Hotărîre nr.54 din 03.10.2013 cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2012)

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării

resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2012)

nr. 54  din  03.10.2013

 (în vigoare 11.04.2014) 

Monitorul Oficial nr.87-91 art.14 din 11.04.2014

* * *

În conformitate cu art.133 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, art.8 alin.(1) lit.b), art.15 alin.(2), (4) şi art.16 lit.h) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2012) şi se prezintă Parlamentului Republicii Moldova.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2012) se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.54 din 3 octombrie 2013

RAPORTUL

asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public

(Raport anual 2012)

LISTA ABREVIERILOR

INTRODUCERE

Reformele promovate în domeniul MFC presupun promovarea conceptului de responsabilitate, care prevede obligaţia de răspundere pentru actul de gestiune, iar această obligaţie, la rîndul său, presupune existenţa unei funcţii puternice şi independente de audit public extern, care să examineze acţiunile persoanelor responsabile şi să informeze contribuabilii despre felul în care autorităţile cheltuiesc banii publici.

Indiferent de modul de constituire şi destinaţia mijloacelor publice, Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în calitatea sa de auditor public extern, exercită controlul asupra formării, administrării şi utilizării resurselor financiare publice, precum şi administrării patrimoniului public, prin realizarea auditului extern în sectorul public, verificînd dacă mijloacele publice sînt corect raportate, dacă sînt cheltuite în conformitate cu reglementările aplicabile şi dacă se acordă atenţia cuvenită obţinerii unui raport optim între resursele alocate şi rezultatele obţinute.

Realizînd activitatea de audit public extern, CCRM urmăreşte atingerea următoarelor obiective: gestionarea corectă şi eficientă a resurselor financiare publice şi a patrimoniului public, consolidarea bunei gestiuni financiare, promovarea responsabilităţii în domeniul managementului finanţelor publice, precum şi informarea autorităţilor publice responsabile şi a publicului larg, prin întocmirea şi furnizarea de rapoarte obiective. Rezultatele activităţii CCRM sînt utilizate de Parlament, precum şi de entităţile verificate, pentru îmbunătăţirea calităţii gestiunii economico-financiare şi a finanţelor publice ale ţării, activitatea de audit urmînd a fi punctul de reper în materie de execuţie bugetară pentru exerciţiul bugetar expirat.

CCRM îşi planifică şi desfăşoară activitatea în mod independent şi efectuează următoarele tipuri de audit: auditul regularităţii, auditul performanţei şi alte tipuri de audit, care abordează problemele ce ţin de:

1) atestarea situaţiei financiare a entităţii auditate responsabile; atestarea situaţiilor financiare ale administrării mijloacelor publice în ansamblu; evaluarea conformităţii cu statutul şi regulamentele aplicabile; evaluarea managementului financiar şi controlului – auditul regularităţii;

2) evaluarea activităţii entităţii pe baza principiilor de:

a. economicitate – minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activităţi, cu menţinerea calităţii corespunzătoare a acestor rezultate;

b. eficienţă – raportul dintre rezultatele obţinute şi resursele utilizate pentru obţinerea acestora;

c. eficacitate – gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activităţi şi raportul dintre efectul proiectat şi rezultatul efectiv al activităţii respective – auditul performanţei;

3) evaluarea şi prezentarea dovezilor asupra performanţei gestionării TIC şi asupra deficienţelor existente – auditul tehnologiilor informaţionale, alte tipuri de audit.

CCRM nu dispune de competenţe investigaţionale şi judiciare, iar în cazul în care descoperă fraude, nereguli sau încălcări ale căror constatare şi examinare nu ţin de competenţa sa, sesizează organele de drept.

Constatările CCRM stau la baza evaluării managementului financiar, iar prin recomandările înaintate şi măsurarea impactului implementării acestora poate fi urmărit progresul înregistrat pe parcursul anilor în acest domeniu, care se află în permanentă dezvoltare şi perfecţionare.

Scopul Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public, elaborat de CCRM pentru fiecare exerciţiu bugetar expirat, este de a prezenta constatările şi concluziile rezultate din activitatea sa de audit, care să vină în suportul Parlamentului, Guvernului şi al cetăţeanului, cu intenţia de a informa despre modul în care au fost repartizate şi utilizate mijloacele publice, precum şi dacă s-au folosit conform destinaţiei.

Prezentul Raport al CCRM se referă la exerciţiul bugetar 2012 şi include constatările şi concluziile de audit rezultate din acţiunile de audit realizate în perioada noiembrie 2012 – octombrie 2013, fiind transmis Parlamentului pentru a fi aplicat în cadrul procedurii de aprobare a legii bugetare anuale.

Raportul pentru exerciţiul bugetar 2012 este structurat în 7 capitole, în care se conţin principalele constatări şi concluzii pe domeniile supuse auditării, precum şi recomandări de îmbunătăţire a situaţiei şi de prevenire a unor riscuri.

Primul capitol “Prezentare generală” cuprinde o sinteză a activităţii de audit desfăşurate de CCRM şi a rezultatelor obţinute.

Capitolul doi oferă o viziune generală asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor bugetului public naţional.

Capitolul trei este dedicat auditului administrării şi gestionării patrimoniului de către autorităţile publice centrale, cele locale şi de către entităţile economice.

Capitolul patru vizează auditul mediului şi conţine o sinteză a nivelului de realizare a obiectivelor politicii de stat privind energia regenerabilă.

Capitolul cinci conţine o sinteză a evaluării asupra implementării proiectelor finanţate din surse externe.

Capitolul şase se referă la misiunile de audit al performanţei şi include trei teme, care au făcut obiectul acestui tip de audit.

Capitolul şapte cuprinde auditul sistemelor informaţionale.

Anexele nr.1 şi nr.2 conţin informaţii despre hotărîrile adoptate de Plenul CCRM şi opiniile de audit.

Capitolul I

PREZENTARE GENERALĂ

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în temeiul Constituţiei Republicii Moldova şi al legii-cadru de organizare, este unica autoritate competentă să verifice, prin realizarea auditului public extern, modalitatea de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare publice şi de administrare a patrimoniului public, asigurîndu-se că:

• situaţiile financiare ale entităţilor verificate sînt întocmite în conformitate cu cadrul legal în vigoare şi oferă o imagine reală şi fidelă a performanţei financiare;

• modul de administrare a patrimoniului public, dar şi de execuţie bugetară sînt în conformitate cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în cadrul normativ de creare a entităţilor verificate.

Activitatea de audit se efectuează în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova, cu actele interne, cu standardele proprii de audit, adoptate pe baza standardelor de audit internaţionale general acceptate.

Pornind de la rolul instituţiei supreme de audit de a contribui la buna gestiune financiară a fondurilor publice şi a patrimoniului public, de a furniza Parlamentului, Guvernului şi, respectiv, autorităţilor publice auditate rapoarte care conţin informaţii privind utilizarea şi administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, CCRM continuă să accentueze atenţia asupra celor mai frecvente şi semnificative probleme şi disfuncţionalităţi identificate în procesul de audit. Misiunile de audit au remarcat caracterul persistent şi similar al unor fenomene ce denotă un nivel redus al responsabilităţii managementului instituţional.

I.1. Concluzii generale cu privire la rezultatele acţiunilor de audit

Potrivit Programului activităţii de audit pe anul 2013, CCRM, în perioada octombrie 2012 – septembrie 2013, a realizat 41 de misiuni de audit, inclusiv 3 misiuni – conform angajamentelor internaţionale (2 – potrivit Matricelor de politici ale Guvernului).

Respectiv, în perioada de referinţă, CCRM a adoptat 41 de hotărîri privind aprobarea a 46 de rapoarte de audit, dintre care: 39 de rapoarte de audit al regularităţii (sau 86%), 5 rapoarte de audit al performanţei (sau 10%), 2 rapoarte de audit TI (sau 4%), fiind auditate 347 de entităţi. Totodată, au fost colectate probe de la 277 de entităţi, la unele dintre acestea – în cadrul mai multor tipuri/misiuni de audit.

Categoriile de entităţi supuse auditului sînt prezentate, sintetic, în Tabelul nr.1.

Datele prezentate în tabel denotă că partea preponderentă a entităţilor au fost verificate în cadrul auditului regularităţii, iar unele dintre ele – în cadrul mai multor tipuri/misiuni de audit.

În urma realizării misiunilor de audit, auditorii au exprimat opinii asupra conformităţii situaţiilor financiare şi referitor la regularitatea gestionării mijloacelor publice şi administrării patrimoniului public. Astfel, din totalul de opinii exprimate (31) ce ţin de exactitatea şi obiectivitatea rapoartelor financiare, s-au formulat 5 opinii cu rezerve şi 26 de opinii fără rezerve. De asemenea, au fost exprimate 38 de opinii privind regularitatea, din care 2 opinii contrare, 25 de opinii cu rezerve şi 11 opinii fără rezerve. Concomitent, în funcţie de tematica şi scopul auditului, au fost formulate 30 de concluzii. Informaţia privind opiniile exprimate se conţine în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

Constatările de audit au scos în evidenţă nereguli în gestionarea mijloacelor şi a patrimoniului public, dar şi la raportarea financiară. Valoarea neregulilor şi abaterilor constatate a însumat aproximativ 8,2 miliarde de lei, înregistrînd o tendinţă de diminuare, comparativ cu 9,7 miliarde de lei constatate în anul precedent. Această tendinţă de diminuare se datorează şi impactului activităţii de audit, care constă în îmbunătăţirea managementului financiar şi controlului în cadrul unor entităţi verificate.

Evaluarea impactului financiar al abaterilor şi neregulilor depistate este redată în Tabelul nr.2.

Analiza comparativă a datelor relevă că neregulile depistate la organizarea contabilităţii şi raportării financiare sînt cele mai semnificative şi frecvente, constituind 4231,0 milioane de lei, sau 51,4% din suma totală. Acestea se referă la cazurile de neînregistrare conformă sau nereflectare în evidenţa contabilă a operaţiunilor economice efectuate sau a unor elemente contabile, precum şi de necontabilizarea şi raportarea eronată a patrimoniului gestionat, fapt ce poate afecta integritatea acestuia.

Astfel, circa 52,7%, sau 2230,9 milioane de lei din valoarea abaterilor constatate ţin de admiterea erorilor în datele evidenţei contabile şi în raportarea situaţiilor financiare, iar 47,3%, sau 2000,1 milioane de lei – de neînregistrarea corespunzătoare a patrimoniului public, a altor bunuri materiale în evidenţa contabilă. Deficienţele respective au un caracter persistent, ceea ce denotă o preocupare insuficientă a factorilor de decizie în vederea îmbunătăţirii managementului financiar contabil, care să ofere informaţii oportune, complete şi corecte. Aceste nereguli au fost constatate în cadrul misiunilor de audit efectuate atît la UAT, cît şi la APC. Cele mai semnificative nereguli s-au constatat la instituţiile din subordinea Cancelariei de Stat (523,8 milioane de lei), Academiei de Ştiinţe a Moldovei (446,4 milioane de lei), Ministerului Economiei (122,3 milioane de lei), Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei (74,0 milioane de lei), la unele instituţii teatral-concertistice din subordinea Ministerului Culturii (102,5 milioane de lei).

O pondere substanţială în totalitatea de nereguli şi deficienţe o formează şi abaterile de ordin legislativ-normativ la care nu poate fi cuantificat impactul valoric. În acestea se înscriu deficienţele şi neregulile admise la efectuarea achiziţiilor publice – 600,1 milioane de lei, la administrarea veniturilor bugetare – 93,3 milioane de lei, prin neînregistrarea patrimoniului public la Oficiul cadastral teritorial – 2328,7 milioane de lei etc., în total acestea constituind suma de 3285,8 milioane de lei, sau 40%. Neregulile admise sînt consecinţa nerespectării unor proceduri stabilite de legislaţie şi nu generează prejudicii directe, însă afectează managementul financiar şi buna gestionare a banului public.

Ca şi în anii precedenţi, executorii primari de buget nu au asigurat un management eficient privind stabilirea, evidenţa şi încasarea veniturilor bugetare. Astfel, în cadrul misiunilor de audit s-au constatat abateri şi erori în procesul de elaborare şi planificare bugetară în sumă totală de 275,9 milioane de lei.

În multe cazuri, entităţile verificate nu au implementat un sistem de management financiar şi control adecvat, ceea ce a determinat posibilitatea remunerării neîntemeiate a unor angajaţi, efectuării unor plăţi neregulamentare, efectuarea cheltuielilor suplimentare şi ineficiente, sau contrar destinaţiei din mijloace bugetare, în sumă totală de 313,7 milioane de lei.

În unele domenii de importanţă majoră, cum ar fi: planificarea bugetară, executarea şi administrarea veniturilor BPN, valorificarea mijloacelor bugetare pentru investiţii şi reparaţii capitale, managementul achiziţiilor publice, neregulile persistă de la an la an, iar în contextul ameliorării situaţiei, se evidenţiază necesitatea:

• armonizării cadrului legal în materie de proces bugetar, îmbunătăţirii capacităţilor de planificare bugetară a veniturilor şi cheltuielilor;

• consolidării continue a capacităţilor de administrare fiscală şi vamală, în vederea acumulării eficiente a veniturilor la bugetul public naţional, inclusiv la componenta reducerea restanţelor la bugetul public naţional, ţinîndu-se cont de faptul că acestea au o tendinţă de majorare;

• consolidării capacităţilor de asimilare a fondurilor publice, inclusiv a granturilor şi mijloacelor obţinute ca suport bugetar;

• accelerării procesului de implementare a sistemului de management financiar şi control, care ar asigura buna gestionare a banilor publici;

• consolidării continue a autonomiei decizionale şi financiare în cadrul autorităţilor publice locale;

• identificării soluţiilor şi mijloacelor în contextul înregistrării la organul cadastral a patrimoniului proprietate publică;

• îmbunătăţirii managementului la gestionarea, transmiterea în locaţiune, înstrăinarea/privatizarea patrimoniului public.

În scopul redresării situaţiei economice la instituţiile publice, realizării şi implementării cu succes a reformelor şi politicilor de guvernare, precum şi creşterii economice a ţării, este necesară consolidarea răspunderii manageriale pentru gestionarea optimă a resurselor pe baza principiilor bunei guvernări, prin implementarea sistemului de management financiar şi control şi a activităţii de audit intern în sectorul public, rolul principal revenindu-i managerului entităţii publice. Totuşi, fără eforturile susţinute ale tuturor factorilor de decizie, ale autorităţilor publice, ale Guvernului şi Parlamentului, impactul nu va atinge nivelul propus.

I.2. Rezultatele activităţii de monitorizare a implementării

recomandărilor din Raportul anual 2011

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, prin cerinţele şi recomandările înaintate ca rezultat al misiunilor de audit, urmăreşte să contribuie la îmbunătăţirea managementului finanţelor publice, iar procesul monitorizării implementării acestora de către entităţile auditate acţionează ca instrument de prevenire, supraveghere şi responsabilizare a factorilor de decizie din cadrul entităţilor.

În contextul expus, evaluarea impactului măsurilor întreprinse de entităţi reprezintă un element necesar în procesul de asumare şi ridicare a responsabilităţii conducătorilor administraţiilor şi instituţiilor publice.

O bună parte din entităţile auditate au dat dovadă de atitudine conştientă la executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor CCRM, prin întreprinderea măsurilor de rigoare privind remedierea deficienţelor constatate de audit. De remarcat faptul că, fiind preponderente neregulile ce ţin de organizarea şi raportarea financiară, acestea, de regulă, sînt remediate cel mai frecvent. Astfel, valoarea bunurilor, imobilelor, terenurilor proprietate publică restabilite în evidenţa contabilă a însumat 384,2 milioane de lei. Totodată, entităţile auditate au întreprins măsuri de corectare a erorilor admise în evidenţa contabilă în ce priveşte operaţiunile economice efectuate sau unele elemente contabile, valoarea acestora constituind 511,6 milioane de lei; au asigurat înregistrarea la Oficiul cadastral teritorial a patrimoniului proprietate publică în valoare de 11,3 milioane de lei; au calculat şi au stabilit spre încasare la BPN taxe şi impozite în valoare de 2,1 milioane de lei, precum şi au întreprins măsuri de încasare a sumei de 1,15 milioane de lei, aceasta incluzînd taxe, impozite, precum şi plăţi achitate neregulamentar. Suma, ca urmare a deficienţelor remediate, a depăşit de 14 ori bugetul CCRM pe anul 2012.

În contextul executării cerinţelor şi implementării recomandărilor CCRM, au fost întreprinse unele măsuri privind modificarea cadrului legislativ-normativ, după cum urmează:

♦ În domeniul bugetar-fiscal: s-au efectuat modificări în Codul fiscal referitor la dreptul de trecere în cont a TVA în temeiul facturilor fiscale; au fost anulate unele facilităţi la TVA şi taxa vamală pentru mărfurile şi serviciile importate, precum şi perfecţionată metodologia de determinare a valorii în vamă; s-au efectuat modificări în cadrul de reglementare prin licenţiere a activităţii de întreprinzător, stabilindu-se retragerea licenţei în cazurile neachitării în termenul stabilit a taxei pentru licenţă; a fost completat Nomenclatorul serviciilor prestate contra plată şi al tarifelor la acestea, precum şi modificat modul de formare şi utilizare a mijloacelor speciale etc.

♦ În sistemul public de asigurări medicale: a fost reglementată cota-limită a cheltuielilor de întreţinere a personalului instituţiilor medico-sanitare în totalul cheltuielilor, precum şi s-au operat modificări în cadrul normativ privind salarizarea angajaţilor din domeniul respectiv.

♦ În domeniul protecţiei civile: a fost îmbunătăţit cadrul normativ referitor la măsurile de pregătire a protecţiei civile a Republicii Moldova.

♦ La îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice: au fost efectuate modificări în cadrul legislativ privind completarea listei medicamentelor compensate din contul FAOAM, cu alocarea suplimentară de fonduri în scopurile respective.

Pe parcursul perioadei raportate, CCRM s-a confruntat şi cu unele probleme la Capitolul executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor înaintate autorităţilor publice, altor entităţi verificate. În mare parte, situaţia este determinată de lipsa consecvenţei aparatului administrativ de a implementa bunele practici în gestionarea resurselor şi patrimoniului public, dar şi de implicarea insuficientă a Guvernului şi Parlamentului în acest proces.

Potrivit art.3 din Hotărîrea Parlamentului nr.248 din 08.12.2011², comisiile parlamentare de profil, inclusiv Comisia economie, buget şi finanţe, erau responsabile de examinarea recomandărilor din Raportul CCRM pe anul 2011, precum şi de întreprinderea măsurilor de asigurare a implementării lor.

__________________

² Hotărîrea Parlamentului nr.248 din 08.12.2011 “Privind Raportul Curţii de Conturi asupra administrării şi întrebuinţării resurselor publice şi a patrimoniului public în exerciţiul bugetar 2010”.

Pentru executarea prevederii respective, în cadrul unei şedinţe a Comisiei economie, buget şi finanţe s-a discutat informaţia prezentată de CCRM cu privire la măsurile întreprinse de entităţi în scopul implementării recomandărilor din Raportul anual 2011.

În contextul celor expuse, pe parcursul perioadei raportate urmau a fi executate şi implementate 1544 de cerinţe şi recomandări, înaintate în temeiul a 38 de hotărîri ale CCRM (aprobate în perioada noiembrie 2011-septembrie 2012), care se conţin în Raportul anual 2011. La situaţia din 01.10.2013, din numărul total de cerinţe şi recomandări, au fost executate 577, ce constituie 37%, iar 290, sau 19%, sînt monitorizate în continuare de către CCRM, deoarece o parte dintre acestea necesită un timp mai îndelungat de realizare, iar o altă parte sînt executate parţial, entităţile auditate iniţiind doar unele activităţi, dar care, din diferite motive, nu au finalitate. Prin urmare, entităţile supuse auditului nu au întreprins toate măsurile posibile în vederea implementării în totalitate a recomandărilor înaintate, fără a invoca motivele de rigoare. Astfel, în perioada menţionată au rămas neimplementate 677 de recomandări (44%).

Situaţia privind nivelul executării hotărîrilor CCRM este prezentată în felul următor:

Sursă: Datele generalizate de angajaţii Direcţiei generale metodologie, planificare şi analiză,

potrivit informaţiilor entităţilor supuse auditării

Cele mai semnificative restanţe la Capitolul cerinţe şi recomandări neexecutate le au următoarele autorităţi publice: Ministerul Finanţelor – 38³ Ministerul Economiei (instituţiile din subordine) – 27; Ministerul Culturii (instituţiile din subordine) – 29; Cancelaria de Stat, oficiile din teritoriu – 19; Ministerul Mediului – 19; Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene (misiunile diplomatice) – 36; Ministerul Sănătăţii (instituţiile din subordine) – 27; entităţile din domeniul aviaţiei civile – 19; Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor – 16; Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare (entităţile din subordine) – 19; Ministerul Educaţiei – 11; Centrul de Guvernare Electronică – 8; autorităţile administraţiei publice locale – 216.

__________________

³ Numărul mare de recomandări neexecutate de MF se explică prin faptul, că în multe hotărîri ale CCRM se înaintează recomandări ce ţin de elaborare de politici, acte normative şi reglementări.

Unele dintre cauzele care determină situaţia creată sînt lipsa unor decizii ferme din partea aparatului administrativ de a implementa bunele practici în gestionarea fondurilor publice, neidentificarea tuturor posibilităţilor de realizare a unor acţiuni concrete, corelate cu cerinţele şi recomandările CCRM, menite să remedieze deficienţele constatate şi, ce-i mai important, să le excludă pe viitor.

Printre factorii care influenţează negativ procesul de realizare integrală a cerinţelor şi recomandărilor pot fi menţionaţi:

• iresponsabilitatea unor factori de decizie din cadrul entităţilor verificate, precum şi lipsa pîrghiilor de responsabilizare a acestora;

• neimplicarea APC şi AAPL în cazurile cînd entităţile din subordine nu execută hotărîrile CCRM;

• pregătirea profesională insuficientă a personalului din cadrul acestor entităţi etc.

Reieşind din cele expuse, concluzionăm că neconformarea entităţilor privind întreprinderea măsurilor de înlăturare a neregulilor şi deficienţelor constatate în cadrul misiunilor de audit poate condiţiona şi pe viitor o gestionare defectuoasă a resurselor şi a patrimoniului public, precum şi perpetuarea aceloraşi încălcări. Excluderea acestor fenomene negative, cu siguranţă, va avea impact asupra procesului de implementare a recomandărilor CCRM şi, respectiv, asupra procesului de utilizare corectă şi performantă a resurselor financiare publice, spre beneficiul statului.

Un alt factor care afectează procesul de identificare a unor soluţii eficiente de remediere a deficienţelor şi lacunelor constatate de audit este neprezentarea unor factori de decizie la şedinţele publice ale Plenului CCRM, în cadrul cărora se examinează materialele de audit. Deseori, la şedinţele Plenului, primele persoane au fost substituite de angajaţi care nu aveau atribuţii în domeniul auditat sau care nu erau documentaţi şi iniţiaţi în problemele puse în discuţie.

La cele 41 de şedinţe publice ale Plenului CCRM convocate în perioada raportată, în cadrul cărora au fost examinate rezultatele misiunilor de audit, fiind invitate primele persoane, s-au prezentat doar 58 din 102 de invitaţi. Prin urmare, la şedinţele CCRM nu au fost prezente 44 de persoane cu funcţii de răspundere, invitate regulamentar, din care: reprezentanţi ai Comisiilor parlamentare, miniştri, viceminiştri, preşedinţi de raioane etc.

Analogic anilor precedenţi, situaţia constatată privind executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor a îngrijorat atît CCRM, cît şi societatea civilă, care în perioada raportată a avut o implicare constantă în sprijinirea acţiunilor de implementare a recomandărilor Curţii, pentru a sensibiliza opinia publică şi autorităţile statului în ce priveşte necesitatea unei abordări cu mult mai responsabile la utilizarea mijloacelor şi a patrimoniului public.

Întru depăşirea situaţiei create, CCRM, în contextul executării pct.28 din Planul de acţiuni pe anii 2012-2013 pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie⁴, a elaborat şi a înaintat Parlamentului un proiect de lege privind stabilirea sancţiunilor contravenţionale şi penale pentru neexecutarea hotărîrilor CCRM. Proiectul respectiv a fost înregistrat cu titlu de iniţiativă legislativă, aflîndu-se în procedura de examinare la Comisia juridică, numiri şi imunităţi a Parlamentului. Prin aprobarea şi implementarea acestei legi, se preconizează sporirea eficienţei activităţii de audit, care va avea ca impact îmbunătăţirea managementului finanţelor publice.

__________________

⁴ Hotărîrea Parlamentului nr.12 din 17.02.2012 “Privind aprobarea Planului de acţiuni pe anii 2012-2013 pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie pe anii 2011-2015”.

Recomandări Parlamentului:

• să solicite Guvernului şi APC rapoarte privind executarea hotărîrilor CCRM, cu audierea în cadrul şedinţelor comisiilor parlamentare de profil a factorilor responsabili care nu asigură executarea acestora;

• să examineze şi să aprobe modificări în cadrul legislativ privind stabilirea sancţiunilor contravenţionale şi penale pentru neexecutarea hotărîrilor Curţii de Conturi.

I.3. Sesizarea organelor de drept

Potrivit art.9 alin.(2) din Legea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.261-XVI din 05.12.2008, CCRM sesizează organele de drept despre depistarea încălcărilor a căror constatare şi examinare ţin de competenţa acestora.

Datele privind sesizarea organelor de drept de către CCRM sînt prezentate în felul următor:

Astfel, în perioada octombrie 2011 – septembrie 2013, CCRM a sesizat organele de drept în 28 de cazuri, în special, asupra faptelor care reprezintă indicii de săvîrşire a unor infracţiuni, cum ar fi: abuzul de serviciu, depăşirea atribuţiilor de serviciu, neglijenţa în serviciu, falsificarea actelor, delapidarea averii străine în proporţii mari etc.

În perioada octombrie 2011 – septembrie 2012, organelor de drept le-au fost remise 16 materiale în temeiul Hotărîrilor CCRM, dintre care: 13 – Procuraturii Generale, 5 – Centrului Naţional Anticorupţie, şi 1 – Procuraturii municipiului Chişinău, la solicitare. Unele materiale au fost remise concomitent Procuraturii Generale şi Centrului Naţional Anticorupţie.

În urma examinării materialelor expediate, organele de urmărire penală au pornit 13 cauze penale:

• cauza penală pornită conform art.335 alin.(3) lit.b) Cod penal (abuzul de serviciu), pe materialele auditului gestionării patrimoniului dat/luat în locaţiune de către S.A. “Banca de Economii” pe perioada anilor 2008-2011 (Hotărîrea CCRM nr.5 din 14.02.2012);

• cauza penală pornită în baza indicilor calificativi ai infracţiunii prevăzute de art.328 alin.(1) Cod penal, pe faptul depăşirii atribuţiilor de serviciu din partea persoanelor cu funcţii publice din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale din raionul Briceni (acţiuni manifestate prin diminuarea nejustificată a surselor financiare pentru alimentaţia copiilor în instituţiile preşcolare şi preuniversitare în sumă de 0,6 milioane de lei; efectuarea cheltuielilor neregulamentare în sumă de 106,8 mii de lei) – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Briceni pe anul 2011 şi auditului legalităţii administrării mijloacelor financiare în cadrul unor entităţi din raionul Briceni în perioada anilor 2005-2011 (Hotărîrea CCRM nr.13 din 10.04.2012);

• cauza penală pornită conform semnelor constitutive ale infracţiunii prevăzute de art.329 alin.(2) lit.b) Cod penal (neglijenţa în serviciu), comisă de către persoanele cu funcţii de răspundere ale Î.S. “Aeroportul Chişinău”, soldată cu urmări grave pentru interesele statului, în sumă de 9,2 milioane de lei – materialele auditului regularităţii gestionării patrimoniului public de către autorităţile şi entităţile din domeniul aviaţiei civile pe perioada anilor 2010-2011 (Hotărîrea CCRM nr.16 din 03.05.2012);

• cauza penală pornită pe faptul falsificării de către persoane neidentificate a setului de acte prezentat grupului de lucru pentru achiziţii publice din cadrul primăriei satului Gordineşti, raionul Edineţ, care a servit ca temei pentru perfectarea contractului de achiziţii nr.47 din 20.12.2010, în sumă totală de 27360 de lei, şi a acordului adiţional la contract privind majorarea preţului contractual cu 320 de lei – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Edineţ pe anul 2011 (Hotărîrea CCRM nr.19 din 11.05.2012);

• cauza penală pornită în privinţa persoanelor publice din cadrul primăriei satului Ştefăneşti, raionul Ştefan-Vodă, pe faptul delapidării averii străine în proporţii mari, conform elementelor infracţiunii prevăzute de art.191 alin.(4) Cod penal – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Ştefan-Vodă pe anul 2011 (Hotărîrea CCRM nr.21 din 18.05.2012);

• cauza penală pornită în conformitate cu art.191 alin.(5) Cod penal (delapidarea averii străine în proporţii deosebit de mari); materialele CCRM referitor la acordarea ajutorului umanitar au fost anexate la cauza penală pornită la 31.01.2011 conform semnelor constitutive ale infracţiunii prevăzute de art.329 alin.(2) lit.c) Cod penal – materialele auditului bugetului UTA Găgăuzia pe anul 2011 şi gestionării patrimoniului public (Hotărîrea CCRM nr.24 din 29.05.2012);

• cauza penală pornită în conformitate cu art.327 alin.(2) Cod penal pe faptul abuzului de serviciu comis de către persoanele cu funcţie de demnitate publică din cadrul Consiliului orăşenesc Rîşcani privind procurarea automobilului de serviciu la preţul de 100000 de lei – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Rîşcani pe anul 2011 (Hotărîrea CCRM nr.27 din 15.06.2012) şi

• cauza penală pornită în temeiul art.264 alin.(1) Cod penal în legătură cu accidentul rutier în care a fost implicat automobilul primăriei oraşului Rîşcani;

• cauza penală pornită în baza art.328 alin.(3) lit.d) Cod penal, pe faptul săvîrşirii de către factorii de decizie ai Teatrului Republican “Luceafărul” şi Ministerului Culturii a unor acţiuni care depăşesc în mod vădit limitele drepturilor şi atribuţiilor acordate prin lege la gestionarea patrimoniului public – materialele auditului performanţei “Există oportunităţi de îmbunătăţire a mecanismului de gestionare a patrimoniului dat/luat în locaţiune de către autorităţile publice şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public şi de sporire a eficienţei administrării acestuia” (Hotărîrea CCRM nr.29 din 06.07.2012);

• 3 cauze penale pornite în temeiul art.328 alin.(3) lit.b) Cod penal (excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu), art.329 alin.(2) lit.b) Cod penal (neglijenţa în serviciu) şi art.244 alin.(2) lit.b) din Codul penal (evaziunea fiscală a întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor) – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public în municipiul Chişinău în perioada 2010-2011 (Hotărîrea CCRM nr.37 din 31.07.2012).

Totodată, organele de drept care au avut în examinare materialele misiunilor de audit efectuate de către CCRM au emis 32 de ordonanţe de neîncepere a urmăririi penale, pe motiv că lipsesc elementele constitutive ale infracţiunii – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Briceni pe anul 2011 şi auditului legalităţii administrării mijloacelor financiare în cadrul unor entităţi din raionul Briceni în perioada anilor 2005-2011; materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Străşeni, raionul Basarabeasca; materialele auditului efectuat la Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale şi unele instituţii din subordine; 28 de ordonanţe de refuz în pornirea urmăririi penale în privinţa activităţii a 28 de primării pe materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Edineţ pe anul 2011.

Pe materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale din raionul Hînceşti pe anul 2010 şi gestionării patrimoniului public (Hotărîrea CCRM nr.75 din 24.11.2011) şi ale auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2011 la Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene şi unele instituţii din subordine (Hotărîrea CCRM nr.30 din 12.07.2012), Procuratura Generală nu a intervenit cu acte de procuror.

În perioada octombrie 2012 – septembrie 2013, organelor de drept le-au fost remise 12 materiale în baza Hotărîrilor CCRM, dintre care: 3 – Procuraturii Generale; 2 – Centrului Naţional Anticorupţie; 1 – Procuraturii Anticorupţie, la solicitare; 1 – Procuraturii Generale şi Inspectoratului General de Poliţie, şi 5 – concomitent Procuraturii Generale şi Centrului Naţional Anticorupţie. În rezultat, au fost pornite 2 cauze penale:

• cauza penală pornită în baza elementelor infracţiunii prevăzute de art.329 alin.(1) Cod penal (neglijenţa în serviciu) – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Dubăsari pe anul 2011 (Hotărîrea CCRM nr.52 din 21.11.2012);

• cauza penală pornită conform art.251 Cod penal (înstrăinarea bunurilor sechestrate, săvîrşită de o persoană care era obligată, conform legii, să asigure integritatea lor), în legătură cu înstrăinarea pachetului de acţiuni al S.A. “Pepiniera piscicolă zonală Cahul”, sechestrat prin Încheierea Curţii de Apel Economice şi art.328 alin.(3), lit.d) Cod penal (excesul de putere) – materialele auditului bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi gestionării patrimoniului public din raionul Cahul pe anul 2011 (Hotărîrea CCRM nr.53 din 23.11.2012).

Celelalte 10 materiale se află în proces de examinare.

De menţionat şi faptul că Centrului Naţional Anticorupţie şi Procuraturii Generale le-au fost remise materialele privind verificările efectuate la Î.S. “Moldelectrica” şi la S.A. “Termocom”, aceste două acţiuni de verificare fiind iniţiate şi desfăşurate cu admiterea unui şir de încălcări ale legislaţiei în vigoare, în cadrul auditului regularităţii utilizării patrimoniului public şi formării tarifelor în sistemul de aprovizionare cu gaze naturale şi energie termică.

I.4. Acţiuni de audit efectuate la solicitările fracţiunilor parlamentare

Potrivit prevederilor legale, Parlamentul sau fracţiunile parlamentare pot solicita Curţii de Conturi a Republicii Moldova efectuarea unor acţiuni de audit. Acţiunile de audit pot fi solicitate fără decizia Parlamentului, la cererea oricărei fracţiuni parlamentare, o dată în semestru.

Pe parcursul perioadei de raportare, CCRM i-au fost înaintate 12 solicitări din partea fracţiunilor parlamentare, grupurilor de deputaţi, precum şi a unor deputaţi din Parlamentul Republicii Moldova. Astfel, în urma solicitărilor din partea Fracţiunii Parlamentare a PLDM, au fost realizate misiuni de audit la Î.S. Teatrul Naţional de Operă şi Balet “Maria Bieşu” şi la Academia de Ştiinţe a Moldovei, iar la solicitarea Fracţiunii Parlamentare a PCRM, în cadrul realizării misiunii de audit la Cancelaria de Stat au fost verificate aspectele invocate în solicitare.

Misiunea de audit iniţiată la solicitarea unui grup de deputaţi din cadrul Fracţiunii Parlamentare a PL privind corectitudinea şi plenitudinea transmiterii patrimoniului statului pentru fondarea S.A. “Moldovagaz”, la decizia Plenului CCRM, a fost sistată, din lipsa probelor documentare, precum şi a cadrului legal relevant care ar permite efectuarea acţiunilor de audit la agenţii economici în al căror capital social cota statului este mai mică de 50%.

Solicitările de efectuare a acţiunilor de audit care nu s-au încadrat în prevederile cadrului legal au fost remise, spre examinare conform competenţei, altor instituţii. Concomitent, subiectele abordate în solicitări se vor examina la elaborarea Programului de activitate al CCRM pe anul următor.

Rezultatele acţiunilor de audit efectuate în baza solicitărilor înaintate cu respectarea prevederilor legale se conţin în capitolele respective ale prezentului Raport.

Capitolul II

AUDITUL FORMĂRII, ADMINISTRĂRII ŞI ÎNTREBUINŢĂRII

RESURSELOR BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL

II.1. Auditul Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012

Principalele constatări privind execuţia de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2012

Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012 a fost elaborat potrivit prevederilor legale şi prezintă execuţia de ansamblu bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi consolidarea datelor rapoartelor executorilor de buget. În baza activităţilor de audit efectuate asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012, la componenta executarea de casă a fost exprimată Opinia fără rezerve, ţinîndu-se cont de faptul că erorile constatate nu depăşesc pragul de materialitate stabilit.

Curtea de Conturi a Republicii Moldova denotă: (i) prezenţa unor carenţe ale procesului de planificare/revizuire a veniturilor şi cheltuielilor datorită neasigurării rectificărilor oportune; (ii) neraportarea unor venituri în conformitate cu clasificaţia bugetară; (iii) neasigurarea plenitudinii raportării restanţelor, precum şi a măsurilor de încasare a acestora; (iv) nerevizuirea mărimii transferurilor efectuate de la bugetul de stat; (v) finanţarea fondului rutier peste limitele mijloacelor încasate aferente surselor de constituire a acestuia; (vi) utilizarea soldurilor de mijloace speciale fără efectuarea rectificărilor în acest aspect; (vii) lipsa unor norme unice de planificare a investiţiilor capitale finanţate de la bugetul de stat, precum şi a dinamicii finanţării investiţiilor de stat în vederea planificării lor, cu respectarea principiului transparenţei şi în funcţie de prioritizarea obiectivelor; (viii) neînregistrarea în evidenţă/neraportarea de către autorităţile publice centrale (fondatori) în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate, precum şi a mijloacelor fixe şi obiectelor de mică valoare şi scurtă durată etc.

♦ Execuţia de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2012, atît la venituri, cît şi la cheltuieli, a fost sub nivelul prevederilor bugetare.

Ca rezultat al rectificărilor bugetare, principalii indicatori au fost stabiliţi la venituri în sumă de 20638,2 milioane de lei şi la cheltuieli – de 21544,2 milioane de lei, cu un deficit de 906,0 milioane de lei. Ulterior, în baza definitivărilor efectuate de Ministerul Finanţelor în temeiul prevederilor art.21 din Legea bugetului de stat pe anul 2012, deficitul bugetar a constituit 1624,7 milioane de lei, sau cu 718,7 milioane de lei mai mult decît nivelul precizat de Parlament, suma totală a veniturilor fiind de 20783,5 milioane de lei, iar a cheltuielilor – de 22408,2 milioane de lei.

♦ Veniturile executate au însumat în total 20090,6 milioane de lei, cu un nivel de realizare de 96,7%, iar cheltuielile – respectiv, 21675,3 milioane de lei, sau 96,7%, în urma execuţiei anuale fiind înregistrat un deficit bugetar de 1584,7 milioane de lei.

Analiza auditului asupra datelor privind execuţia bugetului de stat pe anul 2012 a relevat că:

• veniturile executate în sumă de 20090,6 milioane de lei sînt mai mici cu 692,9 milioane de lei decît prevederile bugetare definitive;

• cheltuielile de casă executate în sumă de 21675,3 milioane de lei sînt mai mici cu 732,9 milioane de lei decît prevederile bugetare definitive;

• în comparaţie cu anul 2011, execuţia bugetului de stat pe anul 2012 înregistrează o tendinţă de creştere la venituri cu 1451,6 milioane de lei şi la cheltuieli – cu 1671,2 milioane de lei;

• deficitul bugetar ca pondere în PIB a atins în anul 2012 nivelul de 1,8%, fiind cu 0,1 puncte procentuale mai mare faţă de anul 2011.

♦ Deficitul bugetar a însumat 1584,7 milioane de lei şi este cu 678,7 milioane de lei (74,9%) peste nivelul prevăzut de Parlament şi cu 40,0 milioane de lei (2,5%) sub nivelul prevederilor bugetare definitive.

În aspectul surselor, componenta de bază a înregistrat un deficit de 434,9 milioane de lei şi componenta proiecte finanţate din surse externe – de 1228,8 milioane de lei. Totodată, componentele mijloace speciale şi fonduri speciale au fost executate cu înregistrarea unui excedent în sumă de 35,8 milioane de lei şi, respectiv, de 43,2 milioane de lei. Deficitul a fost finanţat preponderent din: surse externe – în sumă de 1163,8 milioane de lei, surse interne – de 359,2 milioane de lei, mijloace din vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică – de 131,9 milioane de lei etc. Deficitul înregistrat la componenta proiecte finanţate din surse externe în sumă de 1228,8 milioane de lei este cu 54,0 milioane de lei mai mult decît limitele prevăzute. Se denotă că MF nu a monitorizat executarea cheltuielilor la această componentă, respectiv, nefiind autorizată efectuarea cheltuielilor din soldurile de mijloace ale unor proiecte, ceea ce a influenţat majorarea deficitului prevăzut. Totodată, verificările auditului la componenta mijloace speciale, în aspectul executorilor de buget, denotă executarea deficitului cu 26,8 milioane de lei mai mult decît deficitul planificat, datorită utilizării mijloacelor disponibile din solduri pentru efectuarea cheltuielilor în lipsa includerii acestor situaţii în rectificările Legii bugetare anuale.

♦ Soldurile de mijloace băneşti (pe toate componentele), la 31.12.2012, au constituit 1905,7 milioane de lei, inclusiv aferente celor de la componenta de bază – 9,3 milioane de lei, mijloace speciale – 384,0 milioane de lei, fonduri speciale – 473,7 milioane de lei, şi proiecte finanţate din surse externe – 1038,7 milioane de lei.

Comparativ cu începutul anului, se relevă o tendinţă de creştere a soldurilor cu 112,2 milioane de lei, condiţionată de majorarea soldurilor aferente mijloacelor speciale cu 38,0 milioane de lei, a fondurilor speciale – cu 43,2 milioane de lei, şi a proiectelor finanţate din surse externe – cu 123,8 milioane de lei, aceasta fiind influenţată de nivelul scăzut de valorificare a mijloacelor alocate. Totodată, se atestă micşorarea soldului de mijloace la componenta de bază cu 92,8 milioane de lei, fapt cauzat de neîncasarea integrală a veniturilor la bugetul de stat şi de utilizarea mijloacelor soldului în calitate de sursă de finanţare a cheltuielilor. Din totalul soldului de mijloace (1905,7 milioane de lei) înregistrat la 31.12.2012, circa 215,0 milioane de lei revin executorilor de buget care se deservesc în afara sistemului trezorerial (din care 169,1 milioane de lei constituie soldurile mijloacelor proiectelor finanţate din surse externe executate prin intermediul instituţiilor financiare, iar restul sumei revine instituţiilor din afara ţării). De menţionat faptul că, din totalul soldului de mijloace băneşti înregistrat la finele anului, 156,2 milioane de lei au constituit soldurile mijloacelor speciale aferente instituţiilor de învăţămînt superior, care, în baza prevederilor legale⁵, începînd cu luna ianuarie 2013, au fost transferate în instituţiile financiare, în urma obţinerii de către acestea a statutului de autonomie universitară.

__________________

⁵ Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21.07.1995.

Principalele constatări privind execuţia veniturilor bugetului de stat pe anul 2012

Gradul de execuţie a veniturilor bugetului de stat denotă carenţe în planificarea fiscală, iar totalul veniturilor colectate, în comparaţie cu indicii bugetari aprobaţi, nu a asigurat echilibrul bugetar scontat.

♦ În contextul rectificărilor şi modificărilor indicatorilor aprobaţi prin Legea bugetului de stat pe anul 2012, auditul remarcă persistenţa situaţiei în care se conturează supraestimarea unor tipuri de venituri, în raport cu situaţia reală privind executarea acestora, fapt ce denotă rezerve în procesul de elaborare a bugetului. În urma rectificărilor operate, totalul veniturilor bugetului de stat a fost redus cu 729,1 milioane de lei, iar ca rezultat al precizărilor efectuate de Ministerul Finanţelor, acestea s-au majorat cu 145,3 milioane de lei, integral, totalul veniturilor fiind micşorat cu 583,8 milioane de lei.

♦ Deşi ultima rectificare bugetară a fost aprobată la finele lunii noiembrie, executarea veniturilor bugetului de stat relevă unele rezerve vizînd nivelul de executare, indicatorii definitivi (20783,5 milioane de lei) fiind executaţi în sumă de 20090,6 milioane de lei, sau cu 692,9 milioane de lei mai puţin, fapt ce a determinat un dezechilibru privind sursele de finanţare a cheltuielilor bugetare în aceeaşi mărime. Se atestă că, similar anilor precedenţi, la 38 de poziţii de venituri, încasările au fost sub nivelul prevăzut în total cu 1078,2 milioane de lei, iar la 51 de poziţii – cu 385,8 milioane de lei peste prevederi. Sub nivelul prevăzut s-a încasat TVA la mărfurile importate – cu 392,9 milioane de lei, accizele la benzină şi motorină – cu 120,7 milioane de lei, accizele la autoturisme – cu 81,5 milioane de lei, veniturile de la includerea în tariful gazelor naturale a mijloacelor destinate recuperării mijloacelor utilizate pentru răscumpărarea cambiilor – cu 14,2 milioane de lei etc. Veniturile colectate suplimentar la cele stabilite provin din încasările aferente accizelor la produsele din tutun – cu 120,7 milioane de lei, TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul Republicii Moldova – cu 110,6 milioane de lei, impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător – cu 40,6 milioane de lei etc.

♦ Executarea veniturilor bugetului de stat în anul 2012 a înregistrat o creştere cu 2922,9 milioane de lei faţă de anul 2010 şi cu 1451,6 milioane de lei – faţă de anul 2011. Totodată, veniturile bugetului de stat în anul 2012 au înregistrat o pondere în PIB de 22,9%, sau cu 0,2 puncte procentuale mai mult faţă de anul 2011 şi, respectiv, cu 1,0 puncte procentuale mai puţin faţă de anul 2010.

♦ Veniturile fiscale au fost încasate în sumă de 16178,2 milioane de lei, sau cu 397,5 milioane de lei sub nivelul prevăzut, şi reprezintă 80,5% în totalul veniturilor bugetului de stat şi 18,4% în PIB, înregistrînd, în comparaţie cu anul precedent, o creştere cu 1385,0 milioane de lei. Creşterea veniturilor fiscale faţă de anul 2011 rezultă din: încasările TVA – cu 704,2 milioane de lei; încasarea a 533,0 milioane de lei de la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător, ca rezultat al reintroducerii, de la 01.01.2012, a acestui impozit pentru persoanele juridice; taxa de licenţă pentru anumite genuri de activitate – cu 320,5 milioane de lei, ca urmare a eliberării unor licenţe cu bandă largă 4G; accizele la produsele din tutun – cu 261,3 milioane de lei; încasarea a 125,4 milioane de lei de la introducerea accizelor la gazele lichefiate începînd din 01.01.2012 etc.

♦ Pentru restituirea TVA au fost planificate mijloace în sumă de 1745,0 milioane de lei, sau cu 499,0 milioane de lei mai mult faţă de anul precedent. Creşterea nivelului restituirilor a fost planificată, în principal, în urma introducerii din anul 2012 a restituirii TVA la investiţiile (cheltuielile) capitale din municipiul Chişinău şi municipiul Bălţi. Astfel, pentru restituirea TVA în anul 2012 au fost preconizate şi utilizate 1745,0 milioane de lei. De facto, pe parcursul anului, Trezoreriei de Stat i-au fost prezentate documente de plată spre restituirea TVA în sumă de 1771,2 milioane de lei, însă la 31.12.2012 au rămas neexecutate circa 95 de ordine de plată în sumă de 26,2 milioane de lei, care au fost restituite Inspectoratului Fiscal Principal de Stat.

♦ Veniturile nefiscale au fost încasate în sumă de 858,1 milioane de lei, sau cu 7,8 milioane de lei (0,9%) sub nivelul prevederilor definitive, deţinînd ponderea de 4,3% în totalul veniturilor executate şi 1,0% – în PIB. Comparativ cu anul 2011, veniturile nefiscale au înregistrat o creştere cu 118,6 milioane de lei (16,0%), din care cele mai semnificative revin: taxei de stat pentru cauzele examinate în judecătorii şi în alte organe de resort – cu 28,7 milioane de lei, în condiţiile lichidării judecătoriilor economice; defalcărilor din profitul net al întreprinderilor de stat (municipale) – cu 14,1 milioane de lei; dobînzilor la creditele acordate de la bugetul de stat – cu 9,1 milioane de lei etc.

♦ Încasările provenite din granturi interne şi externe au însumat 1558,1 milioane lei, sau cu 230,8 milioane de lei sub nivelul prevăzut. Situaţia dată a fost cauzată de nevalorificarea în termen a mijloacelor (Fondul Provocările Mileniului Moldova – 118,2 milioane de lei; Ministerul Economiei – 30,4 milioane de lei; Ministerul Finanţelor – 26,9 milioane de lei etc.), precum şi de alţi factori externi. Comparativ cu anul 2011, încasările provenite din granturile interne şi externe au înregistrat o descreştere cu 61,4 milioane de lei.

♦ Veniturile provenite din mijloace speciale sînt în descreştere, comparativ cu anul bugetar precedent. Astfel, în anul 2012, veniturile din mijloace speciale au fost încasate în sumă de 1094,1 milioane de lei, sau cu 63,2 milioane de lei (5,8%) sub nivelul prevăzut, deţinînd ponderea de 5,4% în totalul veniturilor încasate şi 1,2% – în PIB. Comparativ cu anul 2011, veniturile din mijloace speciale s-au micşorat cu 8,1 milioane de lei.

♦ Veniturile aferente fondurilor speciale au înregistrat o uşoară tendinţă de creştere. Veniturile aferente fondurilor speciale au fost încasate în sumă de 358,0 milioane de lei, sau cu 6,4 milioane de lei (1,8%) peste nivelul prevăzut, deţinînd ponderea de 1,8% în totalul veniturilor încasate şi 0,4% – în PIB. Comparativ cu anul 2011, veniturile fondurilor speciale s-au majorat cu 3,9 milioane de lei.

♦ Restanţele agenţilor economici faţă de bugetul de stat – o problemă continuă. La finele anului 2012, restanţele agenţilor economici faţă de bugetul de stat la plăţile de bază (fără penalităţi şi amenzi) au constituit 602,6 milioane de lei, care, comparativ cu începutul anului, s-au majorat cu 192,3 milioane de lei (46,9%). În aspectul administratorilor, partea preponderentă o deţin plăţile la impozitele şi taxele administrate de către organele Serviciului Fiscal de Stat – 73,1% (440,3 milioane de lei), care s-au majorat faţă de anul precedent cu 102,2 milioane de lei (30,2%), iar 26,9% (162,3 milioane de lei) revin celor administrate de organele Serviciului Vamal, acestea majorîndu-se faţă de anul precedent cu 90,1 milioane de lei, sau de 2,2 ori.

Concluzii

Diferenţele substanţiale între veniturile preconizate şi încasările efectiv realizate, situaţii similare constatate şi de misiunile de audit precedente ale CCRM, sînt influenţate de deficienţele atît în ce priveşte modalitatea şi acurateţea estimării şi planificării indicatorilor în aspectul tipurilor de venituri, cît şi privind performanţa managementului instituţiilor cu rol de colectare a veniturilor bugetului de stat. În această situaţie, supraestimarea veniturilor bugetare a determinat dezechilibrul bugetului de stat, din cauza angajării cheltuielilor bazate pe estimările nereale/supradimensionate ale veniturilor, fapt ce a precedat rectificări bugetare prin identificarea unor venituri suplimentare şi diminuarea cheltuielilor, pentru a evita riscul majorării deficitului bugetar şi al datoriei publice.

Prin prisma responsabilităţilor ce îi revin, Ministerul Finanţelor, în comun cu organele cu atribuţii de administrare fiscală, nu au asigurat colectarea integrală a veniturilor, fapt ce influenţează direct nivelul de executare a veniturilor bugetului de stat. Totodată, rezervele în activitatea acestor organe generează riscul evaziunii fiscale, inclusiv prin formarea restanţelor la bugetul de stat, care înregistrează o tendinţă de creştere.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• asigurarea calităţii planificării indicatorilor bugetului de stat în aspectul tipurilor de venituri şi monitorizarea regularităţii exercitării de către organele de competenţă a funcţiilor de administrare fiscală, în vederea asigurării plenitudinii încasării plăţilor aferente veniturilor bugetului de stat;

• întreprinderea măsurilor suficiente şi rezultative, prin intermediul Serviciului Fiscal de Stat şi Serviciului Vamal, pentru reducerea restanţelor la plata obligaţiilor fiscale.

