Постановление N 54 от 03.10.2013 об утверждении Отчета об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества (Годовой отчет за 2012 год)

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Отчета об управлении и использовании публичных

финансовых средств и публичного имущества

(Годовой отчет за 2012 год)

№ 54  от  03.10.2013

 (в силу 11.04.2014) 

Мониторул Офичиал № 87-91 ст.14 от 11.04.2014

* * *

В соответствии со ст.133 (4) Конституции Республики Молдова, ст.8 (1) b), ст.15 (2) и (4) и ст.16 h) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества (Годовой отчет за 2012 год) и представить Парламенту Республики Молдова.

2. Настоящее постановление и Отчет об управлении и использовании публичных финансовых ресурсов и публичного имущества (Годовой отчет за 2012 год) опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 54 от 3 октября 2013 г.

ОТЧЕТ

об управлении и использовании публичных финансовых средств

и публичного имущества

(Годовой отчет за 2012 год)

Список аббревиатур

ВВЕДЕНИЕ

Реформы, внедряемые в области ФМК, предполагают продвижение концепции ответственности, предусматривающей обязательства по ответственности за акт управления, а это обязательство в свою очередь предполагает наличие сильной и независимой функции внешнего публичного аудита, которая рассматривает действия ответственных лиц и информирует налогоплательщиков о порядке, в котором органы расходуют публичные средства.

Независимо от порядка образования и назначения публичных средств, Счетная палата Республики Молдова в качестве внешнего публичного аудитора осуществляет контроль за формирование, управление и использование публичных финансовых средств, а также за администрирование публичного имущества путем проведения внешнего аудита в публичном секторе, проверяя, если публичные средства правильно отражены в отчете, если израсходованы в соответствии с применяемыми положениями и уделяется ли должное внимание получению оптимального соотношения между выделенными средствами и полученными результатами.

Осуществляя деятельность внешнего публичного аудитора, СПРМ преследует достижение следующих целей: правильное и эффективное управление публичными финансовыми средствами и публичным имуществом, консолидация надлежащего финансового управления, продвижение ответственности в области менеджмента публичных финансов, а также информирование ответственных публичных органов и широкой общественности путем составления и предоставления объективных отчетов. Результаты деятельности СПРМ используются Парламентом, а также проверяемыми субъектами для улучшения качества финансово-экономического управления и публичных финансов страны, аудиторская деятельность необходима для того, чтобы быть ориентиром бюджетного исполнения за истекший бюджетный год.

СПРМ независимо планирует и осуществляет деятельность, проводя следующие виды аудита: аудит соответствия, аудит эффективности и другие виды аудита, которые направлены на проблемы, связанные с:

1) подтверждением финансовой ситуации аудируемого ответственного субъекта; подтверждением финансовых ситуаций администрирования публичных средств в целом; оценкой соответствия уставу и применяемым положениям; оценка финансового менеджмента и контроля – аудит соответствия;

2) оценка деятельности субъекта на основании принципов:

a) экономичности – минимизация стоимости выделенных ресурсов для достижения оцененных результатов определенного вида деятельности с поддержанием соответствующего качества этих результатов;

b) эффективность – соотношение между полученными результатами и используемыми ресурсами для их получения;

c) результативность – уровень выполнения запланированных задач для каждого вида деятельности и соотношение между проектируемым эффектом и фактическим результатом соответствующей деятельности – аудит эффективности;

3) оценка и предоставление доказательств об эффективности управления ИТК и существующих недостатках – аудит информационных технологий, другие виды аудита.

СПРМ не располагает компетенциями по расследованию и правовыми полномочиями, а в случае появления мошенничества, несоответствий и нарушений, установление и расследование которых не входит в ее полномочия, обращается в правовые органы.

Констатации СПРМ находятся в основе оценки финансового менеджмента, а внесенными рекомендациями и измерением влияния их внедрения можно проследить зарегистрированные достижения в течение определенного периода в этой области, которые находятся в постоянном развитии и совершенствовании.

Целью Отчета об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества, разработанного СПРМ за каждый истекший бюджетный период, является представление констатаций и выводов, принятых в результате проведения аудиторской деятельности, которые приходят на помощь Парламенту, Правительству и гражданам с намерением информировать о порядке, в котором были распределены и использованы публичные средства, и расходовались ли они по назначению.

Настоящий Отчет СПРМ относится к исполнению бюджета за 2012 год и включает констатации и выводы аудиторской деятельности, реализуемой за ноябрь 2012 года – октябрь 2013 года, который был направлен Парламенту для применения в процессе утверждения годового закона о бюджете.

