Hotărîre nr.42 din 17.11.2015 cu privire la Raportul auditului performanţei "Aşteptările suportului oferit de Uniunea Europeană în domeniul securităţii frontierei de stat pot fi realizate numai în condiţiile funcţionării unui mecanism eficient de coordonare a asistenţei externe"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei “Aşteptările suportului oferit

de Uniunea Europeană în domeniul securităţii frontierei de stat pot fi

realizate numai în condiţiile funcţionării unui mecanism eficient

de coordonare a asistenţei externe”

nr. 42  din  17.11.2015

 (în vigoare 18.12.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 340-346 art. 39 din 18.12.2015

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa preşedintelui Comisiei parlamentare securitate naţională, apărare şi ordine publică dl V.Untila, viceministrului afacerilor externe şi integrării europene dna D.Cujbă, şefului Departamentului Poliţiei de Frontieră dl D. Purice, directorului Biroului Migraţie şi Azil dna O.Poalelungi, şefului adjunct al Direcţiei generale relaţii internaţionale şi integrare europeană din cadrul Ministerului Afacerilor Interne dl P.Ţurcan, vicedirectorului Departamentului managementul proiectelor şi servicii din cadrul Î.S “Cris Registru” dl V.Ciornîi, precum şi a altor persoane responsabile din cadrul instituţiilor auditate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Aşteptările suportului oferit de Uniunea Europeană în domeniul securităţii frontierei de stat pot fi realizate numai în condiţiile funcţionării unui mecanism eficient de coordonare a asistenţei externe”.

^{_______________________________________}

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Aderarea la Uniunea Europeană reprezintă obiectivul politic strategic al ţării, care implică din partea Republicii Moldova, printre alte angajamente, alinierea la reglementările, standardele şi bunele practici europene în domeniul gestiunii frontierei. Prin aceasta, se urmăreşte scopul compatibilizării conceptuale şi operaţionale între autorităţile specializate naţionale şi cele europene. Modelul de management al frontierei dezvoltat în Uniunea Europeană şi-a dovedit viabilitatea, oferind Republicii Moldova un exemplu concludent de experienţe şi bune practici. Pe de o parte, acesta asigură echilibrul necesar între facilitarea circulaţiei persoanelor şi mărfurilor, avînd la bază respectarea drepturilor fundamentale ale omului. Pe de altă parte, permite prevenirea şi combaterea migraţiei ilegale, criminalităţii transfrontaliere şi altor situaţii ce periclitează securitatea frontierelor.

Pentru dezvoltarea managementului integrat al frontierei de stat, în perioada anilor 2011-2015 (9 luni), Republica Moldova a beneficiat de asistenţă externă substanţială din partea Uniunii Europene în cadrul Programului “Suport în implementarea Planului de Acţiuni privind Liberalizarea Regimului de Vize” şi a 13 proiecte, inclusiv suportul managerial la implementarea acestora în valoare totală de circa 57,6 mil.euro. Este foarte important ca ţara beneficiară să dispună de un mecanism clar şi eficient de programare, acceptare, monitorizare, asimilare şi auditare a unor astfel de surse financiare.

În acest context, Curtea de Conturi a decis realizarea unui audit al performanţei în domeniul asistenţei externe oferite de Uniunea Europeană pentru securitatea frontierei de stat, cu obiectivul de audit:

Mecanismul existent de coordonare a asistenţei externe oferite de Uniunea Europeană în domeniul securităţii frontierei de stat este funcţional şi eficace?

Reieşind din domeniul supus auditării, în conformitate cu procedurile aplicate şi aspectele evaluate, misiunea de audit a relevat că capacităţile de absorbţie a asistenţei externe sînt limitate, fiind determinate de o serie de probleme şi carenţe, care afectează implementarea eficientă a proiectelor şi programelor de asistenţă externă, precum şi limitează durabilitatea acestora, fiind condiţionate de următorii factori:

√ instituirea necorespunzătoare a cadrului instituţional şi a mecanismului de coordonare a asistenţei externe la nivel sectorial;

√ comunicarea deficitară între actorii responsabili, atît la nivel naţional, cît şi la nivel sectorial, în cadrul proceselor de programare, implementare şi monitorizare a proiectelor, programelor de asistenţă externă în domeniul securităţii frontierei de stat;

√ nerespectarea principiilor de echitate şi transparenţă la planificarea şi repartizarea mijloacelor financiare destinate implementării Programului “Suport în implementarea Planului de Acţiuni privind Liberalizarea Regimului de Vize”;

√ instabilitatea politică şi evoluţiile macroeconomice înregistrate în anul 2015, care au avut ca efect suspendarea temporară a finanţării, ceea ce a cauzat şi realizarea neintegrală a indicatorilor preconizaţi în cadrul Programului “Suport în implementarea Planului de Acţiuni privind Liberalizarea Regimului de Vize”;

√ neasumarea responsabilităţilor la nivel guvernamental pentru asigurarea durabilităţii rezultatelor obţinute urmare implementării Proiectului “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru Poliţia de Frontieră a Republicii Moldova”, fapt ce compromite aspectul durabil al sistemului “TETRA”.

Rezumînd cele menţionate în Raportul de audit şi în prezenta Hotărîre, se conchide că implementarea mecanismului de coordonare a asistenţei externe necesită îmbunătăţiri majore. În vederea eliminării deficienţelor şi îndeplinirii obiectivelor stabilite în domeniul managementului frontierei de stat, este necesară asigurarea unei conlucrări eficiente între actorii implicaţi în activităţile de coordonare a asistenţei externe, redefinirea actualului sistem de promovare a proiectelor şi intensificarea activităţilor de monitorizare a progreselor înregistrate în realizarea acestora, precum şi asumarea la nivel strategic a responsabilităţii pentru garantarea sustenabilităţii beneficiilor obţinute.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Aşteptările suportului oferit de Uniunea Europeană în domeniul securităţii frontierei de stat pot fi realizate numai în condiţiile funcţionării unui mecanism eficient de coordonare a asistenţei externe”, conform Anexei.

2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Ministerului Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, Departamentului Poliţiei de Frontieră, Biroului Migraţie şi Azil, Serviciului Vamal, pentru întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării deficienţelor constatate şi implementării recomandărilor auditului;

2.2. Cancelariei de stat, pentru:

2.2.1. modificarea mecanismului existent de coordonare a asistenţei externe, prin responsabilizarea subiecţilor implicaţi în acest proces;

2.2.2. monitorizarea activităţii Consiliului sectorial al Ministerului Afacerilor Interne, precum şi pentru instituirea unor proceduri de asigurare a unei comunicări adecvate şi eficiente între Unitatea naţională de coordonare a asistenţei externe şi Coordonatorul sectorial;

2.3. Guvernului Republicii Moldova, pentru luare de atitudine, precum şi pentru:

2.3.1. examinarea rezultatelor auditului în cadrul unei şedinţe de Guvern, precum şi în cadrul şedinţei Comitetului interministerial pentru planificare strategică, în vederea evaluării punctelor slabe şi problemelor constatate în implementarea mecanismului de coordonare a asistenţei externe în domeniul securităţii frontierei de stat;

2.3.2. întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea impulsionării activităţilor pentru realizarea, în limita mijloacelor disponibile, a acţiunii “Dezvoltarea capacităţilor software pentru recunoaştere facială”, prevăzută în Matricea de rezultate privind liberalizarea regimului de vize şi pusă în sarcina Ministerului Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor;

2.4. Ministerului Finanţelor, pentru informare şi luare de atitudine după competenţă;

2.5. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare;

2.6. Preşedintelui Parlamentului Republicii Moldova, pentru informare;

2.7. Comisiilor parlamentare permanente: economie, buget şi finanţe; securitate naţională, apărare şi ordine publică, pentru informare şi o posibilă utilizare la luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicilor în domeniul managementului frontierei de stat, precum şi consolidării mecanismului instituţional de coordonare a asistenţei externe.

3. Despre executarea cerinţelor din subpunctele 2.1.-2.2. ale prezentei Hotărîri, inclusiv despre implementarea recomandărilor din Raportul de audit, se va informa Curtea de Conturi semestrial, pe măsura implementării acestora, în termen de 12 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.42 din 17 noiembrie 2015

RAPORTUL AUDITULUI PERFORMANŢEI “AŞTEPTĂRILE SUPORTULUI

OFERIT DE UNIUNEA EUROPEANĂ ÎN DOMENIUL SECURITĂŢII

FRONTIEREI DE STAT POT FI REALIZATE NUMAI ÎN CONDIŢIILE

FUNCŢIONĂRII UNUI MECANISM EFICIENT DE COORDONARE

A ASISTENŢEI EXTERNE”

LISTA ACRONIMELOR

SINTEZA

Curtea de Conturi a iniţiat auditul performanţei privind asistenţa externă oferită RM de către UE în domeniul securităţii frontierei de stat în perioada anilor 2011-2015 (9 luni), în scopul evaluării eficienţei mecanismului existent de coordonare a asistenţei externe acordate RM, precum şi determinării faptului în ce măsură acţiunile întreprinse de către actorii-cheie responsabili de coordonarea programelor şi proiectelor în domeniul vizat au impulsionat dezvoltarea acestui sistem.

Rezultatele auditării aspectelor de referinţă au conturat unele progrese în domeniul coordonării asistenţei externe oferite RM, precum:

√ identificarea şi aprobarea priorităţilor Guvernului RM vizavi de susţinerea financiară acordată de UE pentru anii 2011-2013 şi, respectiv, anii 2014-2017;

√ aprobarea a două documente strategice privind dezvoltarea managementului integrat al frontierei de stat pentru anii 2011-2013 şi, respectiv, anii 2015-2017;

√ modernizarea şi intensificarea controlului la trecerea frontierei de stat prin alinierea la Sistemul european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR);

√ reorganizarea Serviciului Grăniceri în Poliţia de Frontieră, cu includerea acesteia în subordinea MAI;

√ dotarea frontierei de stat cu echipamente necesare şi moderne pentru securitatea naţională;

√ crearea în cadrul MAI a Consiliului sectorial pentru coordonarea asistenţei externe, la momentul efectuării auditului;

√ aprobarea noului cadru normativ cu privire la reglementarea cadrului instituţional şi mecanismului de coordonare a asistenţei externe acordate RM de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare.

