Hotărâre nr.9 din 18.03.2021 pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (sesizarea nr.212a/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii Legii nr. 230 din 16 decembrie 2020

pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat

 în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată

derivate din garanţiile de stat nr. 807 din 17 noiembrie 2014

 şi nr. 101 din 1 aprilie 2015

(sesizarea nr.212a/2020)

nr. 9  din  18.03.2021

 (în vigoare 18.03.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 88-95 art. 44 din 02.04.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţa, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 21 decembrie 2020,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 21 decembrie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dnii Andrian Candu şi Vladimir Cebotari, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

3. Autorii sesizării consideră că prevederile contestate sunt contrare articolelor 1 alin.(3), 6, 23, 54, 76, 126 alin.(2) şi 131 alin.(4) din Constituţie.

4. Prin Decizia Curţii Constituţionale nr.150 din 22 decembrie 2020 acţiunea Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 a fost suspendată până la soluţionarea în fond a cauzei.

5. Prin Decizia Curţii Constituţionale din 19 ianuarie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

6. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Procuraturii Generale, Băncii Naţionale a Moldovei, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Institutului pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale "Viitorul" şi Camerei de Comerţ şi Industrie a Republicii Moldova.

7. În şedinţa publică a Curţii, au fost prezenţi autorii sesizării, dnii Andrian Candu şi Vladimir Cebotari, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, dl Valeriu Kuciuk, reprezentantul Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Andrei Balan, şef al Direcţiei expertiză juridică a Ministerului Finanţelor. Banca Naţională a Moldovei a fost reprezentată de doamnele Corina Ţurcan şi Andjana Vrancean şi dl Valeriu Ştirbul.

ÎN FAPT

8. Pe 7 noiembrie 2014, Comitetul Naţional de Stabilitate Financiară a propus acordarea de către Banca Naţională a unor credite de urgenţă în sumă de până la 9500 milioane lei către băncile licenţiate în vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar şi emiterii garanţiilor de stat pentru garantarea creditelor de urgenţă acordate de Banca Naţională a Moldovei. Statutul şi componenţa nominală a Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară în perioada respectivă era reglementat prin Hotărârea Guvernului nr.449 din 2 iunie 2010.

9. Pe 13 noiembrie 2014, Guvernul Republicii Moldova a adoptat, în baza propunerii Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară menţionate supra, Hotărârea nr.938 cu privire la asigurarea stabilităţii macroeconomice în contextul conjuncturii regionale, prin care a împuternicit Ministerul Finanţelor să emită, în numele Guvernului, Garanţia de stat pentru creditele de urgenţă în sumă de până la 9500 milioane lei acordate de Banca Naţională băncilor licenţiate.

10. Pe 17 noiembrie 2014, Ministerul Finanţelor a emis, în numele Guvernului, Garanţia de stat nr.807 pentru acordarea creditelor de urgenţă de către Banca Naţională băncilor licenţiate în sumă de 9500 milioane lei.

11. Banca Naţională a Moldovei, al cărei capital autorizat este deţinut exclusiv de către statul Republica Moldova, a deschis în baza Garanţiei de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 linii de creditare pentru trei bănci comerciale, după cum urmează: "Banca de Economii" S.A. (5273,2 milioane lei); BC "Banca Socială" S.A. (2807,8 milioane lei); B.C. "Unibank" S.A. (1353,5 milioane lei)¹.

__________________________

¹ https://www.bnm.md/ro/content/despre-garantiile-guvernului-convertite-datorie-publica

12. Pe 30 martie 2015, Guvernul a adoptat Hotărârea nr.124 cu privire la asigurarea stabilităţii sistemului bancar din Republica Moldova, prin care a împuternicit Ministerul Finanţelor să emită, în numele Guvernului, Garanţia de stat pentru creditele de urgenţă în sumă de până la 5340 milioane lei acordate de Banca Naţională băncilor licenţiate.

13. Pe 1 aprilie 2015, Ministerul Finanţelor a emis, în numele Guvernului, Garanţia de stat nr.101 pentru acordarea creditelor de urgenţă de către Banca Naţională băncilor licenţiate, în sumă de 5 340 milioane lei.

14. În baza Garanţiei de stat nr.101 din 1 aprilie 2015, Banca Naţională a deschis linii de creditare pentru băncile comerciale, după cum urmează: "Banca de Economii" S.A. (4000,0 milioane lei); B.C. "Unibank" S.A. (970,0 milioane lei)².

__________________________

² https://www.bnm.md/ro/content/despre-garantiile-guvernului-convertite-datorie-publica

15. Pe 3 octombrie 2016, în baza articolului 106¹ din Constituţie, a fost adoptată Legea nr.235 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (a se vedea infra § 24), prin angajarea răspunderii Guvernului faţă de Parlament. Această lege stabilea condiţiile de emisiune a obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, acordate Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă [articolul 1]. În baza acestei legi, Ministerul Finanţelor a fost împuternicit să emită şi să transmită Băncii Naţionale obligaţiuni de stat cu termen de scadenţă de până la 25 de ani, într-un volum total de până la 13 583 717 000 de lei, cu rata efectivă a dobânzii de 5 % anual [articolul 2 alineatele (1) - (5)]. De asemenea, Legea în discuţie instituie drepturi şi obligaţii şi a produs efecte pentru Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională în procesul de emisiune şi de circulaţie a obligaţiunilor de stat.

16. Pe 4 octombrie 2016, Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională au semnat, în baza articolului 2 alin.(7) din Legea nr.235 din 3 octombrie 2016, Acordul privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat în vederea executării obligaţiilor Ministerului Finanţelor rezultate din garanţiile de stat, prin care au stabilit volumul emisiunii de obligaţiuni, graficul de răscumpărare a obligaţiunilor, periodicitatea plăţii dobânzilor aferente, precum şi alte drepturi şi obligaţii ale emitentului şi deţinătorului de obligaţiuni.