Отчет за 2012 бюджетный год структурирован в 7 разделов, в которых содержатся основные констатации и выводы в аудируемых областях, а также рекомендации по улучшению ситуации и предотвращению некоторых рисков.

Первый раздел “Общее представление” охватывает обобщение аудиторской деятельности, проведенной СПРМ, и полученных результатов.

Второй раздел дает общее представление о порядке формирования, управления и использования средств национального публичного бюджета.

Третий раздел посвящен аудиту администрирования и управления имуществом центральными и местными публичными органами и экономическими субъектами.

Четвертый раздел направлен на аудит окружающей среды и содержит обобщение уровня реализации задач государственной политики по возобновляемой энергии.

Пятый раздел содержит свод оценки внедрения проектов, финансируемых из внешних источников.

Шестой раздел относится к аудиторским миссиям эффективности и включает три темы, которые стали целью этого типа аудита.

Седьмой раздел охватывает аудит информационных систем.

Приложения № 1 и № 2 содержат информацию о принятых пленумом СПРМ постановлениях и заключения аудита.

Раздел I

ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Счетная палата Республики Молдова на основании Конституции Республики Молдова и организационных рамок закона является единственным органом, компетентным проверять путем проведения внешнего публичного аудита порядок формирования, управления и использования публичных финансовых средств и администрирования публичного имущества, подтверждая, что:

• финансовые ситуации проверяемых субъектов составлены в соответствии с действующей законодательной базой и предоставляют реальное и достоверное отражение финансовой эффективности;

• порядок администрирования публичного имущества, а также бюджетного исполнения находится в соответствии с целью, задачами и полномочиями, предусмотренными в нормативной базе по созданию проверяемых субъектов.

Аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с законодательством Республики Молдова, внутренними актами, собственными стандартами аудита, принятыми на основании применяемых общих международных стандартов.

Исходя из роли высшего органа аудита способствовать надлежащему финансовому управлению публичными фондами и публичным имуществом, предоставлять Парламенту, Правительству и, соответственно, аудируемым публичным органам отчеты, содержащие информацию об их использовании и администрировании в соответствии с принципами законности, соответствия, экономичности, эффективности и результативности, СПРМ продолжает обращать внимание на наиболее часто встречающиеся и существенные проблемы и дисфункциональности, выявленные в процессе аудита. Аудиторские миссии отметили постоянный и аналогичный характер ряда явлений, что свидетельствует о низком уровне ответственности институционального менеджмента.

I.1. Общие выводы о результатах аудиторской деятельности

Согласно Программе аудиторской деятельности на 2013 год, СПРМ за период с октября 2012 г. по сентябрь 2013 года реализовала 41 аудиторскую миссию, в том числе 3 миссии – согласно международным обязательствам (2 – согласно матрицам политик Правительства).

Следовательно, за отчетный период СПРМ приняла 41 постановление об утверждении 46 отчетов аудита, среди которых: 39 отчетов аудита соответствия (или 86%), 5 отчетов аудита эффективности (или 10%), 2 отчета аудита ИТ (или 4%), было проаудитировано 347 субъектов. Вместе с тем были собраны доказательства от 277 субъектов, на некоторых из них – в рамках проведения многих видов аудита/аудиторских миссий.

Категории субъектов, подвергнутых аудиту, представлены синтетически в таблице № 1.

Представленные в таблице данные свидетельствуют, что преимущественная часть субъектов была проверена в рамках аудита соответствия, а некоторые из них – в рамках многих видов аудита /аудиторских миссий.

В результате проведения аудиторских миссий аудиторы составили заключения о соответствии финансовых ситуаций и относительно соответствия управления публичными средствами и администрирования публичного имущества. Так, из всех составленных заключений (31), связанных с достоверностью и объективностью финансовых отчетов, сформулированы 5 условных и 26 безусловных мнений. Также было составлено 38 мнений о соответствии, из которых 2 отрицательных мнения, 25 условных и 11 безусловных мнений. Одновременно в зависимости от тематики и цели аудита было сформулировано 30 выводов. Информация о составленных заключениях содержится в приложении № 2 к настоящему Отчету.

Констатации аудита выявили несоответствия в управлении публичными средствами и публичным имуществом, а также при составлении финансовой отчетности. Размер установленных несоответствий и отклонений составил примерно 8,2 млрд.леев, зарегистрировав тенденцию снижения по сравнению с 9,7 млрд.леев, выявленных в предыдущем году. Эта тенденция снижения обусловлена и влиянием аудиторской деятельности, которая состоит в улучшении финансового менеджмента и контроля в некоторых проверяемых субъектах.

