmai a prevederilor Regulamentului privind subvenţionarea şi excluderii riscului de fraudare a procesului de subvenţionare, prin Ordinul AIPA nr.111 din 05.09.2016 au fost aprobate Manualele de proceduri ale subdiviziunilor implicate în procesul de subvenţionare.

Verificările de audit efectuate la 4 OT ale AIPA57 denotă că procedurile de control implementate nu asigură respectarea întocmai a prevederilor Regulamentului privind subvenţionarea producătorilor agricoli, acestea urmând a fi revizuite şi completate. În contextul celor expuse, auditul exemplifică următoarele.

• Potrivit pct.17 din RSPA 2016, pentru obţinerea subvenţiilor sunt necesare prezentarea de către solicitanţi a unor documente obligatorii. Verificările de audit au scos în evidenţă că reprezentanţii OT au admis înregistrarea cererilor de subvenţionare în lipsa unor documente obligatorii. Potrivit explicaţiilor responsabililor din cadrul OT Comrat şi OT Orhei, documentele suplimentare vor fi prezentate de către solicitanţi ulterior, până la expirarea termenului de 15 zile de examinare a dosarelor, în caz contrar acestea vor fi declarate neeligibile. De menţionat că, pentru fiecare cerere de subvenţionare înregistrată de către OT, sunt rezervate mijloace financiare din Fondul de subvenţionare, care, atunci când DAC confirmă eligibilitatea dosarului de subvenţionare, mijloacele alocate urmează a fi achitate de către DAP. La 26.09.2017, recepţionarea cererilor de subvenţionare a fost stopată pe motiv că mijloacele financiare rezervate pentru cererile de subvenţionare înregistrate au atins nivelul Fondului de subvenţionare aprobat. Ulterior, în urma modificărilor efectuate în RSPA 2016, recepţionarea cererilor de subvenţionare a fost relansată începând cu data de 13.10.2016 până la 31.10.2016, dar achitarea cărora se va face în anul viitor.

Spre exemplu, în cadrul verificărilor de audit efectuate la OT Comrat s-a constatat că la dosarul de subvenţionare nr.1.7./1609BS1951⁵⁸ nu au fost anexate documentele care ar atesta achitarea deplină a utilajului procurat (conform facturii – 343,1 mii lei, achitat – 285,8 mii lei). În cazul dosarului nr.1.4./1609UT1859⁵⁹, au fost prezentate bonuri de plată pentru achitarea în numerar a stupilor de albine, în sumă de 120,0 mii lei, fără a fi anexate cecurile de la aparatul de casă. În cazul dosarului nr.1.2.-V/1609UT1833⁶⁰, auditul a stabilit lipsa documentelor care ar atesta că solicitantul deţine drepturi reale asupra terenurilor pe care s-a înfiinţat plantaţiile de vie, iar documentele de proiectare nu indicau expres modul (densitatea) de plantare.

Situaţii similare au fost constatate şi la OT Orhei, fiind depistate cazuri în care dosarele de subvenţionare nu conţineau informaţii suficiente pentru a putea fi calculată subvenţia. Spre exemplu, în dosarul nr.1.7./1609SD2443⁶¹ nu au fost anexate informaţii cu privire la data acordării creditului (tranşei) şi suma pentru care s-a calculat dobânda. În urma analizei dosarului nr.1.2-P/1609OR2696⁶², auditul a stabilit că, deşi în cerere se indica o investiţie în plantarea pomilor (nuci şi alune) de 395,4 mii lei, de fapt erau anexate documente ce confirmau procurarea puieţilor în sumă de doar 37,5 mii lei şi la care nu erau anexate cecurile de la maşinile de casă şi control (de încasare a numerarului).

• Potrivit pct.177 din RSPA 2016, şeful OT este responsabil de înregistrarea cererilor în registrul manual şi electronic de intrări pentru toate măsurile, consemnând datele despre solicitant, data, persoana responsabilă şi semnătura acesteia, cu eliberarea confirmării de recepţionare a cererii de sprijin.

Auditul a constatat că Manualul de proceduri pentru OT nu prevede expres modul de întocmire şi completare a Registrului manual de înregistrare a dosarelor de subvenţionare, ceea ce a generat interpretări diferite la completarea acestuia. Spre exemplu, în Registrele manuale de înregistrare a dosarelor ale OT Chişinău şi OT Bălţi se regăsesc atât semnăturile solicitanţilor de subvenţii, cât şi ale responsabililor de examinarea dosarelor, pe când în celelalte cazuri semnăturile solicitanţilor lipsesc. De asemenea, în cazul OT Comrat confirmările cu privire la recepţionarea cererii de sprijin nu au fost anexate la dosarele de subvenţionare.

Totodată, s-au depistat situaţii când responsabilii din cadrul OT Orhei au aplicat corectorul la modificarea ordinii solicitanţilor în listele de subvenţionare, creând astfel suspiciuni de fraudare a procesului de subvenţionare, prin rezervarea mijloacelor financiare aferente examinării cererii de subvenţionare a unor solicitanţi în detrimentul altora. O situaţie similară a fost constatată şi la OT Chişinău, când 2 solicitanţi au fost incluşi între rândurile deja completate, fără stabilirea acestora unui număr de intrare în Registrul manual (doar în cel electronic).

