Hotărâre nr.13 din 08.06.2019 pentru interpretarea prevederilor articolelor 63 şi 85 din Constituţia Republicii Moldova (Sesizarea nr.110b/2019)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea prevederilor articolelor

63 şi 85 din Constituţia Republicii Moldova

(Sesizarea nr.110b/2019)

nr. 13  din  08.06.2019

 (în vigoare 08.06.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 209-216 art. 130 din 28.06.2019

* * *

Abrogat: 15.06.2019 (revizuită și anulată)

Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.16 din 15.06.2019

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Ludmila Chihai, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 7 iunie 2019

şi înregistrată pe aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 7 iunie 2019 de către domnii Vladimir Cebotari şi Serghei Sîrbu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, privind interpretarea articolelor 63 şi 85 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii Constituţionale interpretarea articolelor menţionate, prin oferirea unor răspunsuri la următoarele întrebări:

(1) Pot fi considerate identice statutul juridic şi întinderea competenţelor în cazul unui Parlament cu mandat expirat şi al unui Parlament dizolvat?

(2) Poate Parlamentul Republicii Moldova să-şi reia activitatea legislativă şi să-şi îndeplinească atribuţiile prevăzute de articolul 66 din Constituţie dacă au apărut circumstanţe de dizolvare obligatorie a Parlamentului, ca urmare a blocajului legislativ şi/sau a imposibilităţii de formare a Guvernului timp de trei luni, fapt constatat corespunzător de către Curtea Constituţională?

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 7 iunie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. La şedinţa publică a Curţii, în cadrul căreia a fost pronunţat dispozitivul hotărârii, a fost prezent dl deputat Serghei Sîrbu, autor al sesizării.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

5. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 63

Durata mandatului

"(1) Parlamentul este ales pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.

(2) Parlamentul se întruneşte, la convocarea Preşedintelui Republicii Moldova, în cel mult 30 de zile de la alegeri.

(3) Mandatul Parlamentului se prelungeşte până la întrunirea legală a noii componenţe. În această perioadă nu poate fi modificată Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice.

(4) Proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în noul Parlament."

Articolul 85

Dizolvarea Parlamentului

"(1) În cazul imposibilităţii formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni, Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor parlamentare, poate să dizolve Parlamentul.

(2) Parlamentul poate fi dizolvat, dacă nu a acceptat votul de încredere pentru formarea Guvernului, în termen de 45 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.

(3) În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.

(4) Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui Republicii Moldova, şi nici în timpul stării de urgenţă, de asediu sau de război."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

6. Prin decizia sa din 7 iunie 2019, Curtea a reţinut, în baza articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, că sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa sa ratione materiae.

7. De asemenea, conform articolului 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, deputaţii în Parlament au competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

B. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorilor sesizării

8. Potrivit autorilor sesizării, ar fi necesară interpretarea prevederilor articolelor 63 şi 85 din Constituţie, pentru a putea şti dacă un Parlament cu mandat expirat şi un Parlament dizolvat au acelaşi statut juridic şi, respectiv, competenţe identice. Autorii sesizării susţin că în primul caz nu există un conflict între autorităţi sau partide politice şi că este vorba despre un regim obişnuit de transfer de putere de la un Parlament la altul. În al doilea caz am fi în prezenţa unui conflict instituţional şi politic, a unui Parlament nefuncţional. În acest din urmă caz, conflictul instituţional este generat de o iresponsabilitate politică a partidelor şi a deputaţilor în Parlament.

9. De asemenea, autorii sesizării susţin că este necesară clarificarea sensului exact al prevederilor constituţionale care se referă la statutul şi la competenţele Parlamentului responsabil de blocajul legislativ şi de obstrucţionarea formării unui Guvern.

2. Aprecierea Curţii

10. Analizând circumstanţele prezentate de către deputaţii din Parlamentul Republicii Moldova, Curtea consideră că articolele invocate de aceştia în sesizare au nevoie de o interpretare care să elucideze problemele ridicate.