Оценка финансового влияния выявленных отклонений и несоответствий изложена в таблице № 2.

Сравнительный анализ данных свидетельствует, что выявленные нарушения в организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности являются более существенными и частыми, составив 4231,0 млн.леев, или 51,4% от общей суммы. Это относится к случаям несоответствующей регистрации или неотражения в бухгалтерском учете произведенных экономических операций или некоторых бухгалтерских элементов, а также неотражения в бухгалтерском учете и ошибочного составления отчетности об управляемом имуществе, что может повлиять на его целостность.

Так, около 52,7%, или 2230,9 млн.леев, от размера выявленных нарушений связано с допущением ошибок в данных бухгалтерского учета и при отражении в отчетности финансовых ситуаций, а 47,3%, или 2000,1 млн.леев, – несоответствующей регистрацией публичного имущества, других материальных ценностей в бухгалтерском учете. Соответствующие недостатки имеют постоянный характер, что свидетельствует о недостаточной озабоченности руководящих лиц в улучшении финансово-бухгалтерского менеджмента, который предоставляет своевременную, полную и правильную информацию. Эти несоответствия были установлены в рамках аудиторских миссий как в АТЕ, так и в ЦПО. Наиболее существенные несоответствия были установлены в учреждениях, подведомственных Государственной канцелярии (523,8 млн.леев), Академии наук Молдовы (446,4 млн.леев), Министерству экономики (122,3 млн.леев), Министерству труда, социальной защиты и семьи (74,0 млн.леев), в некоторых театрально-концертных организациях, подведомственных Министерству культуры (102,5 млн.леев).

Существенную часть всех несоответствий и недостатков формируют и отклонения законодательно-нормативного порядка, по которым не может быть исчислено количественное влияние. В них вписываются недостатки и несоответствия, допущенные при проведении государственных закупок, – 600,1 млн.леев, при администрировании бюджетных доходов – 93,3 млн.леев, связанные с нерегистрацией публичного имущества в территориальном кадастровом органе, – 2328,7 млн.леев и т.д., в целом они составляют сумму 3285,8 млн.леев, или 40%. Допущенные несоответствия являются следствием несоблюдения ряда процедур, установленных законодательством, и не генерируют прямой ущерб, однако отрицательно влияют на финансовый менеджмент и надлежащее управление публичными деньгами.

Как и в предыдущие годы, первичные исполнители бюджета не обеспечили эффективный менеджмент по установлению, учету и взысканию бюджетных доходов. Так, в рамках аудиторских миссий были установлены отклонения и ошибки в процессе разработки и бюджетного планирования на общую сумму 275,9 млн.леев.

Во многих случаях проверяемые субъекты не внедрили адекватную систему финансового менеджмента и контроля, что определило возможность необоснованной оплаты труда некоторых работников, выплаты ряда нерегламентированных платежей, осуществления дополнительных и неэффективных расходов или не по назначению за счет бюджетных средств на общую сумму 313,7 млн.леев.

В некоторых областях наибольшей важности, какими являются: бюджетное планирование, исполнение и администрирование доходов НПБ, освоение бюджетных средств для инвестиций и капитального ремонта, менеджмент государственных закупок, несоответствия сохраняются из года в год, а в контексте улучшения ситуации отмечается необходимость:

• гармонизации законодательной базы в отношении бюджетного процесса, улучшения способностей бюджетного планирования доходов и расходов;

• постоянного укрепления способностей налогового и таможенного администрирования с целью эффективного аккумулирования доходов в национальный публичный бюджет, в том числе по компоненту снижения задолженностей в национальный публичный бюджет, учитывая то, что они имеют тенденцию к увеличению;

• консолидации возможностей по аккумулированию публичных фондов, в том числе грантов и средств, полученных в качестве бюджетной поддержки;

• ускорения процесса внедрения системы финансового менеджмента и контроля, которая обеспечит надлежащее управление публичными средствами;

• постоянного укрепления автономии в принятии решений и финансовой самостоятельности в рамках местных публичных органов;

• идентифицирования решений и средств в контексте регистрации в кадастровом органе имущества публичной собственности;

• улучшения менеджмента при управлении, сдаче внаем, отчуждении/приватизации публичного имущества.