Pe lîngă realizările menţionate, au fost identificate şi unele carenţe, care afectează eficienţa activităţii de coordonare a asistenţei externe în domeniul vizat:

√ neinstituirea corespunzătoare a cadrului instituţional şi a mecanismului de coordonare a asistenţei externe la nivel sectorial;

√ realizarea neadecvată a atribuţiilor de către Cancelaria de Stat, prin neasumarea implementării unui sistem funcţional şi relevant de coordonare a asistenţei externe;

√ implementarea neadecvată a proceselor de programare, implementare şi monitorizare a proiectelor/programelor de asistenţă externă în domeniul securizării frontierei de stat;

√ nerespectarea principiilor de echitate şi transparenţă la planificarea şi repartizarea mijloacelor financiare destinate Programului “SIPALRV”;

√ realizarea neintegrală a indicatorilor în cadrul Programului “SIPALRV” în anul 2014, ceea ce a dus la diminuarea volumului debursărilor cu 0,19 mil.euro;

√ suspendarea temporară a finanţării pentru anul 2015, urmare evoluţiei macroeconomice nefavorabile, au generat realizarea neintegrală a unor acţiuni aferente realizării indicatorilor de performanţă, prevăzute în cadrul Programului “SIPALRV”;

√ necesitatea consolidării instituţionale a acţiunilor privind asigurarea durabilităţii rezultatelor Proiectului “TETRA”.

Prin urmare, Raportul de audit conţine un set de recomandări, menite să remedieze deficienţele evidenţiate de către audit în ceea ce priveşte coordonarea asistenţei externe în RM în domeniul securităţii frontierei de stat şi utilizarea eficientă şi eficace a mijloacelor oferite de UE, pentru o mai bună îndeplinire a obiectivelor trasate.

În acest sens, Curtea de Conturi îşi exprimă speranţa că rezultatele misiunii de audit prezintă o importanţă deosebită pentru UE şi alţi parteneri internaţionali de dezvoltare care acordă asistenţă externă RM, dar şi pentru Parlament, Guvern şi societatea civilă, avînd în vedere cunoaşterea situaţiei reale ce vizează capacitatea de absorbţie a fondurilor externe de către actorii implicaţi în procesul de coordonare a programelor/proiectelor de asistenţă externă în domeniul securităţii frontierei de stat, conform practicilor UE, ceea ce, în fond, influenţează siguranţa şi bunăstarea cetăţenilor RM.

INTRODUCERE

Politica UE în domeniul managementului frontierei este una complexă şi vizează dezvoltarea unui sistem eficient de control al frontierelor, care permite libera circulaţie a persoanelor şi a mărfurilor, prevenirea criminalităţii transfrontaliere, respectîndu-se, totodată, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului.

Necesitatea securizării integrate a frontierei de stat a RM a fost determinată de mai mulţi factori, printre care: infracţionalitatea transfrontalieră; fenomenul criminalităţii organizate; migraţia ilegală. Totodată, libera circulaţie a persoanelor şi a mărfurilor a necesitat introducerea unor măsuri adecvate pentru implementarea standardelor UE în domeniul securităţii frontierei de stat.

În perioada anilor 2011-2015 (9 luni), politica Guvernului RM în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor de securizare a frontierei de stat şi definirea priorităţilor naţionale s-a materializat prin adoptarea a 2 documente de politici strategice şi anume:

I. Strategia naţională de management integrat al frontierei de stat pentru anii 2011-2013¹, care a stabilit politicile, principiile şi obiectivele necesare de implementare unitară, coerentă şi eficientă a managementului integrat în sectorul de referinţă. În vederea realizării cu succes a dezideratelor strategice, Executivul a aprobat în anul 2011 un Plan de acţiuni². Potrivit Raportului de activitate al Consiliului Naţional pentru Management Integrat al Frontierei de Stat pentru anul 2014, Planul de acţiuni menţionat a fost realizat la nivelul de 90%.

În acest context, se elucidează realizările fundamentale, care au avut un impact benefic asupra managementului integrat al frontierei de stat:

- perfecţionarea cadrului normativ ð prin adoptarea unui şir de acte legislative şi normative care vizează activitatea autorităţilor cu atribuţii în domeniu;

- perfecţionarea sistemului instituţional ð prin transformarea Serviciului de Grăniceri în Poliţia de Frontieră, cu includerea acesteia în componenţa MAI;

- perfecţionarea controlului şi supravegherii frontierei de stat ð prin proiectarea, conform Sistemului european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR), a controlului frontierei de stat şi a mecanismului mobil;

- asigurarea dezvoltării logistice ð prin dotarea cu echipamente moderne necesare pentru efectuarea controlului asupra trecerii frontierei.

II. Strategia naţională de management integrat al frontierei de stat pentru perioada 2015-2017³ reprezintă cel de-al doilea document principal de politici care reflectă priorităţile şi viziunea statului în domeniul respectiv şi, implicit, în prevenirea, combaterea migraţiei ilegale şi criminalităţii transfrontaliere. Atît prezenta Strategie, cît şi Planul de implementare a acesteia continuă politicile în domeniul managementului integrat al frontierei de stat iniţiate prin Strategia anterioară. Totodată, actuala Strategie urmează să contribuie la realizarea obiectivului strategic de aderare europeană a RM, inclusiv a reformelor ce derivă din procesul de liberalizare a regimului de vize cu UE pentru cetăţenii moldoveni şi din Acordul de Asociere cu UE.

Pentru implementarea obiectivelor strategice în domeniul securizării frontierei de stat, RM, în perioada anilor 2011-2015 (9 luni), a beneficiat de asistenţă externă din partea UE în cadrul Programului “SIPALRV” şi a 13 proiecte, inclusiv suport managerial la implementarea proiectelor în sumă totală de circa 57,6 mil.euro. Sprijinul financiar al UE a fost acordat atît sub formă de mijloace financiare, care constituie granturi pentru suport bugetar, folosite pentru a acoperi deficitul bugetar şi proiecte investiţionale sau sprijin pentru menţinerea balanţei de plăţi a ţării, cît şi sub formă de asistenţa tehnică, ce reprezintă un transfer de cunoştinţe prin instruire, dezvoltarea resurselor umane, cercetare, ale cărei costuri sînt acoperite de donatori externi.

Pentru asigurarea atingerii obiectivelor strategice ale statului, precum şi pentru creşterea eficienţei, eficacităţii şi durabilităţii asistenţei externe acordate RM de către organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare, Executivul, în anul 2010, a definit şi a aprobat, în premieră, cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe⁴. Potrivit Regulamentului, activitatea de coordonare a procesului, per ansamblu, este divizată pe două niveluri – naţional şi sectorial, fiind identificaţi subiecţii implicaţi la fiecare nivel, care schematic sînt redate în Figura nr.1.

Atribuţiile actorilor-cheie responsabili de coordonarea asistenţei externe sînt prezentate detaliat în Anexa nr.2.

Mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate de comunitatea donatorilor este împărţit în 3 etape de bază, menite să asigure o bună derulare şi funcţionare a unui proiect/program, precum şi o utilizare corectă, eficientă şi eficace a fondurilor externe acordate, care sînt prezentate schematic în Figura nr.2.

În contextul determinării eficienţei mecanismului de coordonare a asistenţei externe, gestionării eficace a fondurilor europene alocate, precum şi examinării modului în care este asigurată durabilitatea proiectelor graţie finanţării din partea UE, misiunea de audit a decis auditarea Programului “Suport în implementarea Planului de Acţiuni privind Liberalizarea Regimului de Vize”, axîndu-se, în exclusivitate, pe evaluarea progresului înregistrat în cadrul primelor 2 Componente ale acestuia⁵, precum şi a Proiectului “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru Poliţia de Frontieră – fazele I şi II”, care corespund direct obiectivelor de dezvoltare a politicilor strategice în domeniul managementului frontierei de stat.

În vederea continuării parcursului european, inclusiv pentru fortificarea securităţii frontierei de stat, Guvernul RM a semnat la 12 iunie 2014 un Acord de finanţare⁶ cu UE, prin care donatorul s-a angajat să ofere asistenţă externă pentru implementarea Programului “SIPALRV”. Contribuţia totală a UE este estimată la 21,0 mil.euro, dintre care 1,0 mil.euro constituie sprijinul complementar sub formă de procurări de servicii, iar 20,0 mil.euro - sub formă de suport bugetar. Suportul bugetar este un instrument important al politicii complexe a UE de dezvoltare a ţărilor partenere. Acesta implică un dialog de politici, transferuri financiare către Trezoreria naţională a ţării partenere, evaluarea performanţei şi consolidarea capacităţilor, bazate pe conlucrare şi responsabilitate reciprocă. Obiectivele, perioada de executare, rezultatele scontate, condiţiile specifice de eliberare a tranşelor, precum şi calendarul indicativ al debursărilor prevăzute în Acordul de finanţare pentru implementarea Programului “SIPALRV” sînt prezentate în Anexele nr.3 şi nr.4.

De asemenea, graţie sprijinului financiar oferit de UE, în valoare totală de 22,3 mil.euro⁷, prin intermediul Proiectului “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru Poliţia de Frontieră a RM”^{8 9}, avînd ca obiectiv furnizarea unei reţele de telecomunicaţii moderne şi funcţionale, atît Poliţia de Frontieră, cît şi SV al RM au fost susţinute în sporirea managementului frontierei de stat, aliniindu-se la bunele practici şi standarde ale UE. Informaţiile detaliate cu privire la obiectivele, părţile contractante, valorile contractuale, precum şi rezultatele atinse în cadrul Proiectului menţionat sînt prezentate în Anexa nr.6.