17. În perioada 4 octombrie 2016 – 4 octombrie 2020, Ministerul Finanţelor i-a achitat Băncii Naţionale dobânzile aferente obligaţiunilor de stat emise şi a răscumpărat de la ea patru obligaţiuni ajunse la scadenţă în valoare de 730 milioane lei.

18. Pe 4 decembrie 2020, un grup de deputaţi au înregistrat proiectul de lege nr.491 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat, în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

19. Pe 10 decembrie 2020, Direcţia generală juridică a Secretariatului Parlamentului şi-a prezentat Avizul referitor la proiectul de lege nr.491 din 4 decembrie 2020, în care a menţionat că proiectul respectiv de lege trebuie retras din procedura legislativă, deoarece nu corespunde prevederilor constituţionale şi legale.

20. Pe 16 decembrie 2020, Banca Naţională i-a expediat Parlamentului avizul prin care s-a pronunţat împotriva proiectului de lege nr.491 pentru abrogarea Legii nr.235/2016.

21. Pe 16 decembrie 2020, Parlamentul a adoptat în două lecturi Legea nr.230 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, iar pe 22 decembrie 2020 aceasta a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.353-357.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

22. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sânt garantate."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 76

Intrarea în vigoare a legii

"Legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei. Nepublicarea legii atrage inexistenţa acesteia."

Articolul 126

Economia

"(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă.

(2) Statul trebuie să asigure:

a) reglementarea activităţii economice şi administrarea proprietăţii publice ce-i aparţine în condiţiile legii;

b) libertatea comerţului şi activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale, crearea unui cadru favorabil valorificării tuturor factorilor de producţie;

c) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;

[…]".

Articolul 131

Bugetul public naţional

"[…]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sânt acceptate de Guvern.

[…]".

23. Prevederile relevante ale Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 sunt următoarele:

Art.I. – Legea nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.343–346, art.713) se abrogă.

Art.II. – Guvernul, în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, va elabora şi va propune Parlamentului măsurile necesare pentru soluţionarea problemei datoriei băncilor "Banca de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A. faţă de Banca Naţională a Moldovei.

Art.III. – Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

24. Prevederile relevante ale Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 sunt următoarele:

Art.1. – Prezenta lege stabileşte condiţiile de emisiune a obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, acordate Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă.

Art.2. – (1) Ministerul Finanţelor va emite şi va transmite Băncii Naţionale a Moldovei obligaţiuni de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, acordate Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă.

(2) Volumul obligaţiunilor de stat emise va fi egal cu suma creditelor neachitate de către "Banca de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A. Băncii Naţionale a Moldovei la data emiterii obligaţiunilor de stat.

(3) Obligaţiunile de stat vor fi emise de către Ministerul Finanţelor în termen de 7 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

(4) Obligaţiunile de stat vor fi emise la valoarea nominală, la rata fixă a dobânzii, pe termene de până la 25 de ani, în volum total de până la 13583717000 lei, cu rata efectivă a dobânzii de 5 la sută.

(5) Ratele dobânzii nominale, termenele de circulaţie şi volumele emisiunilor de obligaţiuni de stat sunt prezentate în anexa la prezenta lege.

(6) Dobânzile vor fi achitate semianual, cu excepţia dobânzilor pentru primul an, care vor fi achitate anual, la expirarea unui an de la data emisiunii conform alin.(3).

(7) Condiţiile de emisiune şi de răscumpărare a obligaţiunilor de stat stabilite în prezenta lege vor fi prevăzute într-un Acord privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat în vederea executării obligaţiilor Ministerului Finanţelor rezultante din garanţiile de stat, semnat între Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională a Moldovei.

(8) Banca Naţională a Moldovei va înregistra în contul propriu în Sistemul de înscrieri în conturi obligaţiunile de stat emise conform prevederilor prezentei legi, la data de emisiune a acestora.

(9) Tranzacţionarea de către Banca Naţională a Moldovei pe piaţa secundară a obligaţiunilor de stat emise conform prezentei legi se admite cu condiţia că volumul tranzacţionat nu va depăşi 40 la sută din volumul de obligaţiuni de stat transmise Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor.

(10) La data emisiunii obligaţiunilor de stat şi înregistrării acestora în contul propriu al Băncii Naţionale a Moldovei, se abrogă garanţia de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi garanţia de stat nr.101 din 1 aprilie 2015 emise de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă acordate de Banca Naţională a Moldovei "Băncii de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A.

[Art.2 alin.(11)-(12) abrogat prin Legea nr.42 din 06.03.2020, în vigoare 02.04.2020]

Art.3. – (1) La data emisiunii obligaţiunilor de stat, Ministerul Finanţelor subrogă Banca Naţională a Moldovei în raporturile legate de creanţa faţă de "Banca de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A.

(2) Banca Naţională a Moldovei va transmite neîntârziat Ministerului Finanţelor toate actele aferente creanţei menţionate la art.3 alin.(1).

Art.4. – Creanţele Ministerului Finanţelor faţă de "Banca de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A., obţinute în urma subrogării Băncii Naţionale a Moldovei conform art.3 alin.(1), se onorează conform art.3811 alin.(3) lit.a¹) din Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995.

Art.5. – Lichidatorii "Băncii de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A. vor prezenta lunar Ministerului Finanţelor un raport privind procesul de valorificare a activelor "Băncii de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A.

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

25. Prin Decizia din 19 ianuarie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

26. Curtea a reţinut că, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

27. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale le conferă deputaţilor în Parlament prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

28. Curtea a observat că obiectul sesizării îl constituie Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

29. Curtea a mai reţinut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

30. Autorii sesizării susţin că Legea contestată contravine articolelor 1 alin.(3) [statul de drept], 6 [separaţia şi colaborarea puterilor], 23 [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle], 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi], 76 [intrarea în vigoare a legii], 126 [economia] şi 131 alin.(4) [majorarea sau reducerea veniturilor/cheltuielilor bugetare] din Constituţie.

31. Cu privire la incidenţa articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Curtea a subliniat că această normă comportă un caracter general şi reprezintă un imperativ care stă la baza tuturor legilor. Ea nu poate constitui un reper separat şi nu poate fi invocată de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 20 şi jurisprudenţa citată acolo).