В целях улучшения экономической ситуации в публичных учреждениях, успешной реализации и внедрения реформ и политик управления, а также экономического роста страны необходимо укрепление менеджерской ответственности для оптимального управления ресурсами на основании принципов надлежащего управления путем внедрения системы финансового менеджмента и контроля и деятельности внутреннего аудита, главная роль в этом отводится менеджеру публичного субъекта. Вместе с тем без усилий, поддержанных всеми руководящими лицами, публичными органами, Правительством и Парламентом, результат не достигнет предложенного уровня.

I.2. Результаты деятельности по мониторингу внедрения

рекомендаций из Годового отчета за 2011 год

Счетная палата Республики Молдова путем внесенных требований и рекомендаций в результате аудиторских миссий преследует цель способствовать улучшению менеджмента публичных финансов, а процесс мониторинга их внедрения аудируемыми субъектами действует как инструмент предотвращения, надзора и повышения ответственности руководящих лиц субъектов.

В изложенном контексте оценка влияния принятых субъектами мер представляет собой необходимый элемент в процессе взятия на себя и повышения ответственности руководителей администраций и публичных учреждений.

Большая часть аудируемых субъектов представила доказательства заинтересованного отношения к выполнению требований и внедрению рекомендаций СПРМ путем принятия надлежащих мер по устранению недостатков, установленных аудитом. Следует отметить, что даже став преимущественными, несоответствия, связанные с организацией и финансовой отчетностью, как правило, исправляются наиболее часто. Так, стоимость ценностей, недвижимости, земельных участков публичной собственности, восстановленная в бухгалтерском учете, составила 384,2 млн.леев. Вместе с тем аудируемые субъекты приняли меры по исправлению ошибок, допущенных в бухгалтерском учете относительно произведенных экономических операций или некоторых бухгалтерских элементов, размер которых составил 511,6 млн.леев; обеспечили регистрацию в территориальном кадастровом органе имущества публичной собственности стоимостью 11,3 млн.леев; исчислили и определили к взысканию в НПБ сборы и налоги в размере 2,1 млн.леев, а также приняли меры по взысканию суммы 1,15 млн.леев, которая включает в себя сборы, налоги, а также нерегламентированно выплаченные платежи. Сумма, полученная в результате исправления недостатков, в 14 раз превысила бюджет СПРМ на 2012 год.

В контексте выполнения требований и внедрения рекомендаций СПРМ были приняты некоторые меры по изменению законодательно-нормативной базы, а именно:

♦ в бюджетно-налоговой области: внесены изменения в Налоговый кодекс относительно права отнесения в зачет НДС на основании налоговых накладных; были аннулированы некоторые льготы по НДС и таможенному сбору на импортируемые товары и услуги, а также усовершенствована методология определения таможенной стоимости; внесены изменения в нормативную базу путем лицензирования предпринимательской деятельности, установлено изъятие лицензии в случаях неуплаты в установленный срок сбора за лицензию; был дополнен Перечень оказываемых платных услуг и тарифов на них, а также изменен порядок формирования и использования специальных средств и др.;

♦ в публичной системе медицинского страхования: была регламентирована предельная доля расходов на содержание персонала медико-санитарных учреждений в общих расходах, а также внесены изменения в нормативную базу по оплате труда работников из соответствующей области;

♦ в области гражданской защиты: была усовершенствована нормативная база относительно мероприятий по подготовке гражданской защиты Республики Молдова;

♦ по улучшению качества публичных услуг: были внесены изменения в законодательную базу по дополнению списка лекарств, компенсируемых за счет ФОМС, с дополнительным выделением фондов на соответствующие цели.

В течение отчетного периода СПРМ столкнулась и с некоторыми проблемами по разделу выполнения требований и внедрения рекомендаций, направленных публичным органам, другим проверяемым субъектам. В большей части ситуация обусловлена отсутствием согласованности административного аппарата внедрять надлежащие практики в управление публичными средствами и имуществом, а также недостаточным вовлечением Правительства и Парламента в этот процесс.

Согласно ст.3 Постановления Парламента № 248 от 08.12.2011², профильные парламентские комиссии, в том числе Комиссия по экономике, бюджету и финансам, были ответственными за рассмотрение рекомендаций из Отчета СПРМ за 2011 год, а также за принятие мер по обеспечению их выполнения.

________________

² Постановление Парламента № 248 от 08.12.2011 “Об Отчете Счетной палаты об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества в 2010 бюджетном году”.

Для выполнения соответствующего положения на одном из заседаний Комиссии по экономике, бюджету и финансам обсуждалась информация, представленная СПРМ относительно мер, принятых субъектами, в целях внедрения рекомендаций из Годового отчета за 2011 год.