• Potrivit pct.181 din RSPA 2016, documentele obligatorii şi cele solicitate suplimentar, inclusiv fişa de verificare a investiţiei întocmită pentru fiecare dosar, aprobată de şeful secţiei/serviciului teritorial al Agenţiei, vor fi numerotate şi şnuruite într-un singur dosar, astfel încât să nu se permită desprinderea şi/sau înlocuirea acestora, iar pe fiecare filă, prezentată în copie, va fi aplicată ştampila solicitantului cu menţiunea “Conform originalului”.

Din totalul celor 64 de dosare de subvenţionare verificate la sediile OT Chişinău, Căuşeni, Orhei şi Comrat, 43 de dosare⁶³ nu au fost cusute, numerotate şi ştampilate la momentul verificărilor efectuate de către audit, fapt ce creează riscul sustragerii şi/sau înlocuirii documentelor prezentate de către solicitanţii de subvenţii.

Potrivit explicaţiilor responsabililor OT auditate, dosarele de subvenţionare nu au fost cusute din următoarele motive: (1) neprezentarea tuturor documentelor necesare pentru stabilirea eligibilităţii solicitantului şi/sau calculării subvenţiei, (2) necesitatea scanării, de către responsabilii OT ale AIPA a tuturor documentelor anexate la cererea de solicitare a subvenţiei, în vederea întocmirii dosarului electronic al solicitantului. Totodată, s-a menţionat că, potrivit Manualului de proceduri al OT ale AIPA, dosarele urmează a fi cusute, numerotate şi ştampilate obligatoriu doar la transmiterea dosarelor de subvenţionare către DAC (oficiul central al AIPA). În opinia echipei de audit, coaserea dosarelor de subvenţionare de către responsabilii OT este inadmisibilă în contextul asigurării principiului de subvenţionare care prevede asumarea responsabilităţilor de către beneficiarii de subvenţii drept condiţie obligatorie pentru obţinerea ajutorului din partea statului.

• Potrivit pct.184 din RSPA 2016, în termen de 15 zile lucrătoare de la momentul recepţionării şi înregistrării, dosarele de subvenţionare, se transmit de către şeful OT către DAC (oficiul central al AIPA) în temeiul unui act de predare-primire, coordonat cu directorul adjunct al AIPA. Verificările de audit în cadrul OT ale AIPA au scos în evidenţă cazuri când termenele de transmitere a dosarelor de subvenţionare către DAC nu se respectă, unii solicitanţi fiind favorizaţi în detrimentul altora prin dispunerea unor zile suplimentare la completarea dosarelor de subvenţionare. Spre exemplu, la OT Comrat au fost depistate 4 dosare de subvenţionare care au fost înregistrate în august 2016 şi până la data de 07.10.2016 nu au fost transmise către DAC (în unele cazuri termenul fiind de până la 2 luni, faţă de cel regulamentar de 15 zile), pe motiv că solicitantul urmează a prezenta documente suplimentare cu privire la investiţia efectuată.

Totodată, în Manualele de proceduri ale OT şi DAC nu este reglementat mecanismul de sancţionare a cererilor de subvenţionare transmise cu întârziere către DAC sau a personalului OT AIPA responsabil de aceste dosare.

De asemenea, auditul a constatat că actele de dare în exploatare a investiţiilor, solicitate pentru a fi prezentate, nu corespund cerinţelor contabile. Astfel, în aceste documente se reflectă doar denumirea achiziţiei, numărul facturii şi furnizorul, neconţinând elementele necesare/obligatorii pentru a fi înregistrate în evidenţa contabilă, cum ar fi: valoarea de intrare a mijlocului fix, durata de funcţionare utilă, numărul de inventar etc.

• Potrivit pct.211 din RSPA 2016, unul din principiile de efectuare a verificărilor în teren de către DICT este obiectivitatea şi imparţialitatea în efectuarea inspecţiilor.

Analizând modul de planificare a inspecţiilor post-achitare, auditul a stabilit că selectarea producătorilor agricoli supuşi inspectării s-a efectuat în baza unor criterii neclare/interpretabile. Astfel, potrivit pct.4.1. din Manualul de proceduri DICT, selectarea beneficiarilor pentru a fi inspectaţi se efectuează în baza a 3 criterii (fără a fi specificat dacă beneficiarii selectaţi urmează să întrunească toate cele 3 criterii sau cel puţin unul din criterii), după cum urmează:

1) beneficiarii de granturi din partea donatorilor IFAD, PNAED, Pare 1+1, MOSEFT, care au beneficiat şi de subvenţii în perioada respectivă (nefiind specificat dacă toţi beneficiarii de granturi şi subvenţii vor fi selectaţi sau doar câţiva reieşind din celelalte criterii menţionate);

2) beneficiarii de subvenţii care au accesat mai multe măsuri de sprijin (nefiind specificat numărul minim al măsurilor de sprijin care urmează a fi accesate, precum şi perioada în care urmau a fi accesate aceste măsuri de sprijin – în acelaşi an de gestiune sau pe parcursul unei perioade mai îndelungate);

3) beneficiarii de subvenţii cu sume mari (nefiind specificată valoare numerică a acestei “sume mari”).