Principalele constatări ale auditului administrării veniturilor publice de către organele Serviciului Fiscal de Stat

În anul 2012, în urma administrării fiscale, organele Serviciului Fiscal de Stat au colectat venituri la bugetul public naţional în sumă de 19028,1 milioane de lei, înregistrîndu-se un coraport la PIB de 23,3%, care în creştere faţă de anul precedent cu 0,3 puncte procentuale. Deşi Inspectoratul Fiscal Principal de Stat a întreprins unele măsuri în vederea îmbunătăţirii procesului administrării fiscale, inclusiv prin asigurarea raportării conforme a datelor evidenţei fiscale, se atestă existenţa unor probleme, deficienţe şi nereguli în organizarea şi desfăşurarea procesului de exercitare a controlului asupra: (i) respectării legislaţiei fiscale; (ii) calculării corecte, vărsării depline şi în termen la bugetul public naţional a obligaţiilor fiscale; (iii) administrării restanţei obligaţiei fiscale; (iv) procesului de executare a colectării silite a obligaţiei fiscale; (v) administrării TVA; (vi) instituirii şi funcţionării posturilor fiscale; (vii) verificării şi evidenţei bunurilor confiscate de organele abilitate cu dreptul de confiscare etc.

În funcţie de abordarea auditului, probele au fost colectate la IFPS şi la 9 IFS teritoriale ale SFS.

Astfel, prin prisma funcţiilor de bază de administrare a veniturilor publice de către organele Serviciului Fiscal de Stat, se denotă următoarele:

♦ Necolectarea deplină şi la timp în anul 2012 la bugetul public naţional a obligaţiilor fiscale calculate a determinat creşterea restanţei cu 533,4 milioane de lei faţă de perioada precedentă. Cea mai mare parte a restanţelor este formată din penalităţi, amenzi şi sumele obligaţiilor restante înregistrate în evidenţa specială, a căror încasare devine tot mai problematică. În aspectul tipurilor de impozite, atît în perioada auditată, cît şi în cea precedentă, ponderea restanţelor faţă de BS şi bugetele UAT a fost înregistrată la TVA – 62,1%, la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător – 15,8%, la impozitul funciar – 6,8%, şi la impozitul pe bunurile imobiliare – 4,8%. Se atestă că restanţa la plăţile de bază la bugetul public naţional la 31.12.2012, comparativ cu situaţia după aplicarea amnistiei fiscale din 2007, s-a majorat de 8,4 ori, sau cu 1239,1 milioane de lei, fapt ce denotă posibilitatea apariţiei riscului de evaziune fiscală.

♦ Administrarea procesului de evidenţă specială a obligaţiilor fiscale a căror executare silită este imposibilă nu a asigurat regularitatea înregistrării (cazurile constatate la IFS Făleşti şi IFS municipiul Chişinău au însumat 71,5 milioane de lei) şi excluderii (suma de 15,9 milioane de lei înregistrată neîntemeiat în anii 2008-2011 de către DAF Rîşcani IFS municipiul Chişinău) în/din evidenţa specială a obligaţiilor fiscale în condiţii legale, precum şi corectitudinea raportării de către inspectoratele fiscale de stat teritoriale a datelor evidenţei (cazurile constatate în sumă de 84,9 milioane de lei la DAF Rîşcani şi DAF Buiucani IFS municipiul Chişinău). În aceste situaţii, se relevă diminuarea artificială a sumei restanţei şi provocarea situaţiilor de risc înalt vizînd acordarea unor vacanţe fiscale contribuabililor, în condiţiile înregistrărilor neregulamentare în evidenţa specială a restanţei acestora, precum şi excluderea acestor sume prin intermediul evidenţei speciale.

♦ Neconformitatea procesului de executare a colectării silite a obligaţiei fiscale a condiţionat: aplicarea neregulamentară de către organele SFS, în perioada acţiunii contractului de eşalonare, a prevederilor Codului fiscal; rezilierea cu întîrziere a contractelor de eşalonare în condiţiile în care contribuabilii nu şi-au onorat obligaţiile potrivit clauzelor contractuale; aplicarea tardivă a măsurilor de executare silită; neasigurarea stingerii restanţelor prin încasarea mijloacelor băneşti, inclusiv în valută străină, de pe conturile bancare ale contribuabililor. Deşi organele fiscale în anul 2012 au înaintat 39,4 mii de ordine incaso aferente sumei restanţelor de 1478,3 milioane de lei, au fost încasate doar 298,9 milioane de lei, sau 20% din suma depusă, iar nesuspendarea tuturor conturilor bancare a dus la majorarea restanţei.

♦ Cu toate că cadrul legal reglementează procesul privind restituirea TVA, acesta rămîne a fi unul problematic, regularitatea procesului de restituire a TVA de la bugetul de stat fiind afectată de mai multe deficienţe, şi anume: abordarea neuniformă a procesului de examinare a cererilor şi de adoptare a deciziilor privind metoda de restituire a TVA din buget (cazuri constatate în sumă totală de 4,9 milioane de lei); respingerea neîntemeiată a cererilor agenţilor economici privind restituirea TVA; acceptarea, în unele cazuri, în mod nejustificat a restituirii TVA (2 cazuri constatate la DCF IFS municipiul Chişinău în sumă de circa 1,1 milioane de lei).

♦ Respingerea neîntemeiată a cererilor de restituire a TVA, tergiversarea termenelor de examinare a dezacordurilor în legătură cu aşteptarea intrării în vigoare a noilor modificări în legislaţie în favoarea contribuabililor, aplicarea nemotivată a unor amenzi pentru încălcările fiscale au condiţionat creşterea numărului de contestaţii depuse de contribuabili, precum şi diminuarea plăţilor aferente încasărilor în buget cu 36,8 milioane de lei.

♦ Nevalorificarea în deplină măsură a tuturor oportunităţilor oferite de programele SI al SFS a condiţionat: nedepistarea la timp a divergenţelor şi tergiversarea termenului de verificare a indicatorilor din unele produse informaţionale; nemonitorizarea deplină şi neînregistrarea pe “formulare tipizate” a estimărilor fiscale calculate prin metode indirecte, în anul 2012 organele fiscale identificînd 38 de firme “fantome”, cu valoarea prejudiciului estimat de circa 127,0 milioane de lei.

♦ Nemonitorizarea activităţii şi/sau dărilor de seamă prezentate de agenţii economici diminuează identificarea la timp a contribuabililor pasibili de înregistrare sau anulare ca plătitori de TVA.

♦ Neregulile constatate la instituirea şi funcţionarea posturilor fiscale, precum şi abaterile de la cadrul normativ în procesul de raportare a activităţii desfăşurate limitează eficienţa acestora. Aceste situaţii parţial sînt condiţionate de imperfecţiunea cadrului legal la acest capitol, precum şi de lipsa monitorizării şi examinării rezultatelor activităţii posturilor fiscale. Astfel, doar în 13 cazuri, divergenţele între SI al SFS şi rapoartele privind funcţionalitatea posturilor fiscale, la valoarea livrărilor, au însumat circa 36,1 milioane de lei, iar la valoarea procurărilor – circa 142,3 milioane de lei.

♦ Deşi conducerea SFS a întreprins unele măsuri privind completarea veniturilor administrate cu venituri provenite din confiscarea bunurilor, coraportul acestora constituie doar 44,4%, iar comercializarea lor rămîne a fi problematică. Se atestă neefectuarea de către organele fiscale a controalelor obligatorii la judecătorii, organele Ministerului Afacerilor Interne, organele Procuraturii, în vederea constatării şi evidenţei bunurilor confiscate.

Concluzii

În anul 2012, administrarea veniturilor publice de către organele SFS nu în toate cazurile a atins rezultatele scontate. Neajunsurile şi lacunele care persistă în cadrul normativ şi executarea necorespunzătoare a sarcinilor de bază au condiţionat disfuncţionalităţi în mecanismele de administrare, monitorizare şi control. Aceste situaţii, în unele cazuri, au determinat creşterea restanţei la BPN, majorarea numărului de contestaţii şi prezenţa litigiilor, în special cauzate de respingerile neîntemeiate ale cererilor de restituire a TVA; tergiversarea examinării dezacordurilor; aplicarea nemotivată a sancţiunilor şi amenzilor pentru încălcările fiscale etc.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• eficientizarea mecanismului de administrare a veniturilor fiscale întru intensificarea controlului managerial pentru reducerea evaziunii fiscale, acumularea veniturilor suplimentare la buget, neadmiterea formării restanţelor la plata obligaţiilor fiscale, asigurarea unui proces eficient al conformării benevole a contribuabililor, precum şi pentru perfecţionarea continuă a cadrului regulator.

Principalele constatări ale auditului administrării veniturilor publice de către organele Serviciului Vamal

Deţinînd atribuţii privind administrarea veniturilor publice, Serviciul Vamal, în anul 2012, a colectat 12612,3 milioane de lei, ce constituie 96,4% din totalul veniturilor aprobate, iar în raport cu PIB – 14,4%. Concomitent, administrarea veniturilor publice de către SV dispune de unele rezerve, în special ce ţin de: (i) perfecţionarea cadrului normativ-legislativ referitor la determinarea valorii în vamă, precum şi a metodologiei de estimare şi prognozare a veniturilor vamale; (ii) perceperea datoriilor agenţilor economici formate în baza deciziilor de regularizare şi plasare a unor mărfuri supuse accizelor în antrepozitele vamale; (iii) monitorizarea riguroasă, inclusiv a lanţului valoric ce ţine de tranzacţiile efectuate prin intermediul zonelor off-shore, în scopul prevenirii evaziunilor fiscale; (iv) monitorizarea scutirilor şi facilităţilor vamale acordate la plata drepturilor de import prin prisma evaluării impactului acestora.

Astfel, sub aspectul funcţiilor de bază de administrare a veniturilor publice de către organele SV, auditul a fost efectuat la aparatul central al SV şi la 7 Birouri vamale.

Urmare activităţilor întreprinse de echipa de audit, se denotă următoarele:

♦ Sistemul de management al administrării veniturilor vamale dispune de unele carenţe la etapa de planificare, fapt care impune necesitatea perfecţionării metodologiei de estimare a veniturilor administrate de SV, prin aplicarea practicilor internaţionale, instrumentelor analitice şi indicatorilor micro- şi macroeconomici.

♦ Evoluţia colectărilor la buget a fost influenţată semnificativ de scutirile şi facilităţile vamale acordate agenţilor economici la plata drepturilor de import, în temeiul prevederilor legale⁶, acordurilor de comerţ liber cu ţările CSI şi altor acorduri internaţionale, care au constituit 3922,3 milioane de lei, sau 31,1% din veniturile administrate de SV, fiind în creştere cu 547,0 milioane de lei faţă de anul 2011. Nivelul de executare a veniturilor vamale stabilite a fost influenţat şi de fluctuaţiile cursului valutar, al cărui impact se cifrează la cca 94,0 milioane de lei.

__________________

⁶ Titlul III şi Titlul IV din Codul fiscal, aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997 (cu modificările şi completările ulterioare); Legea nr.1380-XIII din 20.11.1997.

♦ Neexecutarea plăţilor vamale la nivelul aprobat cu circa 466,2 milioane de lei a fost influenţată de modificările operate în legislaţie, de volumul cantitativ al importului de mărfuri, precum şi de alţi factori.

♦ Datoriile agenţilor economici faţă de bugetul de stat la plăţile administrate de către organele vamale, înregistrate la finele anului 2012, au constituit 257,6 milioane de lei, care, faţă de anul 2011, au înregistrat o creştere cu 133,8 milioane de lei (de 2,1 ori), acestea fiind formate în baza deciziilor de regularizare şi preponderent contestate în instanţele judecătoreşti.

♦ Soldurile cumulative ale agenţilor economici privind sumele calculate şi achitate ale drepturilor de import/export la 31.12.2012, conform datelor SV, constituiau 155,8 milioane de lei, din care în sumă de 36,8 milioane de lei – formate în anul 2012.

♦ Cadrul normativ-legislativ în baza căruia SV îşi desfăşoară activitatea conţine carenţe la determinarea valorii în vamă, fapt constatat şi de misiunile de audit precedente ale CCRM, inclusiv privind aplicarea preţurilor de referinţă, acesta urmînd a fi perfecţionat conform principiilor şi regulilor prevăzute în acordurile internaţionale la care Republica Moldova este parte.

♦ O mare problemă pentru buget rămîne a fi tranzacţiile comerciale de import/export efectuate de către rezidenţi prin intermediul firmelor rezidente în zonele off-shore, care creează riscuri de diminuare sau majorare a valorii în vamă a mărfurilor, soldate cu evaziuni fiscale, creşterea preţurilor de comercializare pe piaţa internă (tranzacţii de import cu valoarea mărfurilor în vamă de 4,1 miliarde de lei şi tranzacţii de export în valoare de 1,4 miliarde de lei). În acest context, se atestă şi tranzacţiile de export al deşeurilor şi resturilor de metale şi articole din metale comune, din fontă, fier sau oţel, cînd agentul economic beneficiază de restituirea din bugetul de stat a TVA, fapt ce implică riscuri de evaziune fiscală şi costuri suplimentare pentru buget.

♦ Valoarea în vamă determinată de către organele vamale în baza facturilor comerciale prezentate de agenţii economici la unele produse medicamentoase este mai mare cu circa 50-300% faţă de preţul de producător, inclusiv datorită faptului că legislaţia nu prevede prezentarea obligatorie de către declarant, la vămuirea mărfii, a declaraţiei vamale a ţării de expediere.

♦ Tranzacţiile de import al produselor medicamentoase, inclusiv cele efectuate prin intermediul companiilor din alte ţări decît ţara de expediere a mărfii, au ca scop direct majorarea valorii facturate, ceea ce se răsfrînge asupra preţurilor de comercializare a mărfurilor respective pe piaţa internă, implică riscuri de evaziune fiscală şi costuri suplimentare pentru buget şi populaţie. Operaţiunile comerciale de import al medicamentelor nu cad sub incidenţa prevederilor cadrului legal privind monitorizarea lanţului valoric. O situaţie analogică tranzacţiilor de import al produselor medicamentoase a fost constatată şi la tranzacţiile de import al motorinei şi bitumului de petrol pentru reparaţia drumurilor, fiind constatate tranzacţii la tipurile respective de mărfuri cu aşa majorări în sumă totală de circa 36,4 milioane de lei.

♦ Între preţurile declarate de exportator la unele mărfuri (grîu dur, tutunuri brute sau neprelucrate, seminţe de floarea-soarelui) şi preţurile medii publicate de Biroul Naţional de Statistică au fost constatate de audit divergenţe spre majorare cu circa 60-280%, tranzacţiile respective preponderent fiind efectuate prin zonele off-shore.

♦ Deşi mărfurile accizate sînt interzise pentru plasare în antrepozitele vamale, nerespectarea regimurilor vamale a condiţionat plasarea neregulamentară în antrepozite a unor mărfuri supuse accizelor, fapt care a determinat acordarea de vacanţe fiscale de la una pînă la patru luni agenţilor economici importatori, prin achitarea întîrziată a obligaţiilor vamale.

Concluzii

Administrarea conformă şi în măsură deplină a veniturilor publice de către Serviciul Vamal dispune de unele rezerve, influenţate de necesitatea perfecţionării cadrului normativ-legislativ referitor la determinarea valorii în vamă a mărfurilor şi a metodologiei de estimare şi prognozare a veniturilor vamale, care ar contribui la îmbunătăţirea acestui proces. Impact asupra administrării veniturilor au avut şi: creşterea de 2,1 ori a datoriilor agenţilor economici, formate în baza deciziilor de regularizare, cauzate preponderent de contestarea ultimelor în instanţele judecătoreşti; modificările operate în legislaţie privind cotele accizelor la unele mărfuri; acordarea scutirilor şi facilităţilor vamale unor rezidenţi la plata drepturilor de import, precum şi creşterea tranzacţiilor comerciale de import/export prin intermediul firmelor rezidente în zonele off-shore, cu riscuri de evaziune fiscală şi costuri suplimentare pentru buget şi populaţie.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• perfecţionarea metodologiei de estimare şi prognozare a veniturilor administrate de organele vamale, prin aplicarea practicilor internaţionale, instrumentelor analitice şi indicatorilor micro- şi macroeconomici;

• intensificarea monitorizării în continuare a scutirilor şi facilităţilor vamale acordate la plata drepturilor de import, prin prisma evaluării impactului acestora;

• verificarea preţurilor declarate de operatorii economici la produsele medicamentoase şi a preţurilor declarate de producător sau reprezentantul oficial al acestora, precum şi includerea produselor medicamentoase în lista mărfurilor importate privind monitorizarea lanţului valoric în comerţul interior;

• apărarea intereselor economice ale statului, inclusiv prevenirea şi combaterea spălării banilor în aspectul tranzacţiilor comerciale efectuate prin zonele off-shore.

Principalele constatări privind execuţia cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2012

Executarea cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2012 atestă diferite niveluri de valorificare a limitelor de alocaţii, atît la executarea de casă, cît şi la cea efectivă.

♦ Situaţia privind executarea limitelor de cheltuieli în aspectul clasificaţiei bugetare indică că cheltuielile de casă la toate componentele au înregistrat un nivel de realizare, faţă de prevederile definitive, de 96,7%, fiind executate în sumă de 21675,3 milioane de lei, sau cu 1671,2 milioane de lei mai mult faţă de cheltuielile înregistrate în anul 2011.

♦ În aspectul componentelor, cheltuielile au fost executate sub nivelul prevăzut, inclusiv la componentele: mijloace speciale – 90,4%; proiecte finanţate din surse externe – 92,1%; componenta de bază – 97,7%; fonduri speciale – 98,0%.

♦ Nivelul de executare, în comparaţie cu prevederile definitive, a cheltuielilor pe grupele principale de funcţie a fost cuprins între 84,7% şi 100,0%, ca rezultat nefiind utilizate alocaţii în sumă de 732,9 milioane de lei.

♦ Transferurile la fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală nu s-au micşorat, ţinîndu-se cont de faptul că au fost revizuite integral cheltuielile bugetului de stat, iar din totalul acestora nu au fost deduse cheltuielile efectuate din contul veniturilor cu destinaţie specială, drept rezultat, aceste transferuri fiind finanţate cu 44,6 milioane de lei mai mult.

♦ Partea preponderentă a mijloacelor nevalorificate în sumă de 101,6 milioane de lei la grupa principală “Asigurarea şi asistenţa socială” revine celor destinate achitării ajutorului social, ca urmare a planificării în excedent de către Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei a alocaţiilor în aceste scopuri, iar Ministerul Finanţelor nu a întreprins măsuri în vederea micşorării lor în cadrul rectificărilor anuale.

♦ Similar anilor precedenţi, s-a constatat neutilizarea deplină a mijloacelor prevăzute în bugetul de stat la nivelul executorilor primari de buget, în condiţiile cînd doar 9 executori de buget (din 52) au utilizat pe deplin limitele de alocaţii aprobate, cele mai semnificative alocaţii nevalorificate fiind înregistrate la: CNAS – 101,6 mil.lei (3,8 % din mijloacele prevăzute); acţiuni generale ale MF – 88,2 milioane de lei (1,8% din mijloacele prevăzute), datorită prognozării incorecte a alocaţiilor pentru indexarea depunerilor băneşti ale cetăţenilor în B.C. “Banca de Economii” S.A. şi neajustării cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat, nevalorificînd alocaţii de 30,3 milioane de lei şi 33,9 milioane de lei etc.; Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor – 79,2 milioane de lei (19,0% din mijloacele prevăzute), mijloace nevalorificate pentru reparaţia capitală a clădirii Parlamentului; MF – 67,5 milioane de lei (9,9% din mijloacele prevăzute), ca urmare a tergiversării implementării Proiectului “Managementul Finanţelor Publice” şi Proiectului investiţional IMPEFO “Îmbunătăţirea cooperării transfrontaliere între Republica Moldova şi România privind produsele petroliere şi alimentare” etc.

♦ Analiza auditului asupra ritmicităţii finanţării cheltuielilor din bugetul de stat denotă că în trimestrele I, II şi III cheltuielile au fost finanţate sub nivelul prevăzut, iar în trimestrul IV – peste nivelul prevăzut. Din mijloacele finanţate în trimestrul IV, 2686,7 milioane de lei s-au finanţat în luna decembrie, ce constituie 12,4% din totalul cheltuielilor anuale, astfel fiind create circumstanţe pentru formarea datoriilor debitoare la finele anului, cu imobilizarea mijloacelor bugetare în gestiunea agenţilor economici prin intermediul conturilor deservite de instituţiile financiare.

♦ Executarea de casă a veniturilor şi cheltuielilor aferente fondului rutier denotă că veniturile aferente acestuia s-au executat în sumă de 935,8 milioane de lei, în fondul rutier fiind alocate 973,6 milioane de lei, sau cu 37,7 milioane de lei mai mult decît prevederile regulamentare⁷, întrucît finanţarea urma a fi efectuată pe măsura acumulării surselor de constituire a acestuia. Concomitent, corectitudinea raportării valorii lucrărilor efectuate şi achitate din fondul rutier nu a fost asigurată de MTID şi Î.S. “Administraţia de Stat a Drumurilor”, în calitate de beneficiar al mijloacelor, drept urmare, nefiind reflectate la lucrările executate şi la datoriile creditoare suma de 51,2 milioane de lei. Se relevă lipsa de coerenţă a finanţării, executării şi raportării mijloacelor destinate fondului rutier, MF nedispunînd de reglementări interne privind modul de finanţare a cheltuielilor fondului rutier în cazul neacumulării veniturilor provenite din sursele de constituire a acestuia.

__________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.172 din 21.03.2012 “Cu privire la aprobarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2012”.

♦ Se atestă o tendinţă de majorare a finanţării de la buget a investiţiilor capitale cu 769,1 milioane de lei, şi a reparaţiilor capitale – cu 73,6 milioane de lei, comparativ cu anul 2011, deşi finanţarea acestora în anul 2012 s-a efectuat sub nivelul prevederilor bugetare definitive cu 72,9 milioane de lei şi, respectiv, cu 89,9 milioane de lei. Pînă în prezent, MF nu dispune de date complete referitor la dinamica finanţării per ansamblu la nivel de ţară, precum şi în aspectul tuturor beneficiarilor, obiectivelor, costurilor de deviz, surselor de finanţare, perioadei de iniţiere a finanţării de la bugetul de stat, volumelor executate, volumului datoriilor, perioadei de finalizare şi de dare în exploatare etc., la Capitolul cheltuieli capitale pe beneficiari şi obiecte investiţionale, ceea ce limitează posibilităţile de prioritizare, transparenţă, planificare strategică a investiţiilor de stat şi face imposibilă realizarea eficientă şi calitativă de către MF a obiectivului principal în acest domeniu.

♦ Cheltuielile pentru achitarea titlurilor executorii din contul bugetului de stat înregistrează o tendinţă de creştere semnificativă, ca urmare, în anul 2012 fiind achitate 36,1 milioane de lei (inclusiv pentru executarea hotărîrilor CEDO – 10,5 mil.lei), sau de 2,1 ori mai mult faţă de anul precedent.

♦ Pentru Fondul de rezervă al Guvernului au fost precizate alocaţii de 54,0 milioane de lei. Executarea cheltuielilor (47,7 milioane de lei), în aspectul direcţiilor de utilizare, denotă că ponderea majoră a acestora – de 34,8%, s-a utilizat pentru decernarea premiilor, confecţionarea şi decernarea distincţiilor de stat, procurarea monedelor comemorative; 25,4% – pentru deplasările delegaţiilor oficiale; primirea delegaţiilor străine; organizarea expoziţiilor, simpozioanelor, concursurilor, manifestărilor festive, seminarelor de perfecţionare şi forurilor internaţionale, şi 23,1% – pentru compensarea sumelor necesare reparării prejudiciului şi altor cheltuieli. Referitor la conformitatea alocării mijloacelor din Fondul de rezervă al Guvernului, analogic anilor precedenţi, se relevă că unele din aceste mijloace nu corespund întocmai prevederilor stabilite. Astfel de situaţii au fost condiţionate de neplanificarea de către executorii de buget a cheltuielilor conform destinaţiilor respective şi în volumul necesar.

♦ Pentru atenuarea disproporţiilor şi armonizarea posibilităţilor financiare ale UAT, în bugetul de stat pe anul 2012 au fost aprobate mijloace în sumă de 3859,7 milioane de lei, acestea fiind executate integral. Se atestă prezenţa unor discrepanţe semnificative între datele privind executarea reală a indicatorilor pentru finanţarea grupei “Învăţămîntul public”, care au stat la baza calculării mărimii transferurilor bugetelor UAT (acestea deţin ponderea majoră în totalul transferurilor). Astfel, numărul real de copii înregistrează o diferenţă de 28956 de copii faţă de numărul de copii luat la baza calculării mărimii transferurilor, iar cuantumul transferurilor aferent acestei divergenţe însumează 227,9 milioane de lei.

♦ Unele aspecte ce ţin de executarea mijloacelor şi fondurilor speciale relevă deficienţe la planificarea şi executarea veniturilor şi cheltuielilor aferente acestora. În aceste condiţii, în anul 2012, utilizarea de către executorii de buget, din contul soldurilor de mijloace, a sumei de 26,8 milioane de lei, în lipsa rectificărilor corespunzătoare, a influenţat majorarea deficitului bugetar în aceeaşi mărime. Admiterea acestei situaţii este condiţionată de lipsa elementelor de interconexiune a procesului de planificare şi celui de executare a devizelor de venituri şi cheltuieli din mijloace speciale, prin prisma responsabilităţilor executorilor de buget, direcţiilor de ramură ale MF şi Trezoreriei de Stat, în special, în ce priveşte revizuirea cheltuielilor în funcţie de nivelul de colectare a veniturilor şi repartizarea soldurilor de mijloace.

♦ Cît priveşte executarea fondurilor speciale, se relevă că utilizarea resurselor acumulate destinate fiecăruia dintre acestea este sub nivelul prevăzut. Astfel, veniturile executate constituie 359,1 milioane de lei (101,8% faţă de prevederi), iar cheltuielile – 315,9 milioane de lei (98,0% faţă de prevederi). În aceste condiţii, exerciţiul bugetar la componenta menţionată a fost încheiat cu un excedent de 43,2 milioane de lei, faţă de cel prevăzut în mărime de 30,8 milioane de lei.

♦ Nivelul nerelevant de responsabilitate a executorilor de buget, precum şi monitorizarea ineficientă de către MF au contribuit la creşterea datoriilor creditoare şi debitoare cu 42,1 milioane de lei şi, respectiv, cu 220,4 milioane de lei. Tendinţa de creştere a datoriilor debitoare şi creditoare a fost determinată de următorii factori: rectificarea Legii bugetare anuale la finele anului; reţinerea finanţării unor executori de buget; achitarea de către executori a bunurilor şi serviciilor în avans; majorarea contractării de bunuri şi lucrări finanţate din surse externe, cu achitarea mijloacelor în avans; efectuarea cheltuielilor efective peste limitele alocaţiilor stabilite, influenţînd formarea dezechilibrului bugetului de stat. Astfel, la 31.12.2012, datoriile debitoare au constituit 573,1 milioane de lei (inclusiv 36,5 milioane de lei – cu termenul de achitare expirat), iar cele creditoare – 448,5 milioane de lei (inclusiv 19,1 milioane de lei – cu termenul de achitare expirat).

♦ Raportarea situaţiilor patrimoniale nu reflectă plenitudinea lor, în acest aspect fiind evidenţiate următoarele probleme: (i) faptul că MF nu consolidează bilanţurile instituţiilor publice finanţate de la bugetul public naţional, precum şi unele rapoarte şi dări de seamă ce ţin de situaţiile patrimoniale nu asigură plenitudinea datelor raportate la acest capitol; (ii) autorităţile publice centrale (fondatori) nu s-au conformat cerinţelor regulamentare, iar ca rezultat, nu asigură înregistrarea, evidenţa şi raportarea în evidenţa lor contabilă⁸ a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi a cotei de participare a statului în societăţile pe acţiuni monitorizate, auditul identificînd divergenţe între datele reflectate de către instituţiile publice în rapoartele prezentate MF şi datele prezentate Agenţiei Proprietăţii Publice.

__________________

⁸ Pct.138 din Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice.

Concluzii

Situaţia privind execuţia cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2012 relevă următoarele: (i) cheltuielile bugetului de stat au înregistrat nivelul de realizare de 96,7%, nefiind utilizate alocaţii de 732,9 milioane de lei; (ii) finanţarea preponderentă a cheltuielilor în ultimul trimestru al anului, în unele cazuri, a condiţionat, pe de o parte, nevalorificarea deplină a alocaţiilor, iar pe de altă parte – formarea datoriilor debitoare; (iii) MF nu dispune de reglementări interne privind clasificarea cheltuielilor efectuate din veniturile speciale, care urmează a fi deduse pentru calcularea cuantumului transferurilor în FAOAM, şi privind gestionarea situaţiilor de finanţare a cheltuielilor fondului rutier, în cazul neacumulării veniturilor provenite din sursele de constituire a acestuia; (iv) este stringentă necesitatea întreprinderii acţiunilor de modificare a modului de calculare a mărimii transferurilor, pentru nivelarea posibilităţii financiare a teritoriilor, iar pentru evitarea decalajelor în funcţie de situaţia executării reale, să fie operate rectificările bugetare corespunzătoare; (v) rămîne problematică tendinţa de creştere a cheltuielilor bugetului de stat pentru achitarea documentelor executorii, în condiţiile neîntreprinderii acţiunilor de regres; (vi) lipsa elementelor de interconexiune a procesului de planificare şi celui de executare a devizelor de venituri şi cheltuieli din mijloace speciale, prin prisma responsabilităţilor executorilor de buget, direcţiilor de ramură ale MF şi Trezoreriei de Stat, în special în ce priveşte revizuirea cheltuielilor în funcţie de nivelul de colectare a veniturilor şi repartizarea soldurilor de mijloace, a condiţionat majorarea deficitului bugetar, în lipsa rectificărilor corespunzătoare; (vii) neasigurarea înregistrării/evidenţei/raportării de către autorităţile publice centrale (fondatori) în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• responsabilizarea executorilor de buget în utilizarea fondurilor publice şi asigurarea înregistrării, evidenţei şi raportării de către fondatori în evidenţa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni monitorizate;

• examinarea situaţiei create în contextul modificării şi/sau reglementării formulei de calcul al mărimii transferurilor rezultate din relaţiile cu bugetele de alt nivel, precum bugetele UAT, bugetul FAOAM şi BASS, cu înaintarea, după caz, a propunerilor de modificare a cadrului legislativ;

• revizuirea, aprobarea reglementărilor privind finanţarea cheltuielilor fondului rutier, în special, în cazul neacumulării veniturilor provenite din sursele de constituire a acestuia, asigurînd unicitatea şi coerenţa normelor legale;

• sporirea gradului de transparenţă a utilizării mijloacelor aferente proiectelor finanţate din surse externe, cu includerea executării prin sistemul trezorerial, ţinîndu-se cont de prevederile legale;

• monitorizarea situaţiilor privind datoriile debitoare şi creditoare, cu implementarea unei discipline bugetare eficiente, pentru excluderea tendinţei de formare şi creştere a acestora.

Principalele constatări rezultate din auditurile regularităţii exerciţiului bugetar 2012, efectuate la unii executori primari de buget şi unele instituţii publice din subordine

Principalele constatări rezultate din auditurile regularităţii exerciţiului bugetar 2012, efectuate la Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova, Secretariatul Parlamentului şi Cancelaria de Stat

Rezultatele misiunilor de audit relevă că, în perioada auditată, entităţile menţionate şi-au orientat activităţile de execuţie a cheltuielilor în limitele alocaţiilor bugetare, asigurînd regularitatea executării cheltuielilor publice şi conformitatea gestionării patrimoniului public. Totodată, verificările efectuate la 10 instituţii publice s-au soldat cu exprimarea a 10 opinii de audit privind raportul financiar şi gestionarea patrimoniului, concomitent relevînd următoarele:

♦ Managementul instituţional al instituţiilor publice auditate nu a asigurat monitorizarea conformităţii desfăşurării activităţilor aferente achiziţiilor publice, fapt ce a permis admiterea unor nereguli.

♦ Lipsa unor elemente ale sistemului de control intern în cadrul Secretariatului Parlamentului a condiţionat achitarea neregulamentară în avans a unor compensaţii lunare neimpozabile pentru acoperirea cheltuielilor de transport (271,8 mii de lei) şi indemnizaţii lunare neimpozabile pentru chirie (197,2 mii de lei), precum şi înregistrarea tardivă în evidenţa contabilă a unor bunuri materiale (1824,5 mii de lei) şi a cheltuielilor pentru construcţia blocului “B” din “Casa de locuit-hotel” a Parlamentului (11027,3 mii de lei).

♦ Managementul financiar al Direcţiei pentru deservirea clădirilor Parlamentului n-a asigurat o monitorizare suficientă asupra procesului de elaborare a schemei de încadrare şi estimare a necesarului de alocaţii bugetare, fapt ce a condiţionat planificarea în surplus a 411,4 mii lei, cu utilizarea ulterioară a acestora. De asemenea, nu s-au înregistrat la oficiul cadastral teritorial 3 imobile cu suprafaţa de 3632,3 m², în valoare totală de 11,8 milioane de lei, nu au fost evaluate şi înscrise în evidenţa contabilă terenurile cu suprafaţa de 8506 m².

♦ La Baza auto a Parlamentului, mijloacele speciale s-au utilizat în lipsa cadrului regulator referitor la constituirea şi executarea cheltuielilor, ceea ce a condiţionat utilizarea lor la discreţia proprie.

♦ Direcţia generală pentru administrarea clădirilor Guvernului a admis: (i) efectuarea de cheltuieli reale în aspectul unor destinaţii economice cu depăşirea limitei precizate (componenta de bază şi mijloace speciale), în sumă totală de 1194,5 mii de lei; (ii) menţinerea unor funcţii vacante pe perioade de lungă durată, cu planificarea surselor de finanţare, astfel condiţionînd redistribuirea ulterioară a alocaţiilor bugetare (1115,0 mii de lei) la alte destinaţii economice decît retribuirea muncii; (iii) generarea datoriilor debitoare (4963,4 mii de lei) şi creditoare (369,7 mii de lei) pentru chirie şi servicii comunale, ca urmare a ineficienţei măsurilor întreprinse la stingerea acestora; (iv) neîncasarea veniturilor planificate la mijloacele speciale cu 2950,3 mii de lei şi executarea peste limita aprobată a cheltuielilor, care au condiţionat un deficit de 3564,1 mii de lei, pentru acoperirea căruia, în lipsa autorizării regulamentare, au fost atrase soldurile disponibile la începutul perioadei de gestiune; (v) ţinerea evidenţei neconforme a patrimoniului public în aspectul atribuirii mijloacelor fixe pe categorii; neînregistrarea drepturilor patrimoniale asupra unor imobile cu suprafaţa totală de 2551,7 m², în valoare de 6,4 milioane de lei; nereflectarea în evidenţa analitică, în expresie cantitativă şi valorică, a terenurilor cu suprafaţa totală de 522,3 ha; diminuarea valorii raportate a unor bunuri cu 0,8 milioane de lei etc.

♦ Baza auto a Cancelariei de Stat nu a asigurat: (i) încasarea veniturilor planificate cu 107,9 mii de lei, executarea cheltuielilor înregistrînd un deficit de 121,6 mii de lei, acoperit din mijloacele soldului disponibil de la începutul anului; (ii) ajustarea serviciilor prestate la cerinţele actuale, în aceste condiţii fiind constatată tendinţa de reducere a volumului acestora; (iii) respectarea limitei de parcurs, ceea ce a condiţionat majorarea consumului de combustibil pentru unele autoturisme, cheltuielile însumînd circa 158,6 mii de lei; (iv) înregistrarea în evidenţa contabilă şi evaluarea terenului cu suprafaţa de 1,599 ha, prin ce a fost afectată corectitudinea şi plenitudinea raportării situaţiei patrimoniale.

♦ Asociaţia Curativ-Sanatorială şi de Recuperare, Baza auto a Asociaţiei Curativ-Sanatoriale şi de Recuperare, Centrul de Sănătate Publică al Asociaţiei Curativ-Sanatoriale şi de Recuperare a Cancelariei de Stat au admis unele nereguli sistemice, precum: (i) menţinerea timp îndelungat a unui număr semnificativ de unităţi vacante, ceea ce a condiţionat formarea economiilor de mijloace financiare, cu o ulterioară redistribuire; (ii) neconformitatea evidenţei şi înregistrării drepturilor patrimoniale, neunicitatea apartenenţei terenurilor şi imobilelor amplasate pe acestea.

Concluzii

Se atestă execuţia de ansamblu a cheltuielilor de către autorităţile auditate cu respectarea limitelor bugetare, însă se evidenţiază necesitatea respectării principiilor bugetare privind specializarea şi transparenţa cheltuielilor publice. Totodată, prezenţa unor rezerve ale sistemului de control intern a condiţionat admiterea iregularităţilor şi abaterilor constatate.

Recomandări entităţilor auditate:

• să fortifice sistemul de control intern, în special prin implementarea normelor prevăzute de Legea nr.229 din 23.09.2010 “Privind controlul financiar public intern”.

Principalele constatări ale auditului regularităţii exerciţiului bugetar 2012 la Procuratura Generală

Pentru anul 2012, Procuraturii Generale i-au fost alocate mijloace de la bugetul de stat, pe toate componentele, în sumă totală de 91481,8 mii de lei (din care 99,8% revin componentei de bază), cheltuielile de casă şi cele efective constituind 91027,0 mii de lei (99,5%) şi, respectiv, 92573,0 mii de lei (101,2%).

Verificările efectuate au relevat că Procuratura Generală, în calitate de executor primar de buget, a admis carenţe în procesul de planificare bugetară, iregularităţi la utilizarea şi raportarea executării mijloacelor publice, precum şi deficienţe în sistemul de control intern la compartimentul ce ţine de gestionarea patrimoniului. În acest context, se denotă următoarele:

♦ Managementul financiar insuficient a permis efectuarea de cheltuieli cu depăşirea limitelor aprobate, fapt ce a generat şi formarea datoriilor creditoare. Această situaţie este cauzată şi de lipsa unor proceduri de control intern în administrarea finanţelor publice.

♦ Admiterea unor erori la calcularea şi achitarea retribuirii muncii se datorează faptului că nu s-a ţinut cont de modificările efectuate în legislaţie, ca rezultat, fiind majorate cu 1,0 milioane de lei plăţile salariale ale personalului de deservire tehnică şi funcţionarilor publici, precum şi acordate premii unice în sumă totală de 6,3 milioane de lei tuturor angajaţilor, din contul mijloacelor prevăzute pentru majorarea salariilor funcţionarilor publici şi personalului tehnic, ceea ce a determinat efectuarea unor cheltuieli suplimentare în aceeaşi mărime.

♦ Nivelul redus al activităţii grupului de lucru pentru achiziţii a condiţionat admiterea mai multor iregularităţi la organizarea şi documentarea procedurilor de achiziţii, precum şi la perfectarea dosarelor de achiziţii.

♦ Neregularităţile admise la efectuarea operaţiunilor de casă au cauzat utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor alocate din Fondul de rezervă al Guvernului, totodată fiind atestată nerespectarea regulilor generale de ţinere a evidenţei contabile şi de raportare a cheltuielilor.

♦ Nu au fost valorificate rezervele posibile de obţinere a veniturilor de mijloace speciale de la darea în locaţiune a unor imobile.

♦ Pînă în prezent nu este determinat cu certitudine mecanismul de reţinere a surselor de achitare pentru procurori a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, fapt ce generează litigii.

♦ Finanţarea insuficientă a cheltuielilor capitale şi nesoluţionarea pînă în prezent a problemelor atestate la renovarea blocului nefinisat pentru sediul Procuraturii Generale, pe parcursul lucrărilor fiind generate litigii, iar în ultimii ani nebeneficiind de finanţare pentru finalizarea construcţiei, au cauzat tergiversarea timp de 8 ani a acestor lucrări, perioadă în care calitatea acestora poate fi afectată.

Concluzii

Situaţiile privind raportarea financiară incorectă a unor cheltuieli, planificarea exagerată a alocaţiilor bugetare, efectuarea cu abateri a cheltuielilor, admiterea de supracheltuieli bugetare, nerespectarea procedurilor reglementate la contabilizarea mijloacelor fixe şi a normelor de inventariere, carenţele la efectuarea achiziţiilor evidenţiază necesitatea întreprinderii măsurilor de rigoare pentru înlăturarea abaterilor constatate şi înlăturarea problemelor existente, prin intensificarea acţiunilor de consolidare a managementului financiar şi sistemului de control intern.

Recomandări Parlamentului:

• să solicite determinarea de către Procuratura Generală, în comun cu Ministerul Finanţelor şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, asupra mecanismului de reţinere a surselor de achitare pentru procurori a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, precum şi asupra situaţiei privind renovarea blocului nefinisat pentru sediul Procuraturii Generale.

Principalele constatări rezultate din auditurile regularităţii exerciţiului bugetar 2012 la Ministerul Culturii şi unele instituţii din subordine

Pe anul 2012, Ministerului Culturii i-au fost aprobate mijloace financiare de la bugetul de stat în sumă de 247,3 milioane de lei (componenta de bază – 227,4 milioane de lei, mijloace speciale – 19,9 milioane de lei). În această perioadă, au fost executate cheltuieli în sumă de 244,6 milioane de lei, sau cu 2,7 milioane de lei mai puţin faţă de suma aprobată.

Constatările auditurilor au relevat carenţe în procesul de planificare bugetară, iregularităţi la executarea şi raportarea utilizării mijloacelor publice, precum şi un control insuficient al ministerului asupra sistemului general de gestiune a patrimoniului instituţiilor din subordine şi unităţilor economice administrate. Astfel:

Verificările efectuate în cadrul aparatului central al Ministerului Culturii relevă că:

♦ Managementul instituţional n-a asigurat conformarea la situaţia reală a listei instituţiilor subordonate din domeniul culturii, aprobată de Guvern, iar irelevanţa reglementărilor în domeniu a determinat statutul dublu al activităţii organizaţiilor teatral-concertistice.

♦ MC a stabilit norme didactice pentru unele cadre didactice şi personalul de conducere din instituţiile de învăţămînt subordonate cu depăşirea normelor aprobate de Guvern, în rezultat fiind generate cheltuieli suplimentare.

♦ Nerespectarea cadrului legal în domeniul achiziţiilor a fost cauzată de: neasigurarea de către minister a controlului managerial adecvat asupra întregului proces de achiziţii din banii publici; irelevanţa activităţii grupului de lucru pentru achiziţiile publice privind desfăşurarea achiziţiilor; nemonitorizarea executării contractelor de achiziţii publice.

♦ Gestionarea neadecvată a mijloacelor speciale a condiţionat neîncasarea plăţilor calculate pentru locaţiunea imobilelor în sumă de 48,5 mii de lei, iar în condiţiile neconformării contractuale în ce priveşte raportarea nu s-a obţinut o tranşă a unui grant în sumă de 361,9 mii de lei, astfel fiind generate datorii faţă de instituţiile din subordine în sumă de 318,7 mii de lei.

♦ Nefiind stabilite responsabilităţile de monitorizare la toate etapele de realizare a măsurilor culturale şi de raportare a cheltuielilor, s-au achitat onorarii cu depăşirea normelor aprobate în sumă de 202,6 mii de lei şi neconfirmarea documentară a cheltuielilor în sumă de 5204,5 mii de lei.

♦ MC nu are elaborată o modalitate de distribuire a investiţiilor între minister şi instituţiile din subordine. Insuficienţa controlului intern la etapele de planificare şi de executare a cheltuielilor pentru investiţiile capitale, concomitent cu planificarea fragmentată a investiţiilor, determină majorarea costului de deviz al proiectelor de reconstrucţie şi apariţia riscului de deteriorare a imobilelor reconstruite. În aceste condiţii, au fost acceptate servicii de proiectare, care real nu s-au executat, fiind generate nejustificat datorii în sumă de 300,0 mii de lei. De asemenea, se atestă elaborarea documentaţiei de proiect la unele obiecte la care nu s-au executat lucrări, utilizîndu-se neeficient mijloace financiare în sumă de circa 3,7 milioane de lei. Planificarea fragmentată a investiţiilor duce la majorarea costului de deviz al proiectelor de reconstrucţie, precum şi la apariţia riscului de deteriorare a imobilelor.

♦ N-au fost respectate regulile generale de reglementare a contabilităţii, fapt ce a cauzat o raportare eronată a situaţiei financiare reale.

Verificările efectuate în cadrul instituţiilor de învăţămînt din subordinea Ministerului Culturii denotă că:

♦ Nu s-a elaborat cadrul regulator aferent specificului învăţămîntului artistic, iar instituţiile din acest domeniu n-au fost supuse evaluării şi acreditării de mai mult timp, în condiţiile neexercitării acestor funcţii de către Agenţia de Asigurare a Calităţii din cadrul Ministerului Educaţiei.

♦ Unele instituţii de învăţămînt n-au respectat planurile de înmatriculare a studenţilor cu finanţare bugetară şi prin contract, aprobate de Guvern.

♦ Colegiul de Muzică “Ştefan Neaga” şi Colegiul de Arte Plastice “Alexandru Plămădeală” au stabilit taxe de studii în bază de contract într-un cuantum de 3 ori şi, respectiv, de 2 ori mai mare decît cel reglementat legal, fapt ce a contribuit la obţinerea suplimentară a mijloacelor speciale, în anii de studii 2011/2012 şi 2012/2013, în sumă de 63,7 mii de lei şi, respectiv, de 363,8 mii de lei.

♦ Managementul insuficient şi lipsa sistemului de control intern la unele instituţii au contribuit la planificarea şi efectuarea cheltuielilor pentru retribuirea muncii contrar prevederilor legale, în cazul a 4 entităţi auditate acestea însumînd circa 300,0 mii de lei.

♦ Toate instituţiile de învăţămînt n-au asigurat în mod adecvat controlul managerial asupra procesului de achiziţii din banii publici.

♦ Capacităţile de proiect ale unor instituţii de învăţămînt artistic s-au utilizat în mod neuniform, la unele instituţii fiind instruiţi un număr foarte redus de elevi, ceea ce a determinat majorarea cheltuielilor pentru instruirea unui elev, fapt ce determină nivelul redus al eficienţei cheltuielilor în domeniul învăţămîntului artistic.

♦ Managementul financiar irelevant în cadrul instituţiilor de învăţămînt artistic a condiţionat admiterea unor abateri, nereguli şi deficienţe la ţinerea evidenţei contabile şi la raportarea situaţiilor financiare.

Verificările efectuate în cadrul Bibliotecilor Naţionale şi muzeelor auditate din subordinea Ministerului Culturii relevă că:

♦ Managementul Bibliotecii Naţionale şi controlul ineficient din partea ministerului au condiţionat calcularea şi achitarea, din contul mijloacelor aferente funcţiilor vacante în anul 2012 (65 de funcţii vacante), a unor plăţi neregulamentare în sumă totală de 1936,1 mii de lei şi neîncasarea datoriilor formate de la darea în locaţiune a spaţiilor în sumă de 486,9 mii de lei.

♦ Bibliotecii Naţionale nu i-au fost transmise 6500 exemplare de cărţi în sumă totală de 325,6 mii de lei de către Î.S. “Tipografia Centrală” şi Î.S. “Editura Lumina”, conform Programului editorial 2012 (subvenţionat de la bugetul de stat).

♦ O situaţie problematică este nestabilirea expresă a competenţelor Bibliotecii Naţionale pentru Copii “Ion Creangă”, cauzată de neconcordanţele între reglementările din Hotărîrea Guvernului nr.696 din 19.11.2009 şi Legea cu privire la biblioteci.

Concluzii

Managementul irelevant şi lipsa elementelor de control intern în cadrul Ministerului Culturii şi al instituţiilor subordonate au condiţionat neregularitatea utilizării mijloacelor financiare. Neregularităţile şi abaterile constatate denotă carenţe la toate etapele procesului bugetar. În special, se atestă deficienţe la etapele de planificare, executare şi raportare a cheltuielilor, precum şi de alocare şi utilizare a mijloacelor publice destinate programelor, proiectelor sau acţiunilor culturale.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiei privind necesitatea elaborării unui cadru normativ unificat privind modul de desfăşurare a acţiunilor culturale, cu stabilirea responsabilităţilor de monitorizare la toate etapele de realizare a acestora (planificarea, organizarea, desfăşurarea, finanţarea şi efectuarea cheltuielilor) şi de raportare a cheltuielilor;

• asigurarea funcţionalităţii Agenţiei de Asigurare a Calităţii din cadrul Ministerului Educaţiei, în ce priveşte procesul de evaluare şi acreditare a instituţiilor de învăţămînt, inclusiv a celor din domeniul artistic.

Principalele constatări ale auditului regularităţii exerciţiului bugetar 2012, efectuat la Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei şi unele instituţii din subordine

Pentru activitatea Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, din contul componentelor bugetului de stat, au fost precizate alocaţii financiare în sumă de 434,1 milioane de lei, cheltuielile de casă fiind executate în sumă de 407,4 milioane de lei, dispunînd şi de surse externe în sumă de 24,3 milioane de lei, finanţarea fiind asigurată la nivel de 99,5%. Rezultatele auditului au relevat următoarele: (i) finanţarea şi utilizarea mijloacelor publice pe programe şi subprograme nu a fost coraportată în deplină măsură la indicatorii stabiliţi, iar indicatorii de evaluare a performanţei n-au fost bazaţi pe rezultate şi nici revizuiţi periodic (anual); (ii) la utilizarea mijloacelor destinate investiţiilor capitale n-a fost asigurată elaborarea calitativă a documentaţiei de proiect; (iii) nevalorificarea deplină a mijloacelor speciale în scopurile prevăzute a determinat formarea la 31.12.2012 a soldului de 9,0 milioane de lei; (iv) procesul de acordare a ajutorului material nu este însoţit de elemente relevante ale sistemului de control intern.

Astfel, se relevă următoarele:

♦ Finanţarea şi utilizarea mijloacelor publice pe programe/subprograme (3 programe şi 6 subprograme) nu au fost coraportate în deplină măsură la indicatorii stabiliţi, pentru unele dintre acestea nu sînt stabilite clar scopurile, obiectivele şi indicatorii de performanţă, care nu sînt revizuiţi periodic (anual), nefiind determinaţi indicatorii în funcţie de rezultat, ce ar caracteriza efectul sau calitatea programului. De asemenea, scopul programului pentru finanţarea aparatului central al ministerului nu este corelat cu scopurile majore ale acestuia, precum şi cu planurile anuale şi strategice.

♦ MMPSF, ca beneficiar al investiţiilor capitale finanţate în cadrul subprogramului “Construcţia locuinţelor”, nu a asigurat stabilirea nivelului calitativ de realizare la proiectarea obiectivului “Bloc locativ cu 80 apartamente pentru participanţii la lichidarea consecinţelor avariei de la Cernobîl”, ceea ce a dus la calcularea neconformă a costului obiectivului, la elaborarea necalitativă a documentaţiei de proiect pînă la iniţierea licitaţiei şi, respectiv, a construcţiei, situaţie care a determinat majorarea valorii acestuia cu 19,4 milioane de lei.

♦ MMPSF, fiind posesorul Sistemului Informaţional Automatizat de Asistenţă Socială, finanţat din contul creditului Băncii Mondiale în cadrul Proiectului “Servicii de sănătate şi asistenţă socială”, nu a definitivat formarea în termenele regulamentare a bazei de date a sistemului unic de evidenţă a tuturor solicitanţilor şi beneficiarilor de asistenţă socială, scopul căreia constă în îmbunătăţirea adresabilităţii la resursele destinate segmentului vulnerabil al populaţiei.

♦ Veniturile din prestarea serviciilor cu plată în sistemul MMPSF, destinate ridicării calităţii serviciilor de asistenţă socială în instituţiile subordonate, au înregistrat o descreştere faţă de anul precedent cu 1,3 milioane de lei (precizate – 14,9 milioane de lei; executate – 15,2 milioane de lei). Nevalorificarea deplină a mijloacelor speciale, al căror sold la 31.12.2012 a constituit 9,0 milioane de lei, a diminuat cheltuielile la procurarea produselor alimentare, medicamentelor şi altor bunuri pentru bătrîni şi invalizi, la executarea procedurilor de adopţie internaţională. În acest context, se relevă că MMPSF nu dispunea de informaţii complete privind rezultatele monitorizării post-adopţie a 8 copii din partea organizaţiilor de resort din statul primitor, acreditate şi înregistrate în Republica Moldova în domeniul adopţiei internaţionale.

♦ În anul 2012, în Fondul republican de susţinere socială a populaţiei şi în fondurile locale au fost încasate venituri în sumă de 116,5 milioane de lei, cheltuieli de casă constituind 112,6 milioane de lei, ce reprezintă 99,1% faţă de planul precizat. Neexecutarea cheltuielilor în sumele preconizate, precum şi neutilizarea soldului înregistrat la începutul anului (8,6 milioane de lei) au condiţionat neachitarea ajutoarelor materiale la circa 2814 persoane nevoiaşe. Un impact negativ asupra veridicităţii datelor, prin care se confirmă starea socială şi materială a solicitantului, luată drept temei pentru acordarea ajutorului material, este lipsa criteriilor de determinare, la nivel naţional, a gradului de vulnerabilitate sau gravitate a situaţiei materiale ori sociale, a datelor centralizate privind familiile socialmente vulnerabile, a unor interconexiuni informaţionale de verificare a circumstanţelor reflectate în ancheta socială, precum şi activitatea irelevantă a comisiilor de revizie a fondurilor, situaţii care determină riscuri de eroare şi fraudă la acordarea acestor ajutoare.