32. Cu privire la incidenţa articolului 23 din Constituţie, Curtea a notat că acesta nu are o aplicare de sine stătătoare. Pentru a putea fi invocat standardul calităţii legii, trebuie să existe o ingerinţă într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 27; HCC nr.31 din 17 decembrie 2020, § 33).

33. De asemenea, cu referire la pretinsa încălcare a articolului 54 din Constituţie, Curtea a subliniat că nici acest articol nu poate fi invocat de sine stătător. Articolul 54 îi impune Curţii un mod de analiză a caracterului proporţional al ingerinţelor în drepturile fundamentale. Prin urmare, pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidenţa unui drept fundamental (a se vedea, în acest sens, HCC nr.29 din 12 decembrie 2019, § 19; HCC nr.3 din 14 ianuarie 2021, § 22).

34. Cu privire la incidenţa articolului 76 din Constituţie, care se referă la intrarea în vigoare a legii, Curtea a observat ca Legea contestată a fost promulgată prin Decretul Preşedintelui Republicii Moldova nr.1899-VIII din 18 decembrie 2020 şi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.353-357 din 22 decembrie 2020, dată la care a intrat în vigoare. Totodată, autorii sesizării consideră că dispoziţiile Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 de abrogare a Legii nr.235/2016 ar retroactiva în privinţa unor situaţii juridice care s-au consumat. Curtea nu a reţinut incidenţa articolului 76 din Constituţie, pentru că acesta nu vizează retroactivitatea legilor, ci doar publicarea şi intrarea lor în vigoare.

35. De asemenea, la etapa admisibilităţii, Curtea nu a verificat problema unei eventuale periclitări a economiei statului, în sensul articolului 126 din Constituţie. Curtea şi-a rezervat posibilitatea efectuării unei analize din perspectiva acestui articol la etapa examinării fondului cauzei.

36. Cu privire la incidenţa articolelor 6 şi 131 alin.(4) din Constituţie, a cărei argumentare scoate în evidenţă lipsa avizului pozitiv al Guvernului pentru această Lege, Curtea a notat următoarele. Potrivit articolului 6 din Constituţie, puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita atribuţiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat (a se vedea HCC nr.24 din 10 septembrie 2013, § 38; HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 43; HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 92). Pentru a stabili dacă Parlamentul a respectat procedurile prevăzute de articolul 131 alin.(4) din Constituţie, Curtea va trebui să constate dacă au fost îndeplinite următoarele condiţii: (1) dacă propunerea legislativă sau amendamentul a avut sau nu ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, şi (2) dacă propunerea legislativă sau amendamentul adoptat de către Parlament a fost acceptat în prealabil de către Guvern (a se vedea HCC nr.23 din 10 octombrie 2019, § 55; HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 39).

37. Cu privire la respectarea primei condiţii, Curtea a reţinut că, în principiu, ea are competenţa de a constata dacă adoptarea prevederilor contestate de către autorii sesizării a avut sau nu ca efect majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, în special în cazurile în care efectul în discuţie este evident (a se vedea HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 40).

38. Impactul bugetar al Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 este evident, deoarece acesta abrogă Legea nr.235 din 3 octombrie 2016, care a reglementat condiţiile de emisiune a obligaţiunilor de stat – purtătoare de dobânzi (5% anual) şi pe care emitentul (Ministerul Finanţelor) la scadenţă urma să le răscumpere. Aşa cum rezultă din scrisoarea adresată Curţii nr.31-002/9/415 din 12 februarie 2021, Banca Naţională afirmă că, de la data emisiunii (4 octombrie 2016) şi până la 31 ianuarie 2021, Ministerul Finanţelor a răscumpărat patru obligaţiuni de stat în valoare de 730 milioane lei, iar suma dobânzii calculată pentru perioada 4 octombrie 2020 – 31 ianuarie 2021 constituie 199 871 869 lei.

39. De asemenea, examinând amendamentul unui deputat în Parlament (AS nr.55 din 4 decembrie 2020) la proiectul Legii bugetului de stat pentru anul 2021 privind suspendarea în anul 2021 a plăţilor faţă de Banca Naţională pentru obligaţiunile de stat emise în baza Legii nr.235/2016, Guvernul a respins amendamentul respectiv, "deoarece suspendarea plăţilor pentru obligaţiunile de stat emise anterior ar putea conduce la decapitalizarea Băncii Naţionale a Moldovei. Ca rezultat, bugetul de stat va suporta cheltuieli suplimentare pentru deservirea valorilor mobiliare de stat emise pentru majorarea capitalului statutar al Băncii Naţionale a Moldovei" (a se vedea Hotărârea Guvernului nr.892 din 14 decembrie 2020 şi Sinteza rezultatelor examinării amendamentelor la proiectul legii bugetului de stat pentru anul 2021³).

__________________________

³ http://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=5b3e9747-a144-4d44-aae9-2dd31aa2dc37

40. Prin urmare, Curtea a conchis că Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 are un impact bugetar în sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie.

41. Cu privire la respectarea celei de-a doua condiţii, Curtea a reţinut că, în cadrul procedurilor legislative cu impact bugetar, prevederile alineatului (4) din articolul 131 din Constituţie stabilesc o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern, în sensul în care existenţa acceptului prealabil al Guvernului în privinţa propunerilor legislative care implică majorarea cheltuielilor reprezintă o condiţie imperativă, de la care legislativul nu poate deroga. Din norma constituţională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, § 38-39; HCC nr.4 din 21 ianuarie 2021, § 70; HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 46). Aşadar, Curtea a reţinut incidenţa articolelor 1 alin.(3), 6 şi 131 alineatele (4) din Constituţie, urmând să analizeze existenţa acceptului prealabil al Guvernului la etapa fondului cauzei.