• Conform Ordinului AIPA nr.76 din 20.05.2016, OT AIPA au verificat investiţiile efectuate de către producătorii agricoli beneficiari de subvenţii în perioada 2013-2015, sub aspectul respectării prevederilor contractuale, menţinerii criteriilor de eligibilitate, utilizării conform destinaţiei a obiectelor investiţiei, inclusiv stabilirea stării actuale a acestora.

La baza verificărilor iniţiate a stat principiul selectării aleatorii a beneficiarilor de sume mari de subvenţii, precum şi a beneficiarilor de grant. În acest context, au fost selectate aleatoriu 874 de dosare din totalul celor 13,15 mii dosare autorizate⁶⁴ pentru anii 2013-2015 (sau 6,6%), fiind efectuate misiuni de monitorizare post-achitare la 796 de producători agricoli⁶⁵.

Ca urmare a sintezei efectuate în urma analizei fişelor de control întocmite în urma inspecţiilor efectuate, AIPA a stabilit mai multe neconformităţi şi abateri determinate în mare parte de: (1) înstrăinarea totală sau parţială a bunurilor investiţiei care au fost subvenţionate din fondul de subvenţionare – în cazul a 14 producători agricoli; (2) sacrificarea animalelor de prăsilă subvenţionate – 255 capete de animale de diferite specii; (3) stabilirea faptului beneficierii de elemente de grant nedeclarate – 5 producători agricoli; (4) insolvabilitatea întreprinderii, fapt ce impune asigurarea unor acţiuni din partea AIPA în instanţa de judecată – 3 producători agricoli; (5) abandonarea investiţiei şi defrişarea plantaţiei – la 3 producători agricoli plantaţiile au fost abandonate şi, respectiv, se află într-o stare deplorabilă, fapt ce impune defrişarea sau replantarea acestora. Totodată, în 2 cazuri s-a stabilit faptul defrişării neregulamentare.

Ca rezultat al încălcărilor constatate, prin prisma angajamentelor contractuale asumate de beneficiarii de subvenţii, urmează a fi restituită suma de circa 15 mil.lei. Auditul denotă că modul de returnare a acestor mijloace nu este stabilit în prevederile cadrului regulator, nefiind clare acţiunile ulterioare ale organelor de resort.

De asemenea, se menţionează că MAIA şi AIPA nu menţin o colaborare instituţională cu Ministerul Finanţelor, Inspecţia Financiară şi Serviciul Fiscal de Stat la efectuarea inspecţiilor post-achitare, în vederea acumulării unor informaţii suplimentare aferente activităţii producătorilor agricoli.

În acest sens se relevă că, în urma contrapunerii informaţiilor din actul de control al IFS Taraclia din 07.05.2015 cu informaţiile anexate la dosarul de subvenţionare nr.8/1303CO226, auditul a stabilit că, la solicitarea subvenţiei pentru anul 2013, SA “AIDIN” a prezentat, în calitate de documente care confirmă procurarea utilajelor şi echipamentelor de prelucrare primară a cerealelor, două facturi⁶⁶ care erau deja anulate de către furnizor (SRL “VAB Com”).

Auditul denotă că AIPA nu a verificat veridicitatea documentelor prezentate de SA “AIDIN” aferente cererii de subvenţionare nr.8/1303CO226 nici în momentul depunerii cererii de solicitare a subvenţiei (25.03.2013), nici la inspectarea şi controlul în teren (15.04.2013), precum şi nici la inspectarea post-achitare (20.06.2016), fiind admisă în acest sens majorarea neregulamentară a subvenţiei (în baza facturilor nominalizate) cu suma de 738,0 mii lei din valoarea totală a subvenţiei calculate şi achitate în sumă de 1176,5 mii lei.

La solicitarea echipei de audit din 30.12.2016, AIPA a iniţiat o investigaţie suplimentară pe marginea acestui subiect, care la moment a stabilit doar faptul că utilajul subvenţionat a fost înstrăinat pe data de 02.01.2017, în favoarea SA “AUR ALB”. Totodată, potrivit explicaţiilor AIPA, obligaţiunile contractuale ale SA “AIDIN” privind interdicţia de înstrăinare a obiectului subvenţionat a expirat în aprilie 2016, fapt ce a permis înstrăinarea utilajelor şi echipamentelor fără înştiinţarea AIPA.

În concluzie, recomandarea se consideră implementată parţial.

__________________________

⁵⁷ Au fost supuse auditării 64 dosare de subvenţionare, prezente în timpul verificărilor la sediile OT Chişinău (7 dosare); OT Căuşeni (9 dosare); OT Orhei (21 dosare) şi OT Comrat (27 dosare).

⁵⁸ SRL “Sadac Agro” (c/f 1002605001470), valoarea subvenţiei solicitate – 120,0 mii lei.

⁵⁹ GŢ “Sacara Vera Andrei – Bugeac” (c/f 100520465), valoarea subvenţiei solicitate – 60,0 mii lei.

⁶⁰ SA “Tomai-Vinex” (c/f 1003600035967), valoarea subvenţiei solicitate – 837,60 mii lei.

⁶¹ SRL “Pohoarna Agro” (c/f 1004606001596), valoarea subvenţiei solicitate – 120,0 mii lei.