В контексте изложенного в течение отчетного периода должны были быть выполнены и внедрены 1544 требования и рекомендации, направленных на основании 38 постановлений СПРМ (утвержденных за ноябрь 2011 г. – сентябрь 2012 г.), которые содержатся в Годовом отчете за 2011 год. По состоянию на 01.10.2013 из общего числа требований и рекомендаций было выполнено 577, что составляет 37%, а 290, или 19%, подвергаются дальнейшему мониторингу СПРМ, так как часть из них требует более длительного периода реализации, а другая часть выполнена частично, аудируемые субъекты инициировали лишь некоторую деятельность, которая по различным мотивам не завершена. В результате аудируемые субъекты не предприняли всех возможных мер с целью внедрения внесенных рекомендаций без ссылки на соответствующие мотивы. Так, в указанном периоде остались невыполненными 677 рекомендаций (44%).

Ситуация об уровне выполнения постановлений СПРМ представлена следующим образом:

Наиболее существенные задолженности по разделу невыполненных требований и рекомендаций имеют следующие публичные органы: Министерство финансов – 38³; Министерство экономики (подведомственные учреждения) – 27; Министерство культуры (подведомственные учреждения) – 29; Государственная канцелярия, территориальные отделения – 19; Министерство окружающей среды – 19; Министерство иностранных дел и европейской интеграции (дипломатические миссии) – 36; Министерство здравоохранения (подведомственные учреждения) – 27; субъекты из области гражданской авиации – 19; Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры – 16; Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности (подведомственные субъекты) – 19; Министерство просвещения – 11; Центр электронного управления – 8; органы местного публичного управления – 216.

________________

³ Большое число невыполненных МФ рекомендаций объясняется тем, что многими постановлениями СПРМ направляются рекомендации, связанные с разработкой политик, нормативных актов и положений.

Одними из причин, которые определяют создавшуюся ситуацию, являются отсутствие ряда твердых решений со стороны административного аппарата по внедрению передовых практик в управление публичными фондами, неидентификация всех возможностей по реализации ряда конкретных действий, соотнесенных с требованиями и рекомендациями СПРМ, предназначенными устранить установленные недостатки и, что важнее всего, исключить их в будущем.

Среди факторов, которые отрицательно влияют на процесс полного выполнения требований и рекомендаций, можно отметить:

• безответственность некоторых руководящих лиц проверяемых субъектов, а также отсутствие рычагов по повышению их ответственности;

• невовлечение ЦПО и ОПМУ в случаях, когда подведомственные субъекты не выполняют постановления СПРМ;

• недостаточная профессиональная подготовка персонала этих субъектов и др.

Исходя из вышеизложенного, делаем вывод, что непринятие субъектами мер по устранению несоответствий и недостатков, установленных в рамках аудиторских миссий, может привести и в будущем к ненадлежащему управлению публичными средствами и публичным имуществом, а также к сохранению этих нарушений. Исключение отмеченных негативных явлений, безусловно, будет иметь влияние на процесс внедрения рекомендаций СПРМ и, соответственно, на процесс правильного и эффективного использования публичных финансовых средств для пользы государства.

Другим фактором, который влияет на процесс выявления ряда эффективных решений по устранению установленных аудитом недостатков и нарушений, является отсутствие ряда руководителей на публичных заседаниях пленума СПРМ, в рамках которых рассматриваются материалы аудита. Нередко на заседаниях пленума первые лица заменялись работниками, которые не имели полномочий в аудитируемой области или не были ознакомлены и посвящены в проблемы, предложенные для дискуссии.

На 41 публичном заседании пленума СПРМ, созванном в отчетном периоде для рассмотрения результатов аудиторских миссий, присутствовало лишь 58 из 102 приглашенных первых лиц. В результате на заседаниях СПРМ не присутствовало 44 ответственных лица, приглашенных в установленном порядке, из которых: представители парламентских комиссий, министры, заместители министров, председатели районов и др.

Как и в прошедшие годы, установленная ситуация по выполнению требований и внедрению рекомендаций беспокоила как СПРМ, так и гражданское общество, которое в отчетном периоде постоянно участвовало в поддержке действий по внедрению рекомендаций Счетной палаты для сенсибилизирования общественного мнения и государственных органов относительно необходимости более ответственного подхода к использованию публичных средств и публичного имущества.