♦ Inspecţia Socială, instituită în octombrie 2011, a verificat 59899 de cereri ale solicitanţilor în vederea stabilirii regularităţii acordării ajutorului social şi a ajutorului pentru perioada rece a anului. Au fost supuse verificării prestaţii în sumă de 13,9 milioane de lei, sau 3% din sumă totală a ajutorului acordat, fiind stabilite un şir de încălcări şi nereguli admise atît de către solicitanţi (nedeclararea veniturilor, prezentarea actelor neveridice sau necorespunzătoare situaţiei reale etc.), cît şi de către lucrătorii sociali (întocmirea neregulamentară a anchetelor sociale, introducerea datelor eronate sau neveridice etc.). Astfel, au fost achitate neregulamentar ajutoare sociale şi ajutoare pentru perioada rece a anului în sumă de 4,8 milioane de lei, ceea ce constituie 34,7% din suma ajutorului supus verificării. Această situaţie denotă ineficienţa elementelor de control intern în procesul calculării ajutorului social şi acordării ajutorului pentru perioada rece a anului.

♦ Asigurarea cu mijloace ajutătoare tehnice (proteze, orteze, reparaţia protezelor, bandaje, încălţăminte, bastoane, cîrje, huse, servicii medicale de ambulator, servicii medicale de staţionar) se realizează de către Î.S. “CREPOR”. Astfel, în anul 2012, MMPSF, în calitate de fondator, fiind şi unicul cumpărător al articolelor protetico-ortopedice din contul mijloacelor bugetare, a procurat articole protetico-ortopedice şi servicii medicale în sumă de 30,6 milioane de lei. Concomitent, ca rezultat al neinformării populaţiei privind serviciile disponibile, obiectivele stabilite la acordarea serviciilor contra plată n-au fost realizate cu 219,4 mii de lei, precum şi nu s-au valorificat 149,9 mii de lei din mijloacele alocate pentru reabilitarea pacienţilor asiguraţi din fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală.

♦ La Azilul republican pentru invalizi şi pensionari din municipiul Chişinău s-a constatat neînregistrarea în evidenţa contabilă a unor datorii şi creanţe, precum şi denaturarea cheltuielilor, fapt ce a determinat raportarea eronată a rezultatelor financiare ale instituţiei. De asemenea, nerespectarea normelor de cheltuieli pentru alimentaţia pensionarilor a condiţionat reducerea cheltuielilor la acest capitol (cu 81,5 mii de lei).

Concluzii

Neregularităţile constatate denotă carenţe la etapele procesului bugetar, cauzate de nivelul redus al managementului financiar al executorilor de buget, precum şi irelevanţa unor elemente ale controlului intern, conturîndu-se necesitatea intensificării monitorizării de către autorităţile centrale de specialitate a managerilor instituţiilor din subordine.

Principalele constatări ale auditului regularităţii exerciţiului bugetar 2012 la Consiliul Coordonator al Audiovizualului

Pentru finanţarea bugetului Consiliului Coordonator al Audiovizualului au fost precizate 5332,2 mii de lei, cheltuielile de casă fiind executate la nivel de 87,8%, sau cu 647,0 mii de lei mai puţin, iar cele efective – de 93,7%, sau cu 337,8 mii de lei mai puţin în comparaţie cu indicii precizaţi, situaţie condiţionată de planificarea excesivă a necesităţilor de cheltuieli.

Regularitatea exerciţiului bugetar 2012 a fost afectată de existenţa unor neconformităţi admise de CCA şi a unor probleme identificate, precum urmează:

♦ Potrivit prevederilor regulamentare⁹, CCA gestionează Fondul de susţinere a radiodifuzorilor, administrarea căruia a înregistrat mai multe nereguli. Se relevă prezenţa soldului semnificativ de mijloace disponibile, care la finele anului constituia circa 3,3 mil.lei, din ce reiese că mijloacele acumulate în sumă de 1782,9 mii de lei (80,6% faţă de nivelul precizat pentru perioada de gestiune) nu au fost utilizate integral în scopurile stabilite la constituirea acestui fond, cheltuielile însumînd 1553,2 mii de lei (70,6% în comparaţie cu limitele precizate pentru perioada de gestiune). Acest fapt generează premise de acumulare continuă şi nemotivată a mijloacelor, cu o posibilă utilizare neplanificată, în aceste circumstanţe influenţînd majorarea deficitului bugetar.

__________________

⁹ Regulamentul privind gestionarea Fondului de susţinere a radiodifuzorilor, aprobat prin Decizia Consiliului Coordonator al Audiovizualului nr.125 din 04.12.2007 (cu modificările şi completările ulterioare).

♦ Sistemul de control intern, avînd unele deficienţe, nu a asigurat înregistrarea în evidenţa contabilă a terenului aferent cu suprafaţa de 0,119 ha, în valoare estimată de 3464,9 mii de lei.

♦ N-au fost întreprinse, în termenul stabilit¹⁰, toate măsurile necesare în vederea reglementării mărimii taxei de licenţiere pentru “Activitatea de emisie pentru difuzarea serviciilor de programe pe cale radioelectrică terestră şi/sau prin orice alte mijloace de telecomunicaţii decît cele radioelectrice terestre”, care urma să se stabilească prin Codul audiovizualului. Astfel, CCA nu a iniţiat modificarea Codului audiovizualului în vederea stabilirii cuantumului taxei pentru genul de activitate menţionat, în contextul în care mărimea taxei pentru acesta a fost exclusă din Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător¹¹, astfel fiind format un vacuum în cadrul legislativ. În aceste circumstanţe, CCA aplică taxa de licenţă în mărimea în care a fost indicată anterior în Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător (de 2500 de lei), ultima dată fiind revăzută în anul 2005 şi aplicată pentru toate categoriile de radiodifuzori.

__________________

¹⁰ Art.XIII din Legea nr.281-XVI din 14.12.2007 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative” şi art.18 alin.(5) din Legea nr.451-XV din 30.07.2001 “Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător”.

¹¹ Legea nr.451-XV din 30.07.2001 “Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător”.

♦ Nu a fost reglementată procedura de control intern asupra achitării integrale şi la timp a taxei de reglementare, lipseşte prescrierea responsabilizării pentru monitorizare şi nu au fost întreprinse toate măsurile legale pentru obligarea încasării în termen a taxei de reglementare. În aceste circumstanţe, permanent au fost înregistrate restanţe la taxele de reglementare (de la 77,1% pînă la 91,6% din totalul taxelor calculate).

♦ CCA nu dispune de reglementări privind pîrghiile de verificare a cifrei anuale de afaceri, raportată de către radiodifuzori. În această situaţie, se denotă riscul de raportare eronată de către radiodifuzori a cifrei de afaceri, ceea ce ar putea diminua taxa de reglementare, cu afectarea încasării veniturilor în Fondul de susţinere a radiodifuzorilor.

♦ La achiziţionarea de programe informatice, CCA a desemnat drept cîştigător un operator economic în lipsa unei concurenţe efective şi, respectiv, nu şi-a utilizat drepturile de anulare a procedurii de achiziţie în conformitate cu prevederile legale¹², în condiţiile în care preţul oferit de către operatorul contractat era de circa 4 ori mai mare decît al celuilalt operator economic participant în cadrul aceleiaşi achiziţii, astfel fiind constatat riscul de utilizare ineficientă a mijloacelor publice aferente achiziţiei respective de 384,0 mii lei, precum şi utilizarea neregulamentară din Fondul de susţinere a radiodifuzorilor a sumei de 247,2 mii de lei pentru necesităţile tehnice ale CCA.

__________________

¹² Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice” (cu modificările ulterioare; în continuare – Legea privind achiziţiile publice).

Concluzii

Conducerea Consiliului Coordonator al Audiovizualului n-a asigurat implementarea unui sistem eficient de management financiar şi control intern, în vederea asigurării unei bune administrări a fondurilor publice şi prevenirii erorilor, în special la administrarea Fondului de susţinere a radiodifuzorilor, sistemul urmînd să fie integral conformat la restricţiile Legii privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010.

Recomandări Parlamentului:

• să examineze oportunitatea de iniţiere a modificărilor în Codul audiovizualului, cu determinarea reglementărilor privind legalizarea cuantumului taxei de licenţiere, direcţiile de utilizare a mijloacelor Fondului de susţinere a radiodifuzorilor (în contextul în care Codul audiovizualului nu prevede expres modul de aprobare a Regulamentului Fondului de susţinere a radiodifuzorilor), precum şi a relevanţei trecerii graduale a CCA la principiile autogestiunii economice, inclusiv prin stabilirea unui mecanism de compensare, din contul plăţilor pentru licenţă, a cotei-părţi alocate din buget.

Principalele constatări ale auditului datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat, efectuat la Ministerul Finanţelor şi Directoratul Liniei de Credit

Principalele constatări privind situaţia de ansamblu a datoriei publice la finele anului 2012

Soldul datoriei publice la finele anului 2012 a constituit 29017,7 milioane de lei, înregistrînd o creştere cu 4144,0 milioane de lei faţă de anul 2011, ca rezultat al creşterii datoriei de stat cu 1958,2 milioane de lei, a datoriei Băncii Naţionale a Moldovei – cu 1806,1 milioane de lei, a datoriei întreprinderilor din sectorul public – cu 300,4 milioane de lei, şi a datoriei UAT – cu 79,3 milioane de lei. Ponderea cea mai mare în totalul datoriei publice este deţinută de datoria de stat – 73,0% (21184,7 milioane de lei), urmată de datoria BNM – 19,4% (5637,7 milioane de lei), datoria întreprinderilor din sectorul public – 6,6% (1907,2 milioane de lei) şi datoria unităţilor administrativ-teritoriale – 1,0% (288,1 milioane de lei).

Nivelul datoriei publice reprezintă 33,0% din PIB. Creşterea continuă a acestui indicator ar putea crea situaţii de dificultate privind onorarea în termen a plăţilor pentru deservirea datoriei şi de creştere a gradului de îndatorare a ţării.

Principalele constatări privind situaţia de ansamblu a datoriei de stat la finele anului 2012

Soldul datoriei de stat în anul 2012 a înregistrat o majorare atît faţă de perioada precedentă – cu 10,2 puncte procentuale, cît şi ca pondere în PIB – cu 0,7 puncte procentuale, fiind format din datoria de stat externă – în sumă de 15025,8 milioane de lei, şi datoria de stat internă – de 6158,9 milioane de lei. Situaţia relevă că statul apelează mai des la surse de finanţare externe, urmare faptului că din totalul datoriei de stat, 70,9% revin datoriei de stat externe, şi 29,1% – datoriei de stat interne.

Limita stabilită prin Legea bugetului de stat pe anul 2012 la angajarea resurselor externe şi interne a fost respectată, asigurîndu-se onorarea în termen a obligaţiunilor privind deservirea datoriei. Totodată, comparativ cu anul precedent, s-a înregistrat o uşoară tendinţă de creştere a atragerii surselor interne, în special fiind emise valori mobiliare de stat pe piaţa primară pentru finanţarea deficitului bugetar.

Principalele constatări privind situaţia de ansamblu a garanţiilor de stat şi recreditării de stat la finele anului 2012

Soldul garanţiilor de stat externe a constituit 38,4 milioane de lei (3,2 milioane de dolari SUA), nefiind depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2012 (39,5 milioane de lei).

Potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2012, pentru stingerea datoriilor agenţilor economici faţă de Ministerul Finanţelor privind împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi împrumuturile acordate sub garanţiile de stat interne şi externe s-a precizat suma de 96,9 milioane de lei. Efectiv, la bugetul de stat, la acest capitol, s-au încasat 127,8 milioane de lei (131,9%).

La finele anului 2012, situaţia privind datoriile debitoare garantate denotă o descreştere nesemnificativă, astfel soldul datoriilor debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe acordate constituie 404,2 milioane de lei (cu 3,7 milioane de lei mai puţin decît la începutul anului), inclusiv pentru împrumuturile interne garantate – 2,4 milioane de lei împrumuturile externe garantate – 401,8 milioane de lei.

Soldul datoriei beneficiarilor recreditaţi, la 31.12.2012, a constituit 1581,2 milioane de lei, 110,0 milioane de dolari SUA şi 29,8 milioane de euro, sau echivalentul a 3385,7 milioane de lei, din care datoria expirată – 340,2 milioane de lei şi 19,2 milioane de dolari SUA, sau echivalentul a 572,9 milioane de lei.

Principalele constatări, în urma verificărilor, denotă următoarele:

♦ MF, prin prisma competenţelor legale şi responsabilităţilor aferente procesului de administrare, monitorizare şi raportare a datoriei publice:

• pe parcursul mai multor ani, admite prezenţa unei situaţii sistemice, cînd datele privind soldul datoriei publice raportate la începutul perioadei nu reprezintă plenitudinea situaţiei şi nu sînt identice cu datele raportate la finele perioadei bugetare precedente, deoarece ministerul, deşi are ca atribuţii acumularea informaţiei şi monitorizarea situaţiei cu privire la datoria publică, nu deţine toată informaţia privind soldul datoriei publice în aspectul componentelor şi, în special, ce ţine de datoria întreprinderilor din sectorul public şi ale UAT, în această situaţie fiind admisă raportarea neveridică a soldului datoriei publice la începutul anului 2012, care pe parcursul anului a fost corectat cu suma de 868,3 milioane de lei;

• nu a asigurat introducerea cu regularitate în fişele a 2 credite externe contractate modificarea pe parcurs a situaţiilor, deşi acestea nu au influenţat suma contractată şi corectitudinea raportării soldului datoriei de stat externe;

• în pofida măsurilor întreprinse, nu a asigurat recuperarea deplină în bugetul de stat a datoriilor la împrumuturile interne şi externe acordate, al căror sold la 31.12.2012 a constituit 404,2 milioane de lei, inclusiv 305,7 milioane de lei (75,6%) – datorii cu termenul de achitare expirat, atestîndu-se rata de recuperare de 95,9% a resurselor recreditate;

• nu a asigurat recuperarea la bugetul de stat a mijloacelor aferente creanţei B.C. “Investprivatbank” S.A. (aflată în proces de lichidare) în sumă de 428,5 milioane de lei, preluată prin emiterea obligaţiilor de stat, suma transferată de la valorificarea activelor constituind 34,0 milioane de lei.

♦ Unele unităţi administrativ – teritoriale, întreprinderi de stat şi municipale, precum şi societăţi comerciale în care statul sau unitatea administrativ – teritorială deţine mai mult de 50 la sută din capitalul social nu se conformează reglementărilor ce ţin de onorarea obligaţiunilor, fiind constată raportarea neveridică a soldului datoriei publice la 31.12.2012 – cu 125,0 milioane de lei, aferentă împrumuturilor contractate de către 5 întreprinderi.

Concomitent, se menţionează că autorităţile executive ale unor unităţi administrativ-teritoriale nu au respectat modalitatea de contractare a împrumuturilor pe termen lung pentru cheltuieli de capital. Astfel, 7 debitori verificaţi (Primăria municipiului Chişinău, Primăria municipiului Bălţi, primăriile: Hînceşti, Cahul, Făleşti, Consiliul raional Făleşti şi Consiliul raional Orhei), din 17 beneficiari de împrumuturi interne şi externe pentru cheltuieli capitale, au contractat asemenea împrumuturi în mod direct, fără respectarea condiţiei obligatorii de contractare a împrumuturilor prin emitere de obligaţiuni¹³.

__________________

¹³ Conform pct.5 din Regulamentul cu privire la emisiunea, circulaţia şi stingerea obligaţiunilor emise de către autorităţile administraţiei publice locale, aprobat prin Hotărîrea Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare nr.13/3 din 07.04.2011, obligaţiunile reprezintă un titlu financiar de împrumut, care atestă dreptul deţinătorului de obligaţiuni de a primi de la emitentul acestora valoarea nominală sau valoarea nominală şi dobînda aferentă în mărimea şi în termenele stabilite prin decizia de emitere a obligaţiunilor.

♦ Deşi Directoratul Liniei de Credit înregistrează o eficienţă mai înaltă de recuperare a resurselor recreditate între organele responsabile de recreditarea de stat (139,0%), se atestă o situaţie dificilă privind recuperarea mijloacelor recreditate prin intermediul B.C. “Investprivatbank” S.A. (aflată în proces de lichidare), în sumă de 1,4 milioane de lei. În acest aspect, se relevă necesitatea intensificării şi monitorizării de către DLC a situaţiei privind viabilitatea activităţii instituţiilor financiare, în vederea preîntîmpinării riscurilor de recuperare a mijloacelor recreditate, cu informarea şi examinarea periodică în cadrul şedinţelor Consiliului DLC. Totodată, ca un aspect relevant se denotă faptul că DLC, în rezultatul aplicării unei rate a dobînzii diferită de rata dobînzii stabilită de creditorul extern în direcţia majorării conform cerinţelor şi condiţiilor pieţei, a acumulat mijloace circulante în sumă de 291,9 milioane de lei, care au fost utilizate la creditarea a 2 proiecte pentru tinerii din Republica Moldova.

♦ Nivelul redus de valorificare a surselor externe contractate rămîne a fi o problemă, fapt ce atestă necesitatea intensificării întreprinderii măsurilor de către MF, în comun cu Cancelaria de Stat, în vederea monitorizării şi coordonării situaţiei privind valorificarea surselor alocate pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe. Astfel, la 20 de împrumuturi din 92 de împrumuturi contractate, nivelul de valorificare este mai mic de 70%. În această situaţie, pentru nevalorificarea în termen a mijloacelor, precum şi/sau pentru neîndeplinirea unor condiţii contractuale de către beneficiarii de credite, au fost anulate cumulativ circa 1176,9 milioane de lei din contul a 23 de împrumuturi externe contractate de stat, din care, în anul 2012 – circa 5,2 milioane de lei aferente a 3 împrumuturi contractate de la Banca Mondială pentru finanţarea Proiectului de Investiţii şi Servicii Rurale II, Proiectului Energetic II şi acordarea finanţării adiţionale la Proiectul Energetic II.

♦ Măsurile întreprinse în scopul recuperării datoriilor entităţilor faţă de bugetul de stat nu au atins scopul scontat. La 31.12.2012, soldul datoriei debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe acordate constituia 404,2 milioane de lei, din care 305,7 milioane de lei (75,6%) reprezintă datoriile cu termenul de achitare expirat, inclusiv împrumuturi interne garantate – 2,4 milioane de lei, şi împrumuturi externe garantate – 303,3 milioane de lei /25,1 milioane de dolari SUA. Totodată, 98,9% din totalul datoriilor cu termenul de achitare expirat se înregistrează după întreprinderile în stare de insolvabilitate.

♦ Situaţia privind recreditarea necesită monitorizare continuă, în vederea recuperării depline a mijloacelor recreditate. Se menţine soldul datoriei expirate a beneficiarilor recreditaţi, care este considerabil şi constituie 572,9 milioane de lei, sau 16,9% din totalul soldului echivalent în sumă de 3385,7 milioane de lei. Totodată, datoria în sumă de 471,5 milioane de lei, sau 82,5% din totalul datoriilor cu termenul de achitare expirat, se înregistrează după întreprinderile în stare de insolvabilitate.

În perioada anilor 1992-2012, au fost anulate cumulativ 2333,7 milioane de lei din totalul resurselor recreditate prin intermediul MF, situaţie generată de riscul imposibilităţii de a recupera mijloacele recreditate.

Concluzii

Managementul datoriei publice necesită îmbunătăţiri continue, deşi MF a întreprins măsuri de remediere a deficienţelor constatate anterior¹⁴. Astfel, în anul 2012 s-au menţinut problemele care persistă pe parcursul mai multor ani, în special, cele relevate de audit: (i) lipsa responsabilităţii în ce priveşte prezentarea veridică şi în termen MF de către întreprinderile din sectorul public şi ale UAT a informaţiei privind soldul datoriei; (ii) monitorizarea insuficientă a conformităţii datelor privind împrumuturile de stat externe; (iii) prezenţa datoriilor considerabile ale debitorilor garantaţi pentru împrumuturile interne şi externe şi ale beneficiarilor recreditaţi; (iv) riscul înalt de nerecuperare a mijloacelor recreditate pentru onorarea obligaţiunilor statale.

__________________

¹⁴ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.44 din 10 august 2012 “Privind Raportul auditului datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2011”.

Concomitent, se atestă că Raportul privind situaţia în domeniul datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2012, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2012, a fost elaborat în conformitate cu datele din Registrele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de SI “DMFAS”, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• intensificarea, prin intermediul Cancelariei de Stat şi Ministerului Finanţelor, a măsurilor privind comunicarea şi coordonarea în procesul de administrare a datoriei de stat, în vederea asigurării implementării de către autorităţile responsabile a proiectelor finanţate din surse externe şi valorificării surselor alocate pentru realizarea lor;

• întreprinderea, prin intermediul MF, a măsurilor rezultative în vederea recuperării la bugetul de stat a datoriilor debitorilor garantaţi şi recreditaţi, în special a datoriilor cu termenul de achitare expirat.

Principalele constatări ale auditului gestionării finanţelor publice şi patrimoniului de stat de către Academia de Ştiinţe a Moldovei şi unele organizaţii din sfera ştiinţei şi inovării din subordine în perioada anilor 2009-2012

În corespundere cu prevederile Legilor bugetului de stat pe anii 2009-2012, Academiei de Ştiinţe a Moldovei i-au fost alocate circa 1,4 miliarde de lei, din care executate pentru cercetări ştiinţifice aplicate – circa 54,9%, pentru cercetări ştiinţifice fundamentale – 25,1%, pentru instituţii şi activităţi din sfera ştiinţei şi inovării – 11,8%, pentru pregătirea cadrelor ştiinţifice – 5,4%, şi pentru organele administrative – 2,8%.

În aspectul anilor, finanţarea bugetului AŞM a variat de la 391,4 milioane de lei – în anul 2009, pînă la 370,7 milioane de lei – în anul 2012, gradul de valorificare a surselor financiare înregistrînd o tendinţă de creştere (356,4 milioane de lei – în anul 2009, şi 366,3 milioane de lei – în anul 2012). Totalul alocaţiilor neutilizate de la componenta de bază a bugetului de stat a constituit 48,4 milioane de lei. Concomitent, se atestă tendinţa de creştere a soldurilor disponibile (de la 9,2 milioane de lei – în anul 2009, pînă la 15,3 milioane de lei – în anul 2012), prioritar aferente granturilor condiţionate (de la 1,5 milioane de lei – în anul 2009, pînă la 10,5 milioane de lei – în anul 2012). Se menţionează că în totalul bugetului AŞM, cuantumul finanţării cercetărilor ştiinţifice a relevat tendinţa de creştere în dinamică a mijloacelor alocate (de la 270,4 milioane de lei – în anul 2009, pînă la 285,5 milioane de lei – în anul 2012).

În aspectul celor 6 direcţii strategice ale activităţii din sfera ştiinţei şi inovării, evoluţia surselor financiare publice denotă că pentru unele direcţii strategice dinamica este în creştere, iar pentru altele – în descreştere. Cît priveşte programele de stat, se atestă tendinţa de descreştere a resurselor financiare ca pondere în volumul total (de la 6,9% – în anul 2009, pînă la 2,1% – în anul 2012), precum şi micşorarea numărului acestora (de la 12 – în anul 2009, pînă la 6 – în anul 2012). În aceste circumstanţe, este evidentă necesitatea perfecţionării sistemului de finanţare, cu revizuirea modalităţii de distribuire a resurselor preconizate pentru sfera ştiinţei şi inovării, fiind conformată cerinţelor legale, acestea urmînd a fi direcţionate prioritar la realizările programelor de stat.

În aspectul beneficiarilor de alocaţii, resursele publice sînt direcţionate preponderent la finanţarea activităţii membrilor instituţionali, cărora le-a revenit circa 52,1% (sau 508,9 milioane de lei) şi a membrilor de profil şi afiliaţi – 47,1% (sau 467,9 milioane de lei). În aceste circumstanţe, alocaţiile destinate sferei ştiinţei şi inovării în mod prioritar sînt repartizate pentru finanţarea proiectelor ştiinţifice instituţionale, care, în mare parte, reprezintă cheltuieli pentru salarizare şi cheltuieli de regie. În situaţia dată, repartizarea fondurilor publice exclude criteriile de prioritate aferente altor tipuri de proiecte orientate spre obţinerea rezultatelor cu impact socio-economic, precum şi pentru realizarea programelor de stat şi de transfer tehnologic.

În perioada auditată, AŞM a gestionat 1333 de proiecte, din care au fost finalizate 812 proiecte, restul proiectelor fiind în derulare. Din totalul proiectelor finalizate, rezultatele a circa 50 de proiecte au fost implementate în viaţa socio-economică, prin intermediul Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare şi al unor antreprenori, celelalte rezultate ştiinţifice fiind materializate prin publicaţii, brevete etc.

Verificările auditului asupra regularităţii utilizării mijloacelor alocate au relevat:

♦ Nerespectarea prevederilor legale referitor la acceptarea participării la concurs fără înregistrarea rezultatelor proiectelor finalizate anterior.

♦ Imperfecţiunea modului de evaluare a proiectelor la organizarea concursurilor şi la finalizarea înregistrării rezultatelor cercetărilor ştiinţifice, inclusiv în aspectul programelor de stat, care nu asigură direcţionarea resurselor publice (financiare, umane, materiale etc.) în funcţie de calitatea şi performanţa rezultatelor, fapt ce creează riscul afectării eficienţei şi economicităţii mijloacelor publice pentru sfera ştiinţei şi inovării.

♦ Neasigurarea nivelului relevant de monitorizare, ceea ce a condiţionat, în unele cazuri, ineficienţa utilizării mijloacelor financiare pentru unele programe de stat şi unele proiecte din cadrul acestora, care pe parcurs au fost sistate sau comasate etc.

♦ Lipsa înregistrării/evidenţei cotelor de cofinanţare pentru proiectele de ştiinţă şi inovare, în special, pentru cele de transfer tehnologic şi de inovare, în aspect de tipuri (mijloace băneşti, bunuri materiale procurate de cofinanţator sau utilizarea utilajului cofinanţatorului). Astfel, deşi pentru unele proiecte cofinanţarea este o condiţie obligatorie, nu se deţine o informaţie sistematizată şi oficializată privind suma stabilită şi achitată a cofinanţării, în acest aspect, auditul identificînd fapte de acceptare a proiectelor în lipsa cofinanţării, iar în alte cazuri – atragerea surselor din alte fonduri publice cu destinaţii speciale.

♦ Neaplicarea prevederilor regulamentare prin neincluderea în contractele de finanţare a proiectelor de transfer tehnologic a obligaţiei de transfer în primii 5 ani de la data iniţierii realizării proiectului a 2% din volumul realizării producţiei sau serviciului de inovare de către beneficiarii proiectelor a condiţionat neîncasarea a 2,5 milioane de lei pentru perioada auditată.

♦ Nerespectarea de către beneficiarii de proiecte a clauzelor contractuale privind utilizarea mijloacelor alocate, fiind constatate cazuri de utilizare în alte scopuri decît cele prevăzute în devizul de cheltuieli, prin procurarea altor bunuri, achitarea mijloacelor pentru alte deplasări, efectuarea plăţilor salariale pentru personalul neinclus în fondul de salarizare etc..

♦ Acceptarea finanţării proiectelor de transfer tehnologic în cazurile cînd beneficiarii nu asigură utilizarea conform destinaţiei a mijloacelor financiare, precum şi executarea calitativă şi în termen a activităţilor preconizate în planurile de realizare a proiectelor de transfer tehnologic.

Auditul a constatat neconsolidarea evidenţei proiectelor în Registrul de stat unic al proiectelor din sfera ştiinţei şi inovării, precum prevede cadrul legal, această evidenţă ţinîndu-se dispersat de către fiecare subdiviziune responsabilă. În situaţia dată, nu există o informaţie sistematizată referitor la indicatorii cantitativi şi calitativi ai proiectelor şi costurilor, în aspectul tipurilor de cercetări, strategii, domenii, beneficiari etc.

Modul existent de finanţare, utilizare, atribuire şi raportare a mijloacelor alocate pentru cercetări ştiinţifice aplicate, aferente activităţii parcurilor ştiinţifico-tehnologice şi a incubatoarelor de inovare, determină executarea acestora pentru întreţinerea/dezvoltarea infrastructurii, dar nu pentru activităţi de ştiinţă şi inovare. Situaţia respectivă indică necesitatea stringentă de a delimita cu certitudine cheltuielile pentru cercetări în ştiinţă şi inovare de cheltuielile administrative/de regie, avînd în vedere faptul că Clasificaţia bugetară include poziţii separate ale acestora.

Gestionarea mijloacelor publice alocate pentru crearea şi dezvoltarea infrastructurii parcurilor ştiinţifico-tehnologice şi incubatoarelor de inovare este afectată de nereguli şi neajunsuri, care se exprimă prin: nerespectarea procedurii de selectare prin concurs a unor administratori, iar la atribuirea statutului de rezident nu în toate cazurile s-a ţinut cont de experienţa solicitantului în antreprenoriat, de prezenţa potenţialului inovaţional, material, financiar sau uman al acestuia; iregularităţile admise la crearea şi activitatea unui parc ştiinţifico-tehnologic, care, dispunînd de cele mai semnificative alocaţii, a admis în anii 2009-2010 utilizarea mijloacelor la alte destinaţii, în lipsa modificării devizului de cheltuieli (circa 680 mii de lei).

Au fost atestate nereguli şi în cazul a 6 incubatoare de inovare cu finanţarea totală de 2,6 milioane de lei. Unul dintre acestea a fost creat la propunerea Clusterului ştiinţifico-educaţional format, neluîndu-se în consideraţie prevederile legale, iar activitatea incubatorului educaţional şi inovaţional nu corespunde obiectivului de activitate în condiţii legale a unui incubator de inovare. Pentru activitatea acestuia, în perioada august 2011 – decembrie 2012, au fost alocate 600,0 mii de lei, real acestea fiind utilizate suplimentar la întreţinerea instituţională a Universităţii AŞM, iar activitatea s-a desfăşurat în lipsa rezidenţilor. O situaţie analogică auditul a constatat în cazul altor 5 incubatoare, acestora fiindu-le alocate în total 2,6 milioane de lei pentru dezvoltarea infrastructurii.

Managementul şi sistemul de control intern insuficient au determinat neconformitatea şi iregularitatea evidenţei patrimoniului gestionat. Informaţia gestionată la nivel centralizat, aferentă terenurilor şi bunurilor proprietate publică, diferă de cea raportată şi reflectată în evidenţa contabilă a entităţilor. Astfel, se atestă nelegalizarea drepturilor patrimoniale la organul cadastral asupra a circa 252 de obiective/imobile cu valoarea iniţială de circa 212,9 milioane de lei; raportarea neveridică a situaţiei patrimoniale, neîntemeiat majorată la AŞM cu 63,5 milioane de lei, aferentă a 104 imobile ale instituţiilor subordonate MAIA; neajustarea valorii a 37 de imobile înregistrate în evidenţa contabilă la valoarea cadastrală cu 35,0 milioane de lei; neasigurarea corectitudinii atribuirii costurilor reparaţiilor capitale la valoarea iniţială a imobilului reparat şi netransmiterea în mod regulamentar a valorii de 4,7 milioane de lei aferentă reparaţiilor capitale la unele bunuri ce nu le aparţin; raportarea neveridică a 16 construcţii, inclusiv locative, cu achitarea serviciilor comunale în casieria AŞM, datoriile debitoare la finele anului 2012 constituind 95,1 mii de lei.

În condiţiile deţinerii de către AŞM a 43 de titluri de autentificare a deţinătorului dreptului de teren pentru 563,6 ha, din care cu destinaţie agricolă – 339,75 ha, nu este ţinută evidenţa cantitativă a acestora, situaţia datorîndu-se primordial neinventarierii în modul stabilit. Se atestă că în evidenţa contabilă valoarea terenurilor nu este ajustată la valoarea cadastrală de 682,1 milioane de lei (diferenţa constituind 284,8 milioane de lei), iar 100,5 ha aferente instituţiilor din subordinea AŞM nu sînt evaluate. Nu sînt înregistrate la organul cadastral drepturile asupra 1,7 ha care aparţin unei instituţii din subordinea MAIA.

Se atestă tendinţa de diminuare a nivelului de utilizare a terenurilor cu destinaţie agricolă pentru cercetări ştiinţifice, iar cît priveşte restul terenurilor, utilizarea este axată pe producere.

Managementul financiar a condiţionat admiterea iregularităţilor şi privind conformitatea ţinerii evidenţei contabile. În acest aspect, se identifică formalitatea aplicării procedurilor regulamentare la efectuarea inventarierii, ca rezultat nefiind reflectate în evidenţa contabilă 2,4 ha terenuri şi 1 depozit, în care se păstrează substanţe chimice cu termen expirat; necasarea bunurilor neutilizare din anul 1996 în sumă de circa 224,4 mii de lei; admiterea lipsurilor, constatate de audit, de circa 262,7 mii de lei.

Situaţia datoriilor creditoare, comparativ cu anul 2009, s-a diminuat nesemnificativ cu 0,9 milioane de lei, la finele anului 2012 constituind 20,4 milioane de lei. Analogic, se atestă creşterea datoriilor debitoare la veniturile din mijloace speciale, ca urmare a neasigurării încasării sumei de 20,7 milioane de lei la finele anului 2012, fiind generate datorii cu termenul de prescripţie expirat de 0,8 milioane de lei. Totodată, nerespectarea principiilor generale de organizare şi ţinere a evidenţei contabile a cauzat efectuarea unor tranzacţii neregulamentare, cu neraportarea lor veridică în sumă de 103,9 mii de lei, nereflectarea capitalului social al întreprinderilor de stat în sumă de 18,8 milioane de lei şi neexcluderea din evidenţă a valorii capitalului social de 24,7 milioane de lei aferent întreprinderilor de stat trecute în subordinea MAIA.

O problemă în aspectul ţinerii evidenţei contabile de către organizaţiile din sfera ştiinţei şi inovării este exprimată prin neţinerea evidenţei cantitativ-valorice a brevetelor obţinute în rezultatul executării proiectelor de cercetări ştiinţifice, condiţionată de lipsa prevederilor regulamentare aferente.

O altă situaţie problematică în sfera ştiinţei şi inovării este condiţionată de menţinerea unui număr sporit de funcţii vacante, care a fost în creştere de la 184 unităţi pînă la 213 unităţi anual. Fondul de salarizare aferent acestor funcţii vacante (de circa 11,8 milioane de lei) a fost finanţat şi utilizat integral pe toată perioada, fiind menţinută tendinţa de suplinire a funcţiilor vacante prin cumul intern , care a variat de la 44,4% – în anul 2009, pînă la 53,8% – în anul 2012. Concomitent, în aspectul entităţilor auditate, este prezentă o abordare neuniformă referitor la stabilirea sporurilor, situaţia fiind cauzată de lipsa unei politici unice privind retribuirea muncii în cadrul întregului sistem instituţional.

AŞM, Consiliile de administrare şi administratorii întreprinderilor auxiliare/de stat n-au asigurat exercitarea atribuţiilor, nefiind prezente listele bunurilor depuse în capitalul social şi valoarea acestora, întocmite şi aprobate în conformitate cu cerinţele legale şi anexate în mod obligatoriu la Statut. În cazul Î.S. “Institutul de Dezvoltare a Societăţii Informaţionale”, creată în anul 2008 (ca rezultat al reorganizării Centrului Resurse şi Reţele Informaţionale), se denotă că 98,2% din veniturile acesteia real provin din plata pentru serviciile prestate instituţiilor subordonate AŞM (mijloace bugetare) în lipsa reglementărilor privind metodologia de stabilire a tarifelor (preţurilor).

Concluzii

În baza activităţilor desfăşurate, se relevă că, prin prisma responsabilităţilor ce îi revin, AŞM, în calitate de executor primar de buget, n-a asigurat în deplină măsură regularitatea controlului asupra planificării şi utilizării conforme a alocaţiilor bugetare de către organizaţiile şi instituţiile din sfera ştiinţei şi inovării, efectuării regulamentare a inventarierii patrimoniului în vederea confirmării integrităţii, veridicităţii şi autenticităţii datelor contabilităţii şi raportării financiare, monitorizării asigurării conformităţii şi eficienţei fondurilor publice utilizate în cadrul realizării proiectelor de cercetare ştiinţifică, de inovare şi transfer tehnologic.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea necesităţii îmbunătăţirii procesului de alocare strategică a resurselor prin asigurarea unei delimitări clare a cheltuielilor pentru cercetările ştiinţifice şi celor de întreţinere a infrastructurii sferei ştiinţei şi inovării, asigurînd implementarea unui management financiar şi control eficient;

• asigurarea, în comun cu Academia de Ştiinţe a Moldovei, a dezvoltării cadrului normativ în vederea lichidării deficienţelor identificate, monitorizării realizării angajamentelor stabilite acesteia prin Acordul de parteneriat, îmbunătăţirii managementului privind gestionarea fondurilor publice alocate pentru sfera ştiinţei şi inovării.

Principalele constatări ale auditului regularităţii la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012

La crearea Agenţiilor de dezvoltare regională nu s-a ţinut cont de faptul că acestea nu sînt proprietari şi beneficiari ai surselor de mijloace cu destinaţie specială (cu excepţia celor preconizate pentru întreţinerea ADR) şi ai bunurilor intrate temporar în conturile acestora (pe perioada realizării proiectelor), nefiind stabilite procedee şi metodologii clare privind formarea, păstrarea şi transmiterea bunurilor rezultate din implementarea proiectelor de dezvoltare regională, precum şi modalitatea de contabilizare a obiectelor şi de raportare a situaţiilor financiare. Cu toate că domeniul de activitate a ADR este reglementat, mai există unele discrepanţe în ce priveşte statutul juridic al acestora, fapt ce a generat neconcordanţe privind modul de finanţare a acestora, dublarea activităţilor necesare pentru înregistrare şi raportare atît conform normelor stabilite pentru instituţiile publice finanţate de la bugetul de stat, cît şi conform normelor stabilite pentru entităţile cu autonomie financiară.

Principalele constatări:

♦ Grupurile de lucru pentru achiziţii publice n-au asigurat respectarea principiilor de concurenţă şi transparenţă în procesul de achiziţii, ceea ce a determinat declararea drept cîştigători a unor operatori economici care nu întruneau întocmai condiţiile de calificare; neasigurarea economicităţii achiziţiilor desfăşurate, fiind încheiate contracte de achiziţii cu cheltuieli mai mari cu 2,9 milioane de lei, ca urmare a efectuării repetate a unor proceduri de achiziţii la care acelaşi ofertant cîştiga licitaţia, dar deja cu preţuri mai mari.

♦ Situaţiile financiare aferente anilor 2011 şi 2012, raportate ca “Capital secundar” de către ADR Sud (în valoare de 44,6 milioane de lei şi, respectiv, de 41,5 milioane de lei) şi ADR Centru (în valoare de 35,8 milioane de lei şi, respectiv, de 40,5 milioane de lei), precum şi cele raportate de toate 3 Agenţii de dezvoltare regională (Nord, Sud, Centru) la poziţia “Active materiale pe termen lung” nu redau situaţiile patrimoniale reale ale ADR, ţinîndu-se cont de faptul că majoritatea activelor sînt destinate beneficiarilor proiectelor de dezvoltare regională.

♦ Din cauza formării de către ADR a soldurilor din contul mijloacelor transferate de la bugetul de stat şi neutilizate în anii 2011-2012, în Rapoartele privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază pe anii respectivi, prezentate de către MDRC, au fost reflectate eronat mijloacele FNDR, cheltuielile fiind majorate cu 218,6 mii de lei şi, respectiv, cu 215,8 mii de lei.

♦ Activele formate în urma implementării proiectelor de dezvoltare regională şi transmise beneficiarilor în valoare de 4,5 milioane de lei nu au fost înregistrate în evidenţa contabilă a acestora, iar în alte cazuri au fost transmise neregulamentar de către AAPL întreprinderilor municipale beneficiare, nefiind depusă valoarea bunurilor în capitalul social al acestora, care a constituit 7,0 milioane de lei.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea aspectelor ce ţin de prevederile incerte în cadrul regulator privind statutul juridic al ADR, asigurarea elaborării şi aprobării unei metodologii fiabile privind reglementarea specificului de ţinere a evidenţei contabile şi de raportare financiară corectă a activităţilor economico-financiare ale ADR, în special a activelor pe termen lung şi a capitalului secundar.

Principalele constatări ale auditului regularităţii la Ministerul Economiei şi la unele instituţii din subordine şi în coordonare

În timp ce, potrivit Declaraţiei privind buna guvernare, emisă de Ministerul Economiei pentru anul 2012, s-a afirmat că, la nivel de minister, managementul financiar şi control este organizat şi funcţionabil, unele procese operaţionale din cadrul entităţii nu aveau încorporate controale interne eficiente. Ca rezultat, au existat abateri de la cadrul legislativ-normativ în procesul de elaborare şi planificare bugetară, exprimate prin lipsa unor estimări realiste la solicitarea fondurilor publice pentru implementarea măsurilor de eficienţă energetică şi sursele regenerabile, ceea ce a determinat un nivel redus de valorificare a mijloacelor bugetare alocate, precum şi formarea unui sold de mijloace neutilizate într-un cont bancar deschis la o bancă comercială.

Acţiunile de audit realizate au constatat că este imperativ necesar de a fi implementat sistemul de management financiar şi control în cadrul FEE, care este un instrument de realizare a politicii statului în domeniul vizat, precum şi de îmbunătăţire a cadrului normativ ce reglementează activitatea acestuia.

Constatări

♦ La prezentarea propunerilor de buget, Ministerul Economiei nu a respectat cadrul legislativ şi normativ, nejustificînd în modul stabilit solicitarea de alocare a mijloacelor bugetare în valoare de 179,0 milioane de lei pentru implementarea măsurilor privind eficienţa energetică şi sursele regenerabile, solicitare care a fost acceptată nejustificat şi de către Ministerul Finanţelor. În urma rectificării bugetului de stat, suma respectivă a fost precizată la 100,0 milioane de lei, alocate în FEE pe parcursul anului 2012, din care 99,0 milioane de lei au rămas neutilizate (în sold) într-un cont bancar deschis la o bancă comercială pînă la situaţia din 01.10.2013, fapt ce contravine principiului bunei gestiuni financiare a banilor publici.

♦ Un factor de risc ce ţine de activitatea FEE reprezintă selectarea administratorului fondului. Astfel, la desemnarea acestuia, Consiliul de administrare a decis aplicarea prevederilor articolului V din Ghidul Băncii Mondiale “Selectarea şi angajarea consultanţilor”, procedură care nu este aplicabilă în cazul dat, ţinîndu-se cont de faptul că administratorul a fost evaluat de unul singur, deşi, în realitate, îşi execută atribuţiile fiind asistat de o echipă de specialişti, neevaluaţi potrivit unor termeni de referinţă bine stabiliţi.

♦ Nu a fost transparent procesul de retribuire a muncii administratorului, în special privind achitarea avansului în mărime de 0,9 milioane de lei, mijloace care pînă în prezent se numără ca datorie a administratorului faţă de fond, dat fiind faptul că nu au fost îndepliniţi indicatorii de performanţă prevăzuţi de contract în ce priveşte atragerea mijloacelor în fond, precum şi de valorificarea acestora.

♦ Se impune îmbunătăţirea cadrului normativ ce reglementează activitatea FEE, inclusiv referitor la gestiunea mijloacelor FEE, ţinîndu-se cont de faptul că unele prevederi sînt ambigue, creînd o marjă largă de interpretare, şi pot afecta eficienţa valorificării mijloacelor FEE.

♦ Golurile existente în reglementarea organizării evidenţei contabile şi a modului de raportare a mijloacelor bugetare alocate ca transferuri din bugetul de stat determină faptul că alocaţiile bugetare respective rămase neutilizate (în sold) sînt raportate ca “cheltuieli efective”, ceea ce are ca impact neasigurarea caracteristicilor calitative şi cantitative ale informaţiei contabile din Raportul financiar al entităţilor publice.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• să întreprindă acţiuni pentru remedierea deficienţelor constatate, instituirea unui control riguros în procesul de elaborare bugetară, în vederea excluderii cazurilor de formare a unor solduri de mijloace bugetare nevalorificate, precum şi întreprinderea măsurilor ce ţin de îmbunătăţirea cadrului normativ ce reglementează activitatea FEE.

II.2. Auditul Raportului Guvernului privind executarea

bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2012

Bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul 2012 a fost aprobat la venituri în sumă de 9825,9 milioane de lei, cheltuielile constituind aceeaşi sumă, iar echilibrul asigurat de transferurile de la bugetul de stat pentru acoperirea deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat – 950,8 milioane de lei. Veniturile şi cheltuielile în perioada auditată au fost executate sub nivelul bugetului rectificat cu 159,6 milioane de lei şi, respectiv, cu 125,9 milioane de lei, ceea ce a generat o depăşire a cheltuielilor asupra veniturilor cu 33,7 milioane de lei, care a fost acoperită din soldul mijloacelor băneşti ale CNAS.

Auditul asupra evaluării indicatorilor BASS a constatat unele disfuncţionalităţi/probleme la Capitolul administrarea veniturilor, cum ar fi: (i) neîncasarea veniturilor aferente contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii în sumă de 69,8 milioane de lei; (ii) majorarea restanţelor contribuabililor cu 67,2 milioane de lei şi înregistrarea lor la finele anului 2012 în sumă de 918,8 milioane de lei; (iii) raportarea neregulamentară de către contribuabili a obligaţiunilor la BASS.

Unele deficienţe s-au constatat şi la Capitolul cheltuieli, fiind determinate de: (i) planificarea irelevantă şi stabilirea eronată a drepturilor pentru unele prestaţii sociale acordate din bugetul de stat; (ii) lipsa elementelor de control privind plenitudinea şi corectitudinea stabilirii unor prestaţii din bugetul de stat; (iii) nerespectarea termenului de emitere a deciziei de stabilire a pensiei; (iiii) admiterea neregulilor la achiziţionarea şi contractarea lucrărilor de reparaţii/investiţii capitale şi unor servicii de întreţinere a CNAS.

Se atestă neasigurarea pe viitor a stabilităţii sistemului de asigurare cu pensii, determinată de insuficienţa mijloacelor financiare ale BASS, reieşind din existenţa nivelului redus de declarare şi achitare a contribuţiilor în unele domenii de activitate, precum şi de tendinţa de descreştere continuă a raportului dintre numărul persoanelor asigurate şi numărul pensionarilor, situaţie ce nu asigură realizarea strategiilor naţionale.

Constatări

a) Cu privire la partea de venituri:

♦ Planificarea veniturilor s-a efectuat în situaţia de nedefinitivare a consolidării cadrului legal privind bazele şi politicile bugetar-fiscale de constituire a BASS. Veniturile BASS pe anul 2012 (9825,9 milioane de lei) au fost prognozate cu o creştere de 7,2%, faţă de anul 2011, şi precizate pînă la 9881,1 milioane de lei. Veniturile proprii au fost precizate cu o diminuare (25,8 milioane de lei), iar transferurile de la bugetul de stat pentru acoperirea deficitului BASS s-au majorat (74,3 milioane de lei), situaţia dată fiind determinată şi de actualizarea prognozei indicatorilor macroeconomici. Astfel, creşterea fondului de remunerare a muncii sub nivelul aşteptat a determinat insuficienţa surselor proprii şi majorarea mijloacelor alocate din bugetul de stat. Totodată, majorarea transferurilor din bugetul de stat a fost şi o urmare a revizuirii spre majorare a coeficientului de indexare a pensiilor (9,6%) faţă de cel prognozat (7,85%). Toate aceste acţiuni au fost orientate spre garantarea protecţiei sociale a cetăţenilor.

♦ În anul de referinţă s-au încasat venituri în sumă de 9721,5 milioane de lei, sau în proporţie de 98,4%, inclusiv datorită neîncasării veniturilor proprii (58,0 milioane de lei). Cu toate că veniturile proprii în perioada ultimilor ani (2010-2012) au înregistrat o creştere de 18,3% (de la 5989,7 milioane de lei pînă la 7154,2 milioane de lei), acestea nu au fost încasate la nivelul celor calculate.

♦ Nerealizarea veniturilor proprii a determinat creşterea restanţelor contribuabililor cu 67,2 milioane de lei, la finele anului de raportare însumînd 918,8 milioane de lei, situaţie ce generează dezechilibre pentru BASS şi afectează bugetul de stat. Astfel, în situaţia creşterii semnificative continue a restanţelor, în vederea echilibrării veniturilor cu cheltuielile, suma transferurilor pentru acoperirea deficitului BASS a fost majorată de la 950,8 milioane de lei pînă la 1025,1 milioane de lei.

♦ Măsurile întreprinse de către autorităţile de specialitate (CNAS şi IFPS) privind responsabilizarea contribuabililor (sancţionarea în sumă de 65,0 milioane de lei şi recalcularea contribuţiilor la BASS în sumă de 21,6 milioane de lei) nu au asigurat diminuarea numărului contribuabililor care nu prezintă regulamentar dările de seamă, precum şi al celor “inactivi”. Astfel, în perioada de raportare s-a constatat persistenţa indisciplinei de raportare a contribuţiilor, prin neprezentarea, conform normelor legale, a dării de seamă Forma F-4 BASS (5,2 mii de contribuabili), ceea ce a determinat parţial înregistrarea datoriilor BASS faţă de contribuabili (121,7 milioane de lei).

Totodată, mecanismele existente de verificare şi urmărire a obligaţiunilor la BASS nu exclud diminuarea de către contribuabili a bazei de calcul al contribuţiilor (fondul de remunerare a muncii), fiind constatat un grad redus de declarare a contribuţiilor în unele ramuri (pînă la 1,7%). În acest context, se relevă că contribuabilii nu-şi onorează obligaţiunile faţă de BASS, ca urmare nefiind declarate veniturile aferente contribuţiilor şi confirmate veniturile asigurate ale salariaţilor. Nedeclararea şi, respectiv, neachitarea contribuţiilor au drept consecinţă pentru BASS diminuarea posibilelor venituri, iar pentru angajaţi aceste situaţii pot influenţa pe viitor cuantumul prestaţiilor sociale de care vor beneficia.

b) Cu privire la partea de cheltuieli

♦ Cheltuielile aprobate de BASS (9825,9 milioane de lei) au înregistrat în anul de referinţă o creştere faţă de anul 2011 cu 5,2%, fiind direcţionate preponderent beneficiarilor de prestaţii de asigurări sociale (8226,6 milioane de lei). Componenta principală a cheltuielilor a fost constituită din plăţile aferente pensiilor de asigurări sociale (83,9%), urmate de indemnizaţiile de asigurări sociale (14,0%).

Mărimea medie a pensiei lunare stabilite în anul 2012 a constituit 63,5% din cuantumul minim de existenţă şi 27,5% din salariul mediu pe economie, înregistrînd un trend de descreştere în ultimii ani, situaţie determinată preponderent de creşterea cu ritmuri mai rapide a minimului de existenţă (26,9%) şi a salariului mediu pe economie (26,6%) faţă de mărimea medie a pensiei (23,5%).

♦ Sistemul de pensii nu dispune de o sursă durabilă şi sigură a acumulării veniturilor pentru viitor. Astfel, pentru o funcţionare stabilă a sistemului de pensii de tip solidar, potrivit bunelor practici şi Strategiei naţionale de dezvoltare “Moldova 2020”, este necesară menţinerea raportului dintre numărul persoanelor asigurate şi numărul de pensionari de aproximativ 4:1-5:1, însă acesta în anul 2012 a constituit 1,28:1. Descreşterea continuă, faţă de perioadele anterioare, a plătitorilor în BASS, comparativ cu numărul pensionarilor, determină riscul de insuficienţă a mijloacelor financiare pentru acest buget şi de acoperire din sursele proprii a necesităţilor de achitare a prestaţiilor sociale persoanelor asigurate aflate în imposibilitatea de obţinere a veniturilor salariale.

♦ Prestaţiile de asistenţă socială, acordate de către CNAS din bugetul de stat prin intermediul BASS, au fost afectate de situaţia problematică determinată de stabilirea de către alte autorităţi a beneficiarilor şi a cuantumului prestaţiei. Ca rezultat, au rămas nevalorificate mijloace prevăzute la acest capitol, precum şi admise neregularităţi în procesul documentării şi alocării plăţilor. Astfel, controlul asupra acordării unor tipuri de prestaţii efectuat de către Inspecţia Socială pe parcursul anului de referinţă a constatat multiple iregularităţi şi plăţi neconforme.