⁶² GŢ “Leviţchi Nicolae” (c/f 36638743), valoarea subvenţiei solicitate – 90,8 mii lei.

⁶³ OT Chişinău – 3 dosare necusute; OT Comrat – 27 de dosare necusute; OT Orhei – 21 de dosare necusute.

⁶⁴ În anul 2013 au fost autorizate 3957 de cereri; 2014 – 5145 de cereri şi, respectiv, în 2015 – 4051 de cereri.

⁶⁵ ST Cahul – 137, ST Chişinău – 136, ST Bălţi – 112, ST Edineţ – 102, ST Orhei – 92, ST Căuşeni – 56, ST Floreşti – 54, ST Găgăuzia – 39, ST Hânceşti – 31, ST Ungheni – 13.

⁶⁶ HC 0748499 din 15.10.2012, în sumă de 2396 mii lei şi, respectiv, HC 0748500 din 25.10.2012 – 1294 mii lei.

Rezultatele auditului precedent a scos în evidenţă faptul că fişa de calcul⁶⁷ nu conţinea informaţia detaliată cu privire la modul de calculare a valorii subvenţiei calculate, cum ar fi: registrul dispoziţiilor de plată anexate, registrul documentelor ce confirmă efectuarea cheltuielilor, coeficientul (%) aplicat la calcularea subvenţiei etc. Totodată, multitudinea documentelor incluse în dosar nu permite stabilirea rapidă a corectitudinii calculelor şi a modului de calculare a subvenţiei, ceea ce determină riscul calculării neuniforme şi incorecte a subvenţiei.

În scopul înlăturării deficienţelor constatate anterior, prin Ordinul AIPA nr.111 din 05.09.2016 a fost aprobat Manualul de proceduri pentru autorizarea plăţilor în cadrul DAP, care descrie inclusiv procedura de întocmire a “fişei de calcul” în baza următoarelor 5 etape: (1) completarea fişei de calcul, deducerea valorii grantului obţinut; (2) stabilirea sumei subvenţiei majorate; (3) verificarea plafonului maxim admisibil; (4) aplicarea principiilor “celor 4 ochi”, “verificarea încrucişată”; (5) procedura de mediere⁶⁸.

Auditul denotă că, deşi cadrul normativ a fost revizuit şi îmbunătăţit, majoritatea recomandărilor auditului precedent nu au fost luate în considerare, în special:

a) necesitatea includerii în “fişa de calcul” a tuturor informaţiilor necesare. Auditul denotă că “fişa de calcul” nu conţine informaţia detaliată cu privire la modul de stabilire a valorii totale a investiţiei şi a cuantumului valorii eligibile spre subvenţionare (inclusiv prin specificarea documentelor anexate la dosar care au stat la baza acestor calcule);

b) eliminarea posibilităţii de calculare a subvenţiei în baza documentelor utilizate anterior pentru calcularea subvenţiei. Auditul relevă că lipsa tuturor informaţiilor necesare includerii în “fişa de calcul”, coroborată cu lipsa unui sistem informaţional performant de contrapunere a documentelor anexate în dosarele de subvenţionare, menţine riscul de calculare a subvenţiei în baza documentelor utilizate anterior la calcularea subvenţiei;

c) indicarea deciziilor luate pe fiecare cerere şi fundamentarea acestora atât la momentul depunerii cererii, cât şi ulterior. S-a constatat că, deşi corectitudinea calculării valorii subvenţiei este direct proporţională cu calitatea dosarelor de subvenţionare (prezenţa tuturor documentelor confirmative necesare), fişele de calcul nu conţin informaţii cu privire la deciziile responsabililor de:

• recepţionarea dosarelor de subvenţionare (specialiştii OT ale AIPA);

• stabilirea valorii investiţiei eligibile subvenţionării (specialiştii DAC);

• efectuarea inspecţiilor în teren (specialiştii DICT).

În aceste condiţii, responsabilii de întocmirea fişei de calcul (specialiştii DAP) sunt nevoiţi să întreprindă acţiuni suplimentare în vederea acumulării tuturor informaţiilor necesare calculării subvenţiei, ceea ce conduce la nerespectarea termenelor de raportare.

Auditul denotă că din 9 dosare de subvenţionare verificate după întocmirea fişei de calcul de către DAP s-au stabilit 3 cazuri⁶⁹ când responsabilii DAC/DAP prin notificări au solicitat prezentarea unor documente suplimentare necesare calculării valorii subvenţiei, ceea ce denotă că specialiştii OT/DAC au acceptat înregistrarea dosarelor incomplete. Totodată, în cadrul verificărilor efectuate la OT ale AIPA, din totalul de 64 de dosare de subvenţionare auditate, 15⁷⁰ (sau 23,4 %) nu conţineau toate documentele⁷¹ necesare calculării valorii subvenţiei.

În contextul celor expuse, precum şi ţinând cont că au fost depistate cazuri în care documentele obligatorii menţionate în RSPA 2016 nu sunt suficiente pentru calcularea subvenţiei, se consideră recomandarea implementată parţial.