Для преодоления создавшейся ситуации, в контексте выполнения п.28 Плана действий на 2012-2013 годы по реализации Национальной антикоррупционной стратегии⁴, СПРМ разработала и внесла в Парламент проект закона об установлении административных и уголовных санкций за невыполнение постановлений СПРМ. Соответствующий проект был зарегистрирован в качестве законодательной инициативы, находясь в процедуре рассмотрения в Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету Парламента. Путем утверждения и внедрения этого закона предусматривается повышение эффективности аудиторской деятельности, которая будет иметь влияние на улучшение менеджмента публичных финансов.

________________

⁴ Постановление Парламента № 12 от 17.02.2012 “Об утверждении Плана действий на 2012-2013 годы по реализации Национальной антикоррупционной стратегии на 2011-2015 годы”.

Рекомендации Парламенту:

• запросить от Правительства и ЦПО отчеты о выполнении постановлений СПРМ с заслушиванием на заседаниях профильных парламентских комиссий ответственных лиц, которые обеспечивают их исполнение;

• рассмотреть и утвердить изменения в законодательной базе по установлению административных и уголовных санкций за невыполнение постановлений Счетной палаты.

I.3. Информирование правоохранительных органов

Согласно ст.9 (2) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, СПРМ информирует правоохранительные органы о выявлении нарушений, установление и рассмотрение которых относится к их компетенции.

Данные об уведомлении СПРМ правоохранительных органов представлены следующим образом:

Так, за октябрь 2011 г. – сентябрь 2013 г. СПРМ информировала правоохранительные органы о 28 случаях, особенно о фактах, представляющих признаки совершения ряда правонарушений, какими являются: злоупотребление служебным положением, превышение служебных полномочий, халатность на службе, фальсификация актов, растрата чужого имущества в особо крупных размерах и др.

За октябрь 2011 г. – сентябрь 2012 г. правоохранительным органам было направлено на основании постановлений СПРМ 16 материалов, из которых: 13 – Генеральной прокуратуре, 5 – Национальному центру по борьбе с коррупцией и 1 – Прокуратуре муниципия Кишинэу, по запросу. Некоторые материалы были одновременно направлены Генеральной прокуратуре и Национальному центру по борьбе с коррупцией.

В результате рассмотрения направленных материалов органами уголовного преследования было возбуждено 13 уголовных дел:

• уголовное дело, возбужденное согласно ст.335 (3) b) Уголовного кодекса (злоупотребление служебным положением), по материалам аудита управления имуществом, сданным/взятым внаем АО “Banca de Economii” за период 2008-2011 годов (Постановление СПРМ № 5 от 14.02.2012);

• уголовное дело, возбужденное на основании признаков, квалифицированных как правонарушения, предусмотренные ст.328 (1) Уголовного кодекса, по факту превышения служебных полномочий со стороны ответственных лиц административно-территориальных единиц района Бричень (проявление действий путем необоснованного занижения финансовых средств на питание детей в дошкольных и доуниверситетских учреждениях на сумму 0,6 млн.леев; осуществление нерегламентированных расходов в сумме 106,8 тыс.леев) – материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Бричень и управления публичным имуществом за 2011 год и аудита законности управления финансовыми средствами некоторыми субъектами района Бричень за период 2005-2011 годов (Постановление СПРМ № 13 от 10.04.2012);

• уголовное дело, возбужденное согласно признакам состава правонарушения, предусмотренного ст.329 (2) b) Уголовного кодекса (халатность на службе), допущенного ответственными лицами ГП “Aeroportul Chişinău”, завершившееся серьезными последствиями для интересов государства на сумму 9,2 млн.леев, – материалы аудита соответствия управления публичным имуществом органами и субъектами из области гражданской авиации за период 2010-2011 годов (Постановление СПРМ № 16 от 03.05.2012);

• уголовное дело, возбужденное по факту фальсификации неустановленными лицами набора документов, представленных рабочей группе по государственным закупкам, в примэрии села Гординешть района Единец, которые послужили основанием для заключения договора закупок № 47 от 20.12.2010 на общую сумму 27360 леев и дополнительного соглашения к договору по увеличению стоимости договора на 320 леев – материалы аудита бюджетов административно- территориальных единиц района Единец и управления публичным имуществом за 2011 год (Постановление СПРМ № 19 от 11.05.2012);

• возбужденное уголовное дело относительно руководящих лиц примэрии с.Штефэнешть района Штефан Водэ по факту растраты чужого имущества в особо крупных размерах, согласно элементам правонарушения, предусмотренного ст.191 (4) Уголовного кодекса, – материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год (Постановление СПРМ № 21 от 18.05.2012);