♦ La Capitolul utilizarea mijloacelor financiare alocate din BASS pentru întreţinerea CNAS, s-a constatat că acestea au fost gestionate neregulamentar în procesul de achiziţionare şi contractare a lucrărilor de reparaţii/investiţii capitale şi a serviciilor de pază, situaţie determinată de insuficienţa elementelor de control intern în aceste aspecte.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• întreprinderea măsurilor în vederea intensificării capacităţilor instituţionale şi interacţiunii instituţiilor antrenate în formarea şi executarea BASS, astfel încît să se diminueze riscurile şi să crească gradul de credibilitate şi siguranţă atît a contribuabililor, cît şi a beneficiarilor.

II.3. Auditul Raportului Guvernului privind executarea fondurilor asigurării

obligatorii de asistenţă medicală în exerciţiul bugetar 2012

Fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2012 au fost aprobate la venituri în sumă de 3927,7 milioane de lei, executîndu-se la nivel de 98,5% (3870,0 milioane de lei), iar la cheltuieli – în sumă de 3984,7 milioane de lei, care s-au executat la nivelul de 99,2% (3951,2 mil.lei), deficitul în sumă de 57,0 milioane de lei fiind acoperit din contul soldurilor cumulative înregistrate la conturile CNAM.

Auditul FAOAM a constatat nereguli, carenţe şi situaţii problematice, cum ar fi: neîncasarea veniturilor aprobate şi nevalorificarea mijloacelor alocate; lipsa indicatorilor prestabiliţi regulamentar la distribuirea la finele anului a mijloacelor FAOAM; lipsa prevederilor regulamentare la alocarea mijloacelor din fondul de bază pentru achitarea unor preparate medicamentoase; neelaborarea proceselor controlului intern privind achiziţionarea, contractarea şi utilizarea mijloacelor destinate realizării proiectelor din cadrul fondurilor de dezvoltare şi de profilaxie etc.

În procesul de colectare a probelor de audit privind implementarea a 15 proiecte investiţionale în valoare de 37,3 milioane de lei la 10 IMSP, finanţate din fondul de dezvoltare, s-au constatat nereguli, carenţe, imperfecţiuni şi situaţii problematice, ce ţin de procedurile de achiziţie, contractare, instalare a utilajului şi de funcţionalitatea acestuia etc.

În cadrul desfăşurării auditului regularităţii privind utilizarea FAOAM şi gestionarea patrimoniului public de către IMSP “Spitalul Clinic Republican” şi IMSP“Institutul Mamei şi Copilului” în exerciţiul bugetar 2012, au fost constatate iregularităţi şi carenţe la planificarea şi utilizarea mijloacelor FAOAM, la gestionarea patrimoniului public, la efectuarea procedurilor de achiziţie publică, factori ce au determinat un management irelevant al instituţiilor auditate.

Constatări

Executarea cheltuielilor FAOAM (în unele cazuri) în lipsa prevederilor regulamentare, a indicatorilor prestabiliţi şi a monitorizării utilizării acestora nu asigură atingerea scopurilor propuse. Astfel:

♦ Nevalorificarea integrală a mijloacelor FAOAM, ca rezultat al neexecutării semnificative (29,8 milioane de lei) a mijloacelor destinate fondului de rezervă şi fondului de profilaxie, a determinat menţinerea soldurilor CNAM, acestea înregistrînd o descreştere din cauza acoperirii deficitului FAOAM. Depăşirea cotelor stabilite regulamentar la delimitarea mijloacelor FAOAM pe unele fonduri denotă o situaţie incertă privind aprobarea acestora prin legea anuală.

♦ Lipsa indicatorilor prestabiliţi regulamentar la contractarea şi alocarea suplimentară a mijloacelor FAOAM din fondul de bază (20,0 milioane de lei) la finele anului cauzează o distribuire aleatorie a acestora şi nu stimulează instituţiile medicale la dezvoltarea performanţelor în cadrul prestării serviciilor medicale.

♦ Prezenţa/influenţa unor factori externi a determinat CNAM să transfere din fondul de bază, în lipsa prevederilor regulamentare, mijloace în sumă de 23,4 milioane de lei unor IMSP pentru achitarea preparatelor medicamentoase (din care în sumă de 4,1 milioane de lei – neautorizate), fără să ţină cont de soldurile disponibile de aceste medicamente.

♦ Nerespectarea de către Comisia mixtă a limitelor de finanţare stabilite regulamentar (114,6 milioane de lei) a condiţionat aprobarea peste limită cu 66,8 milioane de lei a finanţării proiectelor investiţionale (181,4 milioane de lei) în anul 2012 din fondul de dezvoltare şi modernizare al prestatorilor publici de servicii medicale, cu riscul realocării mijloacelor din alte fonduri.

♦ Neimplementarea de către Ministerul Sănătăţii a recomandării CCRM privind înaintarea propunerilor de modificare a legislaţiei în vigoare ce vizează direcţiile şi criteriile de utilizare a fondului de dezvoltare, în special la procurarea transportului sanitar specializat pentru necesităţile sistemului de sănătate, a cauzat prelungirea practicii din anii precedenţi de finanţare a procurării autoturismelor, care nu se încadrează regulamentar în categoria de transport sanitar specializat, iar neîndeplinirea de către Ministerul Sănătăţii a condiţiilor privind cofinanţarea proiectului înaintat în anul 2011, în valoare de 1,4 milioane de lei, a determinat înaintarea unui nou proiect neîntemeiat, prin care nejustificat a fost acceptată şi achitată această sumă.

♦ Neasigurarea monitorizării implementării (derulării) proiectelor investiţionale de către Comisia mixtă şi CNAM determină utilizarea neconformă şi neeficientă a mijloacelor alocate, tergiversarea executării în termen a acestora, precum şi nerealizarea, în cazul unor proiecte, a obiectivelor prestabilite. În acest context, auditul denotă că:

• la implementarea a 5 proiecte verificate “Dotarea IMSP cu generatoare de oxigen” (8,5 milioane de lei), s-au constatat următoarele: procedura de achiziţie a fost efectuată în lipsa evaluării necesităţii utilajului, planificării achiziţiei, precum şi a surselor de finanţare; instituţiile au suportat cheltuieli suplimentare (neeficiente) în sumă de 2,1 milioane de lei, ca rezultat al modificării condiţiilor de livrare a utilajului, care prevăd achitarea taxelor vamale şi TVA la import de către cumpărători; cheltuielile medii lunare pentru întreţinerea şi exploatarea utilajului au crescut de 1,6 – 3 ori, comparativ cu perioadele precedente, nefiind asigurată atingerea scopului proiectelor “Eficientizarea utilizării mijloacelor publice”;

• la implementarea a 3 proiecte investiţionale de dotare cu instalaţii de radiodiagnostică a serviciilor radioimagistică (6,6 milioane de lei), s-a constatat că neimplementarea în termen a proiectelor investiţionale a fost condiţionată de tergiversarea organizării procedurilor de achiziţionare a utilajului (de la 3 pînă la 5 luni); procedurile de achiziţie, contractare şi recepţionare a utilajului s-au executat cu nerespectarea cadrului legal; parametrii tehnici specificaţi în contractele de achiziţie a utilajului radiologic nu corespund întocmai celor reali; exploatarea utilajului nu este autorizată de Agenţia Naţională de Reglementare a Activităţilor Nucleare şi Radiologice, iar personalul nu dispune de abilităţi suficiente privind aplicarea acestuia, neutilizînd pe deplin funcţiile utilajului achiziţionat (radioscopie şi tomografie liniară);

• la implementarea proiectului “Renovarea sistemului de termoficare, schimbarea uşilor şi geamurilor din PVC” (6,8 milioane de lei), s-a constatat nerespectarea cadrului legal şi utilizarea neeficientă a mijloacelor publice. Astfel, procedura de achiziţie efectuată de grupul de lucru al IMSP SR Străşeni s-a desfăşurat cu admiterea situaţiilor defectuoase, în lipsa justificărilor şi expertizărilor volumelor de lucrări, cu încheierea neregulamentară a acordurilor adiţionale. Aceste circumstanţe au condiţionat solicitarea de către CCRM a verificării de către Inspecţia de Stat în Construcţii a volumelor şi calităţii lucrărilor executate şi achitate din fondul de dezvoltare al FAOAM, cu transmiterea rezultatelor auditului organelor de drept. Ca rezultat al verificărilor, s-au constatat cheltuieli nejustificate în sumă de 1,3 milioane de lei;

• implementarea proiectului “Racordarea asistenţei medicale spitaliceşti şi de ambulator din cadrul ACSR la standardele medicale actuale prin implementarea serviciilor performante de diagnostic imagistic” (10,5 milioane de lei) s-a realizat în condiţiile nerespectării procedurilor regulamentare de achiziţie, contractare şi recepţionare a utilajului; acceptării de către CNAM şi IMSP a lucrărilor de ajustare a spaţiilor (1,2 milioane de lei) în lipsa expertizării lucrărilor şi justificării documentare a volumelor executate; neautorizării utilajului recepţionat; neatingerii nivelului de realizare a obiectivelor proiectului;

• la implementarea a 3 proiecte investiţionale de dotare cu utilaj neurochirurgical (8,8 milioane de lei), s-au constatat unele nereguli ce ţin de neaplicarea penalităţilor pentru nerespectarea termenului de furnizare a utilajului; nerespectarea limitei stabilite de mijloace, aceasta fiind depăşită cu 1,4 milioane de lei; neexecutarea unor lucrări la ajustarea încăperilor, datorită nedefinitivării punerii în funcţiune a sistemului de ventilare (0,4 milioane de lei); neasigurarea integrităţii şi calităţii utilajului recepţionat, ceea ce a determinat returnarea către furnizor a 2 monitoare, pentru reparaţie.

♦ Controalele interne slabe în cadrul administrării de către CNAM a mijloacelor fondului de profilaxie nu asigură regularitatea planificării, monitorizării executării, plenitudinii şi justificării raportării acestor mijloace. Astfel, nevalorificarea mijloacelor aprobate în fondul de profilaxie determină nerealizarea scopurilor propuse şi majorarea soldurilor disponibile, care sînt plasate în contul de depozit într-o bancă comercială cu capital privat, generînd riscul de neasigurare a integrităţii mijloacelor publice. Totodată, lipsa criteriilor unice şi a analizelor fundamentate la estimarea valorii achiziţiilor, precum şi lipsa verificării preţurilor reale ale ofertelor condiţionează utilizarea ineficientă şi la un nivel redus a mijloacelor fondului de profilaxie.

În cadrul auditului regularităţii utilizării FAOAM şi gestionării patrimoniului public de către 2 instituţii medico-sanitare publice, au fost relevate unele nereguli şi abateri de la normele legale. Astfel:

♦ IMSP “Institutul Mamei şi Copilului”, în lipsa unei planificări relevante a necesităţilor reale ale instituţiei, nu a asigurat o dezvoltare durabilă a activităţii în prestarea serviciilor medicale, generînd situaţii de insuficienţă de mijloace financiare.

♦ IMSP “Institutul Mamei şi Copilului” şi IMSP “Spitalul Clinic Republican”, la contractarea mijloacelor din fondul de bază al FAOAM, nu au deţinut justificări de formare a tarifului pentru cazul tratat şi a indicelui de complexitate (care variază lunar), ceea ce determină riscul instabilităţii financiare. Majorarea finanţării acestora la finele anului 2012 cu 2,5 milioane de lei şi, respectiv, cu 4,0 milioane de lei s-a realizat în lipsa unor criterii şi indicatori măsurabili stabiliţi regulamentar, ceea ce denotă o distribuire aleatorie şi nejustificată a mijloacelor FAOAM.

♦ Implicarea factorului de decizie extern (fondatorul), care nu deţine atribuţii de gestionare a mijloacelor FAOAM, precum şi nedeterminarea necesarului şi surselor de finanţare au condiţionat achiziţionarea de către IMSP “Institutul Mamei şi Copilului” şi IMSP “Spitalul Clinic Republican” a unor medicamente costisitoare în sume, respectiv, de 4,1 mil.lei (neautorizate regulamentar) şi de 37,9 milioane de lei, acestea fiind finanţate de către CNAM în lipsa prevederilor regulamentare¹⁵. Aceleaşi circumstanţe au condiţionat suportarea de către IMSP “Spitalul Clinic Republican” a unor cheltuieli improprii suplimentare (65,0 mii de lei), precum şi executarea unor atribuţii ce nu-i aparţin, legate de repartizarea medicamentelor primite cu titlu de ajutor umanitar.

__________________

¹⁵ Normele metodologice de aplicare a Programului unic al asigurării obligatorii de asistenţă medicală, aprobate prin Ordinele comune ale MS şi CNAM nr.348/56-A din 29.04.2011 şi nr.1021/206-A din 29.12.2011.

♦ Lipsa proceselor sistemului de control intern la achiziţionarea bunurilor, lucrărilor şi serviciilor a condiţionat admiterea de către managementul IMSP “Institutul Mamei şi Copilului” şi IMSP “Spitalul Clinic Republican” a mai multor nereguli şi carenţe, care au generat cheltuieli neeconome (0,6 milioane de lei) şi neeficiente (2,2 milioane de lei), precum şi nerealizarea obiectivelor trasate de unele proiecte investiţionale implementate.

♦ Neconcordanţa cadrului regulator privind evidenţa şi raportarea financiară de către instituţiile publice ce activează pe principiul nonprofit generează o raportare eronată (denaturată) a rezultatelor financiare, precum şi a capitalului social înregistrat, care la IMSP “Spitalul Clinic Republican” a constituit 68,0 milioane de lei, iar la IMSP “Institutul Mamei şi Copilului” – 66,1 milioane de lei. Concomitent, la Camera Înregistrării de Stat, capitalul social al instituţiilor publice vizate constituie 0 (zero) lei.

♦ Monitorizarea insuficientă a activităţii instituţiilor auditate şi controlul irelevant din partea fondatorului (Ministerul Sănătăţii) nu asigură gestionarea conformă şi integritatea patrimoniului public. Astfel, IMSP “Institutul Mamei şi Copilului” nu a racordat datele reflectate în Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 la situaţia reală a bunurilor imobile, nu a reflectat în evidenţa contabilă şi în registrele cadastrale un imobil în valoare de 3,5 milioane de lei, concomitent înregistrînd un alt bun public cu suprafaţa de 1761,8 m², în timp ce drepturile de proprietate asupra acestuia aparţin unui agent economic privat.

♦ IMSP “Spitalul Clinic Republican”, prin implicarea factorului de decizie extern (fondatorul), a transmis un teren de 0,9 ha, în condiţii neclare (din domeniul public în domeniul public privat al statului), unui agent economic, pentru construcţia unor blocuri locative, precum şi spaţii publice în locaţiune cu suprafaţa de 1384,4 m², pe un termen lung (49 ani), situaţii ce pot genera în viitor riscuri de dezintegrare sau înstrăinare a patrimoniului public.

♦ Iniţierea şi contractarea parteneriatului public-privat de către IMSP “Spitalul Clinic Republican” au fost însoţite de factori de risc privind nerealizarea scopului propus, precum şi neasigurarea integrităţii patrimoniului public, condiţionate de: (i) lipsa unui studiu aferent sursei de finanţare a contractului încheiat, care generează suportarea de către instituţie a unor cheltuieli neacoperite prin contractul încheiat cu CNAM; (ii) stabilirea unor condiţii contractuale nereglementate de normele legale, şi anume: transmiterea către o persoană terţă a patrimoniului public; nestabilirea formei contractuale de realizare a parteneriatului public-privat; prevederea realizării parteneriatului public-privat prin crearea unei persoane juridice; stabilirea unor condiţii dezavantajoase pentru încasarea plăţii anuale de către IMSP “Spitalul Clinic Republican” de la partenerul privat referitor la plata anuală, care regulamentar a fost o condiţie de bază la evaluarea ofertantului cîştigător; (iii) lipsa în clauzele contractuale a obligaţiunilor exhaustive privind recuperarea cheltuielilor pentru deservirea spaţiului acordat de către IMSP “Spitalul Clinic Republican” a generat suportarea de către instituţie a unor cheltuieli nejustificate (0,1 milioane de lei); (iv) la realizarea parteneriatului public-privat, controlul managerial a fost transmis neregulamentar unei persoane terţe, care nu are tangenţă cu obţinerea cîştigului asupra proiectului şi realizarea scopului acestuia, creînd situaţii incerte privind buna derulare a proiectului.

Concluzii

Raportul privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2012 reflectă, la venituri şi la cheltuieli, sumele real încasate şi transferate sistemului de sănătate, inclusiv sumele finanţate suplimentar la finele perioadei de gestiune. Totodată, existenţa carenţelor şi deficienţelor în acumularea şi utilizarea mijloacelor FAOAM este cauzată de prezenţa rezervelor pentru eficientizarea managementului gestiunii administrative şi financiare, acestea ţinînd atît de competenţele entităţilor medicale, cît şi de interacţiunea cu instituţiile guvernamentale responsabile de funcţionalitatea şi relevanţa cadrului regulator în domeniu.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• realizarea unor acţiuni pentru consolidarea sistemului instituţional în domeniu, cu responsabilizarea factorilor de decizie în vederea asigurării gestiunii administrative şi financiare eficiente de către managementul instituţiilor de toate nivelurile, asigurarea racordării cadrului normativ în domeniu, ţinînd cont de cerinţele legale.

II.4. Auditul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Misiunile auditului public extern în cadrul autorităţilor puterii locale au vizat aria de competenţe ale acestora, delegate în condiţiile legii, prin prisma managementului financiar exercitat în gestionarea resurselor şi fondurilor publice.

Instituţia supremă de audit şi-a axat, în acest sens, activitatea privind consolidarea autonomiei financiare a autorităţilor locale prin evaluarea bazei economice şi fiscale; gestiunea alocaţiilor bugetare; fundamentarea transferurilor interbugetare; administrarea patrimoniului (mai cu seamă, a fondului imobiliar) sub aspect de integritate şi, implicit, de generator de resurse financiare.

Curtea de Conturi a Republicii Moldova reiterează că, în pofida schimbărilor de ordin legal şi instituţional, autorităţile publice locale încă nu dispun de o autonomie decizională şi financiară autentică. Prin urmare, sînt imperios necesare eforturi conjugate din partea tuturor verigilor puterii pentru consolidarea reală a autonomiei locale, inclusiv prin descentralizarea economico-financiară şi apropierea maximă de cetăţeni prin acordarea serviciilor publice.

Prezentul Raport conţine un sumar de evaluări în materie de (ne)respectare de către AAPL a legalităţii şi regularităţii în gestionarea fondurilor publice, precum şi acţiunile auditului extern în scopul redresării situaţiei.

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, ca parte indispensabilă a BPN, constituie o dimensiune specială în cadrul acţiunilor de audit public extern. Misiunile de audit, în acest sens, au fost focalizate asupra concludenţei procesului bugetar pe întreg ciclul – evaluare, aprobare, executare, raportare, şi, respectiv, pe identificarea slăbiciunilor instituţionale generatoare de management precar şi indisciplină financiară. În acest context, instituţia supremă de audit şi-a propus drept obiectiv nu numai elucidarea (i)legalităţilor şi (i)regularităţilor în gestiunea banului public, dar şi identificarea cauzelor/efectelor, rezervelor/soluţiilor privind remedierea aspectelor ce vizează formarea şi administrarea resurselor financiare. Astfel, CCRM s-a concentrat asupra:

• funcţionalităţii şi relevanţei procedurilor de fond în materie de evaluări/monitorizări ale potenţialului economic aferent bazei de impozitare şi, respectiv, asupra plenitudinii impozitelor/taxelor per ansamblu, inclusiv a celor locale;

• identificării şi administrării integrale a veniturilor fiscale/nefiscale destinate bugetelor locale;

• conformării subproceselor de fundamentare/alocare/gestiune a mijloacelor bugetare în limitele resurselor financiare disponibile şi normelor legale/regulamentare;

• exigenţei managementului financiar-contabil;

• eficienţei controlului financiar public intern;

• conformării AAPL recomandărilor (anterioare) ale auditului public extern.

Sinteză generală

Pentru realizarea acţiunilor de audit privind regularitatea procesului bugetar 2011 în ansamblu, şi exerciţiului bugetar 2012 în special, în cadrul UAT, Curtea de Conturi a verificat 126 AAPL de nivelul I, 57 AAPL de nivelul II, 16 întreprinderi municipale şi unităţi economice (municipiul Chişinău şi municipiul Bălţi, raioanele Basarabeasca, Cahul, Căuşeni, Dubăsari, Ialoveni, Ocniţa, Rezina, Soroca, Şoldăneşti şi Ungheni). Diverse probe de audit au fost acumulate şi la alte 45 de primării, 26 de întreprinderi municipale, la autorităţile fiscale, cadastrale şi statistice teritoriale. AAPL supuse verificării au gestionat bugete locale (2011-2012) care au însumat venituri în volum de 1,86 miliarde de lei şi, respectiv, de 4,12 miliarde de lei; cheltuieli de 1,92 miliarde de lei şi, respectiv, de 4,28 miliarde de lei.

În urma evaluărilor auditului public extern în sfera fiscal-bugetară gestionată de autorităţile publice locale, s-au constatat abateri şi nereguli, cum ar fi:

• lipsa şi/sau neconformitatea cadrului regulator de proceduri şi instrumente analitice privind fundamentarea indicilor fiscal-bugetari în evaluarea/stabilirea bazei de venituri şi a alocaţiilor de resurse financiare;

• (ne)interacţiunea (i)relevantă a autorităţilor de profil (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale) în ce priveşte identificarea/evaluarea/monitorizarea materiei de impozitare aferente bazei autentice de venituri publice;

• perpetuarea practicii de subestimare a bazei de venituri şi supradimensionării cheltuielilor în cerinţele/negocierile pentru transferurile din bugetul de stat, aspect în care CCRM în mod constant a atras atenţia Ministerului Finanţelor asupra disfuncţionalităţilor de rigoare, fapt ce amplifică dezechilibrele bugetare per ansamblu;

• agrearea cheltuielilor neregulamentare şi neracordate la principiul cost-eficienţă, inclusiv irosirea banilor publici în scopuri investiţionale şi de achiziţii neeconomicoase.

Ca rezultat al testelor de control şi procedurilor de fond în cadrul UAT, sinteza per ansamblu specifică următoarele evaluări cuantificate:

• diminuarea veniturilor publice, datorită neidentificării/neevaluării/neadministrării riguroase a surselor generatoare de impozite/taxe, estimate în sumă totală de la 190,0 milioane de lei pînă la 280,0 milioane de lei;

• efectuarea unor cheltuieli neîntemeiate, neregulamentare şi ineficiente, a căror valoare se cifrează la peste 1,5 miliarde de lei;

• efectuarea de achiziţii publice cu nerespectarea cadrului legal/normativ, în sumă de circa 280,0 milioane de lei;

• supraevaluarea transferurilor din contul bugetului de stat şi utilizarea neconformă a acestora, estimate la peste 80,0 milioane de lei.

Urmare acţiunilor de audit desfăşurate la nivelul UAT, au fost constatate abateri de la reglementările legale, care au avut ca efect producerea de prejudicii în gestionarea resurselor publice; neasigurarea unei estimări/prognozări bugetare adecvate; nestabilirea şi nevirarea la buget, integral şi în termenele stabilite, a impozitelor şi taxelor locale; efectuarea în mod neregulamentar, neîntemeiat şi ineficient a unor cheltuieli bugetare. Abaterile şi iregularităţile consemnate în rapoartele de audit au elucidat:

• managementul defectuos al gestiunii fondurilor publice, precum şi necunoaşterea (sau un grad insuficient de cunoaştere) de către ordonatorii de credite la nivel local a procedurilor privind evaluarea, angajarea şi utilizarea resurselor publice locale;

• gestiunea subperformantă ce ţine de cuantificarea şi administrarea veniturilor bugetelor locale, preocuparea irelevantă şi ineficientă a factorilor de decizie din cadrul AAPL în materie de evaluare şi monitorizare a potenţialului economic aferent formării bazei de impozitare, precum şi lipsa de interacţiune a autorităţilor de resort (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale) în derularea punctuală a subprocesului în cauză;

• lipsa sau neconcludenţa evidenţei privind veniturile aferente bugetelor UAT, ca urmare a neinventarierii şi evaluării incorecte a materiei/bazei de impozitare aferente impozitelor şi taxelor locale;

• un cadru normativ şi metodologic neactualizat şi, implicit, irelevant în aspectul transferurilor de la bugetele ierarhic superioare către cele de nivel inferior pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară, precum şi un mecanism inadecvat de stabilire a normativelor de cheltuieli;

• disfuncţionalităţi în angajarea cheltuielilor fără suport de resurse financiare disponibile şi admiterea aprobării de bugete nerealiste; necorespunderea managementului cheltuielilor exigenţelor şi normelor legale/regulamentare; utilizarea neregulamentară şi/sau ineficientă a mijloacelor financiare;

• starea nesatisfăcătoare a managementului financiar-contabil;

• disfuncţionalităţi în organizarea şi exercitarea controlului financiar şi auditului intern.

Cu privire la fundamentarea şi elaborarea bugetelor locale

Misiunile de audit realizate la AAPL supuse auditării au identificat principalele iregularităţi ce ţin de estimări/prognoze fiscal-bugetare, acestea fiind condiţionate de următoarele.

În cadrul autorităţilor financiare s-a constatat lipsa sau irelevanţa:

• unui sistem clar de proceduri în subprocesul de analiză/prognoză fiscal-bugetară, inclusiv prin implementarea unor procedee care ar asigura stabilirea unui calendar pentru elaborarea bugetului, prin întocmirea acţiunilor organizatorice în materie de evaluări/fundamentări economico-financiare şi fiscal-bugetare, cu implicarea tuturor structurilor responsabile;

• cadrului procedural privind implementarea calendarului bugetar la UAT;

• procedurilor tehnico-analitice privind subprocesul de evaluări şi proiecţii bugetare;

• fundamentării prognozelor fiscal-bugetare, estimările efectuate la unele categorii de venituri (UAT de nivelul I) limitîndu-se doar la evoluţiile realizărilor efective;

• instrumentelor analitice relevante pentru evaluarea potenţialului economic aferent formării unei baze de impozitare concludente şi, implicit, a veniturilor publice generale, inclusiv a celor proprii.

De asemenea, autorităţile financiare nu au asigurat:

• coerenţa necesară pentru a impune autorităţilor de resort şi AAPL exigenţe privind neadmiterea subestimării/diminuării veniturilor prognozate;

• un sistem eficient de comunicare cu agenţii economici care contribuie semnificativ la formarea bugetului UAT; disponibilitatea unui set de instrumente necesare pentru responsabilizarea agenţilor economici în prezentarea informaţiilor de rigoare pentru evaluarea şi planificarea veniturilor.

În cadrul AAPL s-au identificat un şir de slăbiciuni instituţionale, acestea neasigurînd, în special:

• crearea unui sistem eficient de management financiar şi control, conform rigorilor regulamentare, nefiind elaborate şi implementate unele proceduri aferente controlului intern, menite să responsabilizeze părţile implicate în procesul de evaluare/prognozare bugetară;

• stabilirea unor obiective în scopul evaluării potenţialului economic şi estimării bazei de impozitare; prezenţa unor date relevante în cadrul evaluărilor bugetare privind obiectele şi subiecţii impunerii; o preocupare corespunzătoare pentru identificarea materiei generatoare de venituri proprii pasibile;

• implementarea instrumentelor analitice de fundamentare a proiecţiilor economico-financiare şi, respectiv, a bazei de impozitare aferente formării bugetelor respective;

• crearea unei baze analitico-informaţionale aferente identificării/evaluării/monitorizării bazei de impozitare relevante, unui cadru adecvat şi rezultativ de comunicare a autorităţilor publice de resort cu agenţii economici din teritoriu, astfel nefiind interesate de monitorizarea acestora; ţinerea registrului contribuabililor;

• preocuparea necesară privind ţinerea evidenţei cantitativ-valorice şi cadastrarea fondului imobiliar în scopuri fiscale;

• respectarea cadrului regulator în sfera gestiunii fondurilor publice;

• exercitarea corespunzătoare a atribuţiilor, astfel neimplementînd un monitoring adecvat asupra personalului angajat în procesul de fundamentare şi elaborare a bugetelor UAT;

• prezentarea către autorităţile financiare a unor indici relevanţi, precum şi conlucrarea corespunzătoare în acest sens cu autorităţile economice, statistice, cadastrale şi fiscale din teritoriu;

• preocuparea privind dezvoltarea capacităţilor instituţionale de extindere a veniturilor proprii.

Totodată:

• autorităţile economice, statistice, cadastrale şi fiscale nu au fost preocupate şi, respectiv, nu s-au dedicat punctual acţiunilor de importanţă locală în materie de evaluări/prognozări/consolidări ale resurselor financiare pasibile dezvoltării teritoriilor administrate de către AAPL;

• autorităţile cadastrale teritoriale nu dispun de o informaţie exhaustivă, care ar permite evaluarea corespunzătoare a bazei de impozitare pentru impozitul pe bunurile imobile, de o sinteză fundamentată şi credibilă a datelor privind valoarea totală a bunurilor imobile neevaluate în scopuri fiscale, precum şi de date sistematizate privind valoarea şi numărul bunurilor imobile care nu au fost evaluate;

• informaţiile autorităţilor fiscale teritoriale nu oferă date concludente privind indicatorii de venituri în dinamică pe localităţi, nu conţin datele necesare pentru estimarea bazei de impozitare în aspect teritorial şi sectorial şi, în unele cazuri, nu întrunesc un grad plauzibil de încredere, urmare cărui fapt nu poate servi drept criteriu relevant pentru determinarea veniturilor în bugetele UAT;

• organele statistice teritoriale nu deţin informaţii pentru fiecare UAT de nivelul I (oraşe şi sate) privind agenţii economici (locul desfăşurării activităţii de antreprenoriat, numărul complet al persoanelor antrenate în cîmpul muncii, date exhaustive pentru fiecare subdiviziune a agentului economic, numărul salariaţilor, salariile acestora etc.); nu dispun de datele necesare pentru întocmirea calculelor stabilite de Ministerul Finanţelor; mărimea grilelor de venit, conform datelor statistice, nu corespunde rigorilor cadrului normativ.

Ca şi în anii precedenţi, neexercitarea corespunzătoare a atribuţiilor de către autorităţile de resort din cadrul UAT supuse auditării, precum şi lipsa unui mecanism de inventariere a materiei impozabile în subprocesul de estimări/prognoze fiscal-bugetare au avut ca impact diminuarea veniturilor fiscale/nefiscale proprii. Totodată, neasigurarea subprocesului indicat cu procedurile de rigoare şi instrumentele analitice credibile de fundamentare economico-financiară, interacţiunea nepunctuală dintre autorităţile de profil (financiare, economice, statistice, cadastrale şi fiscale) în scopul asigurării unor măsuri complementare şi a unui sistem de date aferente formării bazei de impozitare, precum şi nerespectarea cadrului normativ-regulator existent au generat iregularităţi şi carenţe la estimarea/prognozarea bugetară, care se exprimă prin următoarele:

♦ Ca urmare a efectuării estimărilor în materie de analiză şi prognoză fiscală cu utilizarea doar a previziunilor scontate, bazate pe indicii dinamici din perioada precedentă, fără a se ţine cont de factorii ce influenţează evoluţiile structurale, la elaborarea şi fundamentarea bugetelor UAT au fost admise subevaluări/diminuări ale veniturilor (provenite din: impozitele pe venit; impozitele pe proprietate; plata pentru folosirea terenurilor şi impozitul funciar; taxele locale), care au însumat: în municipiul Bălţi – peste 47,1 milioane de lei, în municipiul Chişinău – 11,8 milioane de lei, şi în raioanele: Basarabeasca – 0,9 milioane de lei; Cahul – 6,7 milioane de lei; Căuşeni – 3,4 milioane de lei; Dubăsari – 0,9 milioane de lei; Ialoveni – 10,6 milioane de lei; Ocniţa – 3,9 milioane de lei; Rezina – 4,5 milioane de lei; Soroca – 10,0 milioane de lei; Şoldăneşti – 5,1 milioane de lei; Ungheni – 10,1 milioane de lei.

♦ Practic, toate AAPL supuse auditării continuă să realizeze veniturile bugetare cu devieri semnificative între indicii stabiliţi şi cei efectiv realizaţi, ceea ce denotă derapaje serioase în subprocesul de evaluare şi prognozare a veniturilor, condiţionate de lipsa unor date concludente şi veridice privind materia/baza de impozitare.

♦ AAPL, autorităţile fiscale şi cadastrale au demonstrat o preocupare necorespunzătoare privind identificarea şi evaluarea bazei de impozitare şi, respectiv, colectarea veniturilor provenite din impozitele pe proprietate (funciar şi pe bunurile imobile). Ca urmare a lipsei unui registru integru al deţinătorilor de bunuri imobiliare existente într-o UAT, cu indicarea valorii evaluate sau neevaluate (costului acestora), persoanelor şi bunurilor care sînt scutite de achitarea impozitului, nu au fost asigurate estimările autentice privind veniturile provenite din impozitele funciare şi pe bunurile imobiliare. Totodată, metoda de evaluare utilizată de către autorităţile cadastrale nu asigură evaluarea bunurilor imobile la preţurile de piaţă, ceea ce afectează plenitudinea calculării şi perceperii veniturilor bugetare respective.

♦ Contrar prevederilor Codului fiscal, care stipulează că obiect al impunerii impozitului pe bunurile imobiliare sînt construcţiile aflate la un grad de finisare de 50% şi mai mult, rămase nefinisate timp de 3 ani după demararea lucrărilor de construcţie, AAPL nu ţin evidenţa acestora, respectiv, autorităţile cadastrale nu efectuează evaluarea în scopuri fiscale a acestor bunuri, iar autorităţile fiscale nu le supun impozitării. Totodată, se relevă lipsa unor acte normative în scopul implementării prevederilor respective din Codul fiscal, precum şi a unei instituţii abilitate cu stabilirea gradului de finisare a construcţiei în acest scop, în consecinţă, fiind vădit riscul neprognozării, necalculării şi neîncasării impozitului pe bunurile imobiliare.

♦ Consiliul municipal Chişinău nu a asigurat actualizarea şi fundamentarea corespunzătoare a cotelor taxelor locale aprobate pentru anul 2012, ceea ce a afectat subprocesul de estimări/prognoze bugetare şi, implicit, favorizează fenomenul evaziunii fiscale. Ca urmare a neaprobării cotelor taxelor locale, nu a fost atins obiectivul-ţintă de încasare a veniturilor din taxa pentru dispozitivele publicitare şi taxa de piaţă cu 18,5 milioane de lei şi, respectiv, cu 13,0 milioane de lei.

♦ Misiunile de audit realizate la AAPL au constatat amplificarea deficienţelor în elaborarea şi prognozarea veniturilor din taxele locale. Proiecţiile de venituri provenite din taxele locale s-au efectuat în lipsa informaţiei respective privind baza de impozitare. Astfel:

• veniturile din taxa pentru amplasarea publicităţii – în lipsa registrului autorizaţiilor de amplasare a publicităţii şi a suprafeţelor de publicitate exterioară;

• veniturile din taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii de deservire socială – în lipsa informaţiilor generalizate privind suprafaţa ocupată de unităţile de comerţ şi/sau de prestări servicii, amplasarea lor, tipul de mărfuri comercializate şi de servicii prestate; a unei evidenţe complete şi relevante a datelor cu privire la eliberarea autorizaţiilor şi ţinerea evidenţei reţelei de comerţ şi prestări servicii;

• veniturile din taxa de piaţă – în lipsa informaţiilor privind costul serviciilor de piaţă prestate la acordarea de locuri pentru comerţ;

• mărimea taxei pentru fiecare categorie de unitate comercială şi/sau de prestări servicii de deservire socială s-a stabilit în lipsa unei fundamentări corespunzătoare, precum şi a unei metodologii bazate pe: principiul de egalitate, criterii unice de evaluare a activităţii comerciale a agenţilor economici, veniturile realizate din această activitate, posibilitatea eschivării de la impozitare, necesităţile populaţiei etc.;

• veniturile din taxa pentru amenajarea teritoriului – în lipsa numărului mediu scriptic trimestrial al salariaţilor şi/sau al fondatorilor întreprinderilor;

• veniturile din taxa pentru apă – în lipsa autorizaţiilor de funcţionare şi fără înregistrarea subiecţilor impunerii;

• veniturile din taxa pentru extragerea mineralelor utile – în lipsa informaţiilor relevante şi integre privind costul mineralelor utile extrase.

♦ Existenţa unor coliziuni juridice în Codul fiscal şi în Legea cu privire la publicitate privind noţiunea “dispozitiv publicitar” generează riscul de camuflare a publicităţii exterioare (în special, a firmelor tridimensionale şi luminoase) ca element de design şi, respectiv, de neimpozitare a acesteia. În acest context, se relevă că numai suprafaţa inscripţiilor exterioare autorizate în municipiul Chişinău, la 01.01.2012, constituia 19,9 mii m², iar neimpozitarea acestora determină riscul de neevaluare şi de neîncasare a veniturilor pasibile în bugetul municipal estimate pînă la 9,97 milioane de lei anual.

♦ Ca urmare a cuantificării şi planificării defectuoase a veniturilor bugetelor UAT, a irelevanţei cadrului normativ-metodologic privind determinarea transferurilor între bugetul de stat şi bugetele de nivelul I sau II pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară a acestora, precum şi a necorelării mecanismului de stabilire a normativelor de cheltuieli cu indicii fizici efectivi, bugetele raioanelor Basarabeasca şi Şoldăneşti au beneficiat nejustificat de transferuri din bugetul de stat în sumă de 5,1 milioane de lei şi, respectiv, de 4,3 milioane de lei. O situaţie similară a fost atestată şi în municipiul Bălţi (1,3 milioane de lei).

♦ Corectitudinea fundamentării bugetelor UAT a fost afectată şi de: supraprogramarea veniturilor de către unele AAPL (atît de nivelul I, cît şi de nivelul II), neţinînd cont de posibilităţile reale de realizare, precum şi de solicitările exagerate de alocaţii bugetare; includerea în programul de investiţii publice a unor obiective pentru care lipsesc sursele de finanţare şi care nu au la bază documentaţia tehnico-economică necesară şi informaţii fundamentate privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor investiţionale.

Referitor la practicile de (ne)identificare şi administrare a veniturilor bugetare

Iregularităţile şi lacunele constatate de misiunile de audit în materie de (ne)identificare şi administrare a veniturilor bugetelor locale relevă că managementul ce ţine de domeniul în cauză nu întruneşte rigorile de conformitate, de credibilitate şi de performanţă, iar nivelul veniturilor proprii efectiv realizate nu exprimă potenţialul economico-financiar real al unităţilor administrativ-teritoriale. Asupra volumului veniturilor proprii ale UAT au influenţat atît posibilităţile reduse de plată ale contribuabililor, cît şi deficienţele în materie de administrare fiscală a autorităţilor responsabile de procesul în cauză. Totodată, preocuparea insuficienta a AAPL în evaluarea veniturilor proprii, precum şi în administrarea acestora în exerciţiul bugetar nu este monitorizată adecvat de către autorităţile administraţiei publice centrale de profil. Dimpotrivă, în republică s-a încetăţenit o practică ce denotă un spirit de generozitate în abordarea relaţiilor interbugetare, exprimat prin sprijin/suport financiar nefundamentat din contul bugetului de stat, astfel generînd dezechilibre/disproporţii bugetare per ansamblu.

Urmare procedurilor de audit aplicate, au fost identificate categoriile de abateri care au condiţionat nerealizarea integrală a veniturilor bugetelor UAT, exprimate prin:

• stabilirea în mod neexpertizat/nefundamentat a impozitelor/taxelor locale prin aplicarea unor cote incorecte (diminuate) de impunere sau prin subdimensionarea bazei de impozitare;

• neimpunerea şi neîncasarea regulamentară a plăţilor bugetare pentru terenurile aferente obiectivelor private şi întreprinderilor, terenurile cu altă destinaţie decît cea agricolă, precum şi cele agricole;

• neperceperea în bugetul de stat a pierderilor cauzate de excluderea terenurilor din circuitul agricol;

• neadministrarea regulamentară a veniturilor din impozitele pe bunurile imobile şi a plăţilor din locaţiunea acestora;

• nestabilirea cotelor respective şi neîncasarea regulamentară a veniturilor de la defalcările din profitul net al întreprinderilor municipale;

• neaplicarea şi neîncasarea regulamentară a taxelor pentru folosirea drumurilor de către automobilele înmatriculate în Republica Moldova şi pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători pe teritoriul municipiilor, comunelor/satelor, oraşelor;

• neidentificarea obiectelor de publicitate şi reclamă şi nemonitorizarea respectivă a taxelor pentru amplasarea acestora;

• neurmărirea regulamentară a contribuabililor pasibili plăţii taxelor pentru amplasarea unităţilor comerciale şi/sau de prestări servicii, taxelor de piaţă, taxelor pentru parcările auto;

• stabilirea incorectă şi neîncasarea taxelor pentru prestarea serviciilor de evacuare a deşeurilor menajere solide şi a altor servicii, precum şi pentru amenajarea teritoriului;

• neimpunerea regulamentară a taxei pentru instruirea în şcolile de muzică, artă şi artă plastică.

În această ordine de idei, exemplificăm cazurile care indică preocuparea slabă a AAPL pentru realizarea cu precădere a veniturilor care pot rezulta din activităţile economice sau din valorificarea unor bunuri din patrimoniul public şi privat al UAT. Astfel:

♦ Gestiunea neconformă a fondului funciar, exprimată prin: nerespectarea reglementărilor referitor la impozitul funciar; necalcularea şi neîncasarea regulamentară a plăţilor pentru terenurile aferente obiectivelor private şi întreprinderilor; diminuarea neîntemeiată a suprafeţelor de terenuri transmise în arendă, precum şi a celor comercializate; diminuarea nejustificată a cuantumului plăţii pentru arenda terenurilor şi a plăţilor provenite din comercializarea acestora, ca urmare a neaplicării regulamentare a tarifelor prevăzute de legislaţia în vigoare; nerespectarea reglementărilor referitor la “pasul” licitaţiei la atribuirea terenurilor în arendă; folosirea suprafeţelor de terenuri în lipsa plăţilor corespunzătoare şi scutirea neîntemeiată de plata pentru arenda terenurilor; atribuirea fără plată a terenurilor unor persoane fizice; aplicarea eronată a indicilor cadastrali; neaplicarea corectă a bonităţii medii a solului, a coeficientului de amplasare a terenului, precum şi a tarifului pentru un grad/hectar; neindexarea regulamentară a preţurilor în cazul eşalonării plăţilor pentru terenurile comercializate; necalcularea penalităţilor pentru neefectuarea în termen a plăţilor etc., a condiţionat neînsuşirea de către autorităţile locale a veniturilor pasibile formării resurselor proprii, estimate de audit în sumă totală de la 49,0 pînă la 89,0 milioane de lei (raioanele Basarabeasca, Cahul, Căuşeni, Dubăsari, Ialoveni, Ocniţa, Rezina, Şoldăneşti, Soroca, Ungheni; municipiul Bălţi).

♦ Ca urmare a lipsei controlului corespunzător asupra procedurilor de modificare a destinaţiei terenurilor, unele AAPL din raioanele Cahul (1,2 milioane de lei) şi Soroca (10,8 milioane de lei) nu au asigurat încasarea în bugetul de stat a pierderilor cauzate de excluderea terenurilor din circuitul agricol în sumă totală de peste 12,0 milioane de lei.

♦ Din cauza neurmăririi modului de efectuare a calculelor şi plăţilor pentru locaţiune, lipsei unor contracte de locaţiune, diminuării suprafeţelor aflate în locaţiune, neaplicării corecte a coeficienţilor regulamentari etc., bugetele locale au fost lipsite de venituri, evaluate în cadrul auditurilor, în sumă totală de 10,0 milioane de lei, asemenea cazuri fiind identificate în municipiul Bălţi (2,4 milioane de lei), municipiul Chişinău (3,7 milioane de lei) şi în raioanele: Basarabeasca (0,2 milioane de lei), Cahul (0,9 milioane de lei), Căuşeni (0,1 milioane de lei), Ialoveni (1,0 milioane de lei), Rezina (0,3 milioane de lei), Şoldăneşti, Soroca (1,3 milioane de lei), Ungheni. Totodată, AAPL din municipiul Chişinău nu au asigurat o monitorizare eficientă privind termenele de valabilitate a contractelor de locaţiune, ceea ce a generat ocuparea ilegală a spaţiilor din clădirile proprietate municipală (inclusiv din pasajele subterane) şi, respectiv, riscul de neachitare a plăţilor pentru locaţiune şi serviciile comunale, în sumă totală de 5,4 milioane de lei.

♦ Unele AAPL nu au întreprins măsurile de rigoare în vederea asigurării acumulării integrale a veniturilor provenite din dividendele aferente cotei de participare a municipalităţii în societăţile pe acţiuni şi de la defalcările din profitul net al întreprinderilor municipale, astfel de iregularităţi fiind constatate în municipiul Bălţi (1,0 milioane de lei), municipiul Chişinău (circa 24,8 milioane de lei), raionul Ocniţa (0,2 milioane de lei). Cazuri de nestabilire şi neîncasare a defalcărilor respective au fost identificate şi la alte UAT (raioanele Soroca, Şoldăneşti etc.).

♦ Nerespectarea prevederilor regulamentare privind impozitul pe bunurile imobiliare, stabilirea cotelor minime ale impozitului pe bunurile imobiliare, precum şi neîntreprinderea măsurilor de rigoare în vederea acumulării veniturilor pentru elementele de patrimoniu au generat rezerve nevalorificate şi neîncasări la bugetele locale în sumă totală de peste 2,4 milioane de lei (municipiul Bălţi – 1,3 milioane de lei, raioanele: Basarabeasca, Cahul – 0,2 milioane de lei, Dubăsari – 0,1 milioane de lei, Ialoveni – 0,1 milioane de lei, Ocniţa – 0,4 milioane de lei, Soroca şi Şoldăneşti – 0,2 milioane de lei, Ungheni). AAPL din raionul Soroca au admis neîncasarea la buget a plăţilor aferente impozitului pe venit în sumă totală de 0,35 milioane de lei.

♦ Monitorizarea ineficientă asupra prestării serviciilor de transport auto de călători, lipsa controlului de rigoare în acest domeniu, precum şi a pîrghiilor, mecanismelor de verificare a subiecţilor prestatori de servicii transport taxi au determinat neîncasarea în bugetul municipal Chişinău a veniturilor din taxele pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători în sumă totală de peste 5,3 milioane de lei. Cazuri de necalculare şi neîncasare a taxelor respective au fost identificate la AAPL din municipiul Bălţi (peste 0,6 milioane de lei) şi din raionul Ungheni (0,4 milioane de lei).

♦ Neasigurarea monitorizării şi administrării conforme, precum şi nerespectarea prevederilor cadrului normativ-regulator privind cuantificarea şi perceperea veniturilor bugetare au lipsit bugetele UAT şi de alte venituri, aferente:

• taxelor pentru amplasarea obiectelor de publicitate şi reclamă – 1,5 milioane de lei (municipiul Bălţi, raioanele Cahul, Căuşeni, Ungheni);

• taxelor pentru amplasarea unităţilor comerciale şi/sau de prestări servicii – 0,9 milioane de lei, astfel de cazuri fiind identificate în municipiul Bălţi, raioanele: Cahul, Dubăsari, Ialoveni, Ocniţa, Rezina, Soroca, Şoldăneşti, Ungheni; taxelor de piaţă – 0,7 milioane de lei (municipiul Bălţi, raionul Căuşeni);

• taxelor pentru instruirea în şcolile de muzică, artă şi artă plastică – 1,96 milioane de lei (municipiul Bălţi, municipiul Chişinău, raionul Ungheni);

• taxei pentru parcările auto – 0,34 milioane de lei (municipiul Bălţi);

• taxelor pentru prestarea serviciilor de evacuare a deşeurilor menajere solide, a altor servicii, precum şi pentru amenajarea teritoriului – peste 3,2 milioane de lei (raionul Ialoveni – 3,0 milioane de lei; raionul Ungheni – peste 0,2 milioane de lei);

• altor mijloace speciale – peste 2,0 milioane de lei, inclusiv raionul Cahul (0,23 milioane de lei) şi raionul Căuşeni (peste 1,77 milioane de lei).

♦ Ca şi în perioadele precedente, un impact negativ asupra exerciţiului bugetar îl constituie restanţele fiscale ale contribuabililor faţă de sistemul bugetar. Astfel, contribuabilii din raionul Cahul au înregistrat restanţe faţă de BPN în sumă totală de 34,0 milioane de lei, inclusiv 6,4 milioane de lei – către bugetele locale, din raioanele: Ialoveni – 32,5 milioane de lei şi, respectiv, 4,6 milioane de lei; Căuşeni – 24,0 milioane de lei şi, respectiv, 4,8 milioane de lei; Ungheni – 12,2 milioane de lei şi, respectiv, 3,4 milioane de lei; Şoldăneşti – 6,7 milioane de lei şi, respectiv, 3,1 milioane de lei; Basarabeasca – 4,1 milioane de lei şi, respectiv, 0,9 milioane de lei. Faţă de bugetul municipal Bălţi au fost admise restanţe fiscale care însumează 10,4 milioane de lei.

Gestiunea cheltuielilor bugetare

Abaterile de la normele legale constatate la nivelul UAT, ce ţin de angajarea, ordonanţarea şi efectuarea cheltuielilor, reprezintă un cumul de factori, ce indică nu numai ineficienţă şi risipă, dar şi management neexigent şi ineficient al fondurilor publice; necunoaşterea şi caracterul interpretabil al prevederilor legale/regulatorii privind gestiunea fondurilor publice; schimbarea personalului primăriilor odată cu schimbarea primarilor.

În acest context, auditul extern semnifică perpetuarea:

• nerespectării prevederilor regulamentare privind elaborarea şi aprobarea angajamentelor de cheltuieli, ceea ce a generat utilizarea neregulamentară a transferurilor pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară a UAT, planificarea şi finanţarea neregulamentară a unor entităţi;

• cheltuielilor neregulamentare, neîntemeiate şi ineficiente;

• nerespectării prevederilor regulamentare privind cheltuielile capitale;

• practicilor defectuoase de efectuare a achiziţiilor publice, contrar cadrului normativ-regulator;

• nerespectării prevederilor legale privind organizarea şi administrarea contabilităţii, ceea ce a generat necontabilizări şi înregistrări eronate ale situaţiilor economice.

a) (Ne)respectarea reglementărilor privind cheltuielile curente

♦ În procesul de elaborare şi aprobare a angajamentelor de cheltuieli, unele AAPL nu s-au conformat prevederilor legale. Astfel:

• iregularităţile admise în procesul de stabilire şi alocare a transferurilor din bugetul de stat pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară au determinat utilizarea neregulamentară a transferurilor cu destinaţie specială în alte scopuri, cu nerespectarea rigorilor de transparenţă şi integritate la redistribuire (70,7 milioane de lei) (cazuri constatate în raioanele Căuşeni, Basarabeasca, Dubăsari, Ialoveni, Rezina, Şoldăneşti, Soroca, Ungheni);

• nerespectînd prevederile legale, AAPL din raionul Cahul au admis finanţarea neregulamentară a colectivelor artistice în sumă totală de 1,1 milioane de lei, astfel de cazuri fiind constatate şi la AAPL din municipiul Chişinău (0,9 milioane de lei);

• autorităţile din raionul Şoldăneşti au admis planificarea neregulamentară a cheltuielilor (0,5 milioane de lei);

• AAPL din raionul Rezina au admis acordarea neregulamentară unui şir de primării a unor împrumuturi pentru cheltuieli curente în sumă totală de 1,5 milioane de lei.

♦ La executarea cheltuielilor, unele AAPL nu au reuşit să menţină cheltuielile efective în limitele maxime aprobate, conform prevederilor legale, fiind admise depăşiri la unele articole de cheltuieli, care au însumat circa 12,3 milioane de lei (municipiul Bălţi, raioanele Cahul, Căuşeni, Ialoveni, Soroca, Ungheni).