42. Prin urmare, Curtea va verifica constituţionalitatea prevederilor contestate prin prisma articolelor 1 alin.(3), 6, 126 şi 131 alin.(4) din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorilor sesizării

43. Autorii sesizării consideră că Legea contestată este redactată de o manieră deficitară, încalcă principiul neretroactivităţii legii şi nu este previzibilă în privinţa efectelor sale. Legea nu ar corespunde exigenţelor calităţii. De asemenea, anularea angajamentului asumat de către stat prin Legea nr.235 din 3 octombrie 2016 ar putea afecta potenţialul de dezvoltare al economiei naţionale, generând o situaţie de instabilitate şi de incertitudine pentru agenţii economici interni şi investitorii străini şi ar avea un impact negativ grav asupra intereselor economice naţionale.

44. Autorii au menţionat că proiectul de lege a fost adoptat cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale, care obligă autorităţile statului să-şi exercite în mod separat atribuţiile, în limitele rigorilor stabilite de Constituţie, fără a interveni în competenţele altor autorităţi, invocând şi dispoziţiile articolului 131 alin.(4) din Constituţie, care impun acceptul Guvernului la adoptarea proiectelor de lege cu efect asupra mijloacelor bugetare. Astfel, în sesizare se afirmă că, în absenţa avizului pozitiv al Guvernului, legea contestată ar fi fost adoptată de către Parlament cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale.

45. Autorii sesizării consideră că Legea contestată încalcă articolele 1 alin.(3), 6, 23, 54, 76, 126 şi 134 alin.(4) din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor

46. În opinia Parlamentului se menţionează că la adoptarea Legii nr.235/2016 nu s-au luat în considerare urmările economice ale acţiunii de emitere şi stingere a obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat în faţa Băncii Naţionale a Moldovei. Astfel, scopul principal al abrogării Legii nr.235/2016 constă în eliminarea presiunii fiscale suplimentare asupra populaţiei şi economiei Republicii Moldova, utilizarea eficientă şi în interesul cetăţenilor a resurselor financiare acumulate de stat sub formă de taxe şi impozite, evitarea majorării substanţiale a datoriei de stat.

47. De asemenea, Parlamentul a menţionat că, potrivit articolului 58 alin.(2) din Regulamentul Parlamentului, avizul Guvernului este obligatoriu, în conformitate cu articolul 131 din Constituţie, iar alineatul (5) al articolului 58 stabileşte că în cazul examinării în regim de urgenţă sau în mod prioritar a proiectelor de acte legislative, termenul în care se solicită prezentarea avizului Guvernului se va indica în adresarea comisiei permanente sesizate în fond. În această ordine de idei, Parlamentul a menţionat ca nu a recepţionat avizul Guvernului, chiar dacă procedural acesta a fost solicitat odată cu intrarea în procedura legislativă a proiectului de lege vizat.

48. În opinia prezentată de Guvern se menţionează că Legea nr.235/2016 şi-a produs efectele juridice, deoarece articolul 2 prevede că în termen de 7 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare Ministerul Finanţelor trebuia să emită şi să transmită Băncii Naţionale a Moldovei obligaţiuni de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, acordate Băncii Naţionale a Moldovei de către Ministerul Finanţelor pentru garantarea creditelor de urgenţă. Odată ce prevederile aferente emiterii obligaţiunilor de stat şi-au produs efectul juridic, abrogarea Legii nr.235/2016 nu poate atrage după sine anularea obligaţiunilor de stat emise în baza acesteia, raporturile date fiind consumate.

49. Totodată, Guvernul notează că neonorarea plăţilor pentru obligaţiunile de stat emise în temeiul Legii nr.235/2016 ar putea conduce la decapitalizarea Băncii Naţionale a Moldovei. În consecinţă, bugetul de stat va suporta cheltuieli suplimentare pentru deservirea valorilor mobiliare de stat emise pentru majorarea capitalului statutar al Băncii Naţionale a Moldovei, deoarece, conform articolului 19 alin.(6) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei, "în cazul în care la finele anului financiar nivelul capitalului statutar scade sub 4% din totalul obligaţiunilor monetare ale Băncii Naţionale, Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, în decurs de 60 de zile după primirea raportului auditorului extern asupra situaţiilor financiare ale Băncii Naţionale, transferă Băncii Naţionale o contribuţie de capital în valori mobiliare de stat la o rată a dobânzii de piaţă, în volumul necesar pentru majorarea capitalului statutar până la 4% din totalul obligaţiunilor monetare ale Băncii Naţionale".

50. De asemenea, Guvernul consideră că la adoptarea Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, ce constituie obiectul sesizării, nu s-au respectat prevederile articolului 131 alin.(4) din Constituţie.

51. În opinia prezentată de Procuratura Generală se menţionează că, potrivit Avizului nr.589 din 10 decembrie 2020 al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului la proiectul de lege privind abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, proiectul de lege a fost înaintat şi adoptat:

- în lipsa avizului pozitiv al Guvernului, contrar prevederilor articolului 131 alin.(4) din Constituţie;

- în lipsa avizului Băncii Naţionale, contrar prevederilor articolului 6 alin.(3) din Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei.

52. De asemenea, Procuratura Generală a notat că în nota informativă adiţională la proiectul de lege nu au fost prezentate şi motivate condiţiile care au condus la elaborarea proiectului, precum şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, contrar prevederilor articolului 30 din Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative. Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 privind abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 ar putea ridica probleme de incompatibilitate cu prevederile articolelor 6 şi 131 alin.(4) din Constituţie.