__________________________

⁶⁷ Potrivit pct.122 din RSPA 2013, fişa de calcul reprezintă documentul care conţine informaţia asupra bunurilor obiect al investiţiei, eligibile, valoarea fără TVA a acestora, date despre furnizor, valoarea subvenţiei calculate, valoarea calculelor excluse şi motivele excluderii.

⁶⁸ Doar în cazul apariţiei unor divergenţe la etapele precedente.

⁶⁹ Nr.2.3./1608CT1014; nr.1.2.P./1608GL0418 şi nr.1.6.4./1608UT0895.

⁷⁰ OT Orhei – 12 dosare de subvenţionare; OT Comrat – 3 dosare de subvenţionare.

⁷¹ De exemplu: acordurilor de reeşalonare a datoriilor, proceselor-verbale de executare a lucrărilor, devizelor de cheltuieli, actelor de dare în exploatare etc.

În scopul asigurării implementării recomandării de audit, AIPA a informat în scris beneficiarii de subvenţii despre necesitatea restituirii sumelor calculate şi/sau acordate neregulamentar, menţionând că în cazul refuzului restituirii benevole Agenţia îşi rezervă dreptul de a se adresa în judecată. Ca urmare, 4 din 6 beneficiari au restituit 200,34 mii lei, inclusiv 98,84 mii lei prin restituirea mijloacelor băneşti şi 101,5 mii lei prin diminuarea sprijinului financiar alocat în anii ulteriori. Totodată, 2 beneficiari au refuzat returnarea mijloacelor calculate neregulamenar, iar AIPA a iniţiat cauze civile în judecată, după cum urmează:

• împotriva SRL “Euroforţa” (c/f 1010602002288) privind încasarea a 84,4 mii lei, care în prima instanţă a fost admisă (la 29.07.2015), însă în apel a fost respinsă (decizia Curţii de Apel Bălţi din 18.05.2016). AIPA a depus un recurs la Curtea Supremă de Justiţie la 02.09.2016, care la data de 30.11.2016 a fost considerat inadmisibil. Astfel, auditul constată că, deşi nu a fost asigurată restituirea subvenţiei calculate neregulamentar, AIPA a întreprins toate măsurile posibile în acest scop;

• împotriva ÎCS “SYLVIE GROUP” SRL (c/f 1011611002876) privind încasarea a 40,8 mii lei, care în prima instanţă a fost admisă (la 12.08.2015), însă până la moment de către beneficiar nu s-au restituit mijloacele financiare, iar AIPA nu a întreprins măsuri de executare silită.

Reieşind din cele expuse, recomandarea de audit se consideră parţial implementată, AIPA urmând să asigure finalitatea încasării datoriei ÎCS “SYLVIE GROUP” SRL.

RSPA 2016 defineşte noţiunea de “listă de interdicţie a producătorilor agricoli” ca un înscris oficial, întocmit de către AIPA, cu scopul de a limita, pe o perioadă de 5 ani consecutivi, accesarea de subvenţii de către producătorii agricoli care au prezentat date neveridice în vederea obţinerii subvenţiei sau au admis încălcarea altor condiţii de eligibilitate. La finalizarea auditului în Lista de interdicţie au fost incluse 15 entităţi (agenţi economici)⁷². Potrivit prevederilor aceluiaşi Regulament, includerea în Lista de interdicţie a producătorilor agricoli este iniţiată, în mod obligatoriu, în baza unui demers al conducătorilor subdiviziunilor AIPA sau la solicitarea organelor de ocrotire a normelor de drept şi control, în cazul în care se va constata că producătorul agricol a prezentat date neveridice sau cu caracter denaturat în scopul obţinerii nejustificate a subvenţiei, precum şi în cazurile neîndeplinirii angajamentelor asumate conform declaraţiilor pe propria răspundere.

Demersul de includere în Lista de interdicţie a producătorului agricol se înaintează Comisiei de examinare a demersurilor de includere în Lista de interdicţie (în continuare – Comisia). Componenţa Comisiei, precum şi Regulamentul care descrie modul de activitate al acesteia au fost aprobate prin Ordinul MAIA nr.228 din 10.12.2015⁷³. Decizia Comisiei este remisă directorului AIPA, care în decurs de 3 zile lucrătoare emite Ordinul privind includerea producătorului agricol în Lista de interdicţie.

Potrivit informaţiilor prezentate de către secretarul Comisiei dna M. Veveriţă, pe parcursul anului 2016 Comisia s-a întrunit doar o singură dată, fiind acceptată includerea suplimentară în Lista de interdicţie a 6 producători agricoli.

În concluzie, recomandarea se consideră implementată integral.

__________________________

⁷² Incluse din anul 2016 – 8 entităţi; în 2014 – 5 entităţi; în 2012 – 2 entităţi.

⁷³ Componenţa Comisiei a fost modificată ulterior prin Ordinul MAIA nr.42 din 10.03.2016.

Auditul precedent a identificat un şir de cazuri când unii producători agricoli au beneficiat de subvenţii, fără a prezenta toate documentele⁷⁴ ce atestă corespunderea cererilor de subvenţionare tuturor cerinţelor de eligibilitate. În acest sens, a fost solicitată de la MAIA o analiză conform competenţei cu privire la corectitudinea alocării subvenţiilor persoanelor care, deşi au confirmat investiţia, nu corespundeau în totalitate cerinţelor de eligibilitate şi nu au anexat la cererea de subvenţionare documentele obligatorii indicate în RSPA 2013.