♦ Nerespectarea de către unele AAPL a prevederilor cadrului legal/regulamentar privind stabilirea drepturilor salariale ale personalului angajat a generat costuri neîntemeiate, neregulamentare şi ineficiente pentru retribuirea muncii, precum şi pentru întreţinerea unităţilor de personal suplimentar, în sumă totală de peste 14,0 milioane de lei (municipiul Bălţi – 0,9 milioane de lei, municipiul Chişinău – 0,7 milioane de lei, raioanele: Basarabeasca – 0,3 milioane de lei, Cahul – 0,2 milioane de lei, Căuşeni – 2,5 milioane de lei, Dubăsari – 1,2 milioane de lei, Ialoveni – 2,5 milioane de lei, Ocniţa şi Rezina – 0,4 milioane de lei, Soroca – 3,1 milioane de lei, Şoldăneşti – 0,5 milioane de lei, Ungheni – 1,7 milioane de lei). Totodată, în cadrul AAPL din municipiul Chişinău s-a constatat întreţinerea a peste 1,55 mii unităţi de personal peste normativele stabilite de Guvern.

♦ Unele AAPL nu au reuşit să asigure un management conform în sfera asistenţei sociale. Abaterile consemnate la acest capitol de cheltuieli au evidenţiat un mod deficitar de gestionare a domeniului de asistenţă şi protecţie socială, fiind efectuate diferite plăţi din bugetele locale, în condiţiile în care nu sînt: întocmite şi actualizate corespunzător dosarele pentru beneficiarii de ajutor social; respectate condiţiile legale de acordare a ajutorului social; efectuate anchetele sociale respective; efectuate analizele şi ajustările necesare ale cuantumului ajutorului social etc. Astfel, iregularităţile şi neconformităţile constatate în această sferă au condiţionat:

• cheltuieli arbitrare şi nedocumentate corespunzător (cadrul regulator/metodologic de profil neexistînd sau fiind irelevant), rezultate cu costuri iraţionale şi inegale (din punctul de vedere al principiului echităţii sociale), care în municipiul Bălţi au însumat 33,8 milioane de lei, iar în raionul Dubăsari – peste 0,44 milioane de lei;

• compensaţii la agentul termic acordate păturilor social-vulnerabile în lipsa unor criterii/mecanisme exhaustive şi a unui control intern corespunzător asupra modului de acordare a facilităţilor respective – 3,4 milioane de lei (municipiul Bălţi);

• cheltuieli neregulamentare la acordarea ajutoarelor sociale pentru compensarea cheltuielilor de energie (termică) – 3,74 milioane de lei (municipiul Chişinău), ca urmare a: lipsei documentelor justificative referitoare la veniturile persoanei şi/sau familiei; prezentării unor date eronate referitoare la componenţa familiei şi la venitul total; indicării datelor supradimensionate privind spaţiul locativ etc.;

• aprobarea neregulamentară spre plată a indemnizaţiilor unice pentru construcţia sau procurarea spaţiului locativ (inclusiv indemnizaţii utilizate neregulamentar de către beneficiari) – 0,72 milioane de lei (raioanele Rezina, Şoldăneşti);

• cazuri de acordare neregulamentară a ajutoarelor sociale de către instituţiile abilitate (raionul Ungheni – de peste 0,33 milioane de lei).

♦ Gestionarea imprudentă a cheltuielilor bugetare, lipsa unui sistem de control intern eficient în cadrul AAPL supuse auditării, precum şi nerespectarea prevederilor actelor legislative şi normative în vigoare au generat şi alte încălcări semnificative ale disciplinei financiare la cheltuirea banilor publici, admiţîndu-se:

• cheltuieli neregulamentare/nejustificate şi ineficiente (inclusiv pentru exercitarea atribuţiilor de serviciu ale AAPL) în sumă totală de peste 5,5 milioane de lei (municipiul Bălţi, municipiul Chişinău, raioanele Basarabeasca, Dubăsari, Ialoveni, Ocniţa, Rezina, Şoldăneşti, Soroca, Ungheni); AAPL din municipiul Chişinău nu au întreprins măsuri regulamentare/eficiente în vederea recuperării cheltuielilor suportate în legătură cu demolarea gheretelor, în sumă de 0,6 milioane de lei;

• cheltuieli ce nu ţin de competenţele atribuite (conform prevederilor legale) AAPL, contrar destinaţiei (pentru entităţi nefinanţate din bugetele locale), în sumă totală de 0,4 milioane de lei (raioanele Basarabeasca, Ungheni);

• cheltuieli ineficiente şi neregulamentare în sfera cultural-artistică în sumă totală de 8,25 milioane de lei, drept consecinţă a: nerespectării cerinţelor cadrului normativ privind autorizarea cheltuielilor pentru aceste acţiuni; lipsei reglementărilor referitor la utilizarea mijloacelor alocate pentru premierea cîştigătorilor şi laureaţilor festivalurilor/concursurilor; lipsei devizelor respective de cheltuieli, cu anexarea calculelor justificative pentru fiecare activitate (manifestare) cultural-artistică, precum şi a documentelor justificative care ar confirma realizarea acestora etc. (municipiul Chişinău);

• cheltuieli neregulamentare în sumă totală de 13,1 milioane de lei, ca urmare a neabandonării practicilor de utilizare neconformă a mijloacelor din fondul de rezervă pe parcursul mai multor ani, această situaţie fiind condiţionată de lipsa de claritate sau coerenţă în actele normative emise de către autorităţile publice locale referitor la categoriile de cheltuieli care pot fi efectuate din contul fondului respectiv (municipiul Bălţi, municipiul Chişinău, raioanele Basarabeasca, Cahul, Căuşeni, Dubăsari, Rezina, Soroca, Şoldăneşti, Ungheni);

• diminuarea nejustificată a normelor financiare (băneşti) pentru alimentarea copiilor/elevilor (peste 0,93 milioane de lei), astfel de cazuri fiind constatate în raioanele Căuşeni şi Ocniţa; AAPL din raionul Cahul nu au asigurat constituirea cheltuielilor minime necesare pentru alimentarea copiilor, în sumă de peste 1,84 milioane de lei.

b) (Ne)respectarea reglementărilor privind cheltuielile capitale

♦ Constatările din rapoartele auditurilor realizate denotă că sfera de valorificare a mijloacelor bugetare pentru investiţii şi reparaţii capitale rămîne în continuare afectată de nereguli, astfel spiritul de irosire şi indisciplină financiară devenind “norme/reguli”. Abaterile, iregularităţile şi încălcările identificate în sfera respectivă sînt o consecinţă a faptului că la AAPL:

• nu sînt organizate sisteme de monitorizare a achiziţiilor publice; nu sînt întocmite programe de investiţii publice, racordate la disponibilul de surse financiare;

• lipsesc strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice;

• modul de determinare a obiectivelor finanţate din bugetele locale este netransparent şi defectuos, amplificînd în continuare dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare, cu un impact negativ asupra dezvoltării infra-structurii economico-sociale a UAT;

• nu se monitorizează punctual şi riguros derularea lucrărilor capitale, potrivit clauzelor contractuale;

• nu se verifică respectarea preţurilor din devizul-ofertă, respectiv, se decontează lucrări înscrise în situaţiile de plată fără a se anticipa o verificare a executării efective integrale a acestora; nu se fac măsurări asupra autenticităţii şi legalităţii datelor înscrise în situaţiile de lucrări primite spre decontare;

• nu se urmăreşte atingerea rezultatelor şi obiectivelor în cadrul proiectelor investiţionale, cu respectarea principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate.

De notificat, în acest sens, că autorităţile publice locale, de fapt, se eschivează şi continuă practica vicioasă privind efectuarea studiilor de impact, fezabilitate în cazul iniţierii proiectelor investiţionale. Practic, lipsa priorităţilor în ramura dată (construcţii, reconstrucţii şi/sau reparaţii) reprezintă un flagel încetăţenit la nivel naţional.

♦ Se constată o tendinţă continuă de neasigurare a mobilizării de către AAPL a resurselor financiare în scopul finisării şi dării în exploatare a obiectivelor cu un grad înalt de pregătire, iar neelaborarea şi neaprobarea, la nivel de UAT, a unor strategii de alocare a investiţiilor/reparaţiilor capitale, în funcţie de priorităţi, au drept consecinţă iniţierea unor construcţii noi, fără a fi date în exploatare cele demarate anterior, fapt ce generează:

• imobilizarea/dezafectarea mijloacelor bugetare în construcţii în curs de execuţie, care, selectiv evaluate, constituie în total circa 809,0 milioane de lei (raioanele: Cahul – peste 60,0 milioane de lei, Căuşeni – sub 40,0 milioane de lei, Basarabeasca – peste 4,0 milioane de lei, Ialoveni – mai mult de 6,0 milioane de lei, Ocniţa – peste 40,0 milioane de lei, Şoldăneşti – sub 40,0 milioane de lei, Ungheni – peste 4,0 milioane de lei, municipiul Bălţi – peste 85,0 milioane de lei, municipiul Chişinău – sub 530,0 milioane de lei, din care 95,7 milioane de lei – cheltuieli pentru lucrările de proiectare şi construcţie la obiectele a căror necesitate de finalizare este recunoscută ca irelevantă, cu impactul pagubelor de rigoare);

• irosirea banilor publici, condiţionată de modificările ulterioare ale construcţiilor, reieşind din cerinţele de actualizare a proiectelor, precum şi de modificare a acestora, astfel, alocaţiile valorificate în mod ineficient în urma modificărilor sau precizărilor proiectelor, precum şi generate de proiecte necalitative şi de lucrări geologico-inginereşti constituind în total 3,7 milioane de lei (municipiul Bălţi, municipiul Chişinău, raioanele Cahul, Basarabeasca, Rezina).

♦ Nerespectarea cadrului legal-normativ în domeniul investiţiilor şi reparaţiilor capitale a cauzat:

• achiziţionarea şi executarea lucrărilor în lipsa documentaţiei de proiect şi a calculelor de deviz, elaborate şi verificate regulamentar, în sumă totală de aproape 140,0 milioane de lei, cele mai semnificative fiind admise de către AAPL din municipiul Chişinău – de peste 115,0 milioane de lei, astfel de cazuri fiind constatate şi în raioanele Basarabeasca, Dubăsari, Ialoveni, Ocniţa, Rezina, Soroca, Ungheni, municipiul Bălţi (peste 13,0 milioane de lei);

• cheltuieli ineficiente pentru lucrările de (re)construcţie necalitative (obiectele aflîndu-se în stare de degradare), în sumă totală de 14,4 milioane de lei (municipiul Chişinău – 2,1 milioane de lei, raioanele Ialoveni, Ocniţa, Rezina, Şoldăneşti – 9,4 milioane de lei, Ungheni);

• transmiterea neregulamentară a valorii investiţiilor (construcţii şi reparaţii capitale) către beneficiarii finali – 209,7 milioane de lei, astfel de cazuri fiind constatate în cadrul AAPL din municipiul Chişinău (206,2 milioane de lei) şi din raioanele Rezina, Soroca; AAPL din raionul Basarabeasca nu au asigurat darea în exploatare a 3 obiecte în valoare totală de 1,3 milioane de lei, care se exploatează fără a fi finalizate, predate şi recepţionate;

• neasigurarea valorificării în termenul stabilit a mijloacelor provenite din împrumuturi contractate pentru investiţiile capitale, în sumă totală de 60,8 milioane de lei (municipiul Chişinău), AAPL din raionul Ungheni au contractat un împrumut în sumă de circa 1,6 milioane de lei pentru construcţia unui obiect care nu ţine de gestiunea autorităţilor locale;

• neatribuirea conformă a cheltuielilor capitale la majorarea valorii de bilanţ a mijloacelor fixe în sumă totală de 20,7 milioane de lei, inclusiv: municipiul Bălţi (16,2 milioane de lei), raioanele Cahul (0,8 milioane de lei), Căuşeni (2,7 milioane de lei), Rezina (0,1 milioane de lei), Soroca (0,8 milioane de lei);

• necontabilizarea cheltuielilor destinate reparaţiilor capitale (a volumului de lucrări executate) în sumă totală de 54,4 milioane de lei, asemenea cazuri fiind admise în municipiul Chişinău (46,3 milioane de lei), raioanele Cahul (5,8 milioane de lei), Rezina, Soroca; AAPL din municipiul Bălţi nu au asigurat înregistrarea regulamentară a cheltuielilor aferente amenajării terenurilor de joc pentru copii (2,6 milioane de lei);

• contabilizarea neregulamentară a obiectivelor nefinalizate (ca fonduri fixe) care nu au fost date în exploatare, precum şi a cheltuielilor pentru lucrările de construcţie şi reparaţie capitală în sumă totală de aproape 40,0 milioane de lei, astfel de cazuri fiind constatate în municipiul Chişinău (19,3 milioane de lei), municipiul Bălţi, raioanele Cahul, Căuşeni, Ialoveni (10,1 milioane de lei), Rezina (7,4 milioane de lei), Şoldăneşti; AAPL din raionul Cahul nu au asigurat o evidenţă analitică adecvată a cheltuielilor pentru 2 obiecte nefinalizate aferente construcţiei reţelelor de gazificare (cu valoarea de deviz de 48,3 milioane de lei);

• admiterea unor cheltuieli neregulamentare şi neîntemeiate în sumă totală de aproape 1,0 milioane de lei (raioanele Rezina, Şoldăneşti, Ungheni);

• efectuarea de plăţi nejustificative pentru lucrările neexecutate, în sumă totală de 1,6 milioane de lei (raioanele Dubăsari, Rezina, Soroca, Şoldăneşti, Ungheni);

• nerecuperarea de la antreprenor a cheltuielilor suplimentare neregulamentare în sumă de 0,2 milioane de lei (raionul Ialoveni), precum şi neasigurarea calculării penalităţilor respective pentru majorările de întîrziere faţă de prevederile contractuale, în sumă de 0,46 milioane de lei (raionul Soroca);

• raportarea neconformă a valorii obiectelor recepţionate în sumă de 85,8 milioane de lei (municipiul Bălţi), precum şi denaturarea valorii lucrărilor executate în sumă de peste 2,3 milioane de lei (municipiul Chişinău).

c) (Ne)respectarea cadrului legal/regulator în materie de achiziţii publice

♦ Procesul achiziţiilor publice din cadrul AAPL continuă să fie afectat de practici contraindicate şi netransparente, ceea ce contravine principiului concurenţei loiale/neutre. S-au constatat cazuri frecvente de nerespectare a prevederilor legale privind achiziţiile publice de mărfuri (lucrări, servicii), cu consecinţe negative asupra eficienţei, economicităţii şi eficacităţii achiziţiilor. Prin urmare, încălcările admise în procesul de efectuare a achiziţiilor publice au afectat buna gestiune a mijloacelor publice şi au determinat:

• neîntocmirea programelor (planurilor) corespunzătoare privind achiziţiile publice;

• alegerea eronată a procedurii de atribuire a contractelor de achiziţii publice de bunuri (lucrări, servicii), precum şi nerespectarea regulilor de estimare a valorii contractelor şi de selectare a procedurii de atribuire a contractului de achiziţie;

• superficialitatea evaluării ofertelor la momentul atribuirii contractelor de executare a lucrărilor şi implicarea insuficientă a membrilor grupurilor de lucru pentru achiziţii în verificările de rigoare în acest aspect;

• angajarea neregulamentară a lucrărilor şi modul defectuos de urmărire a autenticităţii şi legalităţii datelor înscrise în situaţiile privind lucrările efective, prezentate de către executori;

• majorarea nejustificată a valorii contractului prin încheierea de acte adiţionale de lucrări suplimentare apărute pe parcurs (inclusiv majorarea preţurilor), stabilite supradimensionat faţă de cantităţile necesare pentru realizarea obiectivului;

• neinstituirea procedurilor privind iniţierea, derularea şi monitorizarea proceselor de achiziţii publice, cu atribuţii şi responsabilităţi exhaustive pentru personalul implicat în activităţile din acest domeniu, avînd un impact evidenţiat asupra respectării principiilor legalităţii şi transparenţei, liberei concurenţe, tratamentului egal şi eficienţei fondurilor publice;

• eludarea rigorilor în materie de verificări şi coordonări extrainstituţionale privind corectitudinea efectuării procedurilor de achiziţii publice, urmare neprezentării dărilor de seamă către autoritatea de resort;

• neconstituirea şi/sau neînregistrarea garanţiilor de bună execuţie.

♦ Nerespectarea cadrului legal/regulator în domeniul achiziţiilor publice a cauzat:

• efectuarea de achiziţii publice cu nerespectarea reglementărilor în vigoare privind programarea/planificarea acestora, în lipsa publicării anunţurilor de intenţie, fără înregistrarea invitaţiilor şi ofertelor, cu neracordarea la principiile de transparenţă, liberă concurenţă, precum şi privind conflictul de interese, care au însumat circa 130,0 milioane de lei (municipiul Bălţi – 43,8 milioane de lei, raioanele Cahul şi Căuşeni – 22,9 milioane de lei, Ialoveni şi Ocniţa – 44,0 milioane de lei, Rezina, Soroca, Şoldăneşti);

• angajarea de lucrări şi servicii cu evitarea procedurilor de achiziţii publice şi fără desfăşurarea licitaţiilor, care au însumat peste 43,1 mil.lei, astfel de cazuri fiind identificate în raioanele Căuşeni, Dubăsari, Rezina, Şoldăneşti, dar cele mai semnificative – în municipiul Chişinău (27,9 milioane de lei);

• achiziţii fără suportul financiar corespunzător (inclusiv angajarea de lucrări neasigurate financiar), în sumă totală de 23,3 milioane de lei (raioanele: Basarabeasca – 11,1 milioane de lei; Cahul, Căuşeni, Dubăsari, Ialoveni – 6,1 milioane de lei; Ocniţa – 1,5 milioane de lei; Rezina, Soroca – 2,5 milioane de lei, şi municipiul Bălţi);

• divizarea achiziţiilor în scopul evitării (ocolirii) procedurilor legale de achiziţii publice, care au însumat 11,1 milioane de lei, astfel de cazuri fiind constatate în municipiul Chişinău (1,6 milioane de lei) şi în raioanele Cahul, Dubăsari, Ocniţa (2,1 milioane de lei), Rezina (1,9 milioane de lei), Soroca (3,7 milioane de lei), Ungheni;

• majorarea neregulamentară a valorii lucrărilor contractate şi a preţurilor; lucrări suplimentare; modificarea elementelor ofertei şi a altor clauze contractuale, cu introducerea unor elemente noi – peste 62,0 milioane de lei, asemenea cazuri fiind constatate în municipiul Bălţi (4,5 milioane de lei), municipiul Chişinău (51,5 milioane de lei), raioanele Ialoveni (5,1 milioane de lei), Rezina, Soroca, Şoldăneşti, Ungheni;

• neasigurarea garanţiilor pentru oferta depusă şi pentru buna execuţie, în sumă totală de peste 8,0 milioane de lei (municipiul Bălţi – 1,6 milioane de lei, raioanele Basarabeasca, Cahul – 2,3 milioane de lei, Ialoveni, Rezina – 1,0 milioane de lei, Şoldăneşti, Soroca – 1,4 milioane de lei, Ungheni);

• achiziţii de mărfuri (lucrări, servicii) care nu corespund specificaţiilor din contractele încheiate şi ofertele cîştigătoare, în lipsa certificatelor de conformitate, fără specificarea caracteristicilor pentru mărfuri şi servicii, precum şi achiziţia de mărfuri care nu sînt utilizate la prestarea serviciilor către populaţie – peste 1,0 milioane de lei (municipiile Bălţi, Chişinău, raioanele Ocniţa, Soroca);

• neprezentarea la Agenţia Achiziţii Publice a dărilor de seamă privind contractele de achiziţie publică (municipiul Bălţi – 6,3 milioane de lei), precum şi neprezentarea contractelor spre examinare şi înregistrare (raionul Soroca – 0,4 milioane de lei).

Radiografia managementului financiar-contabil

♦ În materie de gestiune contabilă, auditul extern continuă să ateste un cumul de iregularităţi şi iresponsabilitate, cu impact asupra fidelităţii situaţiilor financiare efective. Printre cauzele principale, se remarcă: necunoaşterea reglementărilor legale în domeniul financiar-contabil, interpretarea eronată a prevederilor legale, lipsa unor proceduri de control intern bine determinate, precum şi neposedarea abilităţilor profesionale în sfera financiară, în general, şi a contabilităţii, în particular, mai ales la primăriile satelor, comunelor, oraşelor. Cele mai frecvente abateri constatate de misiunile de audit vizează:

• neînregistrarea în evidenţa contabilă a operaţiunilor, tranzacţiilor financiar-economice în momentul efectuării sau înregistrării neconforme a acestora;

• neînregistrarea în contabilitate a tuturor operaţiunilor de intrare şi/sau de ieşire a unor bunuri din patrimoniu;

• înregistrări contabile neveridice, care în mod evident denaturează situaţiile financiare, patrimoniale raportate;

• lipsa evidenţei analitice a unor conturi contabile obligatorii conform normelor în vigoare, ceea ce a determinat imposibilitatea urmăririi destinaţiei unor cheltuieli.

Concluzii

Gestionarea defectuoasă şi ineficientă a finanţelor publice de către AAPL supuse auditării (2011-2012) exprimă atitudinea iresponsabilă a factorilor antrenaţi în tot ciclul bugetar, la origine fiind:

• vidul normativ-metodologic în materie de identificare, evaluare şi monitorizare a potenţialului economic aferent formării bazei de impozitare concludente;

• lipsa de preocupare a AAPL pentru inventarierea şi evaluarea masei impozabile aferente proiecţiilor de buget local şi pentru implementarea unor sisteme eficiente, care să asigure cuantificarea, evaluarea, administrarea şi încasarea regulamentară a veniturilor bugetare;

• lipsa şi/sau irelevanţa interacţiunii dintre autorităţile/entităţile de resort privind evaluarea, prognozarea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altor plăţi bugetare;

• lipsa sau incorectitudinea evidenţelor privind veniturile cuvenite bugetelor locale, ceea ce duce la întocmirea unor bugete nerealiste, supradimensionate, pe baza cărora se fac angajamente de cheltuieli generatoare de neplăţi şi arierate;

• lipsa unui mecanism bazat pe criterii fundamentate de stabilire a normativelor de finanţare bugetară; lipsa de preocupare pentru utilizarea eficientă şi în condiţii de economicitate a bunurilor şi fondurilor AAPL; nerespectarea prevederilor legale la efectuarea cheltuielilor finanţate din mijloacele financiare publice;

• perpetuarea practicii păguboase de utilizare a mijloacelor bugetare pentru investiţiile capitale; lipsa analizelor raportului cost-beneficiu şi raportului cost-eficienţă pentru evaluarea impactului angajamentelor de cheltuieli investiţionale;

• nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice;

• necunoaşterea sau interpretarea eronată a reglementărilor legale atît de către organele deliberative şi cele executive ale UAT, cît şi de către personalul angajat în subdiviziunile acestora (inclusiv instituţii publice şi alte entităţi);

• ignorarea exigenţelor managementului financiar-contabil şi nerespectarea legislaţiei privind controlul financiar şi auditul public intern, în care sens se relevă că AAPL tergiversează implementarea prevederilor Legii privind controlul financiar public intern, în consecinţă acestea (inclusiv entităţile din subordine) nedispunînd de regulamente interne şi proceduri scrise cu privire la controlul intern, neavînd descrise procesele de lucru şi nestabilite riscurile aferente.

Recomandări Parlamentului

Să dispună Comisiilor parlamentare permanente şi Guvernului examinarea problemelor aferente formării şi promovării politicilor publice, în vederea:

• consolidării competenţelor şi autonomiei decizionale a autorităţilor publice locale;

• descentralizării fiscal-bugetare şi creării premiselor pentru sporirea durabilă a bazei economico-financiare a UAT de toate nivelurile, evaluarea, în acest sens, a mecanismelor de redistribuire a impozitelor regularizatoare, pentru a stimula AAPL în generarea/extinderea bazei fiscale;

• stabilirea unor criterii fundamentate, transparente şi sustenabile de determinare a cuantumului transferurilor cu destinaţie specială pentru atenuarea disproporţiilor în dezvoltarea socioeconomică şi uniformizarea capacităţilor generatoare de venituri publice.

Capitolul III

AUDITUL ADMINISTRĂRII ŞI GESTIONĂRII PATRIMONIULUI

III.1 Administrarea şi gestionarea patrimoniului de către autorităţile publice centrale

şi instituţiile autonome din cadrul autorităţii judecătoreşti

Managementul instituţional stabilit la unele autorităţi în administrarea şi gestionarea patrimoniului a fost afectat de nivelul redus al disciplinei financiare şi responsabilităţii executorului, de ţinerea evidenţei contabile cu deficienţe, de efectuarea ineficientă a controlului şi auditului intern, ceea ce condiţionează raportarea incorectă a situaţiei patrimoniale, cu riscul neintegrităţii patrimoniale.

Principalele constatări privind gestionarea patrimoniului de către Procuratura Generală

Potrivit datelor raportate, la 01.01.2012, organele Procuraturii Generale dispuneau de patrimoniu în valoare totală de 47627,8 mii de lei.

Analiza regularităţii înregistrării, gestionării şi evidenţei clădirilor şi terenurilor aferente, aflate în administrarea organelor procuraturii, denotă unele abateri de la prevederile actelor normative la înregistrarea, evaluarea şi evidenţa unor imobile şi terenuri. Astfel, nu s-a asigurat înregistrarea la organele cadastrale a drepturilor patrimoniale asupra 39 de clădiri cu suprafaţa totală de 8076,4 m², înregistrarea în evidenţa contabilă a 11 clădiri cu suprafaţa totală de 1280,2 m² şi a 16 terenuri cu suprafaţa de 2,75 ha, concomitent nefiind înaintate propuneri de conformare a prevederilor Hotărîrii Guvernului nr.351 din 23.03.2005¹⁶ la situaţia reală.

__________________

¹⁶ Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 “Cu privire la aprobarea listelor bunurilor imobile proprietate publică a statului şi la transmiterea unor bunuri imobile”.

Concluzii

Neînregistrarea patrimoniului gestionat evidenţiază necesitatea întreprinderii măsurilor de rigoare pentru corectarea abaterilor constatate şi înlăturarea problemelor existente, în acest scop intensificînd acţiunile de consolidare a managementului financiar şi sistemului de control intern.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Procuraturii Generale:

• asigurarea regularităţii administrării patrimoniului, cu înaintarea către Guvern a propunerilor de modificare a Anexei nr.22⁵ la Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005.

Principalele constatări privind administrarea patrimoniului de către Ministerul Culturii şi unele instituţii din subordine

Potrivit datelor evidenţei contabile, Ministerul Culturii dispune de patrimoniu în valoare totală de 740805,6 mii lei. Conform prevederilor legale¹⁷, MC urma să supună înregistrării obligatorii în Registrul bunurilor imobile, precum şi în evidenţa contabilă clădirile şi terenurile aferente aflate în gestiunea sa şi a instituţiilor din subordine.

__________________

¹⁷ Art.4 alin.(1), alin.(2), alin.(3) lit.a) şi lit.b), art.5 din Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998; art.17 alin.(1) şi alin.(4) din Legea nr.113-XVI din 27.04.2007; pct.40 din Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010.

În Registrul monumentelor Republicii Moldova ocrotite de stat, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.1531-XII din 22.06.1993¹⁸, sînt înscrise 5706 obiecte cu statut de monumente de importanţă naţională. Actualul sistem de protejare a patrimoniului cultural nu este suficient pentru monitorizarea stării de lucruri în domeniu atît la nivel naţional, cît şi la nivel local. Managementul irelevant din partea organelor de stat pentru ocrotirea monumentelor la toate nivelurile a condiţionat gestionarea neregulamentară a monumentelor de istorie şi arhitectură ce constituie patrimoniu cultural naţional.

__________________

¹⁸ Hotărîrea Parlamentului nr.1531-XII din 22 iunie 1993 “Pentru punerea în aplicare a Legii privind ocrotirea monumentelor”.

Verificările efectuate la MC şi unele instituţii din subordine denotă următoarele:

♦ Gestionarea neregulamentară a patrimoniului public în cadrul aparatului central al MC a condiţionat admiterea neregulilor, exprimate prin: neasigurarea în deplină măsură a înregistrării la organele cadastrale de către instituţiile din subordine a drepturilor patrimoniale asupra 77 de imobile cu suprafaţa totală de 52726,0 m², a 6 terenuri cu suprafaţa de 52,0 ha; neasigurarea înregistrării în evidenţa contabilă de către aparatul central al ministerului a 4 imobile cu suprafaţa de 3641,4 m² şi a 2 terenuri cu suprafaţa de 1,2 ha, precum şi de către instituţiile din subordine – a 14 imobile cu suprafaţa de 3895,8 m² şi a 37 de terenuri cu suprafaţa de 279,8 m².

♦ Controlul insuficient din partea ministerului asupra gestionării patrimoniului public a cauzat divergenţe între datele contabile şi datele privind imobilele înregistrate la organele cadastrale şi în listele aprobate de Guvern, precum şi iregularităţi la gestionarea întreprinderilor de stat.

♦ Neasigurarea de către MC, în calitatea sa de deţinător al pachetului de acţiuni, a unui mecanism eficient de administrare a proprietăţii publice în cadrul S.A. “Circul din Chişinău” a contribuit la intentarea procesului de insolvabilitate, ca rezultat al neachitării plăţilor salariale la 2 foşti angajaţi în sumă de 14,3 mii lei, generînd un risc major de înstrăinare a patrimoniului statului în această Societate.

♦ Lipsa unui management relevant privind gestionarea regulamentară a monumentelor de istorie şi arhitectură ce constituie patrimoniu cultural naţional invocă situaţii de risc al neintegrităţii acestuia. Informaţiile distincte ale MC asupra monumentelor de istorie şi arhitectură, pe fundalul unor imperfecţiuni ale cadrului normativ, precum şi schimbarea, fracţionarea adresei fără modificarea Registrului monumentelor Republicii Moldova ocrotite de stat generează o problemă majoră privind determinarea statutului juridic şi protejarea de către stat a acestor obiective ca patrimoniu cultural.

♦ Urmare nesoluţionării problemei privind crearea conturilor speciale de stat în vederea virării plăţii pentru arenda monumentelor, inclusiv a zonelor de protecţie conform cadrului regulator, mijloacele în sumă totală de 10434,2 mii de lei, obţinute de la transmiterea în folosinţă temporară a spaţiilor (12501,2 m²) aferente bunurilor imobile înregistrate în Registrul monumentelor ocrotite de stat, au fost utilizate integral în alte scopuri decît cele prevăzute pentru ocrotirea monumentelor.

♦ Unele instituţii din subordinea MC, în rezultatul unui management financiar neadecvat, n-au încasat venituri din mijloace speciale de la transmiterea gratuită în locaţiune a spaţiilor, precum urmează: Colegiul de Muzică “Ştefan Neaga” – 115,1 mii de lei, Colegiul Naţional de Coregrafie, municipiul Chişinău – 5,0 mii lei, Liceul-internat Republican de Arte Plastice “Igor Vieru” şi Liceul-internat Republican de Muzică “Ciprian Porumbescu” – 50,0 mii de lei şi, respectiv, 66,2 mii de lei, ultimele asumîndu-şi şi plata serviciilor comunale, care a constituit 54,0 mii de lei şi, respectiv, 93,6 mii de lei.

♦ Managementul neadecvat şi lipsa procedurilor de control intern asupra executării contractelor de locaţiune au generat formarea datoriilor debitoare la 3 instituţii de învăţămînt, în sumă de 861,9 mii de lei (Colegiul de Muzică “Ştefan Neaga”, Colegiul de Arte Plastice “Alexandru Plămădeală”, Academia de Muzică, Teatru şi Arte Plastice). Totodată, la Academia de Muzică, Teatru şi Arte Plastice, datoriile locatarilor au constituit suma de 1067,0 mii de lei, din care 341,1 mii de lei sînt datorii practic irecuperabile.

♦ Academia de Muzică, Teatru şi Arte Plastice, Colegiul Naţional de Coregrafie, municipiul Chişinău, Colegiul de Arte Plastice “Alexandru Plămădeală”, Colegiul de Muzică şi Pedagogie din Bălţi, Liceul-internat Republican de Muzică “Serghei Rahmaninov” n-au asigurat în măsură deplină înregistrarea la organele cadastrale a drepturilor patrimoniale asupra bunurilor imobile. Totodată, Academia de Muzică, Teatru şi Arte Plastice, Colegiul de Muzică “Ştefan Neaga”, Colegiul de Muzică şi Pedagogie din Bălţi, Colegiul de Arte, oraşul Soroca n-au reflectat în evidenţa contabilă unele imobile.

♦ Biblioteca Naţională n-a asigurat încasarea datoriilor formate de la darea în locaţiune a spaţiilor în sumă de 656,4 mii de lei.

♦ Nu s-au înregistrat la organele cadastrale drepturile patrimoniale asupra 2 imobile cu suprafaţa de 77,8 m² şi 78,5 m² de către Biblioteca Naţională, a unui imobil cu suprafaţa de 75,0 m² – de către Biblioteca Naţională pentru Copii “Ion Creangă”, a 7 imobile cu suprafaţa totală de 676,4 m² – de către Casa-muzeu “A.S.Puşkin”.

♦ Muzeul Naţional de Artă n-a înregistrat în evidenţa contabilă 3 terenuri cu suprafaţa totală de 1,94 ha, iar Biblioteca Naţională – terenul cu suprafaţa de 0,63 ha.

♦ Nu a fost majorat regulamentar capitalul social a Î.S. “Agenţia de Impresariat”, în baza imobilului transmis din gestiunea S.A. “Circul din Chişinău” în valoare de 11641,0 mii de lei.

Concluzii

Managementul irelevant şi lipsa elementelor de control intern în cadrul MC şi al instituţiilor subordonate au condiţionat neregularitatea gestionării patrimoniului public. Nu au fost valorificate rezervele posibile de obţinere a veniturilor de la darea în locaţiune a patrimoniului gestionat.

Actualul sistem de protejare a patrimoniului cultural nu este suficient pentru monitorizarea stării de lucruri în domeniu atît la nivel naţional, cît şi la nivel local. Managementul irelevant din partea organelor de stat pentru ocrotirea monumentelor, inclusiv a MC, a condiţionat gestionarea neregulamentară a monumentelor de istorie şi arhitectură ce constituie patrimoniu cultural naţional, iar pe fundalul unor imperfecţiuni ale cadrului normativ se conturează o problemă majoră a integrităţii patrimoniului cultural, în special în condiţiile neînregistrării în condiţiile legii a drepturilor patrimoniale asupra acestora.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiei privind imperfecţiunile cadrului normativ privind protejarea patrimoniului cultural, inclusiv a situaţiei la S.A. “Circul din Chişinău” vizavi de includerea în Lista bunurilor proprietate de stat supuse privatizării, cu întreprinderea măsurilor de asigurare a integrităţii patrimoniului cultural de stat unic de valoare naţională;

• asigurarea întreprinderii măsurilor adecvate de către autorităţile publice centrale de specialitate în vederea actualizării Registrului monumentelor Republicii Moldova ocrotite de stat, neadmiterii înstrăinării şi demolării patrimoniului cultural, precum şi intensificarea acţiunilor de înregistrare a drepturilor patrimoniale.

Principalele constatări ale auditului regularităţii administrării patrimoniului public în anul 2012 de către unele instituţii teatral-concertistice din subordinea Ministerului Culturii

Instituţiile teatral-concertistice auditate, care gestionează patrimoniul de stat transmis de fondator şi beneficiază de subvenţii de la bugetul de stat, urmare managementului neperformant şi controlului intern insuficient, au admis: (i) neasigurarea evaluării şi înregistrării regulamentare în evidenţa contabilă a unor imobile şi terenuri cu valoarea de 73,8 milioane de lei, inclusiv de 56,0 milioane de lei – la organele cadastrale teritoriale; (ii) diminuarea cu 98,2 milioane de lei a valorii patrimoniului de stat inclus în capitalul social la 4 instituţii teatral-concertistice faţă de valoarea activelor nete existente, precum şi micşorarea cu 2,1 milioane de lei a activelor materiale în curs de execuţie; (iii) neefectuarea regulamentară a achiziţiilor de bunuri în condiţii de economicitate şi transparenţă în sumă de 4,5 milioane de lei; (iv) neîncasarea creanţelor în sumă de 4,0 milioane de lei de la transmiterea în locaţiune a unor active şi neobţinerea unor venituri din chirie şi locaţiune în sumă de 2,2 milioane de lei; (v) admiterea unor nereguli şi abateri de ordin legislativ şi normativ la retribuirea muncii personalului, în sumă de 4,4 milioane de lei; (vii) acumularea restanţelor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat în sumă de 4,9 milioane de lei, formate preponderent în perioada anilor 2009-2012, pentru care au fost calculate majorări de întîrziere în sumă de 2,2 milioane de lei.

Constatările rezultate din activităţile auditului desfăşurat la 8 instituţii teatral-concertistice din subordinea Ministerului Culturii au fost exprimate 2 opinii contrare privind regularitatea gestionării patrimoniului de stat şi 6 opinii cu rezerve, relevind următoarele:

a) Monitorizarea neconformă şi controlul intern neadecvat la planificarea şi executarea cheltuielilor au cauzat următoarele deficienţe şi neregularităţi:

♦ Numărul de spectacole prezentate în anul 2012 de către instituţiile teatral-concertistice în ţară şi peste hotare, faţă de anii precedenţi, sînt în scădere cu 114 unităţi şi, respectiv, cu 41 unităţi, iar numărul de turnee în ţară – cu 87 de unităţi (Î.S. Teatrul Naţional de Operă şi Balet “Maria Bieşu” nu a realizat 32 de spectacole, din 100 de spectacole aprobate de minister; Î.S. Teatrul-Studio “C улицы Рoз” – respectiv, 61 de spectacole, din 165 de spectacole aprobate).

♦ Deşi teatrele şi organizaţiile concertistice naţionale urmau să efectueze cel puţin 15-20 turnee interne pe an, cu prezentarea artei naţionale în ţară, creînd condiţii pentru accesul maselor largi la operele de artă, în realitate, indicatorul respectiv nu a fost executat de către 4 entităţi, acestea invocînd drept motiv lipsa unităţilor de transport şi a mijloacelor financiare pentru deplasări.

♦ Potrivit datelor rapoartelor financiare, în anul 2012, cheltuielile generale şi administrative ale instituţiilor teatral-concertistice auditate au fost în creştere cu 6,0 milioane de lei, sau cu 10,3% faţă de anul precedent, iar pierderile neacoperite din anii precedenţi au însumat 28,6 milioane de lei.

♦ Managementul achiziţiilor de mărfuri, lucrări şi servicii este afectat de nereguli, care au impact negativ asupra efectuării unor procurări de bunuri în condiţii de economicitate. Deşi gestiunea entităţilor auditate constituie obiectul controlului din partea autorităţii publice centrale, acestea n-au fost calificate ca autorităţi contractante, conform prevederilor Legii nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice”, iar Consiliile de administraţie ale entităţilor auditate n-au luat nici o decizie în acest sens.

♦ Î.S. Teatrul Naţional de Operă şi Balet “Maria Bieşu”, în lipsa unor contracte de achiziţie a mărfurilor şi serviciilor, a transferat la 4 operatori economici 496,9 mii de lei; a achiziţionat neregulamentar mărfuri şi servicii contra numerar în sumă de 279,0 mii de lei, fără ca mijloacele băneşti încasate din chirie şi servicii să fie depuse la contul bancar.

♦ Î.S. Teatrul “Eugene Ionesco” n-a organizat proceduri de achiziţii relevante, efectuînd achiziţii de mărfuri, lucrări şi servicii în lipsa surselor de acoperire financiară, astfel generînd datorii privind facturile comerciale (1,5 milioane de lei). Contrar prevederilor art.13 alin.(1) din Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 “Privind calitatea în construcţii”, prin care se interzice aplicarea proiectelor şi detaliilor de execuţie neverificate de Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor, atît procedura de achiziţionare a lucrărilor de reparaţie capitală a edificiului Î.S. Teatrul “Eugene Ionesco”, în valoare de 11,9 milioane de lei, cît şi lucrările de reparaţie executate la 31.12.2012 în sumă de 2,5 milioane de lei s-au efectuat în lipsa documentaţiei de proiect şi deviz, care nu este elaborată nici pînă în prezent (timp de 4 ani).

♦ La 5 instituţii teatral-concertistice au fost admise unele nereguli şi abateri de ordin legislativ şi normativ la retribuirea muncii personalului, în sumă de 4,4 milioane de lei, inclusiv la Î.S. Teatrul Naţional de Operă şi Balet “Maria Bieşu” – în sumă de 1,7 milioane de lei; Î.S. Teatrul Naţional “Mihai Eminescu” – de 1,1 milioane de lei; Î.S. Teatrul “Eugene Ionesco” – de 1,0 milioane de lei; Î.S. Filarmonica Naţională “Serghei Lunchevici” – 0,4 milioane de lei, şi la Î.S. Sala cu Orgă – 0,2 milioane de lei. Concomitent, în condiţiile lipsei Regulamentului atestării lucrătorilor de creaţie din teatre, circuri şi organizaţii concertistice naţionale şi de stat, nu s-a efectuat atestarea personalului de creaţie.

♦ Î.S. Teatrul Naţional de Operă şi Balet “Maria Bieşu” a acumulat restanţe faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat în sumă de 4,9 milioane de lei, formate preponderent în perioada anilor 2009-2012, pentru care i-au fost calculate majorări de întîrziere în sumă de 2,2 milioane de lei.

b) Bunurile imobile aflate în administrarea instituţiilor teatral-concertistice nu sînt gestionate la nivelul cuvenit. Astfel:

♦ Patrimoniul de stat inclus în capitalul social al instituţiilor teatral-concertistice auditate nu este descifrat ţinînd cont de componenţa bunurilor transmise în gestiunea acestora şi nu este ajustat la valoarea lor de piaţă, iar statutele întreprinderilor, aprobate de către fondator, nu sînt racordate la prevederile statutului-model al întreprinderii de stat privind componenţa bunurilor transmise în gestiune întreprinderilor.

♦ Patrimoniul de stat a fost transmis administratorilor fără anexarea la contractul privind transmiterea proprietăţii de stat în gestiune operativă a Listei privind componenţa şi valoarea patrimoniului şi fără efectuarea inventarierii generale în ziua primirii-predării în gestiune.

♦ La 4 instituţii teatral-concertistice, la 31.12.2012, valoarea patrimoniului de stat inclusă în capitalul social, faţă de valoarea activelor nete existente, a fost micşorată cu 98,1 milioane de lei (Î.S. Teatrul Naţional “Mihai Eminescu” – cu 63,0 milioane de lei; Î.S. Teatrul “Eugene Ionesco" – cu 31,0 milioane de lei; Î.S. Sala cu Orgă – cu 4,1 milioane de lei).

♦ În Lista bunurilor imobile proprietate a statului nu au fost incluse 5 imobile cu valoarea iniţială de 56,0 milioane de lei, iar 4 imobile din acestea şi 7 terenuri cu suprafaţa de 4,4 ha şi valoarea cadastrală de 73,8 milioane de lei n-au fost evaluate şi reflectate în bilanţul contabil de către 5 întreprinderi, precum şi racordate cu datele din Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului, ceea ce majorează riscul neintegrităţii şi pierderii patrimoniului public.

♦ Conform Registrului bunurilor imobile, clădirea Liceului teatral de 200 de locuri, nefinalizată, cu valoarea de 6,4 milioane de lei, şi terenul aferent, care a fost transmis cu titlu gratuit din proprietatea municipiul Chişinău în gestiunea fostului Minister al Culturii şi Turismului şi în folosinţa Î.S. Teatrul-Studio “C улицы Рoз”, sînt înregistrate după un alt agent economic.

♦ Înstrăinarea unor bunuri a avut efect negativ asupra activităţii economico-financiare, nefiind obţinute venituri din locaţiune în sumă de 3,9 milioane de lei şi cauzate prejudicii statului în sumă de 2,6 milioane de lei (valoarea cadastrală).

♦ Nerespectarea cadrului legal, precum şi lipsa elementelor sistemului de control intern au determinat, pentru perioada auditată, formarea creanţelor la plata pentru chirie şi servicii comunale în sumă de 4,0 milioane de lei şi neobţinerea unor venituri în sumă de 2,2 milioane de lei (ce ţin de: darea în arendă a terenurilor – 834,1 mii de lei; transmiterea unor bunuri imobile în chirie la preţuri mai mici faţă de cele stabilite regulamentar -110,6 mii de lei; neaplicarea corectă a tarifelor pentru chirie – 123,4 mii de lei; utilizarea metodelor neidentice de calcul al chiriei pentru aceleaşi tipuri de activităţi şi încăperi – 561,8 mii de lei; neîncasarea penalităţilor – 244,4 mii de lei; neîcasarea plăţii pentru reclamă – 204,9 mii de lei; neîncasarea costului pentru energia termică consumată – 66,9 mii de lei).

♦ Managementul contabil al instituţiilor teatral-concertistice auditate, cu nerespectarea prevederilor regulamentare, a condiţionat înregistrări neconforme ale operaţiunilor economice efectuate, deţinerea de bunuri fără contabilizarea corespunzătoare a valorii acestora, deficienţe privind decontările, neveridicitatea şi neintegritatea valorii patrimoniale, neefectuarea inventarierilor patrimoniului de stat, formarea creanţelor şi datoriilor, denaturarea datelor incluse în bilanţurile contabile.

c) Ministerul Culturii, ca organ central de specialitate, prin prisma funcţiilor atribuite în administrarea patrimoniului de stat conform prevederilor cadrului regulator, şi ca fondator al instituţiilor teatral-concertistice:

♦ N-a întreprins măsurile necesare, conform prevederilor Legii cu privire la întreprinderea de stat, în vederea constituirii la toate întreprinderile de stat a Consiliilor de administraţie, cele constituite neactivînd conform competenţelor şi responsabilităţilor.

♦ N-a elaborat şi n-a aprobat reglementări privind modul de efectuare a achiziţiilor de mărfuri, lucrări şi servicii pentru necesităţile instituţiilor teatral-concertistice; metodologii sau proceduri unice de stabilire a plăţii pentru chiria sălilor de spectacole pe termen scurt (o oră); reglementări privind stabilirea preţurilor pentru bilete, precum şi a modului de evidenţă a lor.

♦ N-a aprobat Regulamentul atestării lucrătorilor de creaţie din teatre, circuri şi organizaţii concertistice naţionale şi de stat, iar Consiliile artistice n-au activat conform competenţelor şi responsabilităţilor, datorită lipsei căruia, pe parcursul perioadei auditate, precum şi în anii precedenţi, nu s-a efectuat atestarea personalului de creaţie al instituţiilor teatral-concertistice.

♦ N-a actualizat, reieşind din situaţia reală, Lista bunurilor imobile proprietate a statului gestionate de întreprinderile din subordinea MC, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005.

Concluzii

Constatările auditului efectuat la unele instituţii teatral-concertistice denotă indisciplină managerială şi financiară, ce a cauzat nereguli şi abateri semnificative la capitolele gestionarea patrimoniului de stat, administrarea veniturilor şi cheltuielilor, în special la retribuirea muncii şi achiziţionarea bunurilor şi serviciilor. De asemenea, se atestă neexecutarea de către Ministerul Culturii a unor funcţii atribuite în administrarea patrimoniului public transmis în folosinţă.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• eficientizarea şi optimizarea cheltuielilor instituţiilor teatral-concertistice efectuate din subvenţiile alocate de la bugetul de stat în funcţie de programul activităţii şi de obiectivele stabilite;

• examinarea şi evaluarea organului central de specialitate privind modul de gestionare a patrimoniului de stat transmis instituţiilor teatral-concertistice, prin prisma obiectivelor stabilite acestui domeniu conform normelor legale;

• examinarea situaţiilor privind statutul de activitate al instituţiilor teatral-concertistice; racordarea statutelor cu prevederile statutului-model al întreprinderii de stat şi coordonarea cu Consiliile de administraţie a mărimii capitalului social cu valoarea activelor nete, conform normelor legale.

Principalele constatări rezultate din auditarea unor întreprinderi de stat, monitorizate de Cancelaria de Stat, în calitate de fondator

Cancelaria de Stat, în calitate de fondator, nu a ţinut cont de cadrul legal în ce priveşte constituirea consiliilor de administraţie şi monitorizarea activităţii întreprinderilor de stat, respectarea componenţei nominale a membrilor consiliilor, transmiterea bunurilor depuse în capitalul social, cu anexarea la statut a actelor/listelor de inventariere.

Prin prizma responsabilităţilor, Cancelaria de Stat monitorizează activitatea a 8 întreprinderi de stat cu valoarea capitalului social de 374,9 milioane de lei. În acest aspect, se atestă o situaţie incertă în ce priveşte problematica înregistrării, evidenţei sau raportării de către fondator în evidenţa sa contabilă a valorii capitalului social al întreprinderilor de stat monitorizate.

Cancelaria de Stat, în calitate de administrator fiduciar, n-a întreprins măsuri de verificare a unor cheltuieli efectuate de către Bursa “Lara” S.R.L. privind terenurile cu suprafaţa de 24,8 ha, primite din gestiunea Î.S.“Pensiunea din Holercani”, pe un termen de 25 de ani.

În baza activităţilor efectuate la Cancelaria de Stat prin prisma semnificaţiei gestionării patrimoniului public, au fost auditate 8 întreprinderi de stat şi formulate 8 opinii privind regularitatea gestionării patrimoniului public, concomitent relevîndu-se că entităţile auditate au admis:

• iregularitatea aplicării principiilor de bază şi a caracteristicilor calitative de ţinere a contabilităţii, condiţionînd neînregistrarea în evidenţa contabilă şi neraportarea în expresie cantitativă şi valorică a terenurilor de circa 73,535 ha;

• neasigurarea identicităţii datelor privind imobilele înregistrate la organul cadastral, în evidenţa contabilă şi real existente;

• neasigurarea identicităţii datelor privind suprafeţele terenurilor specificate în statutele Î.S. Complexul “Casa Presei” (0,0676 ha) şi Î.S. “Cantina Cancelariei de Stat” (0,1848 ha) cu cele ale Registrului bunurilor imobile;

• creşterea creanţelor şi datoriilor întreprinderilor, care la 31.12.2012 au însumat, respectiv, 41,5 milioane de lei şi 65,0 milioane de lei;

• nerespectarea principiilor de bază ale organizării contabilităţii, ceea ce a condiţionat înregistrarea şi raportarea incorectă a creanţelor pe termen lung de către Î.S. “Palatul Republicii” – în sumă de 1,8 milioane de lei, şi de către Î.S. “Centrul de Telecomunicaţii Speciale” – de 19,9 milioane de lei;

• admiterea de nereguli la darea în locaţiune a spaţiilor, cauzate de necorespunderea suprafeţelor stabilite în contractul de locaţiune cu datele din planul geometric (Î.S. Complexul “Casa Presei” – 21 de cazuri); înregistrarea divergenţelor între spaţiile date în locaţiune conform contractului de locaţiune şi cele real utilizate; nestipularea restricţiei privind privatizarea spaţiului dat în locaţiune;

• nereglementarea în politicile de contabilitate a tuturor aspectelor aferente specificului activităţii, în vederea asigurării corectitudinii, plenitudinii sau veridicităţii evidenţei contabile şi raportării financiare etc.

Se atestă că managementul unor întreprinderi de stat auditate nu a asigurat informarea Consiliilor de administraţie privind situaţiile economico-financiare referitor la necesitatea formării capitalului de rezervă, precum şi privind situaţia fluxului capitalului propriu (în cazul cînd s-a înregistrat diminuarea capitalului propriu faţă de mărimea capitalului social), înregistrat la: Î.S “Cantina Cancelariei de Stat” – cu 1,6 milioane de lei; Î.S. “Centrul de Telecomunicaţii Speciale” – cu 6,0 milioane de lei; Î.S. “Pensiunea Holercani” – cu 3,0 milioane de lei), în vederea luării deciziilor conform cadrului legal.

Întreprinderile auditate atestă tendinţe de creştere/descreştere a veniturilor din vînzări, care la situaţia din 31.12.2012 au constituit 86582,8 mii de lei, înregistrîndu-se tendinţe de descreştere la 4 întreprinderi şi tendinţe de creştere la alte 4 întreprinderi. Totodată, au obţinut profit net Î.S. Complexul “Casa Presei” (1539,9 mii de lei); A.I.S. “Moldpres” Î.S. (356,4 mii de lei); Î.S. “Centrul de Telecomunicaţii Speciale” (244,4 mii de lei); Î.S. “Medisan” ACSR (287,2 mii de lei) şi au achitat dividende, conform rezultatelor obţinute în anul 2011, fiind transferate de către 5 entităţi în bugetul de stat circa 1229,7 mii de lei. Situaţiile economico-financiare ale întreprinderilor de stat auditate au fost afectate de gestionarea neconformă şi de neîntreprinderea unor acţiuni de relansare a activităţii, ţinîndu-se cont de schimbările în condiţiile concurenţei economiei de piaţă şi diminuării necesităţii unor întreprinderi.