53. În opinia prezentată de Banca Naţională a Moldovei se notează că Legea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată fără respectarea rigorilor constituţionale prevăzute de articolele 6 şi 131 alin.(4) din Constituţie. De asemenea, absenţa unei argumentări şi a unei evaluări ample a impactului legii, lipsa consultărilor asupra proiectului de lege cu autorităţile care deţin competenţe în domeniu şi adoptarea legii în absenţa avizului Guvernului, care are responsabilităţi-cheie în domeniul gestionării finanţelor publice, conduce la o situaţie de imprevizibilitate. De asemenea, nu sunt clare consecinţele abrogării Legii nr.235 din 3 octombrie 2016. În acest sens, Banca Naţională atenţionează că o eventuală neonorare a obligaţiunilor de plată de către Guvern, care ar trebui să conducă la anunţarea default-ului tehnic, ar fi un semnal îngrijorător pentru partenerii de dezvoltare, investitorii străini şi populaţie, creând dubii privind capacitatea şi intenţia Republicii Moldova de a-şi onora obligaţiunile financiare, şi ar putea conduce la sistarea sau suspendarea mai multor finanţări şi investiţii, la scăderea ratingului de ţară şi la agravarea condiţiilor de atragere a finanţărilor interne şi externe în viitor. În plus, abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 va afecta piaţa valorilor mobiliare de stat, existând o probabilitate mare de creştere a ratelor dobânzii la acestea din cauza perceperii titlurilor de stat drept instrumente financiare cu un risc ridicat. Creşterea ratelor dobânzilor la valorile mobiliare de stat va pune presiune pe bugetul de stat din contul creşterii costurilor de deservire a instrumentelor de datorie emise de Ministerul Finanţelor. Astfel, efectul real al intrării în vigoare a Legii contestate va fi contrar scopului declarat în nota informativă, i.e. scopul de a elimina sarcina suplimentară considerabilă asupra bugetului de stat, generată de Legea nr.235 din 3 octombrie 2016.

54. De asemenea, potrivit Băncii Naţionale a Moldovei, Legea supusă controlului de constituţionalitate a neglijat fundamentele funcţionării băncii centrale. Deşi Banca Naţională este responsabilă faţă de Parlament, cadrul legal prevede modalitatea realizării interacţiunii între aceste autorităţi. Astfel, nu sunt permise intervenţii ad-hoc nefundamentate, fără evaluări complexe şi solicitări de opinii ex ante şi fără stabilirea clară a consecinţelor intervenţiei legislative. Având în vedere principiul separării puterilor, şi marja de discreţie a puterii legislative trebuie să fie limitată, în funcţie de particularităţile de funcţionare a tuturor autorităţilor vizate de prevederile legii abrogate, în special în situaţia în care legea poate avea repercusiuni asupra stabilităţii financiare per ansamblu.

55. Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice a menţionat, în opinia sa scrisă, că Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 trebuie declarată neconstituţională. Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei stabileşte la articolul 6 alin.(3) că "orice proiect de act normativ al autorităţilor publice care priveşte domeniile în care Banca Naţională are atribuţii va fi adoptat după recepţionarea avizului Băncii Naţionale. Avizul va fi transmis în termen de cel mult 30 de zile de la solicitare". Acest fapt nu a fost realizat, fiind neglijată procedura legală şi principiul legalităţii pe care se fundamentează procedura de adoptare a actelor normative. De asemenea, Guvernul nu poate lăsa la discreţia Parlamentului adoptarea proiectelor de lege care au repercusiuni directe asupra bugetului public naţional. Guvernul trebuie să se pronunţe explicit în favoarea proiectului de lege, cu identificarea mijloacelor bugetare necesare, sau în defavoarea acestuia. În lipsa acceptului prealabil al Guvernului, în procesul de adoptare a Legii contestate au fost încălcate articolele 6 şi 131 alin.(4) din Constituţie. De asemenea, în opinia Institutului se menţionează că Legea nr.235 din 3 octombrie 2016 a făcut obiectul coordonării cu Fondul Monetar Internaţional. Republica Moldova şi-a asumat angajamentul de a "folosi toate transferurile viitoare ale profiturilor Băncii Naţionale a Moldovei Guvernului pentru a răscumpăra aceste valori mobiliare, începând cu tranşele cu termenul de plată mai îndepărtat, reducând datoria publică internă". Orice acţiuni de natură să afecteze independenţa Băncii Naţionale şi viabilitatea bilanţului acesteia pot compromite grav relaţiile Republicii Moldova cu Fondul Monetar Internaţional, iar orice abatere de la executarea angajamentelor asumate trebuia să fie coordonată cu Fondul Monetar Internaţional, tot aşa cum s-a procedat la momentul asumării angajamentului menţionat supra.

C. Aprecierea Curţii

ANALIZA CURŢII ÎN BAZA ARTICOLELOR 1 ALIN.(3), 6 ŞI 131 ALIN.(4) DIN CONSTITUŢIE

56. Articolul 131 din Constituţie stabileşte că orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de către Guvern (alin. (4) al acestui articol).

57. În acest sens, Curtea reaminteşte că dispoziţia articolului 131 alin.(4) din Constituţie stabileşte o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern, în sensul în care existenţa acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor sau a împrumuturilor reprezintă o condiţie imperativă, de la care legislativul nu poate deroga. Din norma constituţională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală. Nerespectarea acestei condiţii constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar (a se vedea HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, § 48 şi 74; HCC nr.11 din 25 martie 2014, § 62; HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, § 38-39; HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 75).

58. În jurisprudenţa sa, Curtea a constatat că adoptarea unei legi cu impact bugetar în lipsa avizului Guvernului conduce la încălcarea procedurii prevăzute de articolul 131 alineatele (4), (6) şi a articolului 6 din Constituţie, care obligă autorităţile statului să-şi exercite atribuţiile în limitele rigorilor stabilite de Constituţie (HCC nr.23 din 10 octombrie 2019, § 77; HCC nr.4 din 21 ianuarie 2021, § 71-72; HCC nr.8 din 11 martie 2021, § 75).

59. Curtea reţine că proiectul de lege nr.491, aşa cum este menţionat în § 18 supra, a fost înregistrat pe 4 decembrie 2020 de un grup de deputaţi în Parlament, iar pe 16 decembrie 2020, Parlamentul a adoptat în două lecturi Legea nr.230 pentru abrogarea Legii nr.235/2016.

60. Curtea reţine că, în cazul unui proiect de lege care are impact bugetar, Parlamentul trebuie să solicite avizul Guvernului privind proiectul în discuţie, iar Guvernul este obligat să avizeze proiectul trimis de Parlament în baza procedurii prevăzute de articolul 131 alin.(4) din Constituţie.

61. Curtea constată că, la secţiunea rezervată avizului Guvernului de pe site-ul Parlamentului, nu este anexat un asemenea Aviz⁴.