_________________________

¹ Hotărîrea Guvernului nr.1212 din 27.12. 2010 “Cu privire la aprobarea Strategiei naţionale de management integrat al frontierei de stat pentru anii 2011-2013”.

² Hotărîrea Guvernului nr.342 din 16.05.2011 “Pentru aprobarea Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de management integrat al frontierei de stat pentru anii 2011-2013”.

³ Hotărîrea Guvernului nr.1005 din 10.12.2014 “Privind aprobarea Strategiei naţionale de management integrat al frontierei de stat pentru perioada 2015-2017 şi a Planului de implementare a acesteia”.

⁴ Hotărîrea Guvernului nr.12 din 19.01.2010 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare” (în continuare – Regulamentul)

⁵ Componenta I “Îmbunătăţirea gestionării frontierei” şi Componenta II “Îmbunătăţirea gestionării migraţiei”.

⁶ Acordul de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind suportul în implementarea Planului de Acţiuni privind Liberalizarea Regimului de Vize, semnat la 12 iunie 2014, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.526 din 03.07.2014.

⁷ Proiectul “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru Poliţia de Frontieră a RM” este constituit din II faze: valoarea asistenţei externe pentru faza I este de 10,2 mil.euro, prevăzută pentru implementare în anii 2009-2011, beneficiar Serviciul de Grăniceri, şi faza II – 12,1 mil.euro, în anii 2012-2014, beneficiar DPF.

⁸ Acordul de finanţare pentru programe multinaţionale, semnat la 11.05.2006, între Comunitatea Europeană, reprezentată de Comisia Comunităţilor Europene şi Guvernul RM, în calitate de beneficiar, aferent implementării I faze a Proiectului.

⁹ Acordul de finanţare ENPI/2008/019-656, semnat la 25.02.2009, între Comunitatea Europeană, reprezentată de Comisia Comunităţilor Europene şi Guvernul RM, în calitate de beneficiar, aferent implementării fazei a II a Proiectului.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Orientarea strategică a RM de aderare la UE presupune armonizarea contextului naţional cu valorile şi standardele europene, transpuse în documentele de politici naţionale. UE acordă o atenţie sporită acestui aspect, fapt ce se manifestă prin suportul semnificativ oferit RM, prin intermediul asistenţei tehnice şi financiare.

Ţinîndu-se cont de asistenţa generoasă din partea UE, este foarte important ca RM să dispună de un mecanism eficient de programare, implementare, monitorizare, asimilare şi auditare a unor astfel de surse financiare.

Actuala misiune reprezintă obiectul unui audit-pilot, parte a Componentei I din cadrul Proiectului Twinning “Consolidarea capacităţilor de audit ale Curţii de Conturi al RM”, implementat, de asemenea, graţie suportului oferit de UE. Beneficiile realizării acestui Proiect urmează să contribuie la consolidarea şi întărirea capacităţilor Curţii de Conturi în domeniul auditurilor de performanţă, de sistem, precum şi auditării fondurilor UE.

Obiectivul general al auditului constă în evaluarea actualului mecanism de coordonare a asistenţei externe oferite de UE pentru realizarea obiectivelor strategice în domeniul securităţii frontierei de stat, precum şi în evaluarea eficienţei gestionării fondurilor respective.

În acest context, Curtea de Conturi a urmărit să răspundă la următoarea întrebare principală de audit: Mecanismul existent de coordonare a asistenţei externe oferite de UE în domeniul securităţii frontierei de stat este funcţional şi eficace?

Sfera auditului cuprinde activităţile desfăşurate în perioada anilor 2011-2015 (9 luni) de Cancelaria de Stat, MAI şi instituţiile subordonate acestuia, inclusiv DPF şi BMA, precum şi de MAEIE, MTIC şi SV în perioada anilor 2014-2015 (9 luni).

Abordarea de audit este una mixtă, fiind bazată pe rezultate şi pe sistem. Astfel, în cadrul abordării pe rezultate, a fost analizată eficienţa şi eficacitatea implementării programelor/proiectelor de asistenţă externă, beneficiile obţinute în raport cu obiectivele stabilite atît în documentele de politici, cît şi în Acordurile de finanţare dintre UE şi Guvernul RM, iar prin abordarea de sistem auditul a evaluat măsurile întreprinse de către actorii-cheie responsabili de coordonarea asistenţei externe atît la nivel naţional, cît şi cel sectorial.

Domeniul de aplicare şi metodologia sînt prezentate în Anexa nr.1.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul auditului: Mecanismul existent de coordonare a asistenţei externe oferite de UE în domeniul securizării frontierei de stat este funcţional şi eficace?

ACTUALUL SISTEM DE COORDONARE A ASISTENŢEI EXTERNE

ÎN DOMENIUL SECURIZĂRII FRONTIEREI DE STAT NECESITĂ

 ÎMBUNĂTĂŢIRI RADICALE

♦ Contextul aranjamentelor instituţionale privind coordonarea asistenţei externe.

Coordonarea asistenţei externe reprezintă ansamblul de activităţi şi mecanisme care urmează a fi puse în aplicare de către Guvern în vederea direcţionării şi utilizării eficiente şi eficace a asistenţei externe, avînd drept scop maximizarea impactului asistenţei externe asupra dezvoltării social-economice şi democratice a republicii.

Principiile şi procedurile cadrului instituţional de coordonare a asistenţei externe acordate RM de comunitatea donatorilor, precum şi întregul proces de programare, implementare şi monitorizare a proiectelor/programelor de asistenţă externă au fost definite şi instaurate, în premieră, de către Executiv începînd cu anul 2010¹⁰.

Necesitatea elaborării şi implementării noului cadru de gestiune a asistenţei externe a fost condiţionată de:

◊ definirea clară a competenţelor între entităţile implicate în procesul de programare, implementare şi monitorizare a asistenţei externe acordate de comunitatea donatorilor;

◊ stabilirea unei proceduri uniforme şi eficiente de programare, implementare şi monitorizare a asistenţei externe acordate RM de donatorii externi;

◊ creşterea eficienţei, eficacităţii şi durabilităţii asistenţei externe prin o mai bună coordonare pe parcursul întregului proces de programare şi implementare a asistenţei externe.

Cadrul instituţional determină eficienţa şi derularea optimă în timp a proiectelor de asistenţă externă implementate de autorităţile naţionale. În acest sens, existenţa unui sistem eficient de administrare, distribuirea responsabilităţilor între instituţiile implicate în gestionarea domeniului şi abordarea sistemică la stabilirea priorităţilor de dezvoltare reprezintă factorii cruciali care determină eficienţa de ansamblu a proceselor de alocare a asistenţei externe. Astfel:

La nivel naţional: activitatea de coordonare a asistenţei externe se realizează pe 3 trepte, respectiv, prin intermediul următoarelor componente instituţionale, avînd roluri distincte în cadrul fiecărui proces:

Potrivit funcţiilor delegate, Cancelaria de Stat este Autoritatea naţională de coordonare a asistenţei externe. Subdiviziunea responsabilă de programarea, monitorizarea şi evaluarea operaţională şi metodologică din cadrul Cancelariei de Stat este Direcţia generală coordonarea politicilor, a asistenţei externe şi reforma administraţiei publice centrale, care îşi realizează misiunea de Unitate naţională de coordonare prin intermediul a două direcţii din cadrul acesteia: 1) Direcţia de coordonare a politicilor şi planificare strategică; 2) Direcţia de monitorizare şi evaluare.

La nivel sectorial: activitatea de coordonare a asistenţei externe este asigurată prin intermediul Coordonatorului sectorial şi al Consiliului sectorial, care este un organ consultativ, condus de Coordonatorul sectorial al asistenţei externe, reprezentat de conducătorul sau adjunctul autorităţii publice centrale care promovează politica în sector. În particular, acestora le revin următoarele atribuţii:

Reieşind din contextul cadrului instituţional, se constată că în domeniul securizării frontierei de stat, selectat pentru auditare, conducerea MAI este responsabilă de realizarea atribuţiilor de către Coordonatorul sectorial, precum şi de crearea Consiliului sectorial, abilitat cu funcţii de programare şi monitorizare sectorială a proiectelor/programelor de asistenţă externă.

Auditarea modului de implementare a actualului mecanism de coordonare a asistenţei externe a scos în evidenţă faptul că atît la nivel naţional, cît şi la nivel sectorial acesta nu este eficient şi nici pe deplin funcţional, fapt ce afectează obţinerea beneficiilor scontate la realizarea obiectivelor strategice în sectorul securizării frontierei de stat. Acest fapt impune aplicarea unor instrumente şi proceduri mai rigide de responsabilizare a tuturor subiecţilor implicaţi în procesul vizat, precum şi asigurarea unei comunicări eficiente între toate părţile implicate. Astfel, sînt necesare măsuri concrete de eficientizare a activităţilor şi a mecanismelor aplicate în ansamblu, în vederea direcţionării şi utilizării eficace a asistenţei externe pentru securitatea frontierei de stat.

În următoarele paragrafe ale Raportului se elucidează detaliat constatările de audit, care relevă mai multe deficienţe şi probleme în cadrul fiecărui proces de programare, implementare şi monitorizare a proiectelor şi programelor de asistenţă externă în domeniul securităţii frontierei de stat, principalele cauze care au determinat situaţiile atestate, precum şi acţiunile care sînt necesare spre a fi întreprinse.

__________________________

¹⁰ Hotărîrea Guvernului nr.12 din 19.01.2010 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare”.