În acest context, se atestă şi neîntreprinderea măsurilor de către administratori, în comun cu fondatorul, în vederea oportunităţii gestionării tuturor bunurilor publice şi neadmiterii degradării fizice rezultate din neutilizarea lor în activitatea operaţională de către Î.S. “Cantina Cancelariei de Stat” (605,0 m²); Î.S. “Medisan” ACSR (2288,9 m² ); Î.S. Editura “Universul” (2854,1 m²); Î.S. “Palatul Republicii” (207,7 m²); Î.S. “Holercani” (3648,1 m²); Sanatoriul “Sănătatea” (12902,6 m²).

Concluzii

Neregulile şi carenţele admise la evidenţa, circulaţia şi raportarea bunurilor patrimoniale relevă necesitatea intensificării exercitării de către fondator, în comun cu organele de conducere ale întreprinderilor monitorizate a atribuţiilor privind gestionarea conformă a patrimoniului public.

Principalele constatări ale auditului regularităţii administrării patrimoniului public de către Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei şi instituţiile din subordine

♦ Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei administrează bunurile a 21 de instituţii şi întreprinderi din subordine cu valoarea de bilanţ a mijloacelor fixe de 271,6 milioane de lei, totodată, atribuţiile de administrare a patrimoniului statului nefiind prevăzute în regulamentele direcţiilor şi secţiilor din subordine, în fişele postului ale angajaţilor ministerului.

♦ Listele bunurilor imobile proprietate publică a statului, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 (130 de obiecte), nu prezintă situaţia reală a clădirilor şi construcţiilor gestionate de instituţii şi întreprinderi (162 de obiecte).

♦ Neînregistrarea regulamentară în evidenţa contabilă a bunurilor primite în administrare (terenuri cu suprafaţa de 93,38 ha), precum şi a drepturilor asupra unor bunuri la organele cadastrale (22 de bunuri imobile, cu valoarea de 74,0 milioane de lei) determină riscul neasigurării integrităţii patrimoniului public şi raportării neveridice a acestuia.

♦ Pentru recepţionarea şi distribuirea ajutoarelor umanitare acordate Republicii Moldova, n-au fost determinate elementele şi procedurile de control intern în procesul asigurării înregistrării, evidenţei, păstrării şi raportării conforme a ajutoarelor umanitare stocate în fondul de rezervă, ceea ce nu asigură plenitudinea datelor şi veridicitatea circulaţiei şi utilizării valorilor materiale.

♦ La Casa-internat pentru copii cu deficienţe mintale (fete), oraşul Hînceşti, mijloacele fixe primite cu titlu de ajutor umanitar de la donatorii externi, prin intermediul distribuitorilor autohtoni (antreprenori de lucrări de construcţie), în multiple cazuri, nu se confirmă în expresie cantitativă şi bănească prin documentele primare, iar în cazul echivalării preţurilor la cele de piaţă, valoarea de bilanţ a acestora este exagerată.

III.2. Administrarea patrimoniului de către autorităţile publice locale

Patrimoniul public şi, mai cu seamă, fondul imobiliar (clădirile efective şi construcţiile nefinisate, terenurile), aflat în gestiunea AAPL, reprezintă un domeniu de activitate care necesită o abordare deosebită. Interesul sporit al Curţii de Conturi a Republicii Moldova asupra dimensiunii în cauză este condiţionat de faptul că, în urma procesului de deetatizare a proprietăţii, o parte din active/fonduri urma a fi preluată în gestiune de către administraţiile puterii locale, cu aplicarea procedurilor de rigoare (evidenţă, cadastrare, (re)evaluare). Cu toate că, în acest sens, în perioada de tranziţie s-au adoptat legi şi hotărîri guvernamentale, problemele evident persistă. Astfel, auditul public extern anual atestă nereguli majore, cu impact asupra integrităţii patrimoniului şi cu riscul neaplicării regimului fiscal (generator de venituri publice) asupra bunurilor imobiliare în detrimentul bugetelor locale.

♦ În această ordine de idei, CCRM reiterează opţiunile în materie de administrare a patrimoniului proprietate publică locală, a cărui gestiune defectuoasă indică:

• monitorizarea necorespunzătoare de către autorităţile publice centrale privind respectarea de către AAPL a cadrului legal/normativ în materie de patrimoniu public local;

• neimplicarea punctuală a autorităţilor de profil pentru asigurarea cadastrării integrale a patrimoniului imobiliar, evaluarea şi evidenţa cantitativ-valorică a fondurilor respective;

• nepreocuparea corespunzătoare a AAPL privind înregistrarea şi gestiunea operaţională a patrimoniului imobiliar în scopuri de integritate per ansamblu;

• incapacitatea instituţională a AAPL în apărarea intereselor proprii în litigiile judiciare privind patrimoniul public;

• neconformarea la cadrul regulator şi normele prudenţiale în vigoare;

• lipsa şi/sau neconcludenţa cadrului regulator-metodologic în materie de evidenţă contabilă şi raportare financiară a patrimoniului imobiliar preluat şi administrat de către UAT, responsabil fiind Ministerul Finanţelor;

• nefinalizarea procesului de identificare, delimitare şi înregistrare a patrimoniului public local proprietate de stat şi privată, precum şi lipsa informaţiilor de rigoare (complete şi veridice) privind fondul funciar gestionat;

• nerespectarea prevederilor regulamentare privind arenda/locaţiunea bunurilor imobile;

• înfiinţarea unor întreprinderi municipale fără reglementarea exhaustivă a responsabilităţilor fondatorului şi ale managerului în administrarea patrimoniului transmis în gestiune; transmiterea neconformă a patrimoniului în gestiunea întreprinderilor fondate de către AAPL, precum şi lipsa unei informaţii veridice privind patrimoniul transmis;

• lipsa unor norme regulamentare exhaustive privind majorarea valorii mijloacelor fixe transmise în gestiunea economică din contul reparaţiilor capitale;

• necuprinderea în operaţiunea de inventariere a tuturor elementelor patrimoniale, precum şi ne(re)evaluarea corespunzătoare a activelor fixe în vederea înregistrării conforme în evidenţă a valorii acestora;

• ineficienţa procedurilor de control intern, precum şi lipsa unei evidenţe concludente a patrimoniului public şi a raportării veridice a situaţiilor patrimoniale;

• neimplementarea recomandărilor (anterioare) ale auditului public extern.

♦ Confruntîndu-se cu o varietate de carenţe/nereguli la originea cărora sînt factorii nominalizaţi, AAPL, în consecinţă, realizează contraperformanţe, şi anume:

• nu au asigurat înregistrarea obligatorie a patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile şi a drepturilor patrimoniale – la organele cadastrale teritoriale, valoarea totală estimată a acestuia constituind circa 1,8 miliarde de lei;

• au admis o administrare neconformă şi un monitoring ineficient atît asupra activităţii entităţilor fondate, cît şi asupra patrimoniului transmis în gestiunea acestora, care au determinat admiterea iregularităţilor şi lacunelor în acest domeniu în sumă de peste 2,2 miliarde de lei;

• nu au asigurat gestionarea conformă şi evidenţa corespunzătoare a fondului funciar, iregularităţile admise constituind peste 1,9 miliarde de lei;

• în urma gestionării păguboase a patrimoniului public local, au admis şi alte derogări, care au însumat peste 1,6 miliarde de lei.

Evaluări punctuale

Misiunile de audit relevă o stare continuă de administrare defectuoasă a patrimoniului public în cadrul AAPL, datorită managementului contraindicat al gestionării fondurilor publice. Prin urmare, această stare de lucruri, de rînd cu nerespectarea prevederilor legislaţiei în vigoare ce reglementează domeniul respectiv, au generat un şir de iregularităţi şi lacune, cele mai semnificative fiind următoarele:

♦ Neînregistrarea obligatorie a patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile şi a drepturilor patrimoniale la organele cadastrale teritoriale, în sumă totală de peste 1773,0 milioane de lei, astfel de cazuri depistîndu-se, practic, în toate UAT, cele mai grave fiind înregistrate în municipiul Chişinău (104,1 milioane de lei), municipiul Bălţi (334,1 milioane de lei), raioanele: Cahul (281,0 milioane de lei), Căuşeni (97,8 milioane de lei), Basarabeasca (242,3 milioane de lei), Dubăsari (77,6 milioane de lei), Ialoveni (296,7 milioane de lei), Ocniţa (57,3 milioane de lei), Rezina (21,5 milioane de lei), Soroca (80,0 milioane de lei), Şoldăneşti (18,8 milioane de lei), Ungheni (161,8 milioane de lei). Totodată, AAPL din municipiul Chişinău, invocînd faptul că autoritatea cadastrală a refuzat înregistrarea (din motiv că termenul de înregistrare stabilit de Guvern a expirat), nu au întreprins măsurile de rigoare în vederea implementării recomandărilor (conform Raportului precedent de audit) privind evaluarea corespunzătoare şi înregistrarea la entitatea cadastrală a 1024 de bunuri imobile. Autorităţile publice locale din raionul Basarabeasca nu dispun de datele respective privind înregistrarea conformă a dreptului patrimonial asupra terenurilor cu suprafaţa totală de peste 51,5 mii ha. Iregularităţi ce ţin de înregistrarea dreptului patrimonial asupra terenurilor au fost admise şi în raioanele Ialoveni, Şoldăneşti. În contextul celor expuse, se relevă că neidentificarea, nedelimitarea şi neînregistrarea regulamentară a patrimoniului public proprietate locală de stat şi privată, precum şi neînregistrarea conformă a drepturilor patrimoniale la entitatea cadastrală constituie un impediment semnificativ la acumularea veniturilor pasibile, ceea ce evident generează un risc major de reintegrare/pierdere a patrimoniului respectiv. Deşi AAPL încearcă să-şi justifice inacţiunile prin lipsa mijloacelor financiare, misiunile de audit nu atestă preocuparea de rigoare a administraţiilor locale în soluţionarea, inclusiv cu concursul/aportul Guvernului, a problemei propriu-zise.

♦ Necontabilizarea regulamentară a bunurilor patrimoniale (imobile, reţele inginereşti etc.) în valoare totală de peste 182,3 milioane de lei, astfel de deficienţe fiind constatate la AAPL din municipiul Bălţi (2,8 milioane de lei) şi din raioanele Basarabeasca (54,7 milioane de lei), Cahul (54,6 milioane de lei), Căuşeni (peste 66,1 milioane de lei), Dubăsari (0,2 milioane de lei), Ialoveni (peste 1,1 milioane de lei), Şoldăneşti (peste 0,2 milioane de lei), Ungheni (2,6 milioane de lei). Totodată, în municipiul Bălţi au fost identificate 11,0 mii de metri de reţele termice, în Căuşeni – 6,3 km de conducte de gaz, iar la Dubăsari – imobile cu suprafaţa totală de 368 m², care nu au fost evaluate şi contabilizate corespunzător. Primăria oraşului Şoldăneşti nu deţine informaţia privind fondul locativ neprivatizat cu suprafaţa totală de circa 2,9 mii m², acesta nefiind monitorizat şi evaluat în modul corespunzător.

♦ Denaturarea datelor din dările de seamă, precum şi înregistrarea eronată a patrimoniului public în evidenţa contabilă, în sumă totală de 1350,5 milioane de lei, inclusiv: municipiul Bălţi (861,7 milioane de lei), raioanele Basarabeasca (88,3 milioane de lei), Cahul (peste 309,0 milioane de lei), Dubăsari (1,7 milioane de lei), Ialoveni (85,4 milioane de lei), Rezina (peste 3,9 milioane de lei) şi Şoldăneşti (0,4 milioane de lei).

♦ Efectuarea necalitativă a inventarierilor, exprimată prin: admiterea majorării nejustificate a valorii de bilanţ a imobilelor cu suma de 3,4 milioane de lei (municipiul Bălţi); neincluderea în procesul de inventariere a unor imobile şi a altor bunuri patrimoniale în valoare totală de 84,9 milioane de lei, astfel de cazuri fiind constatate la entităţile din municipiul Bălţi (9,5 milioane de lei), raionul Cahul (75,4 milioane de lei); neidentificarea în procesul de inventariere a 34 de clădiri cu valoarea totală de 1,7 milioane de lei (municipiul Bălţi), precum şi a lungimii şi costului drumurilor locale (raionul Ocniţa). Totodată, urmare faptului că AAPL din municipiul Bălţi nu au asigurat efectuarea revizuirii duratei de funcţionare utilă a mijloacelor fixe, în 155 de cazuri imobilele au rămas fără valoare, efectul fiind ieşirea contabilă a activelor înaintea expirării termenelor regulamentare de exploatare a clădirilor.

♦ Neutilizarea în procesul tehnologic a patrimoniului public cu valoarea de bilanţ de 21,5 milioane de lei, acesta continuînd să degradeze rapid, aflîndu-se la etapa de demolare, astfel de cazuri fiind constatate la AAPL din raioanele Cahul (peste 0,5 milioane de lei), Dubăsari (peste 3,4 milioane de lei), Ocniţa (15,3 milioane de lei), Şoldăneşti (2,3 milioane de lei), care nu au întreprins măsuri eficiente pentru soluţionarea situaţiei vizate. Totodată, Consiliul municipal Chişinău nu a reglementat corespunzător modul de utilizare a patrimoniului municipal în valoare totală de 58,4 milioane de lei, aflat în gestiunea organelor de poliţie.

♦ Trecerea unor bunuri patrimoniale în valoare totală de 2,7 milioane de lei din categoria fondurilor fixe (inclusiv imobile şi instalaţii de transmitere) la categoria obiectelor de mică valoare şi scurtă durată, ceea ce generează riscul dezintegrării şi înstrăinării abuzive a fondurilor publice – caz constatat la entităţile din municipiul Bălţi. Totodată, cazuri de decontare neregulamentară a bunurilor patrimoniale au fost constatate la AAPL din raioanele Dubăsari (peste 1,1 milioane de lei) şi Soroca (peste 0,3 milioane de lei).

♦ Neasigurarea consolidării disciplinei financiare şi sporirii eficienţei utilizării patrimoniului public, ca urmare a sistemului de monitoring financiar ineficient la întreprinderile municipale.

În pofida măsurilor întreprinse de către AAPL, nu s-a reuşit asigurarea unei activităţi economico-financiare adecvate a întreprinderilor municipale şi instituţiilor fondate, precum şi asigurarea înregistrării complete şi conforme în evidenţa contabilă şi în rapoartele financiare ale fondatorului a mijloacelor fixe transmise în gestiunea economică, aceste situaţii fiind condiţionate de:

• neexercitarea controlului corespunzător de către AAPL asupra integrităţii şi folosirii eficiente a patrimoniului UAT transmis în gestiune;

• absenţa business-strategiilor de dezvoltare a unităţilor economice municipale, neaprobarea indicatorilor de gestiune şi performanţă, neangajarea managementului în realizarea unor obiective, acestea fiind raportate la un sistem de stimulare materială a personalului în ansamblu;

• neprezentarea de către întreprinderile municipale fondatorilor (AAPL) a rapoartelor financiare corespunzătoare, precum şi neîntreprinderea de către fondatori a măsurilor de rigoare pentru evaluarea managementului întreprinderilor şi a performanţelor obţinute în urma activităţii economico-financiare;

• neanalizarea de către AAPL a cauzelor care generează pierderi la întreprinderile fondate, cu aprobarea planurilor respective de revigorare a acestora;

• lipsa unor prevederi exhaustive în statutele întreprinderilor municipale privind modul de repartizare a venitului (beneficiului net) şi de acoperire a pierderilor, modul de posesiune/ dispunere şi folosinţă a patrimoniului depus în fondul statutar, precum şi de schimbare a lui, sursele de formare a patrimoniului întreprinderii;

• neîncheierea contractelor corespunzătoare de reglementare a raporturilor juridice dintre fondator şi administrator/consiliile locale şi conducătorii întreprinderilor, precum şi nestabilirea în contractele încheiate a: drepturilor şi obligaţiunilor reciproce; modului în care conducătorii desemnaţi îşi exercită atribuţiile de antreprenor; limitelor drepturilor de folosinţă şi gestiune a patrimoniului; genurilor de activitate în beneficiul fondatorului; relaţiilor reciproce financiare; răspunderii pentru neexecutarea sau executarea neconformă a obligaţiunilor sale; termenului de valabilitate; condiţiilor de modificare şi reziliere a contractului etc.

Administrarea ineficientă a întreprinderilor municipale, nerespectarea prevederilor actelor normative în vigoare ce ţin de domeniul vizat, precum şi conlucrarea ineficientă între consiliile locale şi întreprinderile municipale/instituţiile fondate de către acestea au cauzat iregularităţi şi lacune, cele mai semnificative fiind:

♦ Neînregistrarea conformă de către autorităţi a patrimoniului în valoare totală de 695,6 milioane de lei, transmis în gestiune întreprinderilor municipale şi altor entităţi fondate – cazuri constatate în municipiul Bălţi (5,2 milioane de lei), raioanele: Basarabeasca (4,6 milioane de lei), Cahul (111,6 milioane de lei), Căuşeni (50,9 milioane de lei), Dubăsari (4,9 milioane de lei), Ialoveni (91,3 milioane de lei), Ocniţa (24,6 milioane de lei), Rezina (27,5 milioane de lei), Soroca (292,5 milioane de lei) şi Ungheni (82,5 milioane de lei).

♦ Transmiterea neregulamentară în gestiune a patrimoniului public în valoare totală de 277,6 milioane de lei, inclusiv în lipsa contractelor respective de comodat – cazuri constatate în raioanele: Basarabeasca (17,9 milioane de lei), Cahul (3,9 milioane de lei), Dubăsari (2,6 milioane de lei) şi Soroca (253,2 milioane de lei).

♦ Diminuarea nejustificată a capitalului propriu al întreprinderilor municipale, precum şi înregistrarea eronată a acestuia, în valoare totală de 972,3 milioane de lei, inclusiv: municipiul Bălţi (948,1 milioane de lei), raioanele: Dubăsari (3,5 milioane de lei), Rezina (20,5 milioane de lei) şi Soroca (0,2 milioane de lei).

♦ Denaturarea datelor din evidenţa contabilă şi din dările de seamă referitor la patrimoniul transmis în gestiune întreprinderilor municipale şi instituţiilor medico-sanitare publice, în valoare totală de 245,0 milioane de lei – cazuri constatate la UAT din raioanele: Basarabeasca (15,0 milioane de lei), Cahul (6,6 milioane de lei), Ialoveni (8,2 milioane de lei), Rezina (148,8 milioane de lei), Soroca (15,7 milioane de lei) şi Şoldăneşti (50,7 milioane de lei); Primăria municipiului Chişinău şi IMSP municipale nu au asigurat reflectarea conformă în evidenţa contabilă a valorii patrimoniului public transmis ultimelor în gestiune.

♦ Comercializarea neregulamentară de către întreprinderile municipale fondate de administraţia municipiul Bălţi a activelor în sumă de 1,8 milioane de lei, precum şi necontabilizarea de către acestea a terenurilor cu suprafaţa de 5,6 ha, în valoare de 5,8 milioane de lei; autorităţile din municipiul Bălţi au admis abandonul nejustificat al unor întreprinderi municipale care au generat o datorie faţă de BPN în sumă totală de 13,2 milioane de lei, precum şi fondarea neregulamentară cu scopul de a se eschiva de la achitarea datoriilor menţionate, a altor întreprinderi municipale cu activităţi similare celor abandonate.

♦ Pierderile în urma activităţii economico-financiare a întreprinderilor municipale fondate de către AAPL, în sumă totală de peste 16,2 milioane de lei – cazuri identificate în municipiul Bălţi (8,9 milioane de lei), raioanele: Basarabeasca (1,8 milioane de lei), Dubăsari (0,2 milioane de lei), Ialoveni (1,1 milioane de lei), Rezina (1,2 milioane de lei) şi Soroca (3,0 milioane de lei); ca urmare a activităţii economico-financiare ineficiente a întreprinderilor fondate, AAPL din raioanele Basarabeasca şi Ialoveni au achitat unele datorii ale acestora în sumă totală de 0,6 milioane de lei; o întreprindere municipală din oraşul Soroca a admis înregistrarea nejustificată a unor datorii ale fondatorului (Consiliul orăşenesc) faţă de întreprindere în sumă totală de 19,7 milioane de lei.

♦ Fondarea unor întreprinderi municipale care pe parcursul unei perioade îndelungate nu au desfăşurat nici o activitate – deficienţă constatată la AAPL din raioanele Basarabeasca şi Ialoveni.

Neasigurarea gestionării conforme şi evidenţei regulamentare a fondului funciar public, situaţie generată de:

• lipsa la unele AAPL a registrelor exhaustive privind deţinătorii, suprafaţa şi tipul terenurilor, ceea ce determină riscul întocmirii incorecte a dării de seamă funciare (totodată, registrele cadastrale existente ale deţinătorilor de terenuri nu oferă o imagine veridică a situaţiilor funciare privind terenurile aflate în proprietatea UAT şi nici despre repartizarea lor către deţinători);

• nefinalizarea procesului de delimitare a terenurilor proprietate publică a statului, a UAT şi a celor private, ceea ce determină posibilitatea de folosire neconformă a lor;

• exercitarea unui control ineficient asupra integrităţii şi folosirii eficiente a fondului funciar;

• lipsa unui control şi a unei coordonări exhaustive privind activitatea specialiştilor pentru reglementarea regimului funciar al primăriilor satelor/comunelor şi oraşelor din UAT, precum şi executarea necorespunzătoare de către aceştia a funcţiilor de bază.

Administrarea ineficientă a fondului funciar şi lipsa unui sistem de control intern bine determinat în cadrul AAPL supuse auditării, precum şi nerespectarea prevederilor actelor normative în vigoare care reglementează domeniul în cauză au generat deficienţe şi lacune, printre care:

♦ Neasigurarea contabilizării regulamentare a suprafeţelor de terenuri, astfel de cazuri fiind constatate în raioanele: Cahul (1,3 ha), Căuşeni (73,9 ha – 3,8 milioane de lei), Ialoveni (78,8 ha), Rezina (5,1 ha), Şoldăneşti (67,8 ha) şi în municipiul Bălţi (peste 1,0 ha); în municipiul Bălţi nu a fost asigurată contabilizarea a 8 terenuri sportive, dintre care 7 fiind evaluate la suma de 1,3 milioane de lei, precum şi nu s-au respectat prevederile regulamentare privind grevarea drepturilor patrimoniale asupra terenurilor cu suprafaţa de 5,8 ha.

♦ Contabilizarea neregulamentară de către autorităţile mun.Bălţi a fondului terenurilor publice în valoare de 1900,0 milioane de lei.

♦ Denaturarea datelor din evidenţa contabilă privind terenurile, astfel de cazuri fiind constatate la AAPL din municipiul Bălţi (peste 442,6 ha; 13,4 milioane de lei) şi raioanele Dubăsari (5,4 ha), Ocniţa (peste 105,3 ha), Rezina (28,2 ha) şi Şoldăneşti (2,3 ha).

♦ Neînregistrarea în evidenţă a angajamentelor apărute în urma tranzacţiilor funciare (vînzare-cumpărare) în sumă totală de 7,8 milioane de lei, inclusiv: municipiul Bălţi (6,6 milioane de lei), raionul Ialoveni (1,2 milioane de lei).

Concluzii

AAPL continuă să nu fie preocupate în mod responsabil de gestionarea exigentă a patrimoniului public, fiind admise nereguli şi deficienţe semnificative, exprimate prin: evidenţa neconformă a patrimoniului public şi raportarea neveridică a situaţiilor patrimoniale; neasigurarea înregistrării integrale a drepturilor asupra bunurilor imobile în Registrul bunurilor imobile şi în evidenţa contabilă; administrarea neregulamentară, deseori păguboasă, a patrimoniului din gestiunea întreprinderilor/societăţilor; gestionarea absolut iresponsabilă a fondului funciar. Aceste situaţii sînt cauzate de:

• necunoaşterea şi/sau aplicarea eronată de către factorii responsabili a prevederilor legale privind administrarea, gestionarea, angajarea şi utilizarea patrimoniului public local;

• abordarea formală şi nesistemică a regulilor privind inventarierea şi evidenţa patrimoniului imobiliar;

• ignorarea exigenţelor managementului financiar-contabil şi neconformarea factorilor de decizie la cadrul legal, în materie de control financiar intern şi audit;

• lipsa asistenţei şi controlului din partea autorităţilor publice centrale de profil şi celor cu atribuţii regulatorii privind starea de lucruri în această sferă delegată administraţiei locale.

Recomandări Parlamentului:

Să solicite Guvernului examinarea, în comun cu autorităţile centrale de resort, a problemelor ce ţin de gestionarea de către AAPL a patrimoniului public local, o atenţie sporită, în acest sens, atrăgînd asupra relevanţei:

• înregistrării, cadastrării şi evidenţei fizice/valorice a patrimoniului imobiliar;

• revizuirii/reevaluării/completării cadrului legal/regulator pentru consolidarea autonomiei patrimoniale a AAPL, în special prin delimitarea expresă a proprietăţii;

• reglementării certe a competenţelor locale privind administrarea de către UAT a patrimoniului din subordine (concesionare, licitare, privatizare);

• acordării administraţiilor puterii locale a asistenţei şi suportului (tehnic/juridic) în apărarea şi promovarea intereselor patrimoniale.

III.3. Administrarea şi gestionarea patrimoniului de către entităţile economice

Auditul regularităţii administrării patrimoniului public de către Ministerul Economiei şi unele întreprinderi de stat şi societăţi pe acţiuni din subordine în perioada anilor 2011-2012 (9 luni)

În urma misiunilor de audit efectuate la 10 (zece) unităţi economice din subordinea Ministerului Economiei şi la o întreprindere de stat (fondator – Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei), s-a constatat că managementul acestora nu a asigurat o bună gestionare a patrimoniului public administrat, fapt ce se exprimă prin lipsa confirmării legale a transmiterii-primirii în folosinţă a bunurilor şi valorii acestora, precum şi prin neînregistrarea în modul stabilit (în evidenţa contabilă şi la organele cadastrale) a terenurilor şi imobilelor deţinute în gestiune economică; neîncasarea integrală şi oportună a veniturilor, determinată de neactualizarea tarifelor pentru serviciile prestate, menţinerea şi/sau creşterea creanţelor ca rezultat al nerespectării clauzelor contractuale, necalcularea şi neîncasarea penalităţilor pentru neachitarea în termen a locaţiunii – situaţii condiţionate de nefuncţionarea unor elemente ale sistemului de control intern.

Lipsa monitorizării şi controlului din partea autorităţii centrale de specialitate, precum şi nestabilirea de către aceasta a indicilor economici pentru întreprinderile din subordine sînt factorii care au determinat înrăutăţirea rezultatelor economico-financiare.

Constatări

Diminuarea (regresul) indicatorilor economici înregistraţi de entităţile din administrarea Ministerului Economiei a determinat un declin al activităţii economico-financiare, ca rezultat al influenţei unor factori interni, externi, precum şi al managementului irelevant al acestora.

Ministerul Economiei (la situaţia din 26.11.2012), în calitate de autoritate publică centrală, îşi exercită dreptul de administrare a patrimoniului public la 23 de întreprinderi de stat cu active în valoare totală de 3565,2 milioane de lei (în descreştere faţă de anul precedent cu 21,5 milioane de lei) şi la 29 de societăţi pe acţiuni cu active în valoare de 7071,6 milioane de lei (în creştere cu 172,5 milioane de lei). Totodată, aceşti subiecţi înregistrează un trend de declin economic, care este caracterizat de diminuarea indicilor economici obţinuţi. Astfel, la întreprinderile de stat s-au diminuat veniturile din vînzări cu 25,4 milioane de lei, rezultatele din activitatea operaţională – cu 141,7 milioane de lei, profitul net – cu 96,7 milioane de lei, iar la societăţile pe acţiuni veniturile din vînzări s-au diminuat cu 472,3 milioane de lei şi rezultatele financiare din activitatea operaţională – cu 558,1 milioane de lei.

La 7 (şapte) unităţi economice auditate s-au constatat iregularităţi în administrarea patrimoniului public, ce determină situaţii de neasigurare a bunei guvernări (gestionări) şi a integrităţii acestuia. Astfel:

♦ Lipsa confirmării primirii în gestiune a patrimoniului public şi valorii acestuia de către administratorii C.I.E. “Moldexpo” S.A., Î.S. “INSM”, Î.S. “DEI”, S.A. “Energocom”, Î.S. “CTSIC”, Î.S. “NHC”, Î.S. “Scutul Energetic” nu a contribuit la responsabilizarea acestora în asigurarea integrităţii patrimoniale; neactualizarea şi nerectificarea, conform situaţiei reale, a Listei bunurilor imobile, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005, determină reflectarea neveridică a patrimoniului gestionat de către entităţile auditate. Astfel, Î.S. “INSM” nu a exclus din Lista menţionată un imobil înstrăinat cu suprafaţa de 525,8 m² şi, respectiv, nu a inclus un alt imobil primit în gestiune cu suprafaţa de 959,0 m²; unele bunuri gestionate de către Î.S. “INSM” se regăsesc în Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005¹⁹ ca fiind administrate de fostul fondator (Departamentul de Standardizare şi Metrologie, ulterior dizolvat), dar nu de actualul fondator – Ministerul Economiei; C.I.E. “Moldexpo” S.A. nu a reflectat în Lista respectivă patrimoniul public deţinut în administrare în valoare de 117,5 milioane de lei şi terenurile cu suprafaţa de 24,3 ha.

__________________

¹⁹ Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 “Cu privire la aprobarea listelor bunurilor imobile proprietate publică a statului şi la transmiterea unor bunuri imobile”.

♦ Nereflectarea în evidenţa contabilă, de către unele entităţi auditate, a terenurilor deţinute în folosinţă conform titlurilor de proprietate condiţionează neveridicitatea situaţiei patrimoniale a acestora. Astfel, C.I.E. “Moldexpo” S.A. nu a înregistrat 24,3 ha în valoare de 117,5 milioane de lei, Î.S. “INSM” – 0,7 ha în valoare de 4,8 milioane de lei, Î.S. “DEI” – 0,95 ha (neevaluat şi neînregistrat în Cadastrul bunurilor imobile).

♦ Neînregistrarea în modul stabilit la organele cadastrale a drepturilor patrimoniale asupra a 8 imobile în valoare de 810,2 mii de lei, deţinute în gestiune economică de către S.A. “Moldexpo”, generează riscul înstrăinării patrimoniului public. În acest context, se relevă decizia Consiliului Societăţii (neacceptată de fondator) de a comercializa unul din imobilele neînregistrate la organele cadastrale, în valoare de 378,1 mii de lei, situat pe un teren cu suprafaţa de 0,0743 ha, unui agent economic care îl arendează.

♦ Totodată, s-au constatat unele neclarităţi şi discrepanţe între titlurile de autentificare a deţinătorului de teren şi datele Cadastrului bunurilor imobile, care reflectă eronat deţinerea de către C.I.E. “Moldexpo” S.A. a două numere cadastrale, fapt prin care dublează neîntemeiat situaţia patrimonială a întreprinderii. Auditul relevă că un număr cadastral urma a fi radiat din anul 2003, iar, potrivit motivaţiei organelor cadastrale, prezenţa unor construcţii private pe terenurile gestionate de C.I.E. “Moldexpo” S.A. şi nesolicitarea de către proprietarii acestora a actualizării datelor cadastrale fac imposibilă stingerea numărului cadastral respectiv. Cu toate acestea, în perioada auditată, OCT Chişinău a continuat înregistrarea drepturilor de proprietate ale altor entităţi cu numărul cadastral ce urma a fi stins.

Nefuncţionarea unor elemente ale sistemului de control intern aferente înregistrării regulamentare a veniturilor, precum şi lipsa unei politici tarifare relevante, admiterea creanţelor şi neîncasarea penalităţilor, ca rezultat al nerespectării clauzelor contractuale, denotă un management financiar defectuos la unităţile economice auditate. În acest context, se denotă:

♦ Planificarea irelevantă, în lipsa analizei şi argumentării justificate, a unor indicatori economici (sub nivelul obţinut în perioadele precedente) de către Î.S. “INSM”, Î.S. “CTSIC”, Î.S. “DEI”, ca rezultat al nestabilirii de către fondator a indicilor economici, ceea ce nu motivează managerii în obţinerea rezultatelor performante, care ar asigura dezvoltarea de perspectivă a acestora.

♦ Neobţinerea veniturilor de către C.I.E. “Moldexpo” S.A. (2,0 milioane de lei), dată fiind nerealizarea condiţiilor contractuale de către beneficiarii proiectelor investiţionale, cu nemajorarea plăţii pentru arenda terenurilor, pentru obiectivele nerealizate potrivit Planului de acţiuni şi prelungirea termenelor contractuale; ca rezultat al necalculării corecte a cuantumului arendei, neîncasării penalităţii pentru neplata în termen a arendei, Î.S. “DEI” n-a obţinut venituri în sumă de 0,3 milioane de lei (inclusiv neconcordanţa dintre spaţiile indicate în contract şi cele reale), iar Î.S. “INSM” – de 0,2 milioane de lei.

♦ Neacumularea în deplină măsură a veniturilor, ca rezultat al nerevizuirii şi neracordării tarifelor pentru acordarea serviciilor, precum şi comercializarea unor produse în funcţie de cheltuielile şi costurile real suportate. Astfel, Î.S. “CTSIC” aplică tarifele aprobate în anul 2008 pentru serviciile prestate în domeniul certificării, evaluării conformităţii şi securităţii industriale; Î.S. “INSM” nu a inclus în tarifele pentru Serviciul standardizare, aprobate în anul 2010, costurile suportate pentru procurarea şi elaborarea elementelor naţionale ale standardelor realizate; C.I.E. “Moldexpo” S.A. din anul 2006 nu a revizuit cuantumul plăţii pentru închirierea spaţiilor expoziţionale.

♦ Nereflectarea valorii reale a patrimoniului, condiţionată de neasigurarea înregistrării în modul stabilit în evidenţă, de către Î.S. “INSM”, a costului standardelor aferent cheltuielilor pentru elaborarea elementelor naţionale în cadrul implementării Programului Naţional de Standardizare, finanţat integral din bugetul de stat în sumă de 5,0 milioane de lei, iar de către C.I.E. “Moldexpo” S.A. – a capitalului de rezervă cu suma de 0,3 milioane de lei, a majorării capitalului social cu suma de 4,1 milioane de lei etc.

♦ Neîncasarea veniturilor din cauza menţinerii şi creşterii creanţelor, determinate de nemonitorizarea executării clauzelor contractuale. Astfel, C.I.E. “Moldexpo” S.A., la finele anului 2011, a înregistrat creanţe (de la oferirea spaţiilor în arendă/chirie) în sumă de 5,5 milioane de lei, care în 9 luni ale anului 2012 s-au majorat pînă la 7,0 milioane de lei, inclusiv creanţe fără probabilităţi de recuperare, ceea ce va genera majorarea cheltuielilor pînă la 0,6 milioane de lei; creanţele Î.S. “Energocom” la finele anului 2011, în sumă de 15,3 milioane de lei, au rezultat din neachitarea în termen de către consumatori a energiei electrice, acestea majorîndu-se în 9 luni ale anului 2012 pînă la 35,3 milioane de lei, din care creanţe cu risc sporit de nerecuperare – de 4,5 milioane de lei; Î.S. “DEI” şi Î.S. “Scutul Energetic” au admis creanţe cu risc sporit de nerecuperare, respectiv, în sume de 0,7 milioane de lei şi 0,4 milioane de lei.

♦ Irelevanţa managementului financiar este caracterizată şi de admiterea unor cheltuieli nelegate de activitatea de întreprinzător, în sumă totală de 2,0 milioane de lei, precum la: Î.S. “DEI” – de 1,3 milioane de lei, pentru reparaţia curentă a unor imobile oferite în arendă (obligaţie a arendaşului potrivit clauzelor contractuale), şi de 0,1 milioane de lei – de la achitarea impozitelor imobiliare pentru încăperile nedeţinute; Î.S. “Scutul Energetic” – de 48,3 mii de lei, din restituirea de către întreprindere a pagubelor materiale, admise în urma unor furturi de la obiectele aflate sub pază; Î.S. “NHC” – de 0,1 milioane de lei, cu titlu de ajutor financiar acordat unor agenţi economici; Î.S. “INSM” – de 0,4 milioane de lei, în temeiul hotărîrilor instanţelor judecătoreşti, ca urmare a disponibilizării angajaţilor cu nerespectarea legislaţiei muncii etc.

♦ Neasigurarea utilizării eficiente a mijloacelor financiare din lipsa reglementărilor interne privind organizarea şi desfăşurarea adecvată a procedurilor de achiziţii sau datorită caracterului formal al acestor reglementări. În acest context, se relevă că la Î.S. “INSM” reglementările aferente procedurilor de achiziţii nu sînt exprese şi exhaustive, lipsesc planurile anuale de achiziţii şi documentele de achiziţii, iar la Î.S. “CTSIC” pînă în luna august 2012 lipsea cadrul regulator intern, ceea ce a condiţionat majorarea valorii unui contract cu circa 5,6 milioane de lei, supraplata neîntemeiată cu 0,6 milioane de lei a lucrărilor efectuate, precum şi tergiversarea termenului de finisare a acestor lucrări.

Situaţii problematice au fost constatate de către audit şi la verificarea realizării obiectivelor privind dezvoltarea teritoriului din Parcul “Valea Morilor”, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.755 din 22.07.2005²⁰. Astfel, responsabilii de realizarea acestora (Ministerul Economiei şi C.I.E. “Moldexpo” S.A.) nu au asigurat atingerea scopurilor stabilite, nefiind realizate investiţii în valoare de cca 456,5 milioane de lei; iniţierea eliminării de către Consiliul Societăţii a garanţiilor bancare (140,0 mii de euro) pentru doi agenţi economici (intenţie respinsă de fondator); existenţa unei garanţii bancare cu termenul de achitare expirat (70,0 mii de dolari SUA), circumstanţă în care beneficiarul de proiect nu a executat construcţia edificiului contractat; neexaminarea oportunităţii de reziliere a contractelor în cazul nerespectării condiţiilor acestora (achitarea în termen a plăţii pentru arenda terenului, construcţia edificiilor) a determinat formarea creanţelor pentru arenda terenurilor în sume semnificative (circa 1,2 milioane de lei).

__________________

²⁰ Hotărîrea Guvernului nr.755 din 22.07.2005 “Pentru aprobarea Planului de acţiuni privind dezvoltarea generală a teritoriului din parcul “Valea Morilor””.

Auditul regularităţii gestionării patrimoniului public de către Î.S. “Centrul Republican Experimental Protezare, Ortopedie şi Reabilitare” (fondator – Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei) a relevat următoarele:

♦ Î.S. “CREPOR”, fiind unica întreprindere de profil, nu deţine un sistem de date privind numărul potenţialilor beneficiari de articole protetico-ortopedice în ţară. Numărul pacienţilor înregistraţi în evidenţă la 31.12.2012 a constituit 42,0 mii de persoane cu diferite afecţiuni şi maladii. De asemenea, întreprinderea nu dispune de un Program de dezvoltare strategică, care ar determina obiectivele de dezvoltare a acesteia.

♦ În anul 2012, Î.S. “CREPOR” a obţinut profit în sumă de 1,1 milioane de lei, acesta fiind în scădere faţă de anul 2011 cu 0,6 milioane de lei, situaţie determinată de micşorarea beneficiului din producţia fabricată (0,2 milioane de lei), de înregistrarea pierderilor (0,5 milioane de lei) din activitatea Secţiei medicină etc.

♦ Î.S. “CREPOR” nu dispune de un plan investiţional în vederea renovării fondurilor fixe, în timp ce uzura medie constituie 89%, iar utilajul instalat este moral şi fizic uzat. Totodată, în ultimii trei ani, în preţul producţiei comercializate au fost incluse cheltuielile de amortizare (2,9 milioane de lei), transferate din bugetul de stat la contul întreprinderii drept o componentă a preţului de livrare, surse ce se acumulau la cont, nefiind direcţionate pentru înnoirea utilajului, tehnologiilor, pentru investiţii capitale în sectorul de producere a articolelor protetico-ortopedice.

♦ Î.S. “CREPOR” nu a elaborat un plan de acţiuni în vederea exploatării la maximum a capacităţilor sale, în scopul majorării volumului de servicii medicale de ambulator şi de recuperare de profil pentru cetăţenii republicii şi obţinerii de venituri suplimentare, în timp ce, începînd cu octombrie 2012, dispune de un bloc medical nou construit din contul bugetului de stat, cu valoarea de 39,1 milioane de lei, care nu este folosit pe deplin.

♦ Bunurile primite în anii precedenţi cu titlu de ajutoare financiare externe nu sînt utilizate eficient. Astfel, autocarele disponibile în perioada auditată au fost exploatate doar 11 zile; unele bunuri (7 aparate stomatologice) au fost transmise unor instituţii medicale în lipsa deciziei adoptate regulamentar; 5 (cinci) unităţi de utilaj stomatologic şi alt utilaj medical primit cu titlu de ajutor umanitar se află la depozitul întreprinderii fără mişcare din anul 2005 (3,2 milioane de lei), iar din 8 (opt) unităţi de utilaj stomatologic instalat în anul 2012 au fost exploatate doar două. De asemenea, nu funcţiona utilajul medical în valoare de 6,8 milioane de lei din cauza lipsei specialiştilor calificaţi, a reactivelor necesare sau necorespunderii profilului întreprinderii.

Auditul regularităţii gestionării patrimoniului public şi formării tarifelor la Societăţile pe acţiuni “Centrala Electrică cu Termoficare nr.1”, “Centrala Electrică cu Termoficare nr.2” şi “Centrala Electrică cu Termoficare – Nord” în perioada anilor 2007-2011 denotă următoarele:

Societăţile pe acţiuni “CET-1”, “CET-2” şi “CET-Nord” produc energie electrică şi termică, care este livrată consumatorilor din municipiile Chişinău şi Bălţi, fiind producătorii principali de energie pentru aceste zone.

În perioada verificată, Societăţile au trecut printr-o etapă de instabilitate financiară a activităţii operaţionale/de bază, precum şi de diminuare a volumului solicitat de agent termic/electric, fapt care a condiţionat nerealizarea practică a indicatorilor planificaţi şi neutilizarea deplină a capacităţilor de producţie.

Cele mai stringente probleme constatate de audit în activitatea S.A. “CET-1”, S.A.“CET-2” şi S.A. “CET-Nord”, care au avut impact asupra rezultatelor activităţii economico-financiare şi asupra elementelor patrimoniale, sînt următoarele:

♦ Eficienţa operaţională scăzută, condiţionată de:

• incapacitatea influenţei entităţilor asupra volumului de producţie, care este determinat de cererea de piaţă şi condiţionează utilizarea capacităţilor de producţie, în medie, de 12,1 – 38,3% pentru energia electrică, şi de 9,7 – 26,1% pentru energia termică;

• lipsa unei Strategii de dezvoltare şi funcţionare pe termen mediu şi lung a serviciilor de termoficare la nivel local, în baza căreia entităţile ar fi fost capabile să identifice pîrghiile economice de implementare a indicatorilor de performanţă şi a programelor de investiţii necesare pentru buna funcţionare a ramurii;

• neaprobarea de către organele de conducere ale Societăţilor a unei Strategii de dezvoltare, elaborată în concordanţă cu Direcţiile de dezvoltare ale Strategiei Energetice a Republicii Moldova pînă în anul 2020;

• lipsa în cadrul entităţilor (i) a modului de stabilire, repartizare, evidenţă şi, respectiv, de control, evaluare şi analiză a valorilor şi elementelor de cost; (ii) a unui plan de măsuri elaborat în baza conceptelor şi termenelor prevăzute în actele normative în vederea revigorării activităţii economico-financiare şi optimizării cheltuielilor, revederii costurilor fixe şi reclasificării acestora în variabile; (iii) a ajustării planurilor de afaceri pe anii 2010 şi 2011 la situaţia economico-financiară actuală/reală; (iv) a concordanţei între cheltuieli şi volumul de energie produs;

• admiterea efectuării cheltuielilor ineficiente şi necalitative, ca urmare a aplicării nejustificate a unor metode în procesul de achiziţie şi de remunerare a muncii.

♦ Gestionarea neconformă a imobilelor, exprimată prin:

• neînregistrarea regulamentară la organele cadastrale a drepturilor asupra unor imobile (24 de imobile în valoare de 12,0 milioane de lei; 0,56 ha de teren);

• neînregistrarea conformă în evidenţa contabilă a unor active (90,74 ha de terenuri în valoare totală de 205,3 milioane de lei; 47 de reţele termice în valoare de circa 3,9 milioane de lei);

• neevaluarea şi neînregistrarea proprietăţii (2 terenuri cu suprafaţa de 0,29 ha);

• necorespunderea datelor reflectate în evidenţa contabilă cu datele Oficiului cadastral teritorial (suprafaţa a 99 de imobile);

• înregistrarea în evidenţa contabilă a bunurilor ce nu aparţin cu drepturi legale (blocuri locative cu spaţii privatizate);

• neracordarea datelor privind patrimoniul aflat în gestiune cu Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005.

• Totodată, în lipsa acordului cu una dintre Societăţi, prin deciziile factorilor externi, a fost înstrăinat un imobil cu suprafaţa de 210 m², în valoare de 0,9 milioane de lei, şi terenul aferent cu suprafaţa de 1,4 ha, în valoare de 1,8 milioane de lei.

♦ Reevaluarea mijloacelor fixe şi reflectarea rezultatelor însoţite de neconformităţi, cum ar fi:

• nejustificarea valorii obiectelor evaluate cu actele care au stat la baza determinării caracteristicilor calitative şi cantitative;

• aplicarea coeficienţilor diferiţi către valoarea iniţială şi uzura mijloacelor fixe;

• neindexarea uzurii;

• contabilizarea neconformă a rezultatelor reevaluării etc.

♦ Creşterea activelor necalitative, odată cu:

• admiterea formării şi creşterii stocurilor neutilizate în procesul tehnologic şi cu mişcare lentă, în valoare de 153,1 milioane de lei, ceea ce a condiţionat dezafectarea mijloacelor financiare şi efectuarea cheltuielilor ineficiente pentru întreţinerea acestora;

• formarea creanţelor în sume semnificative (2409,8 milioane de lei), inclusiv cu risc înalt de nerecuperare (483,5 milioane de lei), ca urmare a neachitării de către consumatorii (fondul locativ) şi debitorii din aceeaşi ramură (S.A. “Termocom”).

♦ Creşterea gradului de îndatorare a Societăţilor, ca urmare a:

• acumulării datoriilor (2220,7 milioane de lei), în majoritate, faţă de furnizorii de gaze naturale şi cu termenul de prescripţie expirat;

• contractării creditelor (100,0 milioane de lei), ce generează cheltuieli suplimentare aferente achitării dobînzilor;

• neimplementării Planului de gestionare a datoriilor sectorului termoenergetic, prevăzut în Acordurile-memorandum de conciliere, prin ce nu s-a redresat situaţia financiară a întreprinderilor energetice.

♦ Cadrul instituţional irelevant şi reglementările neadecvate în procesul:

• achiziţiei de bunuri, lucrări şi servicii, ceea ce a dus la nerespectarea pe deplin a principiului desfăşurării activităţii licenţiate cu cheltuieli minime şi eficienţă maximă în domeniul energiei electrice²¹, cu suportarea cheltuielilor suplimentare în sumă de 35,0 milioane de lei, cauzate de achiziţionări prin companii intermediare;

__________________

²¹ Art.16 alin.(1) lit.b) din Legea nr.137-XIV din 17.09.1998 “Cu privire la energia electrică” (abrogată prin Legea nr.124-XVIII din 23.12.2009).

• remunerarării muncii, prin garantarea unor plăţi suplimentare pentru exercitarea atribuţiilor, a diverselor adaosuri la salariu în lipsa analizei posibilităţilor financiare şi a indicatorilor de performanţă, fapt care a determinat efectuarea cheltuielilor nejustificate la acest capitol în sumă de 18,4 milioane de lei.

♦ Politica tarifară neadecvată la stabilirea costurilor de producţie şi în procesul de elaborare şi aprobare a tarifelor:

• necoordonarea cu autoritatea de reglementare în energetică (ANRE) a unor indicatori, în baza cărora se determină costurile/cheltuielile la aprobarea tarifului (consumul specific de combustibil, nivelul pierderilor);

• subvenţionarea încrucişată a consumului specific de combustibil şi, respectiv, a elementelor din tarif, între cele două tipuri de energie;

• acceptarea nejustificată în tarif a unor elemente sau fonduri similare (acceptarea profitului concomitent cu rentabilitatea activelor noi);

• lipsa unei metodologii exhaustive de calculare a pierderilor de energie termică în reţelele de alimentare cu energie termică;

• inexistenţa elementelor care ar stimula producătorii în optimizarea consumurilor şi cheltuielilor, inclusiv în transformarea cheltuielilor constante în variabile, în diminuarea pierderilor, precum şi în obţinerea altor indicatori de performanţă (modalitatea de determinare a profitului şi a uzurii).

Concluzii

Constatările din rapoartele de audit denotă o indisciplină managerială la toate nivelurile, fapt care, prin neînregistrarea la organele cadastrale a drepturilor asupra patrimoniului public, precum şi în evidenţă a valorii bunurilor administrate, nu asigură integritatea acestora. Administrarea neregulamentară şi ineficientă a proprietăţii publice, precum şi nerealizarea de către entităţile economice a obiectivelor stabilite au fost determinate de nemonitorizarea relevantă şi de neexercitarea pe deplin a atribuţiilor de către organele de conducere ale entităţilor auditate.

Ineficienţa activităţii operaţionale, neregulile şi carenţele constatate sînt rezultatul interferenţei atît a factorilor interni, cît şi a factorilor externi, a managementului irelevant al Societăţilor şi conturează lipsa asigurării principiilor sistemului de control intern. Rezultatul activităţii factorilor decizionali a fost gestionarea neconformă a patrimoniului public, inclusiv neasigurarea protejării acestuia, precum şi suportarea unor cheltuieli suplimentare.

Capitolul IV

AUDITUL MEDIULUI

IV.1. Realizarea obiectivelor politicii de stat privind energia regenerabilă

“Politica de stat în domeniul energiei regenerabile necesită a fi dezvoltată pentru asigurarea realizării obiectivelor stabilite.”

Domeniul energiei regenerabile este foarte larg şi presupune atît securitatea energetică a statului şi micşorarea dependenţei de resursele importate, cît şi conformarea la cerinţele internaţionale privind protecţia mediului. În acest context, Curtea de Conturi a Republicii Moldova a programat auditul mediului, în vederea stabilirii nivelului de realizare a obiectivelor politicii de stat privind energia regenerabilă.

În Republica Moldova procesul de valorificare a surselor regenerabile de energie este la etapa de demarare. Ponderea cea mai mare în balanţa energetică a ţării o au energia hidraulică şi biomasa, pe cînd energia solară şi cea eoliană, precum şi energia surselor cu potenţial termic redus sînt explorate la un nivel redus.

Utilizarea surselor regenerabile de energie permite diversificarea surselor de aprovizionare cu energie, substituirea combustibililor fosili pe care Republica Moldova îi importă. Mai mult decît atît, acestea sînt surse de energie pure din punct de vedere ecologic şi contribuie la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.

Scopul politicii de stat în domeniul surselor regenerabile de energie este sporirea securităţii energetice a statului şi reducerea impactului negativ al sectorului energetic asupra mediului prin majorarea anuală a ratei de energie şi combustibil regenerabile.

Auditul a analizat realizarea obiectivelor politicii de stat privind energia regenerabilă prin prisma calităţii acestor politici, exercitării atribuţiilor de către autorităţile de resort şi a existenţei instrumentelor necesare pentru îndeplinirea acestora. Misiunea de audit s-a desfăşurat, la nivel central, la Ministerul Economiei, Agenţia pentru Eficienţă Energetică, fiind solicitate şi informaţii de la 15 autorităţi ale administraţiei publice locale.

Obiectivul auditului

Politica energetică de stat promovată pentru asigurarea realizării obiectivelor privind sporirea ponderii energiei regenerabile este dezvoltată suficient şi adecvat, iar organele cu competenţe în domeniu (centrale şi locale) dispun de instrumente suficiente şi eficiente pentru atingerea acestor obiective?

Principalele constatări

Politica de stat în domeniul energiei regenerabile nu este elaborată complet, avînd un caracter neunivoc, iar obiectivele stabilite nu sînt fundamentate suficient.

În acest context, se relevă următoarele:

♦ Cadrul legal prevede obiectivele politicii de stat în domeniul energiei regenerabile, însă nu s-au identificat sursele şi temeiul stabilirii potenţialului tehnic al surselor de energie regenerabilă, precum şi nu au fost prestabilite clar acţiunile ce urmează a fi realizate. Nu este prevăzută concepţia valorificării surselor, nu sînt determinate tipurile de energie regenerabilă pe a căror utilizare se va axa, în principal, scopul folosirii acestora şi limita cantităţii ce urmează a fi produsă.