__________________________

⁴ http://parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/5349/language/en-US/Default.aspx

62. Mai mult, prin punctul de vedere nr.31-77-111-1342 din 24 februarie 2021 expediat Curţii, Guvernul Republicii Moldova confirmă că nu a avizat proiectul de lege şi afirmă că Parlamentul nu a respectat la adoptarea Legii contestate articolul 131 alin.(4) din Constituţie, afectând scopul acestei prevederi constituţionale identificat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale "de a preveni situaţiile de intervenţii legislative imprevizibile ce pot perturba toate procesele bugetare planificate de executiv în baza programelor legislative" (HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, § 74).

63. În şedinţa publică a Curţii Constituţionale, reprezentantul Guvernului a confirmat lipsa acceptului prealabil al Guvernului asupra proiectului Legii contestate.

64. Prin urmare, Curtea constată că Parlamentul a adoptat Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 în lipsa avizului prealabil al Guvernului. În concluzie, Curtea constată că la adoptarea Legii contestate Parlamentul a încălcat dispoziţiile articolelor 1 alin.(3), 6 şi 131 alin.(4) din Constituţie.

65. Astfel, Curtea este scutită să analizeze, în continuare, constituţionalitatea Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 prin prisma articolului 126 din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de dnii Andrian Candu şi Vladimir Cebotari, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţională Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 pentru abrogarea Legii nr.235/2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova

OPINIE

PARŢIAL CONCORDANTĂ

pronunţată în temeiul articolelor 27 alin.(5) din Legea cu privire la

Curtea Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994 şi 67 din

Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995

Prin prezenta, subsemnatul, susţinând soluţia adoptată de Curtea Constituţională prin Hotărârea nr.9 din 18 martie 2021, am ajuns la concluzia că trebuia continuată verificarea Legii contestate şi prin prisma altor dispoziţii ale Legii Supreme, a căror încălcare este evidentă, iar tăcerea în privinţa acestora are natura de a diminua importanţa controlului de constituţionalitate şi a tergiversa modernizarea procesului legislativ.

Continuarea controlului de constituţionalitate ar fi permis să se constate că stingerea obligaţiunilor de stat emise în temeiul legii abrogate afectează securitatea raporturilor juridice ca element al statului de drept (articolul 1 alin.(3)), precum şi interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară (articolul 126 din Constituţie).

În susţinerea opiniei, reliefez următoarele:

I. Cu privire la nerespectarea dispoziţiilor articolului 1 alin.(3) din

Constituţie referitoare la unele aspecte ale statului de drept

1. Analiza situaţiei juridice supuse controlului de constituţionalitate permite a evidenţia că, în anii 2014-2015, din mijloacele financiare ale Republicii Moldova deţinute de Banca Naţională a Moldovei, cu titlu de credit de urgenţă, au fost transferate în conturile a trei bănci comerciale ["Banca de Economii" S.A., B.C. "Banca Socială" S.A. şi B.C "Unibank" S.A.] peste 14,1 miliarde lei pentru a satisface creanţele persoanelor fizice şi juridice faţă de aceste bănci. Transferul acestor sume a fost asigurat prin Garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, emise de Ministerul Finanţelor.

2. Având în vedere că statul Republica Moldova apărea atât în calitate de creditor (prin Banca Naţională a Moldovei), cât şi în calitate de garant al restituirii creditelor acordate băncilor licenţiate (Ministerul Finanţelor în numele Guvernului), Parlamentul, în scopul executării Garanţiilor de stat nr.807 şi nr.101, a adoptat Legea nr.235 din 3 octombrie 2016, prin care a dispus substituirea acestor garanţii cu valori mobiliare de stat emise pe termen lung.

3. Legea nr.235 din 3 octombrie 2016 prevedea, inter alia, următoarele:

(i) Ministerul Finanţelor, în termen de 7 zile lucrătoare, a fost împuternicit, în numele Guvernului, să emită obligaţiuni de stat în volum de până la 13583717000 de lei, cu scadenţa de până la 25 de ani şi rata efectivă a dobânzii de 5% anual, şi să le transmită Băncii Naţionale [art.2 alin.(1), (3)-(5)];

(ii) Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională urmau să semneze un Acord privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat [art.2 alin.(7)];

(iii) Banca Naţională urma să preia şi să înregistreze în cont propriu obligaţiunile de stat la data emisiunii acestora [art.2 alin.(8)];

(iv) la data emisiunii obligaţiunilor de stat se abrogă de drept Garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 [art.2 alin.(10)];

(v) la data emisiunii obligaţiunilor de stat, Ministerul Finanţelor a subrogat Banca Naţională în raportul de creanţă cu băncile licenţiate ("Banca de Economii" S.A., "Banca Socială" S.A. şi "Unibank" S.A.) în legătură cu creditele de urgenţă acordate [art.3].

4. Pe 4 octombrie 2016, în baza articolului 2 alin.(7) din Legea nr.235/2016, între Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională a fost încheiat Acordul privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat. Potrivit acestui Acord Ministerul Finanţelor a emis şi a transmis Băncii Naţionale obligaţiuni de stat în sumă de 13341200000 lei cu termene de scadenţă de până în anul 2041 şi plata dobânzilor aferente. Acordul menţionat supra a intrat în vigoare la data semnării, valabil până la îndeplinirea de către părţi a obligaţiilor, adică până la scadenţa obligaţiunilor.

5. Intrarea în vigoare a Acordului menţionat supra este o dovadă a executării (consumării) prevederilor Legii nr.235 din 3 octombrie 2016. Adoptarea de către Parlament a Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 de abrogare a legii deja executate (consumate) este de natură să afecteze securitatea raporturilor juridice.

6. În jurisprudenţa anterioară, Curtea a reţinut că actul odată consumat nu poate fi abrogat. O procedură de abrogare a unor acte consumate este de natură de a distorsiona ordinea juridică, a compromite autoritatea legislativă a statului, a afecta securitatea raporturilor juridice şi chiar securitatea naţională, dacă s-ar admite posibilitatea revenirii, după o perioadă de timp, la actele consumate, reieşind din interese politice sau personale de moment (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.30 din 8 decembrie 2015, § 52).