¹¹ Hotărîrea Guvernului nr.838 din 09.07.2008 “Privind instituirea Comitetului interministerial pentru planificare strategică”.

♦ În cadrul etapei de programare a proiectelor şi programelor de asistenţă externă nu este asigurată o conlucrare şi o comunicare eficientă între actorii-cheie, atît la nivel naţional, cît şi la nivel sectorial.

Succesul implementării unui proiect/program porneşte din momentul planificării şi reprezintă faza cea mai importantă pentru derularea cu succes a acestora. Astfel, este esenţial ca orice proiect să fie conceput pentru a trata problemele reale cu care se confruntă grupurile-ţintă şi beneficiarii finali în aşa fel, încît să răspundă nevoilor şi intereselor acestora.

În contextul prescripţiilor regulamentare, etapa incipientă a mecanismului de coordonare a asistenţei externe este reprezentată de procesul de programare, care urmează să asigure consecutivitatea a 3 faze: 1) determinarea priorităţilor de asistenţă; 2) identificarea ideilor de proiect şi formularea propunerilor, fişelor şi termenilor de referinţă ai proiectelor; 3) negocierea şi semnarea contractului de stat în domeniul asistenţei externe.

La nivel naţional, Coordonatorul naţional, cu suportul Unităţii naţionale de coordonare, trebuie să asigure organizarea etapei de programare, audierea în cadrul CIPS a informaţiei privind derularea etapei de programare, precum şi întreprinderea măsurilor pentru buna desfăşurare a procesului.

La nivel sectorial, propunerile de proiecte de asistenţă elaborate trebuie să fie aprobate în cadrul Consiliului sectorial, cu prezentarea ulterioară către Cancelaria de Stat, pentru avizare şi remitere către CIPS, care, la rîndul său, urmează să le examineze şi să le aprobe, după caz. Circuitul logic privind procesul de programare a proiectelor de asistenţă externă este prezentat în Figura nr.3.

Analizele efectuate la realizarea auditului performanţei au atestat că, deşi cadrul instituţional oferă premise pentru asigurarea unui nivel adecvat de absorbţie a asistenţei externe în RM, factorii de decizie abilitaţi cu dreptul de a asigura buna derulare a procesului-cadru de programare n-au contribuit în deplină măsură la implementarea mecanismului de coordonare a asistenţei externe la această etapă, nefiind conştientizată necesitatea consolidării treptate a capacităţilor instituţionale în realizarea conformă a unui model de programare. În acest sens, auditorii au evidenţiat, în particular, următoarele aspecte problematice:

■ În cadrul MAI, modelul clasic de organizare a coordonării sectoriale a asistenţei externe a fost constituit abia după 5 ani de la întemeierea cadrului instituţional.

Cadrul regulator de coordonare a asistenţei externe impune înfiinţarea Consiliului sectorial în cadrul instituţiei ierarhice superioare, însă conducerea MAI, pînă la momentul efectuării misiunii de audit¹², n-a materializat această prerogativă instituţională. O parte din atribuţiile prestabilite exhaustiv organului consultativ sectorial au fost impropriu delegate DGRIIE, care urma să asigure coordonarea, dirijarea şi monitorizarea procesului de accesare şi atragere a fondurilor externe la nivelul MAI şi gestionarea proiectelor de asistenţă externă. Ca efect al neimplementării mecanismului sectorial de asistenţă externă, MAI nu dispune de informaţii integrale cu privire la etapele, activităţile planificate şi desfăşurate în cadrul proiectelor de asistenţă externă în domeniul frontierei de stat. În acest sens, în luna februarie 2014, tuturor entităţilor din subordine a fost remisă o circulară cu privire la informarea ministerului despre subiectele menţionate, pentru a fi înglobate în Raportul general al MAI cu referire la progresele înregistrate în implementarea proiectelor şi programelor de asistenţă externă prezentat ulterior Cancelariei de Stat.

În asemenea circumstanţe, DPF şi-a creat propria comisie de coordonare a asistenţei externe, ca urmare a implementării Regulamentului privind proiectele de asistenţă externă a Poliţiei de Frontieră¹³. Identificarea, formularea şi prezentarea conceptelor de proiect în domeniul managementului frontierei de stat se realizează prin intermediul Direcţiei politici şi proiecte de asistenţă, constituită odată cu aprobarea noii structuri a DPF¹⁴.

Se menţionează că, factorii de decizie din cadrul MAI nu au considerat relevantă convocarea şedinţei Consiliului sectorial, preconizată pentru luna august curent. Astfel, mecanismul de coordonare a asistenţei externe instituit la nivel sectorial nu este încă unul funcţional, fapt ce necesită eforturi suplimentare din partea Coordonatorului sectorial întru asigurarea bunei implementări a acestuia.

_______________________________

¹² Ordinul ministrului afacerilor interne nr.146 din 28.05.2015 “Cu privire la crearea Consiliului sectorial al MAI în domeniul asistenţei externe”.

¹³ Ordinul şefului DPF nr.326 din 20.06. 2014 “Pentru aprobarea Regulamentului privind proiectele de asistenţă a Poliţiei de Frontieră”.

¹⁴ Hotărîrea Guvernului nr.190 din 13.03.2013 “Cu privire la modificarea şi completarea Hotărîrii Guvernului nr.434 din 19 iunie 2012”.

■ Eficienţa procesului de programare este afectată de o insuficienţă de comunicare, cooperare şi conlucrare între toţi subiecţii responsabili.

În perioada anilor 2012-2014, responsabilii din cadrul DPF au elaborat 37 de propuneri de proiecte, dintre care 22 de propuneri de proiecte au fost remise MAI pentru examinare (11 propuneri de proiecte elaborate şi prezentate în cadrul şedinţelor organizate cu donatorii externi). În pofida eforturilor depuse, MAI nu a informat DPF despre stadiul examinării propunerilor de proiecte, ultimii fiind înştiinţaţi doar despre respingerea unui singur concept, pe motiv că MAI nu a considerat relevantă fişa de proiect, acordînd prioritate conceptelor depuse de către alte autorităţi din subordinea acestuia.

La rîndul său, Cancelaria de Stat, în contextul asigurării funcţionării mecanismului de coordonare a asistenţei externe la etapa programării, remite periodic în adresa MAI solicitări cu privire la potenţialele oferte de proiecte şi instrucţiuni aferente pachetului de documente. DGRIIE colectează propunerile de proiecte în baza solicitărilor enunţate şi le adresează în formatul şi conţinutul solicitat. Cu toate acestea, în unele cazuri, nici MAI nu este informat cu privire la acceptul sau refuzul propunerilor de proiecte înaintate ANCAE.

De asemenea, atribuţiile Cancelariei de Stat în calitate de ANCAE, rezidă în: oferirea suportului necesar pentru funcţionarea eficientă a CIPS; asigurarea elaborării contractelor de stat în domeniul asistenţei externe; desfăşurarea negocierilor cu comunitatea donatorilor; participarea la elaborarea şi negocierea contractelor de stat sectoriale; asigurarea diversităţii şi eficienţei în cooperarea cu comunitatea donatorilor din ţară etc.

Evaluarea activităţii CIPS, urmare examinării proceselor-verbale ale şedinţelor structurii nominalizate, a reliefat rezerve în funcţionarea eficientă a acestuia. Astfel:

√ CIPS a asigurat convocarea numai a 23 de şedinţe ordinare (43,4%), sau cu 30 de şedinţe mai puţin faţă de prescripţiile normative;

√ pe agenda şedinţelor CIPS nu s-au regăsit subiecte ce ţin de informarea cu privire la statutul etapei de programare, eventualele probleme apărute, precum şi mersul implementării asistenţei externe la nivel naţional;

√ la procesele-verbale nu sînt anexate materialele pe subiectele examinate, fapt ce atestă neasigurarea principiului de transparenţă în subiectele examinate de către CIPS în cadrul şedinţelor;

√ conceptele de proiecte, avizate de către Cancelaria de Stat, s-au regăsit doar pe agenda a 2 şedinţe ale CIPS;

√ cu toate că CIPS a aprobat priorităţile Cadrului de Suport Strategic pentru asistenţa UE acordată RM pentru anii 2014-2017, una dintre ele fiind managementul frontierei de stat, ulterior pe agenda CIPS nu s-au regăsit proiecte în domeniul frontierei de stat.

Auditul a constatat că, în vederea asigurării diversităţii şi eficienţei în cooperarea cu comunitatea donatorilor din ţară şi pentru facilitarea accesului la sursele de asistenţă externă, MAI organizează la nivel sectorial, la fiecare 6 luni, şedinţe cu donatorii externi, în scopul promovării în mod independent în rîndul partenerilor de dezvoltare a conceptelor de proiecte prezentate de către instituţiile din subordine. În cadrul ultimei şedinţe organizate în luna iunie 2015, portofoliu conţinea 5 propuneri de proiect în domeniul frontierei de stat. Cu toate că la şedinţa respectivă au participat şi reprezentanţi ai Cancelariei de Stat, responsabilii din cadrul acesteia nu ştiau despre existenţa unor astfel de concepte. Prin urmare, circuitul proiectelor la etapa de programare prevăzut de mecanismul de coordonare a asistenţei externe nu este respectat şi, drept rezultat, propunerile de proiecte oferite partenerilor de dezvoltare externi nu sînt avizate de Cancelaria de Stat şi nici promovate în cadrul CIPS.

Analogic, DPF a organizat 4 şedinţe, la care au fost invitaţi reprezentanţii delegaţiei UE şi MAI şi în cadrul cărora s-au examinat priorităţile sectoriale ale Poliţiei de Frontieră şi s-au prezentat la general conceptele de proiecte, al căror conţinut a fost examinat şi evaluat prin prisma criteriilor prestabilite în propriul Regulament.

■ Lipsa unor argumentări justificate a afectat transparenţa la planificarea mijloacelor financiare pentru implementarea Programului “SIPALRV”.