• уголовное дело, возбужденное в соответствии со ст.191 (5) Уголовного кодекса (растрата чужого имущества в особо крупных размерах); материалы СПРМ относительно предоставления гуманитарной помощи были приложены к уголовному делу, возбужденному 31.01.2011 согласно признакам правонарушения, предусмотренного ст.329 (2) c) Уголовного кодекса, – материалы аудита бюджета и управления публичным имуществом в АТО Гагаузия за 2011 год (Постановление СПРМ № 24 от 29.05.2012);

• уголовное дело, возбужденное в соответствии со ст.327 (2) Уголовного кодекса по факту злоупотребления служебным положением, допущенному ответственными руководящими лицами городского совета Рышкань, относительно приобретения служебного автомобиля по цене 100000 леев – материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Рышкань и управления публичным имуществом за 2011 год (Постановление СПРМ № 27 от 15.06.2012) и

• уголовное дело, возбужденное на основании ст.264 (1) Уголовного кодекса, в связи с дорожно-транспортным происшествием, в которое был вовлечен автомобиль примэрии города Рышкань;

• уголовное дело, возбужденное на основании ст.328 (3) d) Уголовного кодекса, по факту совершения руководящими лицами Республиканского театра “Luceafărul” и Министерства культуры ряда действий, которые явно превышают лимиты прав и обязанностей, предоставленных законом при управлении публичным имуществом, – материалы аудита эффективности «Имеются возможности улучшения механизма по управлению имуществом, сданным/взятым внаем публичными органами и коммерческими обществами с полностью или преимущественно публичным капиталом, и повышения эффективности по его администрированию» (Постановление СПРМ № 29 от 06.07.2012);

• 3 уголовных дела, возбужденных на основании ст.328 (3) b) Уголовного кодекса (превышение власти или превышение служебных полномочий), ст.329 (2) b) Уголовного кодекса (халатность на службе) и ст.244 (2) b) Уголовного кодекса (уклонение от уплаты налогов предприятий, учреждений и организаций) – материалы аудита бюджетов и управления публичным имуществом административно-территориальных единиц муниципия Кишинэу за период 2010-2011 годов (Постановление СПРМ № 37 от 31.07.2012).

Вместе с тем правоохранительные органы, имеющие на рассмотрении материалы аудиторских миссий, проведенных СПРМ, издали 32 распоряжения о невозбуждении уголовного преследования по причине отсутствия элементов состава преступления – материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Бричень и управления публичным имуществом за 2011 год и аудита законности управления финансовыми средствами некоторыми субъектами района Бричень за период 2005-2011 годов; материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц и управления публичным имуществом района Стрэшень, района Басарабяска; материалы аудита, проведенного в Службе гражданской защиты и чрезвычайных ситуаций и в некоторых подведомственных учреждениях; 28 распоряжений об отказе о возбуждении уголовного преследования относительно деятельности 28 примэрий по материалам аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Единец и управления публичным имуществом за 2011 год.

По материалам аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Хынчешть за 2010 год и управления публичным имуществом (Постановление СПРМ № 75 от 24.11.2011) и аудита соответствия за 2011 бюджетный год в Министерстве иностранных дел и европейской интеграции и некоторых подведомственных учреждениях (Постановление СПРМ № 30 от 12.07.2012) Генеральная прокуратура не вмешалась с прокурорскими актами.

За октябрь 2012 г. – сентябрь 2013 г. правоохранительным органам было направлено 12 материалов на основании постановлений СПРМ, из которых: 3 – Генеральной прокуратуре; 2 – Национальному центру по борьбе с коррупцией; 1 – Антикоррупционной прокуратуре, по запросу; 1 – Генеральной прокуратуре и Главному инспекторату полиции и 5 – одновременно Генеральной прокуратуре и Национальному центру по борьбе с коррупцией. В результате было возбуждено 2 уголовных дела:

• уголовное дело, возбужденное на основании элементов правонарушения, предусмотренного ст.329 (1) d) Уголовного кодекса (халатность на службе), – материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Дубэсарь и управления публичным имуществом за 2011 год (Постановление СПРМ № 52 от 21.11.2012);

• уголовное дело, возбужденное согласно ст.251 Уголовного кодекса (отчуждение арестованных ценностей, совершенное лицом, которое в соответствии с законом обеспечивает их целостность), в связи с отчуждением пакета акций АО “Pepiniera piscicolă zonală Cahul”, на которые был наложен арест Заключением Экономического апелляционного суда, и ст.328 (3) d) Уголовного кодекса (превышение власти) – материалы аудита бюджетов административно-территориальных единиц района Кахул и управления публичным имуществом за 2011 год (Постановление СПРМ № 53 от 23.11.2012).