11. Sesizarea pretinde existenţa unei diferenţe în situaţia expirării mandatului de patru ani al Parlamentului ales, perioadă stabilită de articolul 63 alin.(1) din Constituţie, şi cea a dizolvării Parlamentului ca urmare a imposibilităţii formării Guvernului sau a blocării procedurilor de adoptare a legilor timp de trei luni, perioadă stabilită de articolul 85 alin.(1) din Constituţie. Curtea observă că Adunarea Constituantă nu a stabilit cu precizie numărul de zile după care intervine sancţiunea dizolvării Parlamentului, aşa cum o face în cazul termenului de 45 de zile din aceeaşi normă constituţională. În ipoteza a două procese de dizolvare a Parlamentului, perioada de trei luni poate să difere din cauza numărului diferit de zile pe care le pot avea lunile anului. Curtea va avea în vedere, în abordarea ei sistemică, inclusiv faptul că articolul 386 alin.(1) din Codul civil stabileşte că "prin jumătate de an ori semestru se înţeleg 6 luni, prin trimestru – 3 luni, prin jumătate de lună – 15 zile, prin decadă – 10 zile". Dacă o jumătate de lună are 15 zile, rezultă că o lună are 30 de zile. Aplicată cu raportare la Constituţie, soluţia Codului civil elimină posibilele diferenţe de durată ale termenului de trei luni de dizolvare a Parlamentului, în cazul a două procese ipotetice de dizolvare.

12. Curtea subliniază că în democraţiile parlamentare răspunderea reprezentanţilor aleşi ai cetăţenilor se poate institui prin alegerile legislative. Alegerile anticipate constituie o opţiune întâlnită în aproape orice sistem parlamentar. Alegerile anticipate pot avea loc prin dizolvarea organului legislativ. De altfel, într-o notă privind chestiunea dizolvării parlamentelor elaborată de Secretariatul Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) în septembrie 2007 (Studiul nr.426/2007) se menţionează că, în Europa, doar în două ţări – Norvegia şi San Marino – parlamentele nu pot fi dizolvate.

13. Dizolvarea Parlamentului are loc, în democraţiile constituţionale, fie dintr-o necesitate politică, fie din motive de oportunitate politică. Din perspectiva Constituţiei Republicii Moldova, dizolvarea Parlamentului este considerată o necesitate politică. Această nevoie politică este justificată prin imposibilitatea formării Guvernului sau prin blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de trei luni. Ea nu echivalează cu un acord de dizolvare a Parlamentului între forţele politice reprezentate în Parlament, în afara acestor două motive, din raţiuni de oportunitate politică, pentru a-şi verifica sau confirma, de exemplu, sprijinul popular.

14. Distincţia dintre expirarea mandatului Parlamentului şi dizolvarea Parlamentului este făcută chiar de textul articolului 61 alin.(3) din Constituţie. Textul normativ menţionat prevede că alegerile parlamentare se desfăşoară în cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului precedent.

15. Dizolvarea Parlamentului reprezintă o sancţiune constituţională a inactivităţii acestuia, un antidot pentru rigiditatea legislativului. Pe de o parte, este sancţionată lipsa acordării unui vot de încredere pentru Guvern. Pe de altă parte, este sancţionată blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de trei luni. De altfel, în Hotărârea nr.40 din 24 decembrie 1998, Curtea a reţinut că "prin dizolvarea Parlamentului şi desfăşurarea alegerilor, alegătorilor li se oferă posibilitatea de a soluţiona pe cale constituţională conflictul dintre autorităţi". În schimb, organizarea de alegeri ca urmare a expirării mandatului nu reprezintă o sancţiune, ci o manifestare a cursului firesc al democraţiei, care presupune organizarea periodică a alegerilor parlamentare.

16. Tot prin Hotărârea nr.40 din 24 decembrie 1998, Curtea a stabilit că noţiunea de "adoptare a legilor", cuprinsă în articolul 85 alin.(1) din Constituţie, se referă la etapa finală a procesului legislativ şi constă în votarea proiectului de lege în vederea adoptării lui de către Parlament ca lege. Prin "blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de trei luni" se au în vedere acţiunile unor deputaţi sau grupuri de deputaţi îndreptate spre tergiversarea sau zădărnicirea procedurii de votare a proiectelor de legi.

17. În Hotărârea nr.30 din 1 octombrie 2013, Curtea a reţinut, la § 53, că termenul de trei luni prevăzut de alin.(1) al articolului 85 este un termen-limită de dizolvare a Parlamentului, comun pentru ambele cazuri în care intervine o situaţie de criză sau conflict, şi anume imposibilitatea formării Guvernului sau blocarea procedurii de adoptare a legilor. Potrivit aceleiaşi hotărâri din 2013, Preşedintele are obligaţia de a dizolva Parlamentul atunci când intervin circumstanţele dizolvării, pentru a contribui la depăşirea crizei politice, în conformitate cu interesul general al cetăţenilor (§ 75 din HCC nr.30 din 1 octombrie 2013).