♦ Autorităţile centrale de specialitate nu deţin studii ample în domeniu, ceea ce a determinat stabilirea unor obiective generale, precum şi imposibilitatea determinării priorităţilor şi opţiunilor de diversificare a surselor energetice locale.

♦ Nu este făcută o delimitare clară a legislaţiei în domeniul energiei regenerabile, în unele cazuri, prevederile actelor normative intercalîndu-se cu cele ce se referă la eficienţa energetică, fapt ce se datorează lipsei de consecvenţă, consecutivitate şi continuitate a normelor juridice, astfel fiind create premise pentru tratarea neunivocă la aplicarea acestora, ceea ce cauzează deficienţe la implementarea obiectivelor.

Procesul de implementare a politicii în domeniul energiei regenerabile nu dispune de un cadru normativ şi de un suport relevant, nefiind dezvoltate mecanismele şi acţiunile ce urmează a fi întreprinse, precum şi cele ce ţin de monitorizarea şi evaluarea progresului.Astfel:

♦ Actuala legislaţie nu prevede modalitatea, precum şi mecanismul de implementare a politicii statului în domeniul eficienţei energetice. Deşi s-au prevăzut măsuri organizatorico-economice în scopul stimulării de către stat a activităţilor de valorificare a surselor regenerabile de energie, nu au fost precizate expres organele de stat care urmează să le elaboreze.

♦ Nu au fost determinate priorităţile în valorificarea surselor regenerabile de energie şi nici prestabilite mecanismele economice şi măsurile de stimulare privind elaborarea şi implementarea tehnologiilor ecologice sau a celor cu deşeuri reduse şi nepericuloase în procesul de valorificare a surselor regenerabile de energie.

♦ Autorităţile de resort nu dispun de o informaţie deplină asupra domeniului, precum şi de estimări la nivel de republică ale necesarului şi potenţialului diferitelor surse regenerabile de energie, ceea ce duce la imposibilitatea planificării şi realizării acţiunilor de valorificare a acestora.

♦ Deşi politica de stat în domeniul energiei regenerabile se realizează în cadrul programelor de stat, de ramură şi locale, nu au fost aprobate planuri de acţiuni, în care să se indice termenele de executare, responsabilii, sursele de finanţare, precum şi măsuri clare şi expres stabilite ce urmează a fi întreprinse în scopul atingerii obiectivelor ce ţin de domeniul energiei regenerabile.

♦ La capitolul monitorizare şi evaluare a rezultatelor implementării politicii de stat, legislaţia în vigoare nu prevede clar şi exhaustiv măsuri şi acţiuni de evaluare a progreselor în domeniul energiei regenerabile, astfel mecanismul de monitorizare a realizărilor nefiind bine dezvoltat.

♦ Este incertă modalitatea de monitorizare şi asigurare a atingerii obiectivelor cuantificabile stabilite în Strategia domeniului, programe şi planuri.

Finanţarea domeniului energiei regenerabile este la etapa incipientă, nefiind prevăzute mijloace constante (stabile) şi orientate spre realizarea obiectivelor. Astfel:

♦ Domeniul energiei regenerabile nu este finanţat stabil, sursele existente fiind provizorii şi, preponderent, de la donatorii străini. Fondul pentru Eficienţă Energetică, ca sursă de finanţare a activităţilor în domeniul eficienţei energetice şi al valorificării surselor regenerabile de energie, a fost creat cu întîrziere. Astfel, domeniul energiei regenerabile este finanţat la nivel de proiecte separate, şi nu ca un complex de acţiuni ce ar contribui la promovarea valorificării surselor regenerabile de energie şi, respectiv, la realizarea în termen a obiectivelor de stat.

♦ Lipsa unui plan şi a unor concepţii unice de finanţare, precum şi a obiectivelor bine determinate va condiţiona finanţarea neuniformă a proiectelor şi nu va contribui la realizarea obiectivelor de stat.

♦ Desfăşurarea în anul 2011 a Programului de implementare a proiectelor de eficienţă energetică şi valorificare a surselor regenerabile de energie pentru obiective publice, cu alocarea mijloacelor bugetare în sumă de 25,0 milioane de lei, a fost concepută pentru a crea un mecanism de susţinere şi implementare a măsurilor de eficienţă energetică şi valorificare a surselor regenerabile de energie. Mijloacele financiare au fost transferate la 46 de primării, cu titlu de investiţii capitale în cadrul a 57 de proiecte. Din totalul acestor proiecte, doar 7% (1,5 milioane de lei) au ţinut de domeniul energiei regenerabile (pentru instalarea colectoarelor solare în scopul preparării apei calde menajere), majoritatea proiectelor avînd ca scop schimbarea geamurilor şi uşilor. Astfel, stabilirea neclară a criteriilor de eligibilitate a proiectelor va determina finanţarea unor proiecte ce acoperă necesităţile curente ale beneficiarilor, iar nedeterminarea criteriilor de stabilire a instrumentelor financiare utilizate va crea inegalităţi între participanţi şi i-ar putea dezavantaja pe unii solicitanţi, ceea ce va avea ca efect necointeresarea acestora în implicarea în astfel de proiecte.

♦ Finanţarea direcţionată pe proiecte care au scopuri restrînse şi de investiţii nu contribuie la promovarea valorificării surselor de energie regenerabile şi, respectiv, nici la realizarea obiectivelor majore de stat.

♦ În urma chestionării autorităţilor publice locale, s-a relevat că acestea nu dispun de informaţii generalizate privind sursele regenerabile de energie disponibile pe teritoriul raionului şi despre potenţialul acestora; nu este stabilită o modalitate de ţinere a evidenţei şi nu sînt numite persoanele responsabile de aceasta; nu au fost elaborate planuri şi programe pentru îmbunătăţirea eficienţei energetice şi valorificarea surselor de energie regenerabilă.

Concluzii

Sistemul energetic din Republica Moldova se confruntă cu un şir de probleme. Propriile resurse energetice şi de combustibil ale Moldovei nu depăşesc 5% din veniturile Balanţei energetice a ţării, importul constituind circa 95%. În lipsa resurselor energetice proprii şi în condiţiile dependenţei tot mai mari de importurile de resurse energetice, eficienţa energetică şi valorificarea surselor regenerabile de energie în Republica Moldova constituie o prioritate strategică.

Autorităţile cu responsabilităţi în acest domeniu sînt la început de cale. Astfel, pentru îndeplinirea conformă şi în termen a acestora, este binevenită efectuarea unor studii aprofundate privind necesităţile şi disponibilul de surse regenerabile de energie. Totodată, este necesar ca acest sector să fie susţinut din punct de vedere financiar, conform unei strategii de finanţare, care să fie racordată la politica de stat. Este relevantă existenţa Strategiei, programului şi planurilor de acţiuni în domeniu, în care să fie stabilite acţiunile concrete, finanţarea acestor acţiuni, precum şi indicatorii ce urmează a fi atinşi.

Pentru asigurarea realizării obiectivelor privind sporirea ponderii de energie regenerabilă, politica energetică de stat necesită să fie revizuită, actualizată şi completată, cu determinarea mecanismelor şi instrumentelor de realizare a acestor obiective şi a mecanismului de monitorizare în scopul evaluării progresului în domeniu, precum şi cu asigurarea susţinerii financiare corespunzătoare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• revizuirea şi actualizarea legislaţiei în vigoare în scopul asigurării continuităţii politicii de stat şi viabilităţii acţiunilor întreprinse în domeniul surselor regenerabile de energie.

Capitolul V

AUDITUL PROIECTELOR FINANŢATE DIN SURSE EXTERNE

V.1. Implementarea Proiectului “Educaţia de calitate în

mediul rural din Republica Moldova”

Auditul Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” la Ministerul Educaţiei pe perioada 2006-2012

Pornind de la faptul că sectorul educaţional reprezintă un domeniu-cheie pentru formarea cetăţeanului în contextul tranziţiei de la un sistem centralizat la unul de valori preponderent axate pe iniţiative personificate, Curtea de Conturi a Republicii Moldova a dat curs evaluărilor impactului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”, pentru a informa publicul asupra modului de gestionare a banului public.

Auditul a cuprins activităţile realizate şi măsurile întreprinse în perioada 2006-2012 în cadrul realizării Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” de către Ministerul Educaţiei, precum şi de unele AAPL din raioanele Căuşeni, Cimişlia, Glodeni, Hînceşti, Rîşcani, Sîngerei, Ştefan-Vodă şi municipiul Chişinău, fiind focalizat pe determinarea faptului dacă s-au realizat indicatorii de performanţă stabiliţi pentru implementarea Proiectului şi dacă sursele financiare destinate acestuia au fost utilizate econom, eficient şi eficace.

Obiectivul auditului

Evaluarea impactului implementării Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” asupra creşterii calităţii învăţămîntului.

Principalele constatări

Reieşind din obiectivele stabilite în Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, aprobată prin Legea nr.398-XV din 02.12.2004²², privind optimizarea reţelei instituţiilor de învăţămînt în mediul rural, sporirea accesului populaţiei la serviciile educaţionale (în special al păturilor socialmente vulnerabile), precum şi îmbunătăţirea esenţială a calităţii învăţămîntului, Ministerul Educaţiei a elaborat un studiu de fezabilitate şi prioritate, în baza căruia a fost semnat Acordul de finanţare cu AID, în valoare de 7,2 milioane de DST, ratificat prin Legea nr.190-XVI din 30.06.2006²³. În perioada 2006-2012, din sursele creditului (50%)/grantului (50%) contractat, s-au debursat 11,1 milioane de dolari SUA, fiind efectuate cheltuieli în aceeaşi sumă (sau 129,3 milioane de lei).

__________________

²² Legea nr.398-XV din 02.12.2004 “Privind aprobarea Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (2004-2006)”, art.504, art.506-507.

²³ Legea nr.190-XVI din 30.06.2006 pentru ratificarea Acordului dintre Guvernul Republicii Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare privind finanţarea Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova”.

Comitetul de Supraveghere a Proiectului nu şi-a exercitat întocmai atribuţiile, misiunea de audit constatînd că acesta nu a examinat şi nu a aprobat Rapoartele semestriale şi anuale privind evaluarea implementării Proiectului, precum şi nu a prezentat semestrial Guvernului rapoartele şi procesele-verbale ale şedinţelor sale. Ca urmare, constatările din Raportul auditului Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” denotă că, deşi au fost întreprinse unele măsuri de creştere a eficienţei alocării şi utilizării resurselor publice în sistemul educaţional prin finanţarea pe bază de formulă, cu optimizarea reţelei prin utilizarea eficientă a banilor publici, acestea nu au fost suficiente pentru asigurarea unui învăţămînt de calitate. Totodată, controlul intern irelevant şi monitorizarea defectuoasă au constrîns impactul Proiectului asupra realizării obiectivelor acestuia în sectorul educaţional, generînd nereguli şi nereuşite, identificate de audit, care se exprimă prin următoarele.

1) Cu privire la îmbunătăţirea calităţii învăţămîntului

♦ Pentru revizuirea, aprobarea şi implementarea curriculumului şcolar şi instruirea cadrelor didactice au fost utilizate mijloace financiare în sumă totală de 689,5 mii de dolari SUA, însă existenţa unor carenţe în curriculum (modernizat în anii 2009-2010 în cadrul implementării Proiectului) nu a permis asigurarea impactului necesar asupra creşterii calităţii învăţămîntului.

Standardele educaţionale care urmau să stea la baza elaborării, aprobării şi implementării curriculumului şcolar nu au fost aprobate regulamentar şi nu s-au publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Totodată, lipsa expertizării şi evaluării curriculumului a determinat faptul că nu toate problemele existente s-au soluţionat în cadrul modernizării acestuia, cum ar fi: “elevii nu sînt învăţaţi să rezolve probleme de viaţă, iar sursele de învăţare dominante rămîn a fi manualul şi caietul, fiind necesare: descongestionarea curriculumului; centrarea curriculumului pe dezvoltarea abilităţilor intelectuale şi a capacităţilor elevilor de integrare în societate şi în familie; valorificarea consecventă a evaluărilor de tip formativ; stabilirea coerenţei între reforma curriculară şi reforma evaluării; promovarea educaţiei în bază de competenţe; asigurarea educaţiei pentru viaţa privată; promovarea şcolii prietenoase copilului; continuitatea între treptele de învăţămînt; îmbunătăţirea coerenţei curriculumului; promovarea în mod consecvent a valorilor democraţiei, ale respectului pentru drepturile individuale şi ale responsabilităţilor faţă de comunitate şi societate etc.”²⁴.

__________________

²⁴ Evaluarea curriculumului şcolar – perspectivă de modernizare, întocmit în anul 2009 de către Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei.

♦ DGÎTS din raioane şi Comitetele de evaluare şi aprobare a granturilor nu au avut o atitudine responsabilă faţă de sarcinile înaintate, nu au asigurat utilizarea eficientă a tuturor echipamentelor de laborator şi a materialelor didactice, în sumă totală de 3,2 milioane de dolari SUA, primite de şcoli şi licee pentru îmbunătăţirea calităţii învăţămîntului.

♦ AAPL Căuşeni, Cimişlia, Glodeni, Hînceşti, Rîşcani, Sîngerei, Ştefan-Vodă nu au asigurat înregistrarea conformă în evidenţa contabilă a echipamentelor şi materialelor didactice în valoare de 1,02 milioane de lei. Totodată, intervievările profesorilor de profil din instituţiile de învăţămînt relevă că, dintre toate disciplinele, doar la “Biologie” se utilizează integral materialele didactice, pe cînd echipamentul primit pentru “Fizică” se utilizează în proporţie de circa 80%, iar la “Chimie” – pînă la 50%, motivul principal invocat fiind lipsa reactivelor chimice pentru efectuarea lucrărilor practice.

♦ Pentru ridicarea nivelului calităţii învăţămîntului, din mijloacele Proiectului au fost realizate studii şi testări ale cunoştinţelor elevilor atît la nivel de ţară, cît şi la nivel internaţional, prin prestarea unor servicii de consultanţă locală şi internaţională în sumă de 492,7 mii de dolari SUA. Aceste studii şi testări au relevat că:

• elevii sînt supratestaţi pe parcursul anului de studii, dar subtestaţi din punctul de vedere al informaţiei de formare şi de obţinere a deprinderilor flexibile;

• testările şi evaluările naţionale nu sînt stabilite în corespundere cu standardele moderne internaţionale (în primul rînd, la compartimentul “Condiţiile de testare”);

• testele în cadrul sesiunilor de evaluare sînt formulate, în mare măsură, pe conţinuturi şi cunoştinţe, dar mai puţin pe aptitudini şi competenţe;

• baza tehnico-materială a instituţiilor de învăţămînt (multiplicarea materialelor, multimedia) influenţează calitatea procesului de predare-învăţare-evaluare;

• media de rezolvare a testelor PISA este mai mică decît cea obţinută de absolvenţii gimnaziilor în cadrul sesiunii de examinare;

• rezultatele testărilor şi evaluărilor nu sînt analizate pe scară largă pentru a spori calitatea testelor aplicate (în cadrul seminarelor, reuniunilor metodice).

Lipsa unor informaţii privind acţiunile întreprinse de Ministerul Educaţiei în urma acestor studii şi evaluări nu a permis stabilirea impactului acestora asupra procesului educaţional.

♦ Analiza rezultatelor examenelor de bacalaureat pe ultimii 5 ani în scopul evaluării impactului Proiectului asupra calităţii învăţămîntului a relevat o tendinţă de micşorare continuă a mediei la examenele de bacalaureat – de la 6,93 (în anul 2008) pînă la 6,65 (în anul 2012), fapt ce denotă calitatea joasă a învăţămîntului şi/sau creşterea exigenţelor la susţinerea examenelor (înăsprirea procedurilor anticorupţionale) şi la evaluare. Totodată, media la examenele de bacalaureat ale absolvenţilor din colegii şi universităţi este mai mică decît cea a absolvenţilor din licee, din ce reiese că aceste trepte de învăţămînt au rămas în afara proiectelor de creştere a calităţii educaţiei şi de asigurare cu manuale pentru clasele a X-a – a XII-a.

2) Referitor la ajustările privind sistemul de finanţare a şcolilor

♦ Pentru sporirea eficienţei de utilizare a resurselor în sistemul de învăţămînt, condiţionată de scăderea semnificativă a numărului de elevi în şcoli, gimnazii şi licee şi, implicit, de ineficienţa cheltuielilor în acest domeniu, pe parcursul derulării Proiectului s-au utilizat 5,47 milioane de dolari SUA.

♦ În perioada de implementare a noii formule de finanţare (2010-2012) s-a reuşit o stopare relativă a declinului indicatorilor ce ţin de numărul de elevi per instituţie, per cadru didactic şi per cadru nondidactic, respectiv, pînă la 281,6 elevi, 11,0 elevi şi 17,0 elevi, faţă de 437,4 elevi, 14,6 elevi şi 22,3 elevi – înregistraţi în anul 2000.

♦ Ministerul Educaţiei şi Ministerul Finanţelor nu au evaluat corespunzător rezultatele implementării noului model de finanţare a instituţiilor de învăţămînt în raioanele-pilot şi nu au elaborat recomandări pentru perfecţionarea şi implementarea acestuia pe scară naţională, astfel neasigurînd realizarea sarcinilor şi obiectivelor asumate conform Manualului operaţional al Proiectului.

♦ Finanţarea instituţiilor de învăţămînt existentă pînă la implementarea noii formule de finanţare nu asigura o echitate în materie de accesare a resurselor financiare de către aceste instituţii. Totodată, formula de finanţare elaborată şi implementată deja şi la nivel naţional, deşi asigură o utilizare mai eficientă a mijloacelor publice, nu ţine cont: de mărimea mijloacelor financiare necesare pentru asigurarea implementării curriculumului; de existenţa liceelor cu profil (de arte, sportiv etc.) şi a liceelor cu predare în limbi străine, la care numărul de ore diferă de cel stabilit în mod general; de capacitatea instituţiilor de învăţămînt (numărul de elevi/clase paralele) şi de numărul clădirilor gestionate; de integrarea elevilor cu cerinţe educaţionale speciale în sistemul general de educaţie etc., ceea ce duce la apariţia unor necesităţi suplimentare pentru şcoli. De asemenea, lipsesc reglementările privind categoria de cheltuieli care servesc drept bază pentru determinarea şi aprobarea mărimii normativului valoric pentru un elev “ponderat” şi pentru o instituţie, precum şi modul de determinare (calculare) a acestora. Se atestă neclarităţi referitor la faptul dacă mijloacele alocate determinate de MF asigură realizarea curriculumului şcolar, inclusiv pe fiecare disciplină în parte şi pe fiecare treaptă de studiu (clasă). Cauza principală a lipsei acestor informaţii este neelaborarea de către Ministerul Educaţiei a unor standarde de implementare a curriculumului şcolar (resurselor necesare), precum şi a normelor de consum al energiei electrice şi termice, al apei şi canalizării, salubrizării, necesare implementării Regulilor şi normativelor sanitaro-epidemiologice, aprobate prin Hotărîrea nr.21 din 29.12.2005 a medicului-sef sanitar de stat. Totodată, Ministerul Educaţiei nu dispune de fundamentări şi studii privind determinarea numărului optim de elevi într-o clasă, care nu ar afecta calitatea procesului de învăţămînt. Ca urmare, cheltuielile suportate pentru implementarea formulei de finanţare a instituţiilor de învăţămînt, în sumă totală de 400,53 mii de dolari SUA, au o eficacitate redusă.

♦ Procesul de optimizare a instituţiilor de învăţămînt este însoţit de constrîngeri, datorită lipsei resurselor pentru întreţinerea unor instituţii de învăţămînt de către AAPL, deşi urma a fi realizat cu anticipaţie, prin utilizarea resurselor economisite pentru finanţarea cheltuielilor necesare procesului de învăţămînt (materiale didactice, echipamente de laborator, softuri educaţionale etc.).

♦ Utilizarea capacităţilor instituţiilor de învăţămînt determină în continuare folosirea ineficientă a resurselor financiare publice pentru întreţinerea suprafeţelor supradimensionate care nu sînt utilizate în procesul educaţional. În urma optimizării reţelei şcolare, la situaţia din 01.09.2012, capacitatea medie de utilizare a instituţiilor preuniversitare a cunoscut o încetare a tendinţei de diminuare, dar rămîne în continuare destul de redusă, constituind în raioanele: Căuşeni – 55,8%; Glodeni – 49,3%; Rîşcani – 48,5%; Ştefan-Vodă – 47,4%; Sîngerei – 47%. Ca efect economic al optimizării reţelei şcolare în raioanele Căuşeni, Glodeni, Rîşcani şi Sîngerei, s-a constatat economisirea anuală a mijloacelor bugetare în sumă totală de 10,8 milioane de lei.

♦ Autorităţile administraţiei publice centrale şi locale nu au asigurat elaborarea, aprobarea şi utilizarea regulamentară a componentei raionale de finanţare a instituţiilor de învăţămînt.

♦ Edificiile neutilizate ale instituţiilor de învăţămînt nu pot fi înstrăinate în alte scopuri decît cele pentru instruire, educaţie şi luminare culturală, după cum prevede Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21.07.1995, iar faptul că unele dintre ele nu sînt asigurate cu pază generează riscul deteriorării acestora.

3) (Ne)regularităţile în procesul de achiziţii în cadrul Proiectului

♦ La achiziţionarea bunurilor în sumă de 8,3 milioane de dolari SUA, Ministerul Educaţiei (consultanţii din Proiect) s-a condus de prevederile Directivelor pentru procurări, aprobate de Banca Mondială, iar în cazurile neprevăzute de reglementările acestei instituţii – nu s-a călăuzit de legislaţia Republicii Moldova. Astfel, exercitarea neconformă a atribuţiilor de serviciu de către unii consultanţi din Proiect, precum şi de către unii angajaţi ai Ministerului Educaţiei, lipsa monitorizării eficiente din partea Comitetului de Supraveghere a Proiectului, directorului general şi directorului executiv ai Proiectului au determinat procurarea bunurilor la preţuri exagerate, precum şi neasigurarea calităţii acestor bunuri.

♦ Ministerul Educaţiei nu a asigurat participarea largă a operatorilor economici, inclusiv a celor autohtoni, la procedurile de achiziţionare a bunurilor din cauza nepublicării în Buletinul achiziţiilor publice a anunţurilor, după cum prevede Legea privind achiziţiile publice.

♦ La procurarea autobuzelor şcolare, Ministerul Educaţiei nu a comparat preţurile propuse la licitaţie cu preţul producătorului, fapt ce a condiţionat achitarea unor adaosuri comerciale exagerate de 23,4% la procurarea în luna noiembrie 2009 a 10 autobuze IRISBUS IVECO THESI CC65 (Cehia) şi, respectiv, de 86,3% şi 83,8% – la procurarea în iunie 2011 a 11 autobuze ZAZ “I-VAN” A07A1-10 şi a 24 de autobuze ZAZ “I-VAN” A07A3-10 (Ucraina), în valoare totală de circa 1417,3 mii de dolari SUA (17,4 milioane de lei).

♦ Ministerul Educaţiei nu a asigurat procurarea bunurilor conform principiului cost-eficienţă, acceptînd achiziţionarea unor bunuri ce nu întruneau toate specificaţiile tehnice stipulate în contractele de achiziţii şi care generează cheltuieli majorate la întreţinerea şi deservirea lor (în special a autobuzelor).

♦ În unele cazuri, autobuzele şcolare procurate în cadrul Proiectului sînt utilizate contrar destinaţiei, fapt ce amplifică riscul deteriorării premature a acestora.

♦ Contrar prevederilor contractuale, Ministerul Educaţiei nu a asigurat încasarea prejudiciului cauzat de nerespectarea termenelor de livrare a bunurilor procurate în cadrul Proiectului, prin calcularea şi încasarea sancţiunilor financiare.

4) Alte constatări

♦ Nemonitorizările de rigoare admise de către Ministerul Educaţiei asupra derulării Proiectului, neasigurarea de către minister a ţinerii evidenţei contabile în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova, precum şi neimplementarea recomandărilor misiunilor de audit privind situaţiile financiare ale Proiectului, efectuate de către auditori independenţi (fiind alocate în acest scop 59,3 mii de dolari SUA), au generat denaturări în registrele contabile ale Proiectului.

♦ Remunerarea consultanţilor din Proiect nu corespunde volumului activităţilor real executate, fiind aprobată de către ministru în lipsa unor astfel de competenţe prevăzute expres de cadrul legislativ-normativ în vigoare pentru conducerea ministerului.

♦ Ministerul Educaţiei, Ministerul Finanţelor şi Ministerul Economiei nu au asigurat pe deplin elaborarea unui cadru normativ adecvat pentru asigurarea trecerii finanţării instituţiilor de învăţămînt de la finanţarea din bugetul UAT de nivelul I la finanţarea din bugetul UAT de nivelul II, în special privind exercitarea drepturilor de proprietate, gestiunea bunurilor imobile şi evidenţa conformă a patrimoniului.

Factorii determinanţi care au generat neatingerea scontată a obiectivelor Proiectului şi gestionarea ineficientă a creditului/grantului acordat pentru implementarea Proiectului, precum şi a bunurilor procurate sînt:

• nestabilirea responsabilităţilor distincte de coordonare, executare şi monitorizare în procesul de implementare a Proiectului;

• monitorizarea şi coordonarea insuficientă a activităţilor din cadrul Proiectului de către Ministerul Educaţiei;

• neasigurarea unui grad avansat de răspundere managerială la utilizarea fondurilor publice de către beneficiarii de granturi în cadrul proiectelor;

• carenţele existente în curriculum (modernizat în cadrul implementării Proiectului), care nu asigură un învăţămînt durabil;

• neasigurarea de către Ministerul Educaţiei, DGÎTS din raioane a utilizării eficiente a tuturor echipamentelor de laborator şi a materialelor didactice, primite de şcoli şi licee pentru îmbunătăţirea calităţii învăţămîntului;

• neasigurarea înregistrării în evidenţa contabilă de către unele AAPL a valorii integrale a granturilor primite;

• neluarea în considerare la elaborarea şi implementarea formulei de finanţare a existenţei unor anumite particularităţi ale unor instituţii de învăţămînt;

• conlucrarea ineficientă între autorităţile administraţiei publice centrale (responsabile de elaborarea politicilor şi implementarea acestora) şi autorităţile administraţiei publice locale (care implementează formula de finanţare a instituţiilor de învăţămînt);

• nemonitorizarea de către Ministerul Educaţiei a activităţii consultantului financiar, precum şi neasigurarea de către acesta a ţinerii evidenţei contabile în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova, în special a intrărilor şi ieşirilor bunurilor materiale şi a decontărilor cu persoanele fizice, ceea ce a generat denaturări în rapoartele financiare ale Proiectului etc.

Concluzii

Implementarea Proiectului “Educaţia de calitate în mediul rural din Republica Moldova” a fost constrînsă de lipsa unor viziuni convergente din partea autorităţilor administraţiei publice centrale asupra unor politici conjugate şi coerente în materie de educaţie, coroborate cu politici financiare adecvate pentru asigurarea unui suport pe măsură, cu impact şi rezultate de performanţă.

Ministerul Educaţiei a tratat superficial importanţa acestui Proiect, neasigurîndu-i implementarea adecvată, precum şi controlul asupra utilizării eficiente a resurselor destinate acestuia, fapt care a generat diminuarea impactului Proiectului asupra creşterii calităţii învăţămîntului preuniversitar şi, în special, a celui din mediul rural din Republica Moldova.

Recomandări Parlamentului

În comun cu Guvernul şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale:

• să coordoneze strategiile şi programele de dezvoltare a sectorului educaţional, adaptîndu-le la standardele eurocomunitare, evidenţiind obiectivul calităţii serviciilor prestate prin prisma dezideratului cost-eficienţă.

V.2. Managementul Fondului de investiţii sociale din Moldova

Fondul de investiţii sociale din Moldova reprezintă un proiect iniţiat conform acordurilor guvernamentale semnate cu Banca Mondială şi Agenţia guvernamentală a SUA (USAID), fiind constituit în baza Hotărîrii Guvernului nr.468 din 19.05.1997 “Cu privire la constituirea Fondului de investiţii sociale din Moldova”.

Scopul proiectului, aferent Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei şi Planului Naţional de Dezvoltare, constituie încurajarea comunităţilor subdezvoltate în ameliorarea mediului de trai pentru populaţia rurală prin reabilitarea infrastructurii sociale şi economice, dezvoltarea capacităţilor organizaţionale şi decizionale ale colectivităţilor locale.

În contextul importanţei FISM pentru dezvoltarea regională şi utilizării unor resurse financiare considerabile în vederea implementării proiectului, Curtea de Conturi a Republicii Moldova a iniţiat auditul de rigoare, avînd ca scop evaluarea conformităţii gestionării mijloacelor financiare ale fondului, verificarea integrităţii şi administrării patrimoniului public valorificat din contul acestor surse.

Auditul s-a desfăşurat în conformitate cu Standardele de audit ale CCRM, bazîndu-se pe o abordare orientată spre verificarea conformităţii gestionării mijloacelor financiare ale FISM destinate componentelor proiectului. Probele de audit au fost colectate în 154 de localităţi din 13 raioane ale republicii şi în municipiul Bălţi, care au implementat 266 de subproiecte în sumă totală de 268,6 milioane de lei, ceea ce constituie 38,3% din totalul subproiectelor (695) şi 41,3% din suma totală a costului acestora (649,8 milioane de lei). În cadrul activităţilor de audit s-a verificat: modul de selectare şi atribuire a subproiectelor în funcţie de necesităţile comunităţilor; corectitudinea efectuării achiziţiilor de mărfuri, lucrări şi servicii; legalitatea executării cheltuielilor pentru investiţii şi lucrări de reparaţie capitală, precum şi corectitudinea reflectării acestor cheltuieli în evidenţa contabilă şi în rapoartele financiare ale FISM; asigurarea gestionării şi integrităţii patrimoniului valorificat.

Obiectivele auditului

Pentru a ghida activitatea de audit şi a cuprinde cele mai semnificative aspecte aferente misiunii de audit, au fost abordate următoarele obiective de audit:

• au fost respectate procedurile de procurare a lucrărilor şi serviciilor?

• tipurile de lucrări, volumele şi preţurile de executare a acestora au fost în corespundere cu prevederile regulamentare?

• contabilizarea lucrărilor executate şi a bunurilor materiale procurate corespunde rigorilor?

• beneficiarii de subproiecte au asigurat înregistrarea conformă, gestionarea eficientă şi integritatea patrimoniului?

Principalele constatări

Prin renovarea obiectelor de menire socială de diverse tipologii, în urma implementării a 695 de subproiecte de infrastructură socială, a fost asigurată: sporirea nivelului de acces al păturilor sărace la servicii sociale îmbunătăţite; crearea locurilor noi de muncă permanente şi temporare în comunităţile sărace; dezvoltarea capacităţilor instituţiilor locale; îmbunătăţirea serviciilor educaţionale în comunităţile sărace; dezvoltarea serviciilor sociale pentru femeile dezavantajate şi familiile lor; renovarea instalaţiilor sanitare şi de igienă în instituţiile educaţionale (şcoli, grădiniţe, centre comunitare) şi implicarea comunităţii în asigurarea durabilităţii lor; construcţia unor sisteme de aprovizionare cu gaz şi apă şi implicarea comunităţii în asigurarea durabilităţii şi dezvoltarea lor continuă; direcţionarea resurselor financiare spre comunităţile rurale sărace, orăşelele mici şi grupele de persoane în dificultate.

Totodată, beneficiarii de investiţii (UAT) nu întotdeauna au respectat clauzele prevăzute în acordurile de grant şi în actele normative/regulatorii în vigoare, ceea ce a condiţionat o interacţiune irelevantă dintre beneficiari şi FISM, soldîndu-se cu: disfuncţionalităţi în procesul de implementare a subproiectelor; neconformităţi la efectuarea de achiziţii; necorespunderea managementului cheltuielilor exigenţelor şi normelor legale/regulatorii; utilizarea neregulamentară şi/sau ineficientă a resurselor financiare publice; managementul ineficient al gestionării patrimoniului public; starea nesatisfăcătoare a managementului financiar-contabil. Astfel:

♦ În aspect general, FISM s-a conformat prevederilor regulamentare în materie de achiziţii; în acelaşi timp, la nivelul beneficiarilor de investiţii (UAT), s-a constatat lipsa unor proceduri suficiente de control intern, urmare cărui fapt domeniul de efectuare a achiziţiilor de lucrări şi servicii a fost afectat de unele iregularităţi, care se exprimă prin următoarele: au fost efectuate achiziţii neprevăzute în planurile anuale la procurarea lucrărilor şi serviciilor pentru implementarea a 13 subproiecte în sumă totală de 16,4 milioane de lei (cazuri constatate la primăriile comunei Baccealia, satelor Hagimus şi Chircăieşti din raionul Căuşeni şi la primăriile oraşului Ştefan-Vodă, satelor Volintiri, Olăneşti şi Talmaza din raionul Ştefan- Vodă); s-au efectuat achiziţii de lucrări şi servicii în sumă totală de 5,8 milioane de lei cu nerespectarea termenelor de publicare a anunţurilor (cazuri constatate la primăriile satului Şofrîncani şi oraşului Cupcini din raionul Edineţ); unele primării beneficiare de subproiecte nu au asigurat întocmirea corectă şi păstrarea dosarelor pentru achiziţii, ca urmare, la momentul auditului, la 152 de subproiecte în sumă totală de 140,9 milioane de lei lipseau dosarele achiziţiilor sau acestea nu conţineau toate documentele necesare, ceea ce constituie un impediment atît la verificarea corectitudinii efectuării achiziţiilor de către AAPL, cît şi la executarea cheltuielilor pentru lucrările de construcţie şi reparaţie.

♦ În perioada supusă auditării, la implementarea a 172 de subproiecte (în 144 de UAT) în sumă totală de 125,9 milioane de lei, contrar prevederilor regulamentare, au fost contractate şi executate lucrări de construcţii, precum şi de modernizare, modificare, transformare, consolidare şi de reparaţii pe bază de caiete de sarcini, fără proiecte elaborate de către persoane fizice sau juridice autorizate în acest domeniu şi verificate de specialişti verificatori de proiecte atestaţi.

♦ Nu au fost respectate cerinţele regulamentare privind întocmirea devizelor de cheltuieli şi a proceselor-verbale de recepţie a lucrărilor executate din sursele financiare ale FISM prin metoda de resurse, potrivit CP L.01.01.2001²⁵, ceea ce nu permite verificarea normelor de utilizare a materialelor de construcţie, manoperei, mecanismelor şi altor resurse folosite la executarea lucrărilor.

__________________

²⁵ CP L.01.01.2001 “Instrucţiuni privind întocmirea devizelor pentru lucrările de construcţie-montaj prin metoda de resurse”.

♦ Conform proceselor-verbale de recepţie finală, la implementarea a 6 subproiecte au fost acceptate şi achitate mijloace financiare pentru lucrări real neexecutate în sumă totală de circa 0,3 milioane de lei, astfel de cazuri constatîndu-se la: primăria satului Mărăndeni (raionul Făleşti); primăriile oraşului Floreşti şi satului Mărculeşti (raionul Floreşti); primăriile oraşului Rîşcani şi satului Singureni (raionul Rîşcani); primăria oraşului Sîngerei.

♦ La executarea lucrărilor de reconstrucţie a Centrului comunitar de asistenţă socială din satul Olăneşti (raionul Ştefan-Vodă) au fost admise exagerări în sumă totală de peste 0,2 milioane de lei; la implementarea a 3 subproiecte, contrar prevederilor regulamentare, a fost admisă modificarea lucrărilor executate faţă de cele prevăzute în devizele contractate, cu introducerea unor elemente noi, astfel de cazuri fiind constatate în sumă totală de circa 0,14 milioane de lei, la primăria satului Năvîrneţ (raionul Făleşti), primăria oraşului Glodeni, primăria satului Singureni (raionul Rîşcani).

♦ Neasigurarea unei evidenţe conforme de către beneficiarii de investiţii (UAT) a valorilor edificate din sursele FISM (la implementarea subproiectelor), precum şi neacordarea unei asistenţe şi monitorizări corespunzătoare din partea FISM în această privinţă au generat iregularităţi, exprimate prin neţinerea conformă a evidenţei contabile şi reflectarea incorectă în evidenţă la AAPL a operaţiunilor efectuate, neînregistrarea corespunzătoare la AAPL a mijloacelor fixe şi a valorii lor, avînd drept consecinţă denaturarea datelor din rapoartele financiare. Astfel:

• contrar prevederilor regulamentare, nu au fost întreprinse măsuri în vederea înregistrării în evidenţa contabilă, la categoria “Mijloace fixe”, a 9 obiecte finalizate în valoare totală de 6,9 mil.lei, care la momentul efectuării auditului erau confirmate prin procese-verbale de recepţie finală şi exploatate, asemenea cazuri fiind constatate la primăriile: satului Băhrineşti (raionul Floreşti); comunelor Vasilcău şi Decebal, satului Egoreni (raionul Soroca); satului Mărăndeni, comunei Pruteni (raionul Făleşti); oraşului Hînceşti; comunelor Sîngereii Noi şi Chişcăreni (raionul Sîngerei);

• 92 de beneficiari de investiţii (UAT), nerespectînd prevederile regulamentare, nu au înregistrat în evidenţa contabilă mijloacele financiare valorificate din contul FISM pentru reparaţii capitale la 108 obiecte, în sumă totală de 38,2 milioane de lei, aceste cheltuieli nefiind atribuite la majorarea valorii de bilanţ a fondurilor fixe;

• o parte din beneficiarii de investiţii din contul FISM au contabilizat unele lucrări în sume ce le depăşesc pe cele transmise de către FISM în conformitate cu actele de primire-predare a investiţiilor (12 subproiecte, în sumă totală de 2,9 milioane de lei);

• 10 primării din raioanele Căuşeni, Drochia, Făleşti, Sîngerei şi Ştefan-Vodă nu au înregistrat în registrele evidenţei contabile bunurile primite de la FISM (mobiliere, echipamente, calculatoare etc.) ca suport de îmbunătăţire a condiţiilor de viaţă şi activitate ale populaţiei, în cadrul implementării subproiectelor, în sumă totală de peste 0,1 milioane de lei;

• în contextul celor menţionate, 87 de beneficiari (UAT) de investiţii capitale au admis denaturarea datelor din rapoartele financiare anuale privind fluxul mijloacelor fixe şi bunurilor materiale în sumă totală de 55,8 milioane de lei, astfel condiţionînd raportarea incorectă şi neautentică a situaţiilor patrimoniale.

♦ Cu toate că se atestă o îmbunătăţire a calităţii infrastructurii sociale datorită implementării subproiectelor în localităţile supuse auditării, fiind asigurate unele condiţii mai bune pentru prestarea de servicii păturilor socialmente vulnerabile ale populaţiei din mediul rural, lipsa monitorizării eficiente şi managementul inadecvat al procesului integral de implementare a subproiectelor şi utilizare ulterioară a patrimoniului valorificat din contul mijloacelor FISM de către beneficiarii de investiţii (UAT) au determinat efectuarea cheltuielilor ineficiente şi iraţionale (peste 2,4 milioane de lei), neasigurarea durabilităţii obiectelor de infrastructură socială renovate (valoarea totală a subproiectelor de circa 13,6 milioane de lei), cazuri de acest fel fiind identificate la primăriile: satului Egoreni şi comunei Decebal (raionul Soroca); satelor Cunicea şi Prajila (raionul Floreşti); satului Mărăndeni (raionul Făleşti); oraşului Drochia; oraşului Ştefan-Vodă, satului Olăneşti (raionul Ştefan-Vodă); comunelor Bilicenii Vechi, Bursuceni, Chişcăreni şi Iezărenii Vechi, satului Slobozia-Măgura (raionul Sîngerei); oraşului Ialoveni, satelor Dănceni şi Moleşti (raionul Ialoveni).

♦ O deficienţă care urmează să rămînă în atenţia factorilor responsabili ai AAPL este neînregistrarea conformă a patrimoniului public la organul cadastral teritorial. Atît FISM, cît şi AAPL, la renovarea obiectelor, nu au ţinut cont de înregistrarea acestora în mod regulamentar la organele cadastrale. Potrivit constatărilor de audit, la situaţia din 01.11.2012, nu au fost înregistrate în modul stabilit la OCT 71 de imobile aflate în administrarea UAT (de nivelul I şi de nivelul II), cu valoarea totală de 129,3 milioane de lei, din care 9 obiecte noi în valoare totală de 6,9 milioane de lei – construite din mijloacele FISM, prin ce s-au ignorat prevederile legislaţiei în vigoare.

♦ Conform evidenţei contabile a FISM, la finele anului 2012 au rămas netransmise beneficiarilor (UAT) investiţiile în cadrul a 13 subproiecte în sumă totală de 9,0 milioane de lei, finalizate cu 1-4 ani în urmă, în privinţa cărora nu au fost luate măsurile necesare.

♦ FISM nu a întreprins măsurile de rigoare privind unele contribuţii ale comunităţilor care nu au fost valorificate în cadrul subproiectelor (0,4 milioane de lei), acestea nefiind rambursate beneficiarilor.

♦ sistemul de control intern în cadrul FISM, recunoscut unul funcţional, nu întruneşte rigorile aferente şi necesită o ajustare punctuală. Astfel, evaluarea sistemului de control intern în cadrul FISM a relevat existenţa unor deficienţe la organizarea acestuia, ceea ce a generat unele dintre iregularităţile menţionate.

Concluzii

Misiunea de audit a rezumat că, prin renovarea, reabilitarea sau reconstrucţia obiectelor de menire socială de diverse tipologii, ca rezultat al implementării subproiectelor de infrastructură socială, s-a asigurat direcţionarea resurselor financiare spre comunităţile rurale subdezvoltate/sărace, oraşele mici şi grupele de persoane în dificultate, fiind îmbunătăţite serviciile educaţionale şi cele sociale acordate unor pături social-vulnerabile, dar şi create locuri noi de muncă.

Totodată, beneficiarii de investiţii (UAT), pe fundalul unei uşoare sporiri a responsabilităţilor manageriale, nu întotdeauna au respectat condiţiile şi obligaţiile stipulate în Manualul operaţional, Acordurile de grant şi actele legislative şi normative în vigoare. Această situaţie a generat: disfuncţionalităţi/neconformităţi în procesul de implementare a subproiectelor, nefiind asigurată durabilitatea respectivă în procesul de utilizare eficientă a obiectelor renovate; nerespectarea unor proceduri regulamentare la efectuarea achiziţiilor de lucrări şi servicii; necorespunderea managementului cheltuielilor exigenţelor şi normelor regulamentare; neasigurarea calităţii executării lucrărilor la implementarea subproiectelor; utilizarea neregulamentară şi/sau ineficientă a resurselor financiare publice; managementul neadecvat al gestionării patrimoniului public; starea necorespunzătoare a managementului financiar-contabil. Cele menţionate sînt şi o consecinţă a faptului că FISM, deţinînd funcţii şi obligaţii prevăzute exhaustiv în Manualul operaţional şi în Acordurile de grant, şi-a asigurat pîrghiile respective de influenţă asupra procesului de executare a subproiectelor, însă fără a-şi asuma şi responsabilităţile de rigoare.

Recomandări Parlamentului:

• să iniţieze, prin intermediul Comisiilor permanente de profil, audierile autorităţilor centrale şi celor locale privind impactul investiţiilor financiare asupra dezvoltării infrastructurii în zona rurală, cu demararea studiilor pentru identificarea slăbiciunilor instituţionale şi consolidarea capacităţilor administrative ale UAT privind furnizarea de bunuri şi servicii publice locale.

V.3. Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială

În scopul realizării Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”, ameliorării eficienţei şi echităţii reţelei de protecţie socială prin intermediul expansiunii durabile sub aspect financiar şi consolidării Programului Ajutor Social, la 01.07.2011 a fost semnat Acordul de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare, ratificat prin Legea nr.174 din 28.07.2011, responsabil de implementare fiind Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei. Astfel, Republica Moldova beneficiază de un credit în valoare echivalentă cu 22,9 milioane de Drepturi Speciale de Tragere, sau de 37,0 milioane de dolari SUA, precum şi de fondurile alocate de partenerul guvernamental în sumă de circa 243,0 milioane de dolari SUA.

Principalele constatări

Auditul regularităţii Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială” a fost efectuat de către Curtea de Conturi a Republicii Moldova la solicitarea Băncii Mondiale, avînd ca scop oferirea unei asigurări rezonabile privind raportul financiar, cu situaţia la 31.12.2012, întocmit de către MMPSF, care, în toate aspectele semnificative, prezintă informaţia reală şi fidelă asupra situaţiei financiare, conformă datelor din evidenţa contabilă.

Pentru implementarea Proiectului, Asociaţia Internaţională de Dezvoltare/Banca Mondială, conform Acordului de Finanţare din 01.07.2011, a acordat Guvernului Republicii Moldova un credit în valoare echivalentă cu 22,9 milioane de DST, sau în sumă de 37,0 milioane de dolari SUA. În aspectul responsabilităţilor de gestionare, mijloacele provenite din credit au fost direcţionate MMPSF şi constau din două componente intercorelate. Componenta 1 (echivalentă cu 31,0 milioane de dolari SUA) va cofinanţa o parte a Programului Ajutor Social şi a prestaţiilor sociale acordate în perioada rece a anului, cu extinderea acestor programe şi cu eliminarea şi comasarea altor programe sociale categoriale. Componenta 2 (echivalentă cu 6,0 milioane de dolari SUA) prevede finanţarea investiţiilor în arhitectura de bază a sistemului de protecţie socială a păturilor defavorizate, cu accent pe fortificarea Programului Ajutor Social. Ambele Componente sînt legate inerent, prin definirea cadrului de rezultate.

♦ Mijloacele financiare din cadrul Componentei 1, în sumă de 463,9 milioane de lei, transferate în anul 2012 de către Ministerul Finanţelor la Casa Naţională de Asigurări Sociale pentru a fi achitate beneficiarilor Programului Ajutor Social şi ai ajutorului pentru perioada rece a anului, au fost debursate integral în scopurile prevăzute.

♦ Bugetul pentru Componenta 2 a Proiectului pe anul 2012 a fost pregătit de către MMPSF, în corespundere cu planul de procurări şi planul de implementare ale Proiectului, fiind efectuate şi înregistrate cheltuieli în sumă de 427,8 mii de dolari SUA, sau 5,2 milioane de lei. Mijloacele debursate s-au utilizat în conformitate cu obiectivele planificate, iar evidenţa contabilă a fost organizată potrivit regulilor generale obligatorii ale contabilităţii şi raportării financiare.

♦ Managementul financiar al MMPSF în anul 2012 a fost afectat de lipsa unor elemente ale sistemului de control intern. Sistemul informaţional al ministerului nu satisface toate necesităţile instituţiei, întrucît rapoartele financiare se pregătesc manual, ceea ce condiţionează un nivel înalt de implicare umană la înregistrarea situaţiilor financiare, iar prevederile contractelor încheiate cu consultanţii locali, în care nu este specificată exhaustiv răspunderea acestora, pot genera cheltuieli neconforme pentru achitarea serviciilor necalitative.

Concluzii

Raportul financiar al MMPSF, la Capitolul executarea şi înregistrarea situaţiilor financiare ale Proiectului “Consolidarea eficacităţii reţelei de asistenţă socială”, este întocmit în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil şi oferă o imagine reală şi fidelă pentru perioada auditată.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• supravegherea şi monitorizarea pe perioada implementării Proiectului.

Capitolul VI

AUDITUL PERFORMANŢEI

Abordarea tradiţională de audit, care implică examinări detaliate ale tranzacţiilor financiare şi conformitatea acestora cu reglementările în vigoare, a fost mult timp dominantă în cadrul auditului public, însă aceasta nu permite evaluarea nivelului în care un program guvernamental îşi realizează scopurile reale. În acest sens, a apărut necesitatea efectuării unui audit special, care să evalueze rezultatele şi efectele scontate, şi anume auditul performanţei.

În conformitate cu Standardele internaţionale de audit INTOSAI, auditul performanţei constituie o evaluare sau o examinare independentă şi obiectivă a măsurii în care un program sau o activitate a unei instituţii publice funcţionează în condiţii de eficienţă şi eficacitate, cu respectarea principiului economicităţii.

Racordarea activităţii Curţii de Conturi a Republicii Moldova la ultimele tendinţe în efectuarea auditului performanţei este o etapă importantă în consolidarea capacităţilor instituţiei, care are drept scop evaluarea obiectivă a modului în care sînt utilizaţi banii publici, prin implementarea unor tehnici moderne de audit.

Un factor prioritar care actualmente redefineşte importanţa auditului performanţei este faptul că cetăţenii şi reprezentanţii lor aleşi au devenit mult mai sensibili faţă de “utilizarea calitativă a banului public” şi cer auditului extern să-şi extindă, dincolo de abordările tradiţionale, care constau în verificările în materie de conformitate, legalitate şi integritate a operaţiunilor economico-financiare, aria de audit ce vizează evaluarea rezultatelor/performanţei autorităţilor statului şi valoarea pentru bani a tranzacţiilor şi programelor financiare guvernamentale.

În acest context, responsabilitatea instituţiei supreme de audit, reieşind şi din mandatul acordat de legislativ, este dublată de sarcina de oferire contribuabililor şi altor autorităţi publice interesate a unei situaţii fidele, complete şi obiective asupra respectării de către instituţiile auditate a principiilor de economicitate, eficienţă şi eficacitate la utilizarea banului public, precum şi de abordarea complexă şi diferită a auditului performanţei, care urmăreşte îmbunătăţirea managementului financiar şi gestiunii finanţelor publice, sporirea plusvalorii la administrarea patrimoniului şi a banului public, precum şi reducerea riscurilor de utilizare ineficientă a resurselor publice.

Astfel, în condiţiile economico-financiare ale Republicii Moldova, în care valoarea pentru bani trebuie să constituie un indicator elocvent în aprecierea reuşitelor decizionale şi manageriale la gestionarea finanţelor publice, auditul performanţei îşi confirmă prioritatea şi este un instrument indispensabil în aprecierea faptului dacă autorităţile publice “fac lucrurile care trebuie făcute” şi dacă îşi îndeplinesc sarcinile “în mod corect”.

Mandatul legal acordat de legiuitor a abilitat expres CCRM cu competenţa de efectuare a auditului performanţei. Astfel, pe parcursul ultimilor 5 ani, instituţia a reuşit să implementeze bunele practici în domeniul auditului performanţei, conformîndu-se cerinţelor de audit pe plan internaţional, în perioada respectivă fiind efectuate misiuni de audit ce derivă din obligativitatea exercitării atribuţiilor legale, precum şi din angajamentele asumate de Guvernul Republicii Moldova faţă de partenerii de dezvoltare.

Auditul performanţei, pe de o parte, oferă celor care plătesc taxe şi impozite o evaluare clară cu privire la modul în care sînt cheltuiţi banii lor, iar pe de altă parte, o tehnică nouă de audit, acesta contribuind la îmbunătăţirea gestiunii instituţiilor publice şi la reducerea riscurilor de utilizare ineficientă a resurselor publice.

În perioada de raportare, CCRM a iniţiat şi a finalizat cu succes 5 misiuni de audit al performanţei, în rapoartele de audit respective fiind expuse constatări, care relevă măsurile întreprinse de către autorităţile abilitate pentru promovarea reformelor iniţiate în domeniile auditate, precum şi deficienţele majore ce vizează activitatea instituţiilor respective; identificate lacunele legislative şi erorile sistemice, care nu permit realizarea eficientă a obiectivelor trasate; stabilite cauzele care au generat aceste neajunsuri şi, ca rezultat, înaintate o serie de recomandări Parlamentului, Guvernului şi autorităţilor publice centrale şi locale implicate în vederea îmbunătăţirii cadrului regulator şi a proceselor operaţionale ale entităţilor auditate.

VI.1. Performanţa realizării Strategiei Naţionale de Dezvoltare Regională

“Există oportunităţi de îmbunătăţire a proceselor de realizare a strategiei naţionale de dezvoltare regională prin sporirea eficienţei utilizării fondurilor alocate.”

În contextul importanţei primordiale a acţiunilor de dezvoltare regională şi utilizării unor resurse financiare considerabile, umane şi de timp, în calitatea sa de auditor extern, în conformitate cu condiţiile stabilite în Matricele de politici ale Guvernului şi potrivit exigenţelor regulamentare de formare şi utilizare a mijloacelor Fondului Naţional de Dezvoltare Regională, Curtea de Conturi a Republicii Moldova a programat efectuarea unui audit al performanţei în vederea stabilirii nivelului realizării dezideratelor pentru care a fost înfiinţat FNDR, determinării unor posibile modalităţi de eliminare a deficienţelor constatate pe circuitul de derulare a finanţărilor, precum şi de creştere a eficacităţii acestui fond.