Comunicarea slabă între actorii implicaţi la etapa de programare atît la nivel naţional, cît şi la cel sectorial a determinat lipsa de transparenţă la stabilirea priorităţilor şi criteriilor în estimarea şi repartizarea surselor în sumă de 317,5 mil.lei pentru implementarea acţiunilor din Programul “SIPALRV”, acestea fiind direcţionate către MAI şi instituţiile din subordine în proporţie de 95,8%.

Auditul a constatat că acţiunile prevăzute în Programul vizat, criteriile de performanţă, precum şi sursele financiare, la nivel general, au fost planificate la etapa elaborării fişei de proiect, cu suportul unui expert internaţional contractat de către delegaţia UE, şi transpuse ulterior în anexele la Acordul de finanţare¹⁵. Probele obţinute în cadrul misiunii de audit relevă că mijloacele au fost repartizate diferenţiat pe instituţii, comparativ cu ponderea activităţilor prevăzute în Matricea de politici.

Rezultatele chestionării au confirmat că MTIC, Î.S. “CRIS “Registru” şi SV nu au fost implicaţi în procesul de planificare a bugetului necesar implementării măsurilor de care sînt responsabili, în timp ce alte instituţii şi-au exprimat opinia că procedurile ce vizează planificarea şi distribuirea mijloacelor financiare nu sînt clare şi transparente.

Totodată, auditorilor nu li s-au prezentat careva documente primare confirmative care să identifice criteriile în baza cărora mijloacele financiare au fost repartizate diferenţiat faţă de ponderea activităţilor la realizarea Matricei de rezultate.

Astfel, în cadrul DPF, estimările bugetare elaborate în lipsa unor evaluări de necesităţi şi studii de fezabilitate au fost transmise în format electronic în adresa reprezentanţilor MAI. Estimările bugetare efectuate de către DPF acumulau o sumă de aproximativ 18,0 mil.euro, bugetul fiind ulterior revizuit de către MAI, cu diminuarea acestuia pînă la 5,0 mil.euro, cu o insuficienţă de 13,0 mil.euro. În aceste condiţii, DPF a iniţiat alte parteneriate externe de dezvoltare, prin care a asigurat îndeplinirea indicatorilor de performanţă.

Suportul bugetar la compartimentul “migraţie şi azil” a fost estimat de către MAI în baza conceptelor de proiecte elaborate de BMA, care au identificat necesarul de mijloace în mărime de 7,0 mil.euro. Ulterior, bugetul a fost revizuit şi aprobat la suma de 1,9 mil.euro, în mod unilateral, fără acordul BMA şi în lipsa unor justificări argumentate. Cu toate că cuantumul mijloacelor necesare pentru finanţarea activităţilor a fost diminuat, activităţile preconizate pentru implementarea criteriilor de performanţă aferente acţiunilor ce ţin de responsabilitatea BMA au rămas aceleaşi, fapt ce a influenţat semnificativ realizarea Matricei de politici. În astfel de situaţie, BMA a fost nevoit să se conformeze suportului bugetar aprobat fără schimbarea activităţilor prevăzute.

Totodată, în cadrul Programului “SIPALRV” au fost incluse pentru finanţare unele activităţi care erau deja implementate. În acest sens, se relevă că acţiunea ce vizează crearea Directorului naţional al Cheilor publice, responsabil de implementarea căreia a fost desemnat MTIC, conform rapoartelor de progres şi documentelor prezentate, a fost realizată încă în anul 2012.

Unii dintre factorii obiectivi şi subiectivi care au condiţionat situaţia constatată sînt: criza macroeconomică; schimbările instituţionale în structurile guvernamentale; dedicarea irelevantă a managementului MAI pentru implementarea punctuală a mecanismului de asistenţă externă; lipsa unor proceduri clare şi justificate spre a fi aplicate de către subiecţii responsabili la selectarea şi promovarea propunerilor de proiecte; imperfecţiunile cadrului normativ, prin nestabilirea termenelor de examinare, avizare şi aprobare a propunerilor de proiecte atît la nivel sectorial, cît şi la cel naţional.

În contextul celor expuse, se conchide că, per total, problemele atestate compromit asigurarea creşterii eficienţei şi eficacităţii promovării proiectelor, fapt care afectează capacitatea de absorbţie a asistenţei externe, unul dintre factorii determinanţi fiind şi insuficienţa resurselor umane în cadrul Cancelariei de Stat.

____________________

¹⁵ Acordul de finanţare aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.526 din 03.07.2014 “Pentru aprobarea Acordului de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind suportul în implementarea Planului de acţiuni privind liberalizarea regimului de vize, semnat la 12 iunie 2014”.

♦ În procesul de implementare există dificultăţi majore în asigurarea transparenţei, direcţionării şi utilizării eficiente a asistenţei externe.

Cea de-a doua etapă de realizare a mecanismului de coordonare a asistenţei externe este reprezentată de faza de implementare, care presupune un grad înalt de coerenţă şi urmează să fie realizată, în totalitate, de Coordonatorul sectorial.

La rîndul său, beneficiarii de proiecte de asistenţă externă trebuie să facă faţă provocărilor în procesul de implementare, pentru a nu permite apariţia unor situaţii care să determine refuzul rambursării sau rambursarea parţială a surselor financiare alocate de donatorii externi, precum şi pentru a realiza eficace şi în termen toate activităţile aspirate.

Misiunea de audit a constatat că, pentru asigurarea implementării integrale şi în termen a măsurilor şi activităţilor ce le revin mai multor actori responsabili de implementarea Programului “SIPALRV”, în conformitate cu condiţiile de monitorizare a Programului vizat, responsabilitatea pentru monitorizarea de ansamblu a statutului respectării condiţiilor de debursare urma a fi încredinţată unui Comitet director, prezidat de ministrul afacerilor externe şi integrării europene, în componenţa căruia au fost incluşi reprezentanţii CS, MAEIE şi ai delegaţiei UE.

Totodată, ţinîndu-se cont de faptul că majoritatea acţiunilor erau puse în sarcina MAI, coordonarea operaţională a acestui Program a fost delegată ministrului afacerilor interne. În acest sens, în cadrul MAI a fost creat suplimentar un Comitet director, constituit din Secretariatul Comitetului director şi 5 Grupuri de lucru sectoriale. Fiecare grup sectorial era responsabil de a lucra în grupuri comune cu coexecutorii naţionali, care au fost delegaţi, cu mandat de decizie, din partea instituţiilor naţionale implementatoare.

Mecanismul de implementare şi raportare a progreselor instituit în cadrul MAI este prezentat în Figura nr.4.

Prin urmare, Grupurile de lucru sectoriale create la nivelul MAI, care includ şi alţi reprezentanţi ai instituţiilor beneficiare, urmează să asigure atît implementarea, cît şi evaluarea gradului de integrare a rezultatelor din cadrul Programului “SIPALRV”, prin întocmirea unor rapoarte de progres bilunare către Secretariatul Comitetului director, care are obligaţia să generalizeze rapoartele primite, să monitorizeze acţiunile şi să evalueze gradul de realizare a acţiunilor, cu prezentarea lunară a rapoartelor de progres Comitetului director şi MF, dar şi trimestrială - Cancelariei de Stat, cu avizul MAEIE.

Rezultatele evaluării mecanismului de monitorizare a progreselor, instituit de către MAI, au permis auditorilor să conchidă că acesta este unul fiabil, fiind asigurată şi conlucrarea dintre Grupurile de lucru sectoriale din dimensiunile frontierei de stat şi migraţie şi azil. Totodată, în activitatea Comitetului director al MAI s-au atestat şi unele abateri, precum:

► În pofida faptului că unele acţiuni planificate pentru anul 2014 n-au fost realizate integral, în Raportul de progres, generalizat de către MAI şi coordonat cu MAEIE, acţiunile s-au raportat ca fiind realizate. Situaţia elucidată a fost generată de autoevaluarea inexactă a gradului de realizare a acţiunilor din partea unor Grupuri de lucru sectoriale, inclusiv pe unele acţiuni ce ţineau de responsabilitatea MTIC;

► Cu toate că una dintre atribuţiile Comitetului director este monitorizarea şi asigurarea bunei implementări a suportului bugetar prin convocarea şedinţelor de lucru cel puţin o dată pe lună, în perioada anului 2015 (9 luni), acesta a organizat doar 2 şedinţe obligatorii. Motivele neconvocării au fost condiţionate de următorii factori: demisia Guvernului; realizarea misiunii de evaluare din partea experţilor UE anterior termenelor preconizate; tergiversarea aprobării la nivel naţional a documentului managerial, prin care sunt specificate acţiunile, responsabilii şi sursele alocate pentru implementarea acestora. O situaţie inversă a fost constatată în anul 2014, periodicitatea convocării şedinţelor fiind respectată.

De asemenea, auditul a identificat şi alte probleme aferente etapei de implementare a programelor de asistenţă externă, după cum urmează:

■ Nu este identificată autoritatea responsabilă de planificarea şi redistribuirea mijloacelor financiare destinate implementării programelor de asistenţă externă.

Urmare examinării cadrului regulator abrogat şi a celui în vigoare¹⁶, se denotă că nu este reglementat expres actorul responsabil de planificarea şi redistribuirea mijloacelor financiare între entităţile implicate în procesul de implementare a programelor de asistenţă externă.

Ambiguităţile existente în cadrul normativ, transparenţa insuficientă în procesul de planificare şi distribuire a suportului bugetar (ţinîndu-se cont de lipsa documentelor care să permită cunoaşterea modalităţii de planificare şi repartizare a mijloacelor financiare, precum şi a soldului suplimentar de 7,0 mil.lei obţinut în anul 2015, ca urmare a diferenţei ratei de schimb valutar), nerevizuirea bugetelor prin prisma studiilor de fezabilitate realizate în anul 2014 condiţionează riscul utilizării ineficiente a surselor financiare şi, nu în ultimul rînd, neatingerii indicatorilor stabiliţi în Matricea de politici pentru liberalizarea regimului de vize.