MAIA nu a prezentat auditului informaţii care ar confirma implementarea recomandării de audit, ca urmare aceasta se consideră neimplementată.

__________________________

⁷⁴ De exemplu: lipsa certificatelor ce atestă calitatea de membru în asociaţiile de profil; lipsa copiilor certificatelor de rasă a animalelor procurate; lipsa acordurilor de reeşalonare a datoriilor; lispa actelor de înmatirculare a tehnicii agricole achiziţionate; anexarea unor documente care nu corespundeau formularelor aprobate; lipsa contractelor de vânzare-cumpărare etc.

În anul 2013 AIPA a admis efectuarea achiziţiilor publice cu abateri de la prevederile cadrului normativ⁷⁵, astfel încălcându-se principiul utilizării eficiente a fondurilor publice şi menţinerea riscului de achiziţionare a bunurilor, lucrărilor sau serviciilor necalitative ori la preţuri exagerate.

În scopul implementării recomandării de audit prin Ordinele AIPA nr.49 din 11.02.2016⁷⁶ şi nr.132 din 11.11.2016⁷⁷, a fost aprobată o nouă componenţă a grupului de lucru pentru achiziţii, persoanele care au admis neregulile depistate anterior fiind înlocuite cu altele noi. Totodată, în prevederile Planului de achiziţii pentru anul 2016⁷⁸ au fost incluse proceduri de control suplimentare, cum ar fi: delimitarea expresă a procedurii de achiziţie aplicabilă, perioada desfăşurării procedurii şi, respectiv, suma disponibilă pentru fiecare articol achiziţionat.

Pe parcursul anului 2016 au fost efectuate 3 achiziţii cu aplicarea procedurii “COP” şi, respectiv, 66 de achiziţii de valoare mică. Pentru toate procedurile au fost întocmite dări de seamă şi prezentate Agenţiei Achiziţiilor Publice, pentru informare, iar pentru achiziţiile în baza procedurii COP au fost întocmite dosarele de achiziţii.

Auditul a stabilit că toate dosarele de achiziţii publice prezentate au fost cusute, numerotate şi ştampilate în modul corespunzător cadrului normativ.

În cazul achiziţiilor de valoare mică, procedura de analiză a pieţei şi selectare a ofertantului nu este documentată, ceea ce creează suspiciuni asupra modului de respectare a principiilor generale ale achiziţiilor publice⁷⁹.

La efectuarea deplasărilor atât în interiorul, cât şi în exteriorul ţării se respectă prevederile legale, iar entitatea a luat măsurile de rigoare privind remedierea problemelor depistate în auditul precedent.

Reieşind din necesitatea transparentizării şi documentării activităţii Grupului de lucru pentru achiziţii, recomandarea se consideră implementată parţial.

__________________________

⁷⁵ Spre exemplu: (1) planificarea defectuoasă a achiziţiilor publice exprimată prin nerespectarea Planului anual de achiziţii; (2) eludarea controlului extern al AAP prin neprezentarea dărilor de seamă în termenele cuvenite; (3) neîntocmirea dosarelor de achiziţii în conformitate cu prevederile cadrului normativ.

⁷⁶ Ordinul AIPA nr.49 din 11.02.2016 “Cu privire la formarea Grupului de lucru pentru achiziţii”.

⁷⁷ Ordinul AIPA nr.132 din 11.11.2016 “Cu privire la formarea Grupului de lucru pentru achiziţii”.

⁷⁸ Ordinul AIPA nr.81 din 31.05.2016 “Cu privire la aprobarea Planului de achiziţii pentru anul 2016”.

⁷⁹ Economicitatea, eficienţa, transparenţa, legalitatea şi regularitatea.

Prin HG nr.748 din 27.10.2015 efectivul-limită al AIPA s-a micşorat, în comparaţie cu anii precedenţi, cu o unitate⁸¹, constituind 73 de unităţi (42 unităţi la aparatul central şi 31 – în secţiile/serviciile teritoriale). Ulterior, prin Ordinul AIPA nr.102 din 19.08.2016 a fost aprobată o nouă organigramă a instituţiei: 1 – director; 2 – directori adjuncţi; 4 – direcţii; 4 – servicii; 2 – secţii şi 9 oficii.

De menţionat că, pentru anul 2016, AIPA a solicitat de la Guvern majorarea statelor de personal cu 20 de unităţi⁸², motivând solicitarea prin creşterea numărului de dosare de subvenţionare şi administrarea altor fonduri. Însă numărul dosarelor înregistrate pentru perioada 2011-2016 se menţine practic la acelaşi nivel:

Concomitent, AIPA se confruntă cu o lipsă acută de personal care, calculată în medie pentru anii 2013-2016, constituie 9 funcţii vacante/an⁸³, sau circa 12,3% din totalul efectivului-limită aprobat. Potrivit explicaţiilor AIPA, această situaţie se datorează nivelului scăzut de remunerare a muncii. Astfel, auditul relevă că salariul lunar al unui specialist al AIPA constituie în medie 4,7 mii lei⁸⁴.