7. Pe lângă cele menţionate, intrarea în vigoare a Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 presupune şi stingerea de drept a obligaţiunilor de stat emise de Ministerul Finanţelor în baza Legii nr.235 din 3 octombrie 2016, fără a lua în considerare efectele juridice deja produse de această emisiune. Această concluzie rezultă atât din clauza de abrogare prevăzută de articolul I al Legii contestate, cât şi din articolul II al aceleiaşi legi, potrivit căruia "Guvernul, în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi, va elabora şi va propune Parlamentului măsurile necesare pentru soluţionarea problemei datoriei băncilor "Banca de Economii" S.A., BC "Banca Socială" S.A. şi BC "Unibank" S.A. faţă de Banca Naţională a Moldovei." Această din urmă dispoziţie nu mai presupune existenţa obligaţiunilor de stat emise anterior de către Ministerul Finanţelor, punând în sarcina Guvernului obligaţia de a propune soluţii pentru eventuala datorie a băncilor insolvabile faţă de Banca Naţională.

8. În jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că o lege nouă dispune numai pentru prezent şi viitor şi nu are efecte juridice pentru trecut (a se vedea DCC nr.32 din 29 octombrie 1998), nu poate desfiinţa ordinea stabilită prin legea anterioară şi nu poate anula consecinţele ei (a se vedea HCC nr.19 din 29 aprilie 1999), precum nici nu modifică şi nu desfiinţează efectele deja produse ale unei situaţii juridice stinse sau în curs de realizare (HCC nr.5 din 28 februarie 2006; DCC din 28 ianuarie 2008; DCC nr.3 din 1 noiembrie 2012, § 104; DCC nr.90 din 19 septembrie 2019, § 17). În ipoteza în care legiuitorul ar dori, în mod justificat, să înlăture sau să anuleze unele situaţii nedrepte, el nu poate realiza acest lucru prin intermediul unei legi cu caracter retroactiv, ci trebuie să caute mijloace adecvate, care să nu vină în contradicţie cu principiul constituţional al neretroactivităţii legii. Nu este echitabil, nu este just şi nu este legal ca o lege să-şi extindă efectele asupra unor stări de fapt şi raporturi consumate sau începute înaintea intrării în vigoare (a se vedea DCC nr.3 din 1 noiembrie 2012, § 108, 109), chiar dacă parte a raporturilor juridice sunt autorităţile publice.

9. Având în vedere că prin Legea nr.230 din 16 decembrie 2020 s-a abrogat un act normativ consumat, precum şi faptul că a încetat valabilitatea obligaţiunilor de stat emise în condiţiile legii abrogate, Curtea ar fi trebuit să constate că dispoziţiile acestei legi sunt de natură să afecteze ordinea juridică stabilită anterior, ceea ce vine în evidentă contradicţie cu exigenţele statului de drept, protejate de articolul 1 alin.(3) din Constituţie, care se referă la asigurarea legalităţii, securităţii juridice, interzicerea arbitrarului [a se vedea Raportul Comisiei de la Veneţia privind statul de drept, CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 aprilie 2011, § 41; HCC nr.4 din 22 aprilie 2013, § 54].

10. Suplimentar, consider necesar a sublinia că, la adoptarea Legii nr.230, legislatorul a procedat contrar cerinţelor de claritate şi previzibilitate caracteristice statului de drept. În acest sens, prin efectul legii contestate s-au stins în totalitate raporturile juridice dintre Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională generate de obligaţiunile de stat emise sub imperiul Legii nr.235/2016 şi fără a lua în considerare reglementările articolelor 8,10 şi 19 din Legea nr.419 din 22 decembrie 2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat. Potrivit Legii nr.419/2006, emisiunea obligaţiunilor de stat reprezintă un instrument financiar generator de datorie de stat la care Guvernul Republicii Moldova recurge în cazurile necesare [articolul 8]. Prin emisiunea de obligaţiuni efectuată în condiţiile Legii nr.235/2016, Ministerul Finanţelor, în numele Guvernului, şi-a asumat o datorie de stat, datorie suverană, care "reprezintă obligaţia absolută a Republicii Moldova" şi care se execută din contul bugetului de stat cu prioritate faţă de alte obligaţii pecuniare [articolul 10]. Această datorie, însă, prin efectul Legii contestate, inexplicabil dispare.

11. În pofida faptului că la sfârşitul anului 2020 Banca Naţională deţinea obligaţiuni de stat în valoare totală de 12611,2 milioane lei, cu termen de scadenţă până în anul 2041 [Informaţia BNM¹ şi a Ministerului Finanţelor²], abrogarea Legii nr.235/2016 duce la dispariţia obligaţiunilor de stat şi excluderea lor necondiţionată din circuitul financiar. Adoptarea Legii contestate nu doar a făcut imposibilă răscumpărarea obligaţiunilor şi stingerea datoriei de stat prin procedee reglementate de Legea nr.419/2006, dar şi a omis să reglementeze anumite efecte ale abrogării, cum ar fi plata dobânzilor aferente calculate la momentul intrării în vigoare a legii contestate, procedura de excludere a obligaţiunilor respective din evidenţa emitentului şi a titularului de drepturi etc.

________________________

¹ https://www.bnm.md/ro/content/datoria-de-stat-interna-fata-de-banca-nationala-0

² https://mf.gov.md/sites/default/files/DSI%20la%20situatia%20din%2031-12-2020%20-rom.pdf

12. Prin urmare, la adoptând Legea nr.230 din 16 decembrie 2020, legislatorul a atentat la ordinea juridică stabilită anterior prin Legile nr.235/2016 şi nr.419/2006 şi a eliminat obligaţia Ministerului Finanţelor de a executa o datorie de stat. În consecinţă, dispariţia obligaţiunilor de stat prin abrogarea Legii nr.235/2016 şi, concomitent, stingerea datoriei de stat contrar procedurilor reglementate de Legea nr.419/2006 reprezintă o încălcare a principiului statului de drept, protejat de dispoziţiile articolului 1 alin.(3) din Constituţie.