Astfel, conform activităţilor prevăzute în Matricea de rezultate pentru anul 2014, realizarea indicatorilor pentru implementarea Programului “SIPALRV” s-a referit la măsuri preparatorii, administrative şi procedurale. În această ordine de idei, se exemplifică prevederea contractării experţilor pentru realizarea studiilor de fezabilitate/evaluărilor pe domeniile ce urmează a fi dezvoltate ulterior. Deşi rezultatul evaluărilor specializate a estimat un necesar de surse net superior, alocaţiile bugetare prevăzute iniţial nu au fost supuse rectificării ulterioare. În aceste condiţii, auditul a constatat următoarele:

√ MTIC, motivînd insuficienţa mijloacelor financiare alocate în anul 2015, n-a demarat procedurile de achiziţii la procurarea echipamentului necesar pentru implementarea sistemului de recunoaştere facială - parte componentă a Sistemului operaţional de management integrat al frontierei de stat, precum şi a altor echipamente destinate automatizării altor procese informaţionale. Astfel, valoarea surselor necesare evaluate de către Î.S. “CRIS “Registru”, bazate şi pe studiile de fezabilitate, constituie circa 6,0 mil.euro, ce depăşeşte valoarea finanţării alocate pentru anul 2015 de circa 55 de ori (2,3 mil.lei). Se denotă că, în discuţiile purtate cu responsabilii din cadrul MTIC, aceştia au menţionat că suma de 6,0 mil.euro va putea fi redusă pînă la circa 2,0 mil.euro, ca urmare a unor consultări recente cu experţi străini şi a identificării unor producători de echipamente în condiţii mai avantajoase. Mai mult decît atît, existenţa unor divergenţe între MTIC şi MAI referitor la soluţia tehnică pentru implementarea sistemului de recunoaştere facială a dus la stoparea acestei activităţi. Disputa este determinată de interpretarea extensivă a obiectului soluţiei tehnice a sistemului respectiv. În vederea depăşirii situaţiei create, MAEIE a convocat mai multe şedinţe comune cu participarea reprezentanţilor MAI şi MTIC în cadrul cărora a fost abordată problema respectivă, fiind identificate şi propuse de MAI o serie de soluţii pentru implementarea sistemului de recunoaştere facială. Cu toate acestea, pînă în final soluţia tehnică potrivită nu a fost identificată. Prin urmare, ţinînd cont şi de invocarea insuficienţei de mijloace alocate, dacă nu vor fi întreprinse măsuri coerente din partea factorilor de decizie pentru identificarea şi aplicarea anumitor soluţii tehnice şi financiare, persistă riscul că MTIC, pînă la finele anului 2015, nu va realiza cel puţin 2 criterii de performanţă, fapt care va condiţiona nedebursarea asistenţei externe în mărime deplină.

√ Urmare fluctuaţiei ratei de schimb valutar, alocaţiile bugetare prevăzute pe anul 2015 pentru Programul “SIPALRV” s-au majorat cu 7,0 mil.lei. În pofida acestui fapt, surplusul de mijloace financiare obţinut n-a fost repartizat în condiţii de transparenţă şi echitate, fiind integral absorbite doar de către MAI şi instituţiile din subordine.

________________________

¹⁶ Anexa nr.1 la Hotărîrea Guvernului nr.561 din 19.08.2015 “Cu privire la reglementarea cadrului instituţional şi mecanismului de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare”.

■ Realizarea măsurilor prestabilite în Programul “SIPALRV” pentru anul 2015 a fost afectată substanţial de suspendarea temporară a finanţării.

În conformitate cu prevederile Acordului de finanţare, Comisia Europeană urma să efectueze în anul 2015 prima misiune de evaluare a gradului de îndeplinire a indicatorilor prevăzuţi în Matricea de politici pentru anul 2014 (a se vedea Anexa nr.4). Ca urmare a îndeplinirii înainte de termen a acţiunilor prevăzute, la solicitarea Guvernului RM, Comisia Europeană a realizat misiunea de evaluare în luna septembrie 2014.

Misiunea delegaţiei UE a atestat că, per ansamblu, Guvernul RM a atins o performanţă ridicată, indicatorii fiind realizaţi în proporţie de 97% (a se vedea Anexa nr.5). Nivelul celor 53 de acţiuni planificate în anul 2014 a fost evaluat în modul corespunzător:

◊ 38 (71,7%) de acţiuni cu o performanţă ridicată;

◊ alte 13 (24,5%) acţiuni – la un nivel satisfăcător;

◊ şi doar 2 (3,8%) acţiuni – cu un progres limitat.

Ca rezultat, debursările din prima tranşă au fost diminuate cu 0,19 mil.euro (de la 6,0 mil.euro pînă la 5,81 mil.euro). Totodată, conform angajamentelor de finanţare, sumele reţinute pentru realizarea neintegrală a indicatorilor în anul 2014 vor continua să fie eligibile pentru eliberare la momentul tranşei ulterioare, în cazul în care entităţile responsabile vor îndeplini cerinţele de debursare. În caz contrar, mijloacele financiare vor fi ratate în mod irevocabil dacă condiţiile nu vor fi înfăptuite la momentul evaluării celei de-a treia tranşă finală.

În scopul implementării Programului “SIPALRV”, pentru perioada anului 2015 (9 luni), s-au precizat mijloace financiare în sumă de 106,9 mil.lei, acestea fiind executate la un nivel redus - de doar 27,2 mil.lei (sau 25,4%). Sinteza executării mijloacelor financiare alocate de la componenta suport bugetar este prezentată în Tabelul nr.1.

Evoluţiile macroeconomice nefavorabile înregistrate şi insuficienţa surselor atît interne, cît şi externe de finanţare a deficitului bugetar au avut ca efect agravarea situaţiei financiare per ansamblu. În astfel de condiţii, MF¹⁷ a aplicat procedura de suspendare temporară a cheltuielilor bugetare, inclusiv fiind sistate şi angajamentele contractuale.

Verificările efectuate de către audit confirmă că blocarea finanţării a avut consecinţe şi asupra realizării integrale a indicatorilor prevăzuţi în Matricea de rezultate, fiind realizaţi integral doar 7 (17,1%) din cei 41 preconizaţi (a se vedea Anexa nr.8). În mod specific, au fost constatate următoarele situaţii:

► DPF nu a realizat 5 din cele 9 acţiuni prevăzute, în urma anulării licitaţiilor publice lansate pentru achiziţionarea serviciilor şi echipamentelor destinate creării “Sistemului operaţional de management integrat al frontierei de stat”;

► Analogic, SV a realizat 2 din cele 4 acţiuni, ca urmare a suspendării licitaţiei publice lansate pentru achiziţionarea echipamentelor destinate implementării “Sistemului operaţional de management integrat al frontierei de stat”;

► BMA, din cele 8 acţiuni prevăzute, a realizat doar o acţiune, iar 7 acţiuni riscă să nu fie realizate pînă la finele anului;

► MTIC, din cele 4 acţiuni prestabilite, a realizat o acţiune.

Prin urmare, în condiţiile actuale, instabilitatea politică şi insuficienţa resurselor financiare disponibile în bugetul de stat sînt unele din elementele esenţiale care duc la o implementare dificilă a proiectelor, devenind un factor de risc care generează imposibilitatea finalizării acestora, în sensul nerespectării obligaţiilor asumate în faţa UE – partenerul de dezvoltare donator. Concluziile auditului, de asemenea, sînt susţinute şi fondate pe rezultatele de performanţă atinse în implementarea Matricei de rezultate pentru anul 2014, precum şi pe evaluările efectuate de către Comisia Europeană.

________________________

¹⁷ Circulara Ministerului Finanţelor “Cu privire la suspendarea efectuării unor cheltuieli din bugetul de stat”.

♦ Procesul de monitorizare a proiectelor şi programelor de asistenţă externă necesită consolidare instituţională atît la nivel naţional, cît şi la nivel sectorial.

Cea de-a treia fază în mecanismul de coordonare a asistenţei externe se referă la procesul de monitorizare a proiectelor/programelor de asistenţă externă.

Exerciţiul de monitorizare este interdependent cu procesul de implementare a oricărui proiect, fiind instrumentul de bază necesar pentru a gestiona, a supraveghea progresele şi realizările identificate, precum şi pentru a constata dacă proiectul progresează conform termenilor de referinţă şi produce beneficiile declarate pentru entităţile implicate.

Potrivit aranjamentelor instituţionale, Cancelaria de Stat reprezintă autoritatea responsabilă de monitorizare, care trebuie să realizeze acest proces în baza următoarelor rapoarte pregătite de beneficiarii proiectelor de asistenţă externă şi aprobate de Consiliul sectorial:

- raportul de monitorizare a fazei iniţiale a proiectului/programului;

- raportul de monitorizare a progreselor;

- raportul final de monitorizare.

Suplimentar la aceasta, Coordonatorul sectorial pregăteşte raportul anual privind progresele în implementarea proiectelor şi programelor de asistenţă externă în sector şi îl prezintă Coordonatorului naţional. Cancelaria de Stat pregăteşte raportul anual consolidat privind mersul implementării proiectelor/ programelor de asistenţă externă şi-l prezintă în cadrul CIPS. Schema logică a procesului de monitorizare a asistenţei externe este redată în Figura nr.5.

La acest compartiment, auditul a atestat că Comitetul director din cadrul MAI a asigurat conformarea la exigenţele de raportare, fiind prezentate cu regularitate Cancelariei de Stat rapoartele de progres trimestriale.