Auditul menţionează că AIPA nu dispune de mecanisme eficiente de normare a muncii, acţiunile entităţii limitându-se doar la normarea timpului de muncă. Verificările auditorului au constatat că pe parcursul anilor 2014-2016 numărul cererilor/dosarelor recepţionate de secţiile teritoriale în raport cu numărul angajaţilor variază de la o secţie la alta, unui angajat revenindu-i de la 146 până la 261 de dosare – în 2014; de la 107 până la 167 de dosare – în 2015, precum şi de la 83 până la 197 de dosare – în 2016. Totodată, se subliniază că şi perioada de recepţionare a dosarelor variază, fiind în descreştere de la 8 luni în 2014 (25.02-31.10) la 4,5 luni în 2015 (11.06-31.10) şi până la 3 luni în 2016 (26.07-31.10). Prin urmare, nu sunt clare care ar fi normele de muncă pentru fiecare angajat/funcţie.

De asemenea, după cum s-a specificat şi în auditul precedent, SJ şi SRE, potrivit rapoartelor de activitate pentru I semestru al anului 2016, realizează activităţi care ţin de atribuţiile exclusive ale MAIA⁸⁵, cum ar fi: gestionarea programelor internaţionale de asistenţă tehnică şi financiară; elaborarea şi aprobarea documentelor de politici, proiecte de legi, hotărâri şi alte acte normative în domeniu; monitorizarea şi contribuirea la dezvoltarea relaţiilor agricole externe, menţinerea şi dezvoltarea relaţiilor bilaterale şi multilaterale.

Astfel, se rezumă că recomandarea de audit nu a fost implementată.

__________________________

⁸⁰ HG nr.748 din 27.10.2015 “Cu privire la aprobarea modificărilor ce se operează în unele hotărâri ale Guvernului”.

⁸¹ S-a micşorat cu o unitate efectivul-limită al Secţiei/Serviciului Teritorial Ungheni.

⁸² 5 unităţi pentru Secţia inspecţii postachitare; 3 unităţi – Secţia financiară, contabilitate şi salarizare; Serviciul Gestionare Fonduri Externe; 1 unitate – DAP; Secţia Relaţii Externe; Serviciul Resurse Umane şi câte 1 unitate la 6 OT (Chişinău, Bălţi, Edineţ, Floreşti, Căuşeni, UTAG).

⁸³ Pentru anul 2013 s-a înregistrat o medie de 10 funcţii vacante; în 2014 – 14; în 2015 – 6 ; în 2016 – 6 funcţii vacante.

⁸⁴ De la 3,5 mii lei până la 6,0 mii lei în funcţie de vechime şi funcţia deţinută.

⁸⁵ Pct.4; pct.6 subpct.1), 2), 3) şi 4) din HG nr.793 din 02.12.2009 şi art.26 alin.(2) lit.a), b) şi d) din Legea nr.98 din 04.05.2012.

♦ CU PRIVIRE LA ALTE CONSTATĂRI

▪ Auditul a constatat divergenţe între datele din evidenţa contabilă şi informaţiile reflectate în rapoartele financiare, ceea ce a condus la raportarea neveridică a cheltuielilor aferente subvenţionării pentru anii 2014 şi 2015.

În urma contrapunerii datelor din evidenţa contabilă a AIPA cu informaţiile raportate în Formularul 2. “Raportul privind executarea bugetului instituţiilor publice din contul cheltuielilor pe componenta de bază”, auditul a stabilit divergenţe la raportarea cheltuielilor privind subvenţionarea pentru anii 2014 şi 2015, după cum urmează:

Datele din tabel relevă că în rapoartele financiare valoarea subvenţiilor achitate este majorată, faţă de datele din evidenţa contabilă, cu 7807,5 mii lei în anul 2014, şi cu 94,5 mii lei – în 2015, însă valoarea datoriilor neachitate este diminuată cu 137,3 mii lei şi, respectiv, cu 14242,3 mii lei. O situaţie similară se constată şi la cheltuielile efective, divergenţele constituind 226801,2 mii lei în 2014 şi 135755,1 mii lei – în 2015.

Totodată, în urma analizei cheltuielilor privind subvenţionarea producătorilor agricoli pentru anii 2014-2015 (Anexa nr.2 la Raportul de audit), auditul a stabilit că în 7 cazuri din 21 analizate (sau 33,3%) atât în anul 2014, cât şi în anul 2015 în evidenţa contabilă nu sunt reflectate datoriile ce au fost achitate în următorii ani, în valoare de 1899,2 mii lei şi, respectiv, de 3734,2 mii lei.

CONCLUZIA GENERALĂ

Analizând evoluţia sistemului de subvenţionare pe parcursul anilor 2014-2016, auditul a stabilit că deşi au fost întreprinse unele măsuri în vederea îmbunătăţirii modului de gestionare a fondurilor publice alocate în acest scop, acestea nu au contribuit la redresarea situaţiei. Mai mult decât atât, nici eforturile pentru remedierea coliziunilor juridice identificate anterior, de către factorii responsabili, nu au fost depuse.