Остальные 10 материалов находятся в процессе рассмотрения.

Следует отметить и то, что Национальному центру по борьбе с коррупцией и Генеральной прокуратуре были направлены материалы о проверках, проведенных на ГП “Moldelectrica” и в АО “Termocom”, эти два мероприятия по проверке были инициированы и проведены с допущением ряда нарушений действующего законодательства в рамках аудита соответствия использования публичного имущества и формирования тарифов в системе обеспечения природным газом и тепловой энергией.

I.4. Аудиторские мероприятия, проведенные по запросу

парламентских фракций

Согласно законодательным положениям, Парламент или парламентские фракции могут поручить Счетной палате провести ряд аудиторских мероприятий. Аудиторские мероприятия могут быть запрошены без решения Парламента, по заявлению любой парламентской фракции один раз в полугодие.

В течение отчетного периода СПРМ было направлено 12 запросов со стороны парламентских фракций, групп депутатов, а также некоторых депутатов Парламента Республики Молдова. Так, в результате запроса со стороны парламентской фракции ЛДПМ были проведены аудиторские миссии в ГП Национальном театре оперы и балета им. Марии Биешу и Академии наук Молдовы, а по запросу парламентской фракции КПРМ в рамках реализации аудиторской миссии в Государственной канцелярии были проверены указанные в запросе аспекты.

Аудиторская миссия, инициированная по запросу группы депутатов со стороны парламентской фракции ЛП о правильности и полноте передачи государственного имущества для создания АО “Moldovagaz”, по решению пленума СПРМ была приостановлена из-за отсутствия документированных доказательств, а также несоответствующей законодательной базы, которая позволяет осуществлять аудиторские мероприятия у экономических агентов, доля государства в уставном капитале которых составляет ниже 50%.

Запросы по проведению аудиторских мероприятий, которые не вписывались в положения законодательной базы, были направлены для рассмотрения, согласно компетенции, другим учреждениям. Одновременно указанные в запросах темы будут рассматриваться при разработке Программы деятельности СПРМ на следующий год.

Результаты аудиторских мероприятий, проведенных на основании внесенных запросов, с соблюдением законодательных положений содержатся в соответствующих разделах настоящего Отчета.

Раздел II

АУДИТ ФОРМИРОВАНИЯ, УПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

СРЕДСТВ НАЦИОНАЛЬНОГО ПУБЛИЧНОГО БЮДЖЕТА

II.1. Аудит по Отчету Правительства об исполнении

государственного бюджета за 2012 год

Основные констатации об исполнении в целом государственного бюджета за 2012 год

Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год был разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет исполнение в целом, базирующееся на данных учета казначейской системы и консолидации данных отчетов исполнителей бюджета. На основании аудиторской деятельности, проведенной по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год, по компоненту кассового исполнения было составлено безусловное мнение, учитывая то, что выявленные нарушения не превышают установленного уровня материальности.

Счетная палата Республики Молдова отмечает: (i) наличие некоторых недостатков в процессе планирования/пересмотра доходов и расходов вследствие невнесения своевременных уточнений; (ii) неотражение в отчетности некоторых видов доходов в соответствии с бюджетной классификацией; (iii) необеспечение полноты отражения в отчетности задолженностей, а также мер по их взысканию; (iv) непересмотр размера трансфертов, перечисленных из государственного бюджета; (v) финансирование дорожного фонда сверх лимитов поступивших средств, связанных с источниками его образования; (vi) использование остатков специальных средств без проведения уточнений в этом аспекте; (vii) отсутствие единых норм по планированию капитальных вложений, финансируемых из государственного бюджета, а также динамики финансирования государственных инвестиций с целью их планирования с соблюдением принципа прозрачности и в зависимости от приоритетности объектов; (viii) нерегистрацию в учете/неотражение в бухгалтерском учете центральными публичными органами (учредителями) стоимости уставного капитала мониторизируемых государственных предприятий и акционерных обществ, а также основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов и др.

♦ Исполнение в целом государственного бюджета за 2012 год как по доходам, так и по расходам было ниже установленного бюджетного уровня.

В результате уточнения бюджета основные показатели были установлены по доходам в сумме 20638,2 млн.леев и по расходам – 21544,2 млн.леев с дефицитом 906