II. Cu privire la nerespectarea dispoziţiilor articolului 126

 din Constituţie referitoare la interesele naţionale

în activitatea economică, financiară şi valutară

13. Articolul 126 alin.(2) lit.c) din Constituţie stabileşte că statul trebuie să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.

14. Republica Moldova s-a angajat, prin semnarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, să îndeplinească obiective naţionale referitoare la sectorul financiar, inter alia, să asigure stabilitatea şi integritatea sistemului său financiar şi să promoveze cooperarea dintre diferiţi actori ai sistemului financiar, inclusiv a factorilor regulatori şi de control (a se vedea Acordul de Asociere dintre Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, articolele 16, 18, 58, 59 ş.a.; HCC nr.11 din 11 mai 2016, § 49; HCC nr.29 din 6 noiembrie 2017, § 49).

15. Chiar în lipsa unor reglementări constituţionale exprese, Curtea a remarcat importanţa Băncii Naţionale pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economico-financiară a băncilor din Republica Moldova. Atât la nivel mondial, cât şi în Republica Moldova, băncile centrale sunt autorităţile care exercită supravegherea cu precauţie şi sunt responsabile de siguranţa şi buna-funcţionare a băncilor comerciale şi a întregului sistem bancar (HCC nr.11 din 11 mai 2016, § 45; HCC nr.29 din 6 noiembrie 2017, § 47). Un sistem bancar fragil reprezintă o ameninţare pentru stabilitatea macroeconomică şi financiară a statului (ibidem, §50).

16. În prezenta cauză, aşa cum a fost menţionat în § 1 al prezentei Opinii, în anii 2014-2015, Banca Naţională a Moldovei în baza Garanţiilor de stat nr.807 şi nr.101, cu titlu de credit de urgenţă, a transferat în conturile a trei bănci comerciale ["Banca de Economii" S.A., B.C. "Banca Socială" S.A. şi B.C "Unibank" S.A.] mai mult de 14,1 miliarde de lei pentru satisfacerea creanţelor persoanelor fizice şi juridice faţă de aceste bănci. Mijloacele financiare transferate de către Banca Naţională au provenit dintr-o emisiune monetară directă³.

________________________

³ https://www.bnm.md/ro/content/despre-garantiile-guvernului-convertite-datorie-publica

17. Prin Legea nr.235 din 3 octombrie 2016 şi încheierea Acordului privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat a fost soluţionată relaţia dintre Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională referitoare la Garanţiile de stat nr.807 şi nr.101, soluţie care a permis Băncii Naţionale să-şi stabilească planurile şi proiectele sale pentru următorii 25 de ani. Emisiunea obligaţiunilor de stat a reprezentat acel instrument financiar prin intermediul căruia statul Republica Moldova a decis să menţină valoarea activelor băncii sale centrale, asigurându-i funcţionalitatea şi contribuind la realizarea obiectivului ei fundamental: asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor.

18. Adoptarea Legii nr.230 din 16 decembrie 2020 a condus la excluderea necondiţionată din circuitul financiar a obligaţiunilor de stat emise în baza Legii nr.235 din 3 octombrie 2016, prin aceasta devalorizând activele Băncii Naţionale.

19. După cum a menţionat Banca Naţională la 16 decembrie 2020 [scrisoarea nr.31-002/76/3331, adresată Parlamentului] şi la 15 ianuarie 2021 [scrisoarea nr.31-002/2/116, adresată Curţii Constituţionale], dar şi prin explicaţiile aduse în şedinţa plenară din 18 martie 2021, eventuala retragere din circulaţie a obligaţiunilor de stat emise în baza Legii nr.235 va reduce efectiv activele Băncii Naţionale şi capitalul ei statutar, fapt de natură să genereze consecinţe imprevizibile pentru interesele naţionale. Mai mult, în caz de reducere a capitalului statutar al Băncii Naţionale, Guvernul va fi pus în situaţia de a identifica resurse financiare suplimentare pentru completarea acestuia.

20. O opinie similară a fost exprimată şi de Guvernul Republicii Moldova în punctul său de vedere nr.31-77-111-1342 din 24 februarie 2021 adresat Curţii, în care s-a menţionat că neonorarea plăţilor pentru obligaţiunile de stat emise în baza Legii nr.235/2016 duce la decapitalizarea băncii centrale a statului. De asemenea, Guvernul a invocat articolul 19 alin.(6) din Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, potrivit căruia "în cazul în care la finele anului financiar nivelul capitalului statutar scade sub 4% din totalul obligaţiunilor monetare ale Băncii Naţionale, Guvernul, în persoana Ministerului Finanţelor, în decurs de 60 de zile după primirea raportului auditorului extern asupra situaţiilor financiare ale Băncii Naţionale, transferă Băncii Naţionale o contribuţie de capital în valori mobiliare de stat la o rată a dobânzii de piaţă, în volumul necesar pentru majorarea capitalului statutar până la 4% din totalul obligaţiunilor monetare ale Băncii Naţionale".

21. Cele menţionate supra impun concluzia că abrogarea Legii nr.235/2016 şi retragerea din circulaţie a obligaţiunilor de stat, emise în condiţiile acestei legi, creează o situaţie nouă pentru Guvernul Republicii Moldova, cel de a identifica în termene restrânse mijloace financiare suficiente necesare pentru suplinirea capitalului statutar al Băncii Naţionale. În caz contrar, Banca Naţională nu-şi va putea îndeplini obiectivul său fundamental de asigurare şi menţinere a stabilităţii preţurilor, va fi afectat concomitent şi obiectivul constituţional al statului prevăzut de articolul 126 din Constituţie privind protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.

22. Prin urmare, subsemnatul ajunge la concluzia că Parlamentul la adoptarea Legii contestate în mod evident a nesocotit şi dispoziţiile articolelor 1 alin.(3) şi 126 alin.(2) lit.c) din Constituţie.