De altfel, la nivel naţional, Cancelaria de Stat a asigurat elaborarea Rapoartelor anuale consolidate privind implementarea proiectelor şi programelor de asistenţă externă, însă acestea nu au fost prezentate şi evaluate în cadrul CIPS. Prin urmare, în anul 2015, CIPS nu şi-a realizat integral funcţiile de bază, neevaluînd progresele, problemele identificate în implementarea Programului “SIPALRV”, condiţionate de instabilitatea politică.

SÎNT NECESARE SCHIMBĂRI ÎN MECANISMUL DE ASIGURARE A DURABILITĂŢII

REZULTATELOR PROIECTELOR DE ASISTENŢĂ EXTERNĂ

 ÎN DOMENIUL SECURITĂŢII FRONTIEREI DE STAT

Durabilitatea are ca scop continuarea beneficierii de rezultate în urma implementării proiectelor şi reprezintă capacitatea de a genera rezultate după ce asistenţa externă a încetat.

În scopul identificării măsurărilor de asigurare a durabilităţii asistenţei externe, echipa de audit a evaluat Proiectul “Reţeaua de comunicaţii fixe şi mobile pentru Poliţia de Frontieră a RM – faza I şi II”, implementat în perioada septembrie 2009-octombrie 2015. Acest Proiect s-a soldat cu punerea în funcţiune a unei reţele de telecomunicaţii moderne, bazată pe Standardul “TETRA”. Crearea sistemului “TETRA” a susţinut Poliţia de Frontieră şi SV în sporirea managementului frontierei de stat, acesta fiind racordat la bunele practici şi standarde ale UE (a se vedea Anexa nr.6).

Totodată, pentru susţinerea durabilităţii rezultatelor Proiectului, beneficiarul urma să înregistreze corect bunurile şi serviciile în evidenţa contabilă, să asigure utilizarea acestora conform destinaţiei şi să nu le expună riscurilor de înstrăinare, de pierdere sau de distrugere.

Evaluările realizate la nivelul DPF au scos în evidenţă unele riscuri, constrîngeri şi deficienţe, cauzate de factori obiectivi şi subiectivi, care au afectat gestionarea eficientă a sistemului “TETRA”, după cum urmează.

■ Sînt necesare măsuri ferme de asumare a responsabilităţii la nivel guvernamental pentru asigurarea durabilităţii rezultatelor Proiectului “TETRA”.

Cu toate că funcţionarea adecvată a sistemului “TETRA” este semnificativă, în cele 2 documente de planificare strategică adoptate în domeniul îmbunătăţirii managementului frontierei de stat n-a fost abordat aspectul financiar legat de asigurarea mentenanţei acestuia. Pentru prima dată, la nivel strategic, această problemă a fost tratată abia în anul 2015, în procesul de elaborare a proiectului Strategiei sectoriale de cheltuieli în domeniul managementului frontierei pentru anii 2016-2018, care pînă la momentul actual a rămas cu statut de proiect.

Prin urmare, este necesară asumarea de către Guvern a angajamentelor sub aspect atît tehnic, cît şi financiar, pentru a nu compromite durabilitatea sistemului “TETRA”.

■ Lipsa unei viziuni clare asupra estimării cheltuielilor de mentenanţă poate genera pe viitor dificultăţi în exploatarea sistemului “TETRA”.

Este necesar de menţionat că DPF, în perioada anilor 2014-2015 (9 luni), nu s-a confruntat cu problema finanţării cheltuielilor de mentenanţă, acestea fiind asumate de către contractor şi condiţionate de perioada de garanţie, inclusiv datorită faptului că instalaţiile şi echipamentele au fost puse relativ recent în funcţiune, avînd un grad redus de uzură.

Totodată, pentru o funcţionare adecvată a sistemului “TETRA”, sînt necesare resurse financiare pentru a acoperi cheltuielile curente (de energie şi carburanţi etc.), precum şi cele de mentenanţă.

Analiza estimării surselor financiare necesare pentru asigurarea mentenanţei sistemului “TETRA” relevă o incoerenţă în abordarea asumată de DPF (a se vedea Anexa nr.7). Astfel:

√ există discrepanţe semnificative între costul de mentenanţă asigurat cu forţele proprii ale DPF şi costul oferit de către contractor prin externalizarea activităţilor de mentenanţă, acestea fiind estimate aproximativ la 10,0 mil.lei şi, respectiv, 28,0 mil.lei;

√ analogic, s-a constatat o evidentă deosebire între costurile incluse în propunerea la proiectul bugetului de stat anual, care se estimează de la 8,1 mil.lei – în anul 2016, pînă la 26,9 mil.lei – în anul 2015, şi în proiectul Strategiei sectoriale de cheltuieli pe anii 2016-2018 - în medie, 8,5 mil.lei/anual.

Aşadar, o planificare insuficientă a necesarului de mijloace financiare va duce la periclitarea funcţionării sistemului “TETRA”, în timp ce o supraapreciere a estimărilor de resurse net superioare va genera utilizarea ineficientă a mijloacelor bugetare.

Ţinîndu-se cont de aspectele expuse, este necesară crearea unor instrumente care să permită colectarea şi analiza datelor privind funcţionarea sistemului “TETRA”. În acest sens, crearea unei baze de date care să conţină informaţii referitor la defecţiunile şi remedierile acestora este importantă, astfel asigurîndu-se o planificare realistă a necesităţilor financiare.

Se menţionează că DPF deja este în procesul de elaborare a unei baze de date statistice asociate operării şi asigurării mentenanţei sistemului în cauză.

■ Nu au fost alocate resurse financiare pentru înregistrarea drepturilor asupra terenurilor aferente locaţiilor reţelei de comunicaţii realizate în cadrul Proiectului “TETRA”.

În condiţiile exigenţelor cadrului legal¹⁸, drepturile patrimoniale asupra bunurilor imobile se obţin numai după înregistrarea conformă a acestora. DPF, din cauza insuficienţei de mijloace financiare (estimate în valoare de 850,0 mii lei), nu a înregistrat dreptul de proprietar asupra terenurilor cu suprafaţa totală de 0,99 ha, aferente celor 27 de obiective, care reprezintă parte componentă a sistemului “TETRA”. Tergiversarea dobîndirii legale a dreptului de proprietar generează riscuri de neintegritate şi gestionare ineficientă a sistemului “TETRA”.

_____________________

¹⁸ Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998 (cu modificările şi completările ulterioare).

■ Unele bunuri sunt expuse riscului de înstrăinare, fapt care diminuează beneficiile de pe urma implementării Proiectului “TETRA”.

Astfel, deşi valoarea Proiectului “TETRA – faza I şi II” însumează 22,3 mil.euro, valoarea bunurilor rezultate din implementarea acestuia, conform evidenţei contabile a DPF, constituie 221,9 mil.lei (echivalentul a circa 13,7 mil.euro).

În vederea clarificării situaţiei atestate, auditul a realizat reconcilierea ofertelor financiare (bugetelor) ale Proiectului cu datele din evidenţa contabilă, constatînd că diferenţele sînt condiţionate de faptul că:

• în valoarea sistemului “TETRA” nu este inclus costul serviciilor în mărime de 5,4 mil.euro, prevăzut în bugetele Proiectului, ce ţin de pregătirea sistemului pentru a fi utilizat conform destinaţiei;

• nu au fost predate licenţele aferente echipamentelor din cadrul sistemului “TETRA” în valoare totală de 1,1 mil.euro, situaţie ce urma să fie soluţionată pînă la expirarea perioadei de garanţie;

• valoarea la 2 turnuri recepţionate a fost diminuată cu 31,0 mii euro faţă de valoarea din contractul de livrare;

• nu au fost recepţionate 28 de turnuri de telecomunicaţii şi 16 cabine pentru echipamente în valoare totală de 1,9 mil.euro, deşi acestea sînt funcţionale şi se utilizează de către DPF. Situaţia este cauzată de existenţa litigiilor între subcontractorii care au executat lucrările de construcţie civile în cadrul Proiectului, faza I, care s-a soldat cu aplicarea sechestrelor asupra unora dintre acestea şi în temeiul încheierii executorului judecătoresc, cu interzicerea ca DPF să întreprindă careva acţiuni privind bunurile sechestrate. În consecinţă, gestionarea necorespunzătoare de către contractori a relaţiilor cu subcontractorii amplifică riscul restricţionării accesului DPF, precum şi imposibilitatea statului de a-şi dobîndi dreptul de proprietar asupra întregului sistem “TETRA”.

Urmare identificării unor probleme critice în implementarea fazei I a Proiectului “TETRA, care nu se limitează doar la evaluarea acestora sub aspectul performanţei, echipa de audit a decis extinderea auditării acestui segment, cu expunerea rezultatelor într-un raport separat de audit al conformităţii, care va fi prezentat Plenului Curţii de Conturi pentru examinare şi aprobare ulterioară.

■ Vizitele la faţa locului au relevat deficienţe în funcţionarea unor bunuri.

Testările efectuate de auditori în cadrul vizitelor realizate la 25 din cele 86 de locaţii aferente sistemului “TETRA”, ce constituie un eşantion în mărime de 30,0% din totalitatea locaţiilor construite în cadrul Proiectului “TETRA”, au relevat deficienţe în funcţionarea unor echipamente, şi anume:

√ în cadrul locaţiei amplasate la sectorul Poliţiei de Frontieră Cahul, urmare fluctuaţiei tensiunii electrice, echipamentul în valoare de 210,9 mii lei, instalat în cadrul Proiectului, a fost integral defectat, ulterior o parte din echipament fiind înlocuit cu forţele proprii ale DPF, în vederea asigurării funcţionalităţii sistemului “TETRA”;

√ 4 din cele 16 generatoare primite în faza I a Proiectului şi testate au prezentat deficienţe la pornirea automată a acestora, prin întreruperea alimentării cu energie electrică. Acest fapt determină o preocupare în plus din partea DPF în exploatarea acestora, prin verificări şi intervenţii mai frecvente, ceea ce condiţionează costuri adiţionale. Totodată, testările efectuate pentru unele generatoare obţinute din realizarea Proiectului în cadrul fazei II nu au identificat astfel de probleme.