Auditul a cuprins activităţile desfăşurate şi măsurile întreprinse în perioada 2010-2012 atît de către actorii implicaţi în procesul de implementare a politicilor de dezvoltare regională, cît şi de instituţiile responsabile de acest domeniu. Misiunea de audit a fost efectuată la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Agenţiile de Dezvoltare Regională Nord, Centru şi Sud, la 15 beneficiari ai proiectelor implementate, fiind solicitate şi unele informaţii de la Ministerul Finanţelor.

Obiectivul auditului

Activitatea Consiliului Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale, Consiliului Regional pentru Dezvoltare, MDRC şi a ADR a impulsionat realizarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională în Republica Moldova?

Principalele constatări

♦ Legea privind dezvoltarea regională a fost adoptată la finele anului 2006, iar implementarea a început odată cu constituirea, în anul 2009, a MDRC, autorizat cu competenţe în domeniul dezvoltării regionale. Astfel, pe parcursul anului 2009, MDRC a finalizat crearea instituţiilor de dezvoltare regională şi a constituit capacităţile atît în cadrul ministerului, cît şi la nivel regional, a gestionat adoptarea strategiilor de dezvoltare regională şi a elaborat proceduri de selectare şi de implementare a proiectelor de dezvoltare regională.

♦ În anul 2010, după fondarea ADR Nord, Centru şi Sud, pentru întreţinerea acestora s-au utilizat primele mijloace din FNDR în sumă de 1,7 milioane de lei, deşi alocaţii de la bugetul de stat destinate FNDR au fost aprobate şi în Legile bugetului de stat pe anii 2008-2009. Urmare neimplementării politicii de dezvoltare regională şi neaprobării Documentului unic de program, cheltuielile respective, conform rectificărilor efectuate la legile bugetare anuale, au fost excluse.

♦ Costul proiectelor incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012, precum şi al celor incluse pentru anii 2013-2015 nu este corelat cu capacitatea de finanţare a FNDR, avînd valoare estimativă a cîte circa 1,3 miliarde de lei, ceea ce este de 2 ori mai mare faţă de resursele disponibile ale acestuia. Nestabilirea condiţiilor obligatorii privind existenţa documentaţiei tehnice la proiectele depuse a contribuit la neînsuşirea mijloacelor alocate din FNDR, precum şi la majorarea cu 9,8 milioane de lei a costurilor unor lucrări executate. Astfel, din cele 56 de proiecte incluse în Documentul unic de program pentru anii 2010-2012 nu aveau elaborată documentaţia tehnică sau documentaţia era învechită la 25 de proiecte (44,6%), ceea ce a generat excluderea a 4 proiecte din planul de finanţare pe anul 2011, rectificarea planurilor de finanţare la 18 proiecte – în anul 2011, şi la 29 de proiecte – în anul 2012. De asemenea, această situaţie a determinat nefinalizarea a 2 proiecte şi, corespunzător, a 9 proiecte în perioada 2011-2012, care au fost redirecţionate spre realizare în Documentul unic de program pentru anii 2013-2015. În consecinţă, au fost implementate 32 de proiecte, la 23 dintre care obiectivele s-au realizat integral sau parţial.

♦ Structura partenerială existentă nu în toate cazurile denotă un nivel adecvat de colaborare interministerială în cadrul implementării unor proiecte. Astfel, în unele proiecte erau prevăzute lucrări care nu au fost coordonate corespunzător ori autorizate de către instituţiile abilitate. Asemenea dificultăţi s-au înregistrat la realizarea a 5 proiecte, dintre care în cadrul a 2 proiecte traseele de apeduct din comuna Manta, raionul Cahul, şi din oraşul Teleneşti nu au fost coordonate cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor. Ca urmare a devierii documentaţiei tehnice de la standardele în vigoare, pe parcursul implementării proiectelor respective documentaţia a fost revizuită şi modificată şi, ca rezultat, a fost majorat costul lucrărilor cu 2,0 milioane de lei, iar lucrările nu s-au executat în termenele stabilite. La alte 3 proiecte nu a fost avizată de către Ministerul Mediului documentaţia tehnică privind exploatarea carierelor de extracţie a zăcămintelor minerale şi forarea sondei arteziene. Ca rezultat, lucrările au fost sistate temporar de către Inspectoratul Ecologic de Stat pînă la aducerea documentaţiei tehnice în conformitate cu normele stabilite, ceea ce, de asemenea, a generat tergiversarea executării lucrărilor.

♦ AAPL, în anii 2010-2012, urmau să contribuie cu un suport financiar în sumă de 7,1 milioane de lei la implementarea a 10 proiecte din cele 32 de proiecte implementate. Se atestă că proiectele respective nu au fost susţinute suficient, contribuţia autorităţilor locale fiind asigurată numai în cadrul a 4 proiecte, în sumă totală de 1,7 milioane de lei, sau la nivelul de 23,9% din volumul prevăzut. În consecinţă, din cauza nealocării de către cofinanţatori a mijloacelor preconizare, o parte din obiectivele stabilite nu au fost realizate în termenele prevăzute în contracte.

♦ Au fost iniţiate 5 proiecte investiţionale, cu valoarea de 54,8 milioane de lei, susţinute financiar de către Guvernul Republicii Federative Germania, prin intermediul Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei.

♦ Deşi priorităţile de finanţare prevăd susţinerea dezvoltării sectorului privat, în special în regiunile rurale, în perioada 2011-2012, la direcţia prioritară “Susţinerea dezvoltării sectorului privat” au fost repartizate alocaţii de numai 4,0% şi, respectiv, de 6,6%, pe cînd la direcţia prioritară “Reabilitarea infrastructurii fizice” au fost repartizate fonduri, care reprezintă 66,5% – în anul 2011, şi 60,2% – în anul 2012. Această situaţie a fost posibilă din cauza nedeterminării ponderii alocaţiilor pe direcţiile prioritare în volumul total de finanţare.

♦ Nereglementarea exhaustivă a procedurilor şi a mecanismului de transmitere către beneficiari a bunurilor obţinute în cadrul proiectelor finanţate din sursele FNDR condiţionează tergiversări în transmiterea, înregistrarea corespunzătoare a acestora în evidenţa contabilă, precum şi necalcularea corectă a uzurii, cu toate că activele, în unele cazuri, sînt utilizate.

Concluzii

Cu toate că au fost depuse eforturi şi întreprinse măsuri care au contribuit la crearea mecanismului complex de realizare a politicii de dezvoltare regională, s-au constatat şi unele disfuncţionalităţi, nereguli privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională, iar obiectivele şi indicatorii aprobaţi nu în toate cazurile au fost atinşi la nivelul şi în termenele prestabilite. Pentru asigurarea impactului scontat, misiunea de audit a înaintat recomandări autorităţilor publice responsabile de gestionarea mijloacelor FNDR, precum şi Guvernului, în vederea remedierii deficienţelor constatate şi consolidării capacităţilor instituţionale.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Comisiilor permanente ale Parlamentului: economie, buget şi finanţe; administraţie publică şi dezvoltare regională:

• examinarea în cadrul unei şedinţe comune a situaţiei create în domeniul respectiv pentru identificarea unor soluţii optime de îmbinare a principiilor transparenţei, economicităţii şi eficacităţii la realizarea priorităţilor şi obiectivelor Strategiei naţionale de dezvoltare regională.

VI.2. Performanţa gestionării resurselor minerale utile

“Au implementat autorităţile abilitate un mecanism adecvat în domeniul folosirii subsolului în vederea gestionării eficiente şi raţionale a resurselor minerale utile ale Republicii Moldova?”

Ţinîndu-se cont de importanţa problemei privind folosirea raţională a resurselor naturale şi de aspectul divers al acestui sector, condiţionat de faptul că materiile prime minerale sînt resurse limitate în volum şi care nu se regenerează în timp, CCRM a iniţiat auditul performanţei privind exploatarea resurselor naturale ale statului în vederea stabilirii dacă abordările de administrare şi de control instituite în cadrul instituţiilor responsabile de folosirea şi protecţia subsolului permit o gestionare raţională şi eficientă a resurselor subterane ale statului, furnizează o asigurare rezonabilă privind veridicitatea bazei de materie primă minerală, precum şi garantează faptul că beneficiarii subsolului respectă obligaţiile care derivă din exigenţele cadrului legal.

Auditul s-a axat pe determinarea faptului dacă a fost creat un mecanism eficient de gestionare a resurselor minerale utile solide, iar activităţile realizate şi măsurile întreprinse, în anii 2009-2012, atît de către actorii implicaţi în procesul de gestionare şi utilizare a acestora, cît şi de către instituţiile responsabile de administrarea acestui domeniu au dus la folosirea raţională a resurselor minerale. Misiunea de audit s-a realizat, la nivel central, la Ministerul Mediului, fiind supuse analizei şi activităţile specifice desfăşurate de cele 3 structuri din subordinea acestuia: Agenţia pentru Geologie şi Resurse Minerale; Inspectoratul Ecologic de Stat şi Î.S. “EHGeoM”, la Camera de Licenţiere, precum şi la 33 de beneficiari ai subsolului, care exploatează 37 de zăcăminte de substanţe minerale utile solide.

Obiectivul auditului

Este eficient sistemul de management instituţional şi de control şi contribuie acesta la administrarea raţională a zăcămintelor de substanţe minerale utile solide? Dacă nu, ce modificări sînt necesare?

Principalele constatări

În perioada analizată, în scopul îmbunătăţirii situaţiei în domeniul administrării subsolului, au fost întreprinse unele măsuri:

• s-a aprobat noul Cod al subsolului;

• s-au elaborat şi aprobat 10 acte normative privind implementarea noului Cod al subsolului;

• s-au realizat cercetări geologice din contul agenţilor economici, ceea ce a contribuit la creşterea gradului de cunoaştere geologică a resurselor minerale ale subsolului;

• s-a iniţiat procesul de înregistrare a paşapoartelor zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile prin crearea unui sistem informaţional;

• beneficiarii subsolului, în perioada raportată, au achitat la bugetele UAT taxele pentru extragerea substanţelor minerale utile în sumă totală de 28,8 mil.lei.

Totodată, evaluările efectuate de către echipa de audit au relevat multiple deficienţe în activitatea actorilor implicaţi în reglementarea de stat a relaţiilor miniere, precum şi o serie de carenţe ale cadrului legal, care necesită o soluţionare stringentă, acestea avînd ca impact desfăşurarea inadecvată a proceselor aferente exploatării resurselor minerale utile şi diminuarea substanţială a eficacităţii administrării resurselor subterane. Astfel:

♦ MM nu a asigurat elaborarea obiectivelor de dezvoltare strategică durabilă şi a politicilor distincte în vederea protecţiei mediului şi respectării principiilor de eficacitate şi echitate la utilizarea acestora.

♦ Ca urmare a conlucrării insuficiente între MM, AGRM, APL şi alte instituţii interesate, nu au fost elaborate programe de stat de cercetare geologică a subsolului, în consecinţă nefiind extinsă baza de materie primă minerală şi neasigurîndu-se monitoringul stării subsolului.

♦ Incertitudinile conjugate cu exercitarea inadecvată a funcţiilor delegate MM şi AGRM au făcut imposibilă implementarea integrală a noului Cod al subsolului, datorită neaprobării a 5 acte normative, care se află în diferite stadii de promovare, precum şi neelaborării altor 4 acte normative, care urmau a fi aprobate pînă în februarie 2010, astfel fiind create impedimente în administrarea eficientă a resurselor minerale utile.

♦ În lipsa actelor normative care urmau să reglementeze activitatea Comisiei de stat pentru rezerve de substanţe minerale utile, aceasta nu şi-a desfăşurat activitatea timp de 2 ani, neexercitîndu-şi adecvat competenţele, inclusiv nefiind efectuată expertiza de stat a rezervelor de substanţe minerale utile larg răspîndite.

♦ Din cauza neincluderii în art.83 alin.(2) din Codul subsolului a unor termene-limită de conformare a beneficiarilor de subsol la cerinţele cadrului legal, nu au fost încheiate 127 de contracte cu 96 de beneficiari ai subsolului care îşi continuă activitatea în lipsa angajamentelor de utilizare eficientă şi raţională a resurselor minerale şi funciare. De asemenea, Camera de Licenţiere, în perioada auditată, a prelungit licenţele pentru activităţile de extragere a substanţelor minerale utile la 40 de beneficiari de subsol în lipsa contractelor pentru folosirea sectorului de subsol, ca bază pentru prelungirea acestora servind doar actele de transmitere a zăcămintelor pentru valorificare industrială, în consecinţă nefiind legalizate relaţiile miniere între MM şi beneficiarii de subsol.

♦ Nereglementarea exhaustivă a unor clauze contractuale importante între MM şi beneficiarii subsolului nu a permis negocierea unor condiţii esenţiale care să asigure apărarea intereselor statului la exploatarea resurselor minerale utile.

♦ Deşi cadrul normativ nu prevede obligarea participanţilor la concursul pentru obţinerea dreptului asupra sectorului de subsol în vederea explorării sau exploatării resurselor minerale să prezinte informaţii despre deţinerea în posesie a terenurilor pentru sectoarele de subsol, Comisia de concurs a stabilit neregulamentar o aşa condiţie, care în final a constituit criteriul decisiv la selectarea celor 9 cîştigători ai concursurilor, ceea ce a dat posibilitate doar deţinătorilor de teren să cîştige concursurile desfăşurate, cu toate că majoritatea dintre aceştia aveau încheiate contracte de arendă a terenului agricol, precum şi scrisori de garanţie din partea AAPL privind transmiterea terenurilor agricole în arendă în cazul cîştigării concursului, din ce reiese că desfăşurarea concursurilor a fost inutilă şi formală.

♦ Nu a fost îmbunătăţit procesul de reîntoarcere în circuitul agricol a terenurilor afectate în urma extragerii mineralelor utile, ca rezultat al divizării funcţiilor de control, în condiţiile noului Cod al subsolului, între MM şi IES, în ce priveşte controlul asupra folosirii raţionale şi protecţiei subsolului şi controlul ecologic de stat.

♦ Odată cu punerea în aplicare, la 01.03.2013, a Legii nr.131 din 08.06.2012²⁶, procesul de iniţiere şi organizare a controalelor în cadrul AGRM se implementează cu dificultăţi, acesteia fiindu-i restrînse competenţele delegate în domeniul controlului de stat conform Codului subsolului, ca urmare a nedeterminării clare a organelor abilitate cu funcţii de control în domeniul protecţiei mediului şi folosirii resurselor naturale (indicate în Codul subsolului²⁷ şi în legea menţionată).

__________________

²⁶ Legea nr.131 din 08.06.2012 “Privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător”, art.595.

²⁷ Codul subsolului, aprobat prin Legea nr.3-XVI din 02.02.2009, art.197.

♦ Din cauza neasigurării unui control riguros din partea IES, inspecţiilor ecologice teritoriale, dar şi a autorităţilor publice locale, au fost admise activităţi ilicite de extragere a substanţelor minerale utile din carierele locale sau din albiile rîurilor Prut şi Nistru de către 22 de persoane fizice şi juridice, fiind cauzat şi prejudiciu mediului în sumă totală de 34,3 milioane de lei.

♦ MM nu a întreprins măsuri pentru iniţierea implementării sistemului informaţional automatizat “Registrul geologic de stat”, prin ce nu s-a realizat crearea resurselor informaţionale unice de ramură, acordarea serviciilor informaţionale de stat privind evidenţa elementelor mediului geologic şi folosirea subsolului.

♦ AGRM nu a întreprins măsurile de rigoare în vederea prezentării de către toţi beneficiarii de subsol a dărilor de seamă privind starea şi utilizarea resurselor de materie primă minerale, fapt ce a influenţat veridicitatea Balanţelor de stat.

♦ Serviciul Fiscal de Stat nu a efectuat verificări cu AGRM privind volumul extragerilor de substanţe minerale utile, ceea ce i-a determinat pe unii beneficiari de subsol să se eschiveze de la plata taxei pentru extragerea substanţelor minerale. În acelaşi timp, din cauza prezentării informaţiilor neveridice către SFS, unii beneficiari ai subsolului au diminuat volumele substanţelor minerale real extrase, astfel nefiind acumulate în bugetele UAT venituri, estimate de misiunea de audit, în sumă de 1,7 milioane de lei.

Deşi cadrul legal prevede că prejudiciul cauzat mediului, ca urmare a activităţii ilicite a beneficiarilor de subsol, urmează a fi compensat din contul acestora, nu sînt întreprinse măsurile de rigoare pentru executarea acestei prevederi. Cu toate că AGRM efectuează calculele prejudiciilor respective, care urmează a fi recuperate, acestea constituind 73,5 milioane de lei, în perioada auditată, doar de către un singur beneficiar de subsol a fost recuperat benevol prejudiciul în valoare de 22,5 mii de lei. MM urma să intenteze acţiuni privind compensarea prejudiciului cauzat mediului înconjurător, ca urmare a încălcării legislaţiei cu privire la subsol şi a actelor normative în domeniu, însă a înaintat numai o singură acţiune cu valoarea prejudiciului de 1,1 milioane de lei, motivînd prin faptul că instanţele judiciare dau cîştig de cauză doar beneficiarilor de subsol. Drept urmare, prejudiciul cauzat mediului rămîne doar la nivel de raportare.

Concluzii

Imperfecţiunea cadrului normativ-legal, nedefinirea exhaustivă a competenţelor funcţionale ale organelor AAPC în materie de politici de gestiune a resurselor subterane au rezultat în exploatarea haotică a resurselor naturale subterane şi în neaplicarea procedurilor de evidenţă şi control. Sistemul actual de administrare şi control în domeniul folosirii subsolului nu este eficient şi nu minimizează efectele negative asupra mediului înconjurător, datorită nedefinirii aspectelor generale şi particulare ale relaţiei mediu–economie. Instituţiile implicate în promovarea şi implementarea politicii statului în direcţia respectivă urmau să depună eforturi substanţiale în vederea asigurării unui cadru de reglementare complex, necesar îndeplinirii atribuţiilor stipulate, precum şi instituţionalizării integrale a proceselor interne, care să contribuie la crearea unui mecanism fiabil de planificare, executare şi monitorizare a activităţilor. Realizarea necorespunzătoare a activităţilor administrative scoate în evidenţă o serie de disfuncţionalităţi în mecanismele de administrare, monitorizare şi control, care, în fond, au generat disfuncţii în sistem.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• implementarea stringentă a tuturor reglementărilor de punere în aplicare a Codului subsolului;

• definirea exhaustivă a competenţelor funcţionale ale autorităţilor abilitate în materie de elaborare a politicilor, de administrare şi de control al resurselor subterane;

• aplicarea unor abordări strategice care să asigure dezvoltarea durabilă;

• responsabilizarea instituţiilor din domeniu în vederea respectării legislaţiei şi asigurării consecvenţei decizionale.

VI.3. Performanţa impactului financiar rezultat din politica tarifară a S.A. “Moldtelecom”

În contextul importanţei transformărilor din domeniul tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor al economiei naţionale şi deţinerii unei poziţii importante de către S.A. “Moldtelecom” pe piaţa de telefonie fixă, transport date, prestare a serviciilor de acces la infrastructură şi interconectare pentru diferiţi operatori, Curtea de Conturi a Republicii Moldova a decis efectuarea auditului performanţei în vederea evaluării politicii tarifare, pentru a determina existenţa posibilelor probleme, situaţii dificile sau incerte, inclusiv ce ţin de cadrul legal, precum şi identificării riscurilor şi rezervelor asupra impactului financiar al Societăţii, rezultat din politica tarifară. De asemenea, auditul a evaluat rezultatele obţinute prin prisma performanţelor realizate în contextul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, prin compararea situaţiei reale cu criteriile şi scopurile stabilite, cu înaintarea propunerilor de îmbunătăţire şi soluţionare a problemelor constatate. Auditul a fost asistat, în măsura necesităţilor, de către specialiştii Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei.

Misiunea de audit a avut drept scop evaluarea reglementărilor politicilor tarifare în perioada 2011-2012, mecanismelor şi procedurilor aplicate de către S.A. “Moldtelecom”, relevanţei implementării acestora, precum şi identificarea dificultăţilor şi analiza cauzelor ce au generat unele imperfecţiuni.

Obiectivul auditului

S.A. “Moldtelecom”, în urma aplicării politicii tarifare, a obţinut un impact benefic asupra rezultatelor financiare?

Principalele constatări

1) Politicile statului în domeniu necesită a fi îmbunătăţite prin eliminarea factorilor ce fac dificilă implementarea acestora

♦ Deşi politicile statului în domeniul reglementării tarifare a serviciilor de comunicaţii electronice întrunesc indicatori şi obiective pentru dezvoltarea domeniului comunicaţiilor electronice, ele sînt influenţate de unii factori care fac dificilă implementarea lor, precum şi realizarea eficientă a obiectivelor. Situaţia creată este determinată, în special, de lipsa Strategiei actualizate a dezvoltării domeniului comunicaţiilor electronice, fapt ce nu angajează atingerea rezultatelor de rigoare. În aceste circumstanţe, se conturează riscul neasigurării dezvoltării performante a domeniului, în special prin: (i) nedefinirea direcţiilor şi căilor principale de dezvoltare a ramurii; (ii) nearmonizarea cadrului legislativ şi regulator naţional cu cel european; (iii) neracordarea principalelor componente ale sistemului naţional de telecomunicaţii la sistemul european, cu implementarea serviciului universal, dezvoltarea reţelelor de telecomunicaţii şi interconectarea reţelelor; (iv) lipsa promovării standardizării şi asigurării calităţii serviciilor şi produselor; (v) neracordarea politicii tarifare, cu echilibrarea intereselor operatorilor şi prestatorilor de servicii cu cele ale utilizatorilor finali etc.

♦ Lipsa Programului naţional de implementare a serviciului universal a determinat nedefinitivarea elaborării şi, respectiv, neaprobarea de către ANRCETI a Regulamentului privind serviciul universal, definit ca un set minim de servicii de calitate determinată, disponibil tuturor utilizatorilor, indiferent de amplasarea lor geografică, potrivit condiţiilor naţionale specifice.

2) Deşi indicii economici ai S.A. “Moldtelecom”, ca rezultat al aplicării tarifelor, au înregistrat evoluţii pozitive, Societatea urmează să-şi optimizeze consumurile

♦ În perioada auditată, S.A. “Moldtelecom” a realizat anumiţi indicatori de performanţă, stabiliţi în Direcţiile prioritare de dezvoltate a Societăţii în anii 2010-2014 şi în Planurile anuale de afaceri, înregistrînd evoluţii pozitive ale veniturilor realizate de la prestarea serviciilor de telefonie mobilă (cu 34,0%), serviciilor transport date şi IPTV (cu 22,0%), interconectarea cu operatorii locali, condiţionate de majorarea numărului de abonaţi şi a venitului mediu lunar per abonat. În acelaşi timp, neorientarea spre costuri a tarifelor pentru serviciile de telefonie fixă, precum şi tendinţele în orientarea consumatorilor către alte tipuri de servicii au determinat diminuarea veniturilor tarifare de la telefonia fixă (cu 53,0 milioane de lei) şi a veniturilor aferente traficului internaţional de sosire (cu 28,0 milioane de lei), însoţită de diminuarea numărului de abonaţi, precum şi a volumului de servicii, fapt determinat şi de tendinţele în acest domeniu.

♦ Deşi Societatea a planificat şi a înregistrat un nivel de optimizare a consumurilor şi cheltuielilor, ritmul creşterii acestora în perioada verificată a depăşit ritmul creşterii veniturilor tarifare cu 2,8 puncte procentuale, factor ce indică asupra necesităţii eficientizării/optimizării în continuare a consumurilor şi cheltuielilor la toate capitolele.

3) Tarifele pentru unele servicii aplicate de către S.A. “Moldtelecom” sînt reglementate de ANRCETI, iar pentru alte servicii – de către Societate, acestea nefiind reglementate exhaustiv şi creînd situaţii incerte

♦ Neorientarea spre costuri a tarifelor la serviciile de telefonie fixă pentru utilizatorii finali a determinat înregistrarea pierderilor de la prestarea acestor servicii.

♦ S.A. “Moldtelecom” a înregistrat cheltuieli nelegate de activitatea de bază, destinate sponsorizărilor şi activităţilor filantropice (6,0 milioane de lei), acestea fiind atribuite la cheltuielile Societăţii, ponderea cărora este una nesemnificativă.

♦ Costurile fixe pentru serviciile de telefonie mobilă şi transport date sînt reglementate prin Ordinele directorului general, de care nu în toate cazurile se ţine cont; la Capitolul reglementarea tarifelor pentru serviciile de telefonie mobilă şi transport date, în anul 2012 Societatea nu a aprobat costurile în conformitate cu perioada de raportare financiară pe anul 2011, acestea fiind stabilite potrivit susţinerii, recuperării investiţiilor şi modernizării reţelelor prin echiparea lor cu tehnologii moderne, a căror aplicare deocamdată determină înregistrarea unor rezultate negative.

♦ Societatea a realizat raportarea financiară separată, delimitînd Unităţile de Afaceri, cu structurarea veniturilor şi costurilor pe tipuri de servicii/produse, dar nu poate remite Agenţiei, spre aprobare, proiectele de modificare a tarifelor pentru serviciile de telefonie fixă cu amănuntul, deoarece lipseşte Metodologia de stabilire a preţurilor sau tarifelor pentru serviciile de telefonie fixă, care, urmînd a fi aprobată de Agenţie, este elaborată şi plasată pentru consultări publice (pe pagina web a Agenţiei). După aprobarea Metodologiei menţionate, va fi posibilă implementarea acţiunilor privind orientarea la costuri a serviciilor de telefonie fixă furnizate utilizatorilor finali ai S.A.“Moldtelecom”. Pentru serviciile de telefonie fixă, S.A. “Moldtelecom” aplică tarifele aprobate în anul 2003, prin Hotărîrea Consiliului de Administraţie al Agenţiei²⁸, care sînt depăşite de timp şi economic, neacoperind costurile reale.

__________________

²⁸ Hotărîrea Consiliului de Administraţie al ANRCETI nr.32 din 24.12.2003.

♦ Nereglementarea în Legea comunicaţiilor electronice a noţiunii “servicii aferente serviciilor de telefonie mobilă” generează neacumularea în Fondul republican şi în fondurile locale de susţinere socială a populaţiei a unor venituri semnificative (1,3 milioane de lei) de la serviciile de interconectare cu operatorii de telefonie mobilă (53,4 milioane de lei), acestea fiind parte componentă a serviciilor de telefonie mobilă, care se acordă utilizatorilor finali şi se raportează de către S.A. “Moldtelecom” la acelaşi capitol.

♦ Procedurile sistemului de control intern în cadrul Societăţii necesită a fi îmbunătăţite pentru buna gestionare a tarifelor, minimizarea riscurilor aferente acestora şi eficientizarea rezultatelor. Astfel, contrar cadrului regulator al entităţii, Registrul riscurilor nu este completat din anul 2010 (I trimestru), fapt ce implică lipsa ierarhizării acestora, necunoscîndu-se care riscuri sînt gestionate primordial sau diminuate, precum şi nefiind estimate costurile aferente gestionării acestora.

4) Reglementarea proceselor, scopurilor şi mecanismelor achiziţionării mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor necesită a fi îmbunătăţită

♦ Societatea şi-a planificat volume importante de investiţii, reieşind din cerinţele şi diversificarea serviciilor în domeniu pe piaţă, asigurînd dezvoltarea şi modernizarea reţelelor şi echipamentelor entităţii şi deţinînd poziţia de lider în acordarea serviciilor de transport date şi IPTV. Totodată, la unele servicii (telefonia mobilă – proiectul 3G) se atestă nerecuperarea investiţiilor în perioadele scontate, ceea ce a determinat Societatea să-şi revizuiască prognozele de recuperare a acestora pentru o perioadă mai îndelungată (din anul 2015 pînă în anul 2017).

♦ În aspectul reglementării şi realizării achiziţiilor efectuate de către S.A. “Moldtelecom”, auditul relevă existenţa riscurilor neasigurării acestui proces prin prisma transparenţei, eficienţei şi eficacităţii achiziţionării bunurilor, lucrărilor de construcţie şi serviciilor. Astfel, în procesul de achiziţii, Societatea se conduce de Regulamentul intern cu privire la achiziţionarea mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor, aprobat prin Hotărîrea Consiliului Societăţii din 27.09.2004. Se menţionează că CCRM, în 2 (două) hotărîri²⁹, a cerut modificarea Regulamentului nominalizat în vederea perfecţionării prevederilor acestuia prin prisma asigurării principiilor unei achiziţii regulamentare şi conforme. În acest context, Consiliul Societăţii a considerat drept neoportună calificarea S.A. “Moldtelecom” ca autoritate contractantă potrivit Legii privind achiziţiile publice. Astfel, membrii Consiliului, din componenţa căruia face parte şi directorul Agenţiei Achiziţii Publice, au votat împotriva acestei recomandări. La acest capitol, MF a informat asupra elaborării şi prezentării spre examinare şi aprobare Guvernului a proiectului Hotărîrii “Cu privire la calificarea unor autorităţi contractante”, în lista autorităţilor vizate fiind inclusă şi S.A. “Moldtelecom”.

__________________

²⁹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.6 din 28.02.2008 “Privind Raportul auditului de atestare la S.A. “Moldtelecom” pe perioada anilor 2006-2007 (9 luni)” şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.77 din 22.12.2011 “Privind Raportul auditului la Societatea pe Acţiuni “Moldtelecom” pentru anii 2009-2010”.

♦ Dată fiind externalizarea unei componente operaţionale cu un grad sporit de complexitate, auditul a atenţionat S.A. “Moldtelecom” asupra întreprinderii de măsuri urgente la supravegherea şi menţinerea controlului activităţilor furnizorului angajat (coordonarea corespondenţei, actualizarea periodică a contractului şi, după caz, definirea concretă a unui caiet de sarcini etc.). Totodată, se relevă aplicarea măsurilor de precauţie în ce priveşte datele transmise, accesate, utilizate şi stocate, precum şi menţinerea reglementărilor de confidenţialitate³⁰. Se menţionează şi necesitatea elaborării de către S.A. “Moldtelecom” a unui plan coerent de management al raporturilor dintre părţi privind serviciile furnizate, în vederea monitorizării serviciului integral (la toate etapele) oferit de furnizor, precum şi planificării riguroase a colaborării cu specialiştii externi care reprezintă furnizorul etc. Auditul consideră oportună identificarea corectă a tuturor potenţialelor implicări şi elemente la lansarea noului serviciu, cu asigurarea transparenţei la repartizarea între parteneri a veniturilor obţinute în urma contractării serviciului respectiv.

__________________

³⁰ Ordinul MTIC nr.106 din 20.12.2010 “Cu privire la aprobarea reglementărilor tehnice”.

Concluzii

Neracordarea politicilor statului privind orientarea tarifelor la costuri şi tendinţele de orientare a preferinţelor consumatorilor către alte tipuri de servicii de comunicare au determinat înregistrarea diminuărilor veniturilor tarifare la serviciile de telefonie fixă ale Societăţii în sumă de 438,5 milioane de lei. Se atestă unele deficienţe privind reglementările tarifare interne, astfel încît Societatea nu a racordat, în anul 2012, costurile fixe ale serviciilor de telefonie mobilă, transport date şi IPTV la raportarea financiară pe anul 2011. Nerecuperarea în termen a investiţiilor orientate la acordarea serviciilor de telefonie mobilă (proiectul 3G) a condiţionat, în anul 2011, generarea de pierderi la acest capitol (142,1 milioane de lei), factor care a determinat entitatea să-şi revizuiască termenele de recuperare a acestora pentru o perioadă mai îndelungată.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• actualizarea Strategiei de dezvoltare a domeniului comunicaţiilor electronice.

Capitolul VII

AUDITUL SISTEMELOR INFORMAŢIONALE

Tehnologiile informaţionale au pătruns cu desăvîrşire în toate aspectele vieţii. Astfel, calitatea şi performanţele actului de guvernare, la fel ca şi în viaţa cotidiană sau în orice alte domenii de activitate ştiinţifică sau economică, reprezintă o dependenţă tot mai vădită de eficienţa aplicării noilor tehnologii. Actualmente, dependenţa tuturor aspectelor vieţii de TIC impune necesitatea stringentă de reglementare adecvată a domeniilor, precum şi de creare a instrumentelor fiabile pentru evaluarea respectării acestora şi corespunderii TIC anumitor standarde şi rigori.

Conform standardelor INTOSAI, auditul TI este definit ca un proces de colectare şi analiză a probelor pentru a determina dacă tehnologiile informaţionale sînt implementate astfel încît să poată menţine integritatea datelor, securitatea activelor şi să contribuie la atingerea obiectivelor instituţiei în mod efectiv, utilizînd eficient resursele”. Astfel, auditul TI vine să evalueze şi să prezinte dovezi asupra performanţei gestionării TIC şi asupra deficienţelor existente.

Auditul TI include atît audituri financiare şi ale valorii pentru bani într-un mediu TI, cît şi audituri ale performanţei sistemelor TI, în funcţie de obiectivul predeterminat al auditului. Cu toate acestea, un factor obişnuit este formarea unei opinii privind gradul de încredere în sistemele TI din cadrul organizaţiei auditate.

Pe parcursul implementării PDS pe anii 2006-2010 a fost contractată o companie internaţională de consultanţă, drept parte componentă a activităţilor de realizare a Pilonului II, care a asistat Curtea de Conturi a Republicii Moldova la toate etapele de formare a capacităţilor interne privind efectuarea auditurilor TI. În cadrul executării contractului menţionat, s-au organizat 4 audituri-pilot asistate de experţi internaţionali, fiind instruiţi mai mulţi angajaţi ai CCRM, precum şi a fost creată baza metodologică pentru efectuarea independentă a auditurilor TI pe viitor. Astfel, CCRM a manifestat vigilenţă şi perspicacitate dezvoltînd capacităţile proprii în domeniul efectuării auditurilor TI. Pînă în prezent au fost finalizate 10 audituri TI (inclusiv 2 – în perioada raportată), fiind evaluate integral sau parţial majoritatea instituţiilor de stat importante în aspectul formării sau utilizării datelor primare şi a TIC. Deşi capacitatea şi profesionalismul CCRM în domeniul vizat au fost apreciate de instituţiile auditate , astfel de misiuni de audit reprezintă o continuă provocare, capacităţile interne necesitînd o consolidare şi dezvoltare permanentă.

Analizînd rezultatele misiunilor de audit efectuate de către CCRM, pot fi identificate un şir de probleme generale şi constrîngeri, care afectează dezvoltarea domeniului TIC, precum şi creează impedimente considerabile instituţiilor în automatizarea proceselor şi reformarea activităţii, şi anume:

• lacune considerabile în cadrul de reglementare şi de standardizare în domeniul TIC;

• lipsa clasificatoarelor şi nomenclatoarelor pentru majoritatea domeniilor-cheie;

• ineficienţa procesului de înregistrare primară a datelor şi de gestiune a registrelor;

• fluctuaţia specialiştilor în domeniul TIC, ca urmare a nivelului extrem de scăzut de salarizare;

• implicarea insuficientă a conducerii instituţiilor de stat în gestiunea domeniului TIC şi lipsa de reglementare a domeniului;

• efectuarea de investiţii ineficiente şi finanţarea fragmentată;

• lipsa studiilor de fezabilitate şi analiza ineficientă a necesităţilor şi, drept urmare, formarea unor cerinţe tehnice inexacte, neclare sau nerealiste;

• ineficienţa şi caracterul neunivoc al proceselor interne, precum şi dublarea eforturilor prin efectuarea proceselor atît în mod tradiţional, cît şi în cadrul unor sisteme informaţionale.

Situaţia nefavorabilă creată în domeniul TIC nu poate fi depăşită fără implicarea hotărîtă a Guvernului şi a Parlamentului la toate etapele de reformare a instituţiilor de stat. O monitorizare adecvată, combinată cu un proces eficient de ajustare a cadrului legal şi normativ, ar crea condiţii favorabile şi premise pentru dezvoltarea durabilă a sectorului TIC în ţară şi, drept urmare, va impulsiona reformarea şi modernizarea întregului sector public sau privat, generînd beneficii economice, sociale şi culturale.

VII.1. Performanţele obţinute în domeniul automatizării proceselor electorale

Automatizarea proceselor electorale a constituit o componentă importantă în dezvoltarea democraţiei în Republica Moldova, prin consolidarea şi eficientizarea controlului asupra legalităţii şi transparenţei acestora. Informatizarea proceselor electorale a fost desemnată drept o componentă foarte importantă a Strategiei Naţionale de edificare a societăţii informaţionale – “Moldova electronică”³¹. Astfel, Comisiei Electorale Centrale i-au fost trasate, în acest sens, sarcini pentru anii 2005-2010. CCRM, în calitate de instituţie care realizează auditul public extern, fiind motivată de interesul sporit din partea societăţii, dar şi al organismelor internaţionale donatoare şi partenerilor de peste hotare faţă de mersul implementării Sistemului informaţional automatizat de stat “Alegeri” şi a Registrului de stat al alegătorilor, a iniţiat un audit al tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă în domeniul respectiv.

__________________

³¹ Hotărîrea Guvernului nr.255 din 09.03.2005 “Privind Strategia Naţională de edificare a societăţii informaţionale – “Moldova electronică””.

Auditul s-a axat, în măsură semnificativă, pe evaluarea rolului şi contribuţiei CEC şi a altor părţi în elaborarea SIAS “Alegeri” şi a RSA, factorilor ce influenţează procesul, cauzelor unor neajunsuri constatate, precum şi pe evaluarea controalelor generale din cadrul CEC. Ţinîndu-se cont de faptul că SIAS “Alegeri” nu este dat în exploatare industrială, iar RSA nu este implementat, abordarea auditului a fost una orientată pe probleme, prin identificarea, evaluarea şi analiza riscurilor.

Obiectivul auditului

Poate fi asigurată automatizarea proceselor electorale în condiţiile dependenţei de factorii externi şi optimizate eforturile părţilor implicate pentru obţinerea rezultatelor aşteptate?

Principalele constatări

Situaţia actuală constatată denotă lipsa de soluţii finite în domeniul automatizării proceselor electorale, astfel nefiind atinse obiectivele stabilite în acest sens şi fiind ratate beneficiile scontate.

Misiunea de audit a identificat un şir de factori care au condiţionat performanţele reduse în domeniul automatizării proceselor electorale, dintre care se evidenţiază:

• problemele înregistrate în cadrul realizării activităţilor strategice în domeniul TIC, care au efect negativ asupra strategiilor şi proiectelor sectoriale şi instituţionale, realizarea acestora fiind direct dependentă de situaţia în domeniu;

• nu a fost efectuat un studiu de fezabilitate pentru identificarea situaţiei şi posibilităţilor reale, precum şi pentru identificarea şi minimizarea riscurilor în contextul realizării prevederilor Concepţiei SIAS “Alegeri”;

• dependenţa directă de existenţa şi calitatea datelor externe a fost conştientizată de la primele etape de conceptualizare a RSA şi SIAS “Alegeri”, însă s-a aprobat o abordare care nu se baza pe situaţia şi posibilităţile reale.

În prezent pot fi remarcate cele mai importante probleme şi constrîngeri în automatizarea proceselor electorale:

• deşi în procesele de testare a componentelor SIAS “Alegeri” erau declarate rezultate bune, majoritatea componentelor încă nu sînt finalizate, iar fiabilitatea celor existente nu poate fi garantată;

• realizarea completă a obiectivelor de automatizare, precum şi eliminarea erorilor din listele electorale nu sînt posibile în condiţiile lipsei seturilor de date veridice necesare;

• durata mare de realizare a procesului de automatizare duce la învechirea morală a soluţiei şi tehnologiilor iniţiale, iar selectarea opţiunii de elaborare “de la zero” reduce considerabil posibilităţile de asigurare a continuităţii, fiabilităţii şi flexibilităţii sistemului;

• elaborarea componentelor sistemului de către un cerc restrîns de persoane duce la creşterea considerabilă a riscurilor aferente dezvoltării şi mentenanţei, precum şi amplifică efectul erorilor şi reţinerilor;

• existenţa unor deficienţe considerabile în asigurarea nivelului corespunzător al controalelor generale în cadrul CEC.

Concluzii

Automatizarea proceselor electorale urma să devină un element-cheie în consolidarea democraţiei şi asigurarea respectării standardelor şi bunelor practici internaţionale în domeniu. Deşi nu au fost înregistrate rezultate fiabile, existînd numeroşi factori externi şi interni ce defavorizează iniţiativele în domeniul automatizării proceselor electorale, starea curentă a lucrurilor trebuie utilizată pentru identificarea univocă a metodelor şi căilor de depăşire a situaţiei create. Cu toate acestea, majoritatea eforturilor depuse vor fi ineficiente în condiţiile nivelului redus de disponibilitate a datelor externe şi implicării ineficiente a altor părţi în proces.

Se accentuează importanţa analizei detaliate a riscurilor, precum şi necesitatea revizuirii complete a modului de abordare a automatizării proceselor electorale, prin prisma problemelor identificate şi capacităţilor reale ale părţilor implicate.

Actualmente este esenţială conştientizarea necesităţii de asigurare a continuităţii şi sustenabilităţii automatizării proceselor electorale atît de către Guvern, cît şi de către Parlament. Rezultatele pot fi obţinute nu în urma unor investiţii masive şi eforturi izolate, ci a creării unui mediu instituţional, legal, informaţional şi tehnologic favorabil. Astfel, dezvoltarea domeniului TIC în perspectivă poate fi privită drept fructificarea beneficiilor unor investiţii inteligente la nivel de ţară, fiind create toate condiţiile necesare pentru realizarea unor iniţiative de dezvoltare instituţională.

VII.2. Performanţa aplicării tehnologiilor informaţionale în contextul

îmbunătăţirii managementului instituţional în domeniul justiţiei

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în calitate de instituţie care realizează auditul public extern, fiind motivată de interesul sporit din partea societăţii, organismelor internaţionale şi a donatorilor străini privind reformarea sectorului justiţiei prin implementarea şi utilizarea eficientă a TIC, a iniţiat şi a efectuat auditul tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă în domeniul respectiv.

Auditul s-a axat, în mare parte, pe identificarea registrelor, serviciilor şi proceselor interne de interes sporit şi pe evaluarea modului de aplicare a tehnologiilor informaţionale pentru eficientizarea activităţilor aferente. Suplimentar au fost evaluate principalele probleme, constrîngeri şi riscuri în aplicarea noilor tehnologii necesare pentru realizarea reformelor în domeniu şi interacţiunii informaţionale cu alte instituţii de stat, precum şi alte probleme existente în domeniu, fiind propuse unele metode şi căi de ameliorare a situaţiei.

Reieşind din nivelul scăzut de automatizare a proceselor aferente exercitării atribuţiilor şi din numeroasele neajunsuri ale principalelor sisteme informaţionale, abordarea de audit a fost una bazată pe probleme, prin identificarea riscurilor şi constrîngerilor, precum şi a eventualelor metode de ameliorare a situaţiei pentru eficientizarea activităţii instituţiilor din domeniu.

Misiunea de audit a cuprins activităţi şi proceduri de audit în cadrul Ministerului Justiţiei cu instituţiile din subordine şi cu cele monitorizate, precum şi la unele instanţe de judecată şi la Consiliul Suprem al Magistraturii.

Obiectivul auditului

Au fost atinse obiectivele scontate ce ţin de automatizarea proceselor şi serviciilor din sectorul justiţiei în vederea eficientizării activităţii instituţiilor din domeniu?

Principalele constatări

MJ, împreună cu instituţiile din subordine şi cu cele monitorizate, reprezintă unul dintre cei mai importanţi registratori primari de informaţie, dar şi necesită utilizarea unui număr considerabil de date din exterior. Astfel, gestionarea eficientă a proceselor interne şi automatizarea acestora sînt inerent dependente de disponibilitatea şi calitatea datelor. În aceste condiţii, dezvoltarea oricăror proiecte este supusă unor riscuri ce nu pot fi controlate.

Automatizarea procesului de gestiune a dosarelor şi înregistrarea audio a şedinţelor instanţelor judecătoreşti urmau a fi elementele-cheie în realizarea reformelor din domeniul justiţiei, în cadrul cărora au fost oferite soluţii tehnice în acest scop. Cu toate că se lucrează continuu la perfecţionarea soluţiei tehnice, problemele tehnice sînt invocate frecvent de către utilizatori drept cauză a neutilizării sau utilizării parţiale a Programul Integrat de Gestionare a Dosarelor şi Sistemul de înregistrare audio a şedinţelor de judecată Femida.

Conducerea MJ conştientizează necesitatea de îmbunătăţire a gestiunii domeniului TIC, efectuînd un studiu extins în domeniu. În prezent acesta conceptualizează o viziune nouă privind modul de automatizare şi înregistrare în registre, realizarea căreia va determina necesitatea operării de modificări în cadrul legal. Principalele constatări vin să accentueze cele mai importante aspecte care necesită a fi îmbunătăţite:

♦ Potrivit diverselor documente strategice de nivel naţional, MJ are un rol esenţial în formarea şi ţinerea mai multor registre importante, însă automatizarea adecvată a registrelor respective nu s-a realizat din diverse motive.

♦ Nivelul redus de automatizare a proceselor de înregistrare, colectare şi transmitere a datelor, precum şi situaţia nefavorabilă în domeniul TIC creează impedimente considerabile procesului de reformare a sectorului justiţiei în general.

♦ Sistemele informaţionale existente nu corespund business-proceselor, condiţionînd o restructurare totală a sectorului TIC.

♦ Pentru eficientizarea proceselor de gestionare a informaţiei este necesară identificarea proprietarilor acesteia şi optimizarea serviciilor prin reingineria lor şi prin dezvoltarea în bază de criterii şi caracteristici comune.

♦ În cadrul MJ ţinerea registrelor se efectuează preponderent manual, iar pentru celelalte este necesară înlocuirea soluţiei tehnice, precum şi elaborarea cadrului de reglementare pentru procesele în cauză.

♦ Datorită numeroaselor neajunsuri în gestiunea TI şi necesităţii unei abordări noi în acest sens, controalele generale TI din cadrul MJ urmează a fi reconceptualizate.

♦ Deşi legislaţia prevede clar modul de stabilire şi desemnare a raporturilor juridice privind ţinerea registrelor, iar CCRM a informat autorităţile abilitate despre problemele respective, această situaţie mai persistă.

Concluzii

Deşi automatizarea unor procese interne a fost obiectul realizării diferitelor proiecte, existînd mai multe sisteme informaţionale de diversă anvergură şi complexitate, în prezent majoritatea din ele sînt depăşite moral şi funcţional şi nu mai reprezintă soluţii strategice. O mare parte a registrelor se ţin în mod manual, iar soluţiile tehnice existente necesită ajustări sau înlocuirea acestora.

Îmbunătăţirea proceselor de înregistrare primară şi de evidenţă a datelor în registre trebuie considerată drept soluţie unică pentru impulsionarea internă a aplicării eficiente de tehnologii informaţionale şi, ca urmare, pentru îmbunătăţirea calitativă şi optimizarea procesului de prestare a serviciilor.

Se accentuează existenţa divergenţelor, discrepanţelor şi lacunelor în cadrul legal, în special în aspectele ce ţin de identificarea obiectelor de evidenţă a registrelor de stat, denumirea unificată a acestora, precum şi de identificarea subiecţilor raporturilor juridice privind ţinerea lor.

Gestionarea domeniului tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor în cadrul MJ, împreună cu instituţiile din subordine şi cu cele monitorizate, are un caracter fragmentat şi neuniform, astfel atestîndu-se necesitatea centralizării tuturor activităţilor de referinţă prin desemnarea unei unităţi structurale cu împuterniciri şi abilităţi suficiente pentru unificarea aspectelor strategice, funcţionale, financiare şi de drept şi, ca urmare, eficientizarea eforturilor şi resurselor necesare pentru formarea unui spaţiu informaţional unic în domeniul justiţiei.

Este esenţială conlucrarea constructivă a părţilor implicate în scopul evitării divergenţelor în abordare, precum şi al unificării eforturilor pentru optimizarea rezultatelor şi atingerea obiectivelor strategice atît în domeniul justiţiei, cît şi la nivel de ţară.

S-a constatat că în instanţele judecătoreşti, în condiţiile utilizării parţiale a PIGD şi SRS Femida, lipsei unui control adecvat în cadrul MJ asupra gestionării eficiente a acestora, lipsei instrumentelor de monitorizare în cadrul realizării contractelor de deservire, sînt efectuate unele cheltuieli ineficiente şi neargumentate de la bugetul de stat. Totodată, neimplementarea integrală a soluţiilor tehnice destinate automatizării proceselor din instanţele de judecată condiţionează impedimente în realizarea cu succes a reformelor în domeniul justiţiei. Astfel, utilizarea parţială a funcţiei de repartizare aleatorie a dosarelor judecătoreşti, aplicarea eficientă a căreia trebuia să contribuie la excluderea factorului uman în repartizarea lor, nu exclude şi fenomenul corupţiei în procesul respectiv.

În contextul celor expuse, cu referire la PIGD şi SRS Femida, se concluzionează că, reieşind din problemele tehnice existente, învechirea morală şi tehnică a soluţiei, precum şi din necesitatea înglobării unui şir de funcţionalităţi, care la momentul actual nu sînt asigurate (dintre care, cele mai importante ţin de interacţiunea informaţională cu alte sisteme), soluţia existentă nu poate fi considerată de perspectivă, dar nici nu trebuie abandonată, fiind necesară valorificarea tuturor posibilităţilor existente şi excluderea factorilor ce împiedică acest lucru.

Recomandări Parlamentului:

• se recomandă Parlamentului şi, în particular, Comisiei permanente juridice, numiri şi imunităţi implicarea activă în promovarea reformelor în domeniul justiţiei, în special a aspectelor ce ţin de eficientizarea acestora prin aplicarea TIC moderne în cadrul tuturor instituţiilor vizate.

ÎNCHEIERE

Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public pe anul 2012 conţine rezultatele acţiunilor de audit realizate de către CCRM şi reprezintă o modalitate de a informa Parlamentul şi opinia publică despre calitatea gestiunii finanţelor şi a patrimoniului public, precum şi de a specifica rolul şi scopul unicei autorităţi a statului în consolidarea managementului financiar şi asigurarea sustenabilităţii finanţelor publice. Prin recomandările formulate, CCRM contribuie la îmbunătăţirea modului de utilizare corectă şi performantă a resurselor financiare, precum şi la protejarea intereselor financiare ale statului Republica Moldova.

ANEXE

Anexa nr.1

la Raportul asupra administrării şi

întrebuinţării resurselor financiare

publice şi a patrimoniului public

LISTA

hotărîrilor adoptate de Curtea de Conturi în perioada noiembrie 2012 – octombrie 2013

şi a entităţilor supuse auditului

Anexa nr.2

la Raportul asupra administrării şi

întrebuinţării resurselor financiare

publice şi a patrimoniului public

OPINIILE

exprimate de auditorii Curţii de Conturi ca rezultat al misiunilor de audit

la entităţile auditate în perioada noiembrie 2012 – octombrie 2013

Opinia cu rezerve privind rapoartele financiare se oferă atunci cînd, cu excepţia efectelor posibile ale aspectului descris în paragraful privind opinia cu rezerve, rapoartele financiare, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei patrimoniale şi celei financiare ale entităţii la data de 31.12.2012, în conformitate cu standardele de contabilitate.

Opinia cu rezerve privind regularitatea se oferă atunci cînd, cu excepţia efectelor posibile ale aspectului descris în paragraful privind opinia cu rezerve, gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public, sub toate aspectele semnificative, a fost efectuat legal şi regulamentar.

Opinia fără rezerve privind rapoartele financiare se formează atunci cînd rapoartele financiare, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei patrimoniale şi celei financiare ale entităţii la data de 31.12.2012, în conformitate cu standardele de contabilitate.

Opinia fără rezerve privind regularitatea se oferă atunci cînd gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public, sub toate aspectele semnificative, s-a efectuat legal şi regulamentar.

Opinia contrară privind rapoartele financiare se formează atunci cînd rapoartele financiare nu oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei patrimoniale şi celei financiare ale entităţii la data de 31.12.2012, în conformitate cu standardele de contabilitate.

Opinia contrară privind regularitatea se oferă atunci cînd gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public nu s-a efectuat legal şi regulamentar.

Refuzul de opinie atestă situaţia cînd auditorul nu este capabil să obţină probe de audit suficiente şi adecvate pe care să-şi fundamenteze opinia de audit şi să concluzioneze că efectele posibile ale denaturărilor nedetectate asupra situaţiilor financiare, acolo unde este cazul, ar putea fi atît semnificative, cît şi permanente.