18. Prin urmare, aşa cum termenul de trei luni de dizolvare a Parlamentului stabilit de alin.(1) al articolului 85 din Constituţie reprezintă un termen-limită (de decădere), la expirarea acestuia Parlamentul nu-şi mai poate continua activitatea, nici măcar în sensul adoptării de legi ordinare, cum ar fi cazul unui Parlament al cărui mandat a expirat.

19. Obligaţia constituţională a Preşedintelui Republicii de dizolvare a unui Parlament inactiv odată cu apariţia circumstanţelor care impun dizolvarea a fost reiterată în Hotărârea Curţii Constituţionale nr.29 din 24 noiembrie 2015, la §37, şi în Decizia Curţii Constituţionale nr.13 din 16 decembrie 2015, la § 17. Dispoziţiile articolului 85 alin.(1) şi alin.(2) din Constituţie urmăresc restrângerea perioadei de criză politică şi instituţională şi asigurarea funcţionalităţii organelor constituţionale ale statului, iar prin atribuirea prerogativei Preşedintelui de a dizolva Parlamentul se evită obstrucţionarea activităţii unei puteri în stat (a se vedea § 41 din HCC nr.29 din 24 noiembrie 2015).

20. Curtea observă, aşadar, existenţa unei jurisprudenţe constituţionale constante în privinţa obligaţiei Preşedintelui Republicii de dizolvare a Parlamentului în caz de imposibilitate a formării Guvernului sau de blocare a procedurii de adoptare a legilor.

21. Din aceste raţiuni decurge faptul că statutul juridic şi întinderea competenţelor unui Parlament în cazul căruia au intervenit circumstanţele dizolvării nu sunt aceleaşi cu ale unui Parlament cu mandatul expirat. Un Parlament sancţionabil prin dizolvare nu îşi poate îndeplini aceleaşi atribuţii de o manieră similară unui Parlament cu mandatul expirat. Mai mult, un Parlament care nu s-a constituit nu-şi poate continua activitatea, pentru că nici nu a început-o. Dacă un Parlament cu mandatul expirat poate adopta, potrivit articolului 63 alin.(3) din Constituţie, doar legi ordinare, pentru că nu poartă culpa inactivităţii, un Parlament în cazul căruia au intervenit circumstanţele dizolvării nu mai poate adopta nicio lege şi nici nu-şi poate îndeplini celelalte atribuţii stabilite de articolul 66 din Constituţie. Acest din urmă Parlament a avut posibilitatea adoptării legilor în primele trei luni ale activităţii sale, însă a ales să nu respecte procedurile prescrise de Constituţie. Sancţiunea care intervine, în cazul său, este dizolvarea şi interdicţia exercitării atribuţiilor stabilite de articolul 66 din Constituţie, în favoarea unui Parlament viitor care va respecta procedurile constituţionale.

În baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Parlamentul care urmează a fi dizolvat în temeiul articolului 85 din Constituţie nu are statut şi competenţe identice cu Parlamentul mandatul căruia a expirat în conformitate cu prevederile articolului 63 din Constituţie.

2. În cazul apariţiei circumstanţelor de dizolvare obligatorie a Parlamentului ca urmare a blocajului legislativ şi/sau a imposibilităţii de formare a Guvernului timp de 3 luni (90 de zile), Parlamentul nu este în drept să desfăşoare activitate legislativă şi să-şi îndeplinească atribuţiile prevăzute de articolul 66 din Constituţie, precum şi să constituie organe de conducere ale Parlamentului.

3. La apariţia circumstanţelor de dizolvare a Parlamentului în condiţiile articolului 85 alin.(1) din Constituţie, Preşedintele ţării este obligat, neîntârziat, să sesizeze Curtea Constituţională pentru constatarea circumstanţelor de dizolvare, cu emiterea ulterioară a decretului de dizolvare a Parlamentului şi stabilirea datei alegerilor parlamentare anticipate.

4. Orice acţiune şi/sau act legislativ, care are drept scop desfăşurarea activităţii Parlamentului după apariţia circumstanţelor de dizolvare obligatorie, constituie o încălcare gravă a prevederilor constituţionale şi sunt nule ab initio.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.