■ Unele bunuri nu sunt folosite în corespundere cu destinaţia prevăzută.

Conform specificaţiilor tehnice, parte a contractelor de livrări ale reţelei de comunicaţii fixe si mobile, pentru asigurarea mentenanţei în diverse locaţii, unele dintre ele fiind greu accesibile, s-a prevăzut dotarea DPF cu 8 autovehicule. Auditul a constatat că 2 din cele 8 autovehicule au fost transmise neîntemeiat în folosinţă gratuită MAI (iulie 2013-aprilie 2014) şi Cancelariei de Stat (septembrie 2012 – septembrie 2015), avînd ca impact afectarea imaginii instituţiei şi reducerea credibilităţii RM în faţa partenerilor de dezvoltare.

■ Nu a fost asigurat controlul privind respectarea constrîngerilor tehnice referitor la instalarea antenelor adiţionale pe turnurile de telecomunicaţii transmise în arendă.

Conform documentaţiei tehnice, există constrîngeri tehnice privind instalarea echipamentului pe turnurile de telecomunicaţie (sarcina asupra structurii, suprafaţa antenelor etc.), care trebuie să fie respectate, pentru a nu afecta rezistenţa construcţiilor.

În luna decembrie 2011, factorii de decizie din cadrul Serviciului de Grăniceri au admis transmiterea în arendă a terenurilor şi spaţiilor tehnologice pe turnurile de telecomunicaţii pentru 6 locaţii construite în cadrul Proiectului “TETRA”.

Totodată, se menţionează că pînă în prezent DPF de jure nu este proprietar al 28 de turnuri de telecomunicaţii aferente sistemului “TETRA”, inclusiv nici al celor 6 turnuri de telecomunicaţii transmise anterior în arendă.

Mai mult decît atît, 4 din cele 6 contracte de arendă au fost prelungite automat pînă în luna noiembrie 2017. Totodată, 2 contracte au încetat producerea efectelor odată cu reorganizarea Serviciului Grăniceri, în luna iulie 2012. DPF nu a încheiat noi contracte de arendă, deşi echipamentele companiilor de telefonie continuă să fie amplasate şi să funcţioneze. Urmare desfăşurării auditului, DPF a asigurat încasarea sumei de 120,0 mii lei, care reprezintă contravaloarea terenurilor şi spaţiilor tehnologice utilizate în cele 2 locaţii.

Examinînd documentaţia tehnică a construcţiilor şi rapoartele de expertiză, furnizate atît de către companiile de telefonie, cît şi de un subcontractor, auditul a constatat divergenţe în conţinutul acestora referitor la numărul antenelor, dimensiunea acestora, precum şi în modul de calculare a suprafeţei maxime admisibile pentru instalarea antenelor. În plus, potrivit rapoartelor de expertiză prezentate la solicitarea auditului de către subcontractor, se atestă că în 5 din cele 6 locaţii verificate suprafaţa maximă admisă a antenelor este depăşită, fapt ce afectează rigiditatea turnurilor.

Pe lîngă acestea, Serviciul de Grăniceri a transmis în arendă şi suprafeţe de teren aferente a 3 din cele 6 locaţii din cadrul sistemului “TETRA“, în pofida faptului că, conform contractului de comodat, acesta s-a angajat să nu transmită în sublocaţiune loturile de pămînt primite în folosinţă gratuită pe un termen de 99 de ani. Executarea necorespunzătoare a condiţiilor contractuale generează riscul de reziliere a contractelor de comodat, avînd impact asupra funcţionalităţii şi durabilităţii sistemului “TETRA”.

RECOMANDĂRI

Conducerii Cancelariei de Stat:

1. Să revizuiască cadrul normativ prin stabilirea expresă a termenelor pentru avizarea, examinarea şi aprobarea proiectelor şi programelor de asistenţă externă;

2. Să elaboreze la nivel naţional un Ghid pentru potenţialii beneficiari de asistenţă externă, în vederea descrierii consecutivităţii etapelor, atribuţiilor şi responsabilităţilor actorilor implicaţi în cadrul procesului de coordonare a asistenţei externe, inclusiv pentru asistenţa externă oferită sub forma suportului bugetar;

Conducerii MAI:

3. Să întreprindă măsurile de rigoare în vederea implementării corespunzătoare a mecanismului de coordonare a asistenţei externe la nivel sectorial;

4. Să asigure documentarea subiectelor ce vizează coordonarea asistenţei externe la nivel sectorial pe categoriile de donatori, etapele de programare, implementare şi monitorizare;

5. Să instituie proceduri de control intern în vederea asigurării transparenţei în procesul de bugetare şi distribuire a mijloacelor financiare în cadrul Programului “SIPALRV”;

Conducerii Departamentului Poliţiei de Frontieră:

6. Să implementeze mecanisme şi instrumente de evidenţă a defecţiunilor, remedierilor, intervenţiilor în scopul realizării statisticii de exploatare şi asigurării bunei funcţionări a Sistemului “TETRA”.

CONCLUZIE GENERALĂ

Suportul partenerilor de dezvoltare în domeniul securităţii frontierei de stat este unul substanţial. În pofida faptului că RM, per total, a înregistrat progrese la capitolul dezvoltarea parteneriatelor, misiunea de audit constată că mecanismul de coordonare a asistenţei externe şi conlucrarea dintre actorii responsabili sînt subdezvoltate şi insuficient funcţionale. În consecinţă, carenţele identificate în procesele de evaluare şi monitorizare a rezultatelor proiectelor, neasigurarea transparenţei în cadrul etapelor de planificare şi distribuire a mijloacelor financiare afectează eficienţa, eficacitatea şi durabilitatea asistenţei externe acordate. Disfuncţionalităţile privind mecanismul actual de coordonare a asistenţei externe în cadrul etapelor de programare, implementare şi monitorizare influenţează capacitatea RM de a obţine şi a valorifica asistenţa externă.

În acelaşi timp, misiunea de audit denotă că implementarea Programului “SIPALRV” pentru anul 2014 a fost una exemplară, indicatorii propuşi fiind îndepliniţi în proporţie de 97%. Cu toate acestea, urmare deteriorării trendului macroeconomic înregistrat în anul 2015, suspendarea finanţării a condiţionat întîrzierea realizării Matricei de rezultate, fapt care poate submina eforturile la validarea în măsură deplină a debursărilor, a căror mărime constituie 7,0 mil.euro.

În scopul remedierii situaţiei atestate, sunt imperative revizuirea mecanismului actual de coordonare a asistenţei externe şi stabilirea unor proceduri clare de responsabilizare a tuturor subiecţilor implicaţi în acest proces (la fiecare etapă), precum şi aplicarea unor practici coerente de implementare a unui management eficient al proiectelor, acestea urmînd să contribuie la implementarea cu succes a programelor şi proiectelor finanţate din surse externe.

Responsabil de monitorizarea şi

executarea auditului, precum şi de

consolidarea Raportului de audit

Marianna Spoialo, şeful Direcţiei audit al performanţei

Echipa de audit:

şeful echipei Iulian Dumitraş, şef adjunct Direcţia audit al performanţei

Vladimir Capcelea, controlor de stat principal

Ada Railean, controlor de stat principal

Lilia Zamăneagră, controlor de stat superior

Irina Obreja, controlor de stat superior

Comentariile entităţilor auditate

Echipa de audit a avut o comunicare suficientă cu entităţile auditate pe parcursul întregii misiuni, calitatea acesteia cunoscînd calificative bune. La finele misiunii, echipa de audit a expediat autorităţilor vizate¹⁹ un proiect de Raport preliminar pentru familiarizare cu constatările şi recomandările de audit, în scopul de a afla care sînt părerile şi comentariile acestora. În plus, la 12 noiembrie 2015, echipa de audit şi reprezentanţii MAI, DPF, BMA, MAEIE s-au întîlnit într-o şedinţă de încheiere pentru a discuta asupra obiecţiilor şi sugestiilor părţilor faţă de constatările şi recomandările expuse în proiectul de Raport preliminar. Ţinînd cont de rezultatele acestei discuţii, echipa de audit a definitivat proiectul de Raport, astfel fiind operate unele modificări şi suplimentate unele constatări şi recomandări ale auditului, în baza argumentelor aduse de părţi, conform prevederilor Standardelor INTOSAI²⁰.

Totodată, deficienţele constatate de către misiunea de audit în cadrul procedurilor de achiziţii publice au fost comunicate entităţilor pe parcursul misiunii, fiind înaintate recomandări de rigoare. Astfel, o serie de neajunsuri au fost remediate la etapa de executare a auditului.

În acest context, misiunea de audit consideră că atitudinea receptivă a entităţilor auditate, din perspectiva conlucrării şi implementării recomandărilor înaintate pe parcursul misiunii de audit, atît a MAI, cît şi a instituţiilor din subordinea acestuia, denotă o implicare pro-activă în vederea consolidării capacităţilor instituţionale, implementarea corespunzătoare a procedurilor de management financiar şi control, precum şi, nu în ultimul rînd asumarea responsabilităţii pentru asigurarea unui mecanism fiabil de coordonare a asistenţei externe la nivel sectorial.

Cele expuse, luate în ansamblu, consolidate şi cu poziţiile entităţilor prezente la şedinţa preliminară, atestă faptul că constatările incluse în proiectul Raportului de audit sînt veridice şi corespund realităţii, iar implementarea recomandărilor înaintate instituţiilor vizate vor aduce plus valoare acestora.

_________________________

¹⁹ MAI, DPF, BMA, CS, MAEIE, MF, SV.

²⁰ Standardul ISSAI 300, paragraful 29.