În contextul celor expuse, precum şi ţinând cont de constatările prezentei misiuni de audit se reiterează (prin actualizare) următoarele

RECOMANDĂRI

MAIA să organizeze fără echivoc:

1. (re)evaluarea indicilor şi potenţialului de dezvoltare a sectorului agricol, elaborarea şi/sau redimensionarea obiectivelor-cheie, inclusiv a celor aferente sprijinului financiar prin subvenţionări curente şi capitale, reactualizând, în acest sens, criteriile şi normele de (pre)selecţie a potenţialilor beneficiari;

2. elaborarea şi aprobarea politicilor sectoriale relevante, (re)prioritizarea domeniilor subvenţionate în concordanţă cu resursele financiare disponibile;

3. crearea Registrului exploataţiilor agricole şi stabilirea caracteristicilor exploataţiilor agricole optime, raportate la tipul acestora, care ar asigura o productivitate competitivă, precum şi premise pentru eradicarea sărăciei în mediul rural;

4. fundamentarea necesarului de investiţii pe fiecare măsură de sprijin în parte şi stabilirea regulamentară a modului de (re)distribuire a mijloacelor aprobate pentru subvenţionare între măsuri, ţinând cont de priorităţile de dezvoltare a ramurii agricole (în ansamblu şi pe subsectoare);

5. elaborarea şi aprobarea unor reglementări unice, necesare pentru determinarea pagubelor suferite de producătorii agricoli urmare a calamităţilor naturale (îngheţuri, secetă, grindină etc.);

6. recuperarea compensaţiilor aferente pagubelor suportate de producătorii agricoli urmare a calamităţilor naturale (secetă, grindină) din anii 2012 şi 2013, acordate neregulamentar în sumă de 1110,91 mii lei⁸⁶;

7. revizuirea cadrului legal-normativ privind subvenţionarea asigurării riscurilor de producţie în agricultură, cu scopul: (1) desemnării autorităţii responsabile şi stabilirii modului de verificare a corectitudinii de calculare a tarifului de asigurare şi a valorii producţiei agricole asigurate; (2) reglementării exhaustive a termenelor de asigurare, precum şi de depunere, examinare şi autorizare a cererilor;

8. completarea Regulamentului privind subvenţionarea producătorilor agricoli cu criterii de eligibilitate care ar asigura utilizarea eficientă a subvenţiilor, protecţia mediului ambiant, diversificarea pieţelor de desfacere a producţiei agricole, ţinerea conformă a evidenţei contabile;

9. eliminarea normelor de ordin regulator-normativ din Regulamentul privind subvenţionarea în agricultură stabilite în Raportul de audit anterior, generatoare de coliziuni juridice şi interpretări arbitrare;

10. regândirea relevanţei subvenţionării creditării producătorilor agricoli în forma actuală (dat fiind faptul că investiţiile în agricultură sunt subvenţionate pentru alte măsuri);

11. alocarea mijloacelor financiare pentru subvenţionarea însămânţării artificiale a taurinelor numai în baza unor costuri stabilite regulamentar;

12. determinarea corectitudinii de alocare a subvenţiilor persoanelor ce nu corespund cerinţelor de eligibilitate şi celor ce nu au anexat la cererea de subvenţionare documentele indicate în Regulament;

13. ÎS “CRARA” să elaboreze/aprobe procese standardizate aferente activităţilor de antreprenoriat (inclusiv contabile) şi procedurilor de rigoare, precum şi să implementeze sisteme de control intern pentru asigurarea unui management (instituţional, corporativ şi financiar) sistemic şi prudenţial;

__________________________

⁸⁶ Compensaţiile acordate supranormă în grâu semincer în sumă de 821,11 mii lei şi, respectiv, compensaţiile acordate neîntemeiat agenţilor economici şi persoanelor fizice în sumă de 289,8 mii lei.

AIPA să dispună de acţiuni concrete care ar asigura:

14. respectarea întocmai a prevederilor Regulamentului privind subvenţionarea producătorilor agricoli cu referire la: recepţionarea şi examinarea cererilor de subvenţionare doar în cazul prezentării tuturor documentelor stabilite regulamentar; corespunderea solicitanţilor de subvenţii criteriilor de eligibilitate; confirmarea datelor şi informaţiilor utilizate la calcularea subvenţiei prin documente anexate la cererea de solicitare a subvenţiei; iniţierea şi executarea inspecţiei postachitare;

15. includerea în “fişa de calcul” a subvenţiei a tuturor informaţiilor necesare; eliminarea posibilităţii de calculare a subvenţiei în baza documentelor utilizate anterior pentru calcularea acesteia; indicarea deciziilor luate pe fiecare cerere şi fundamentarea acestora atât la momentul depunerii cererii, cât şi ulterior;

16. restituirea fără echivoc a subvenţiilor calculate neregulamentar în anul 2013, în sumă de 778,8 mii lei⁸⁷;

17. asigurarea economicităţii, eficienţei, transparenţei, legalităţii şi regularităţii procesului de achiziţii publice;

18. fundamentarea şi racordarea statelor de personal la sarcinile şi volumul efectiv de lucru (inclusiv prin revizuirea organigramei/structurii aparatului AIPA).

__________________________

⁸⁷ ÎCS “SYLVIE GROUP” SRL (c/f 1011611002876) – 40,8 mii lei; SA “AIDIN” (c/f 1003611002318) - 738,0 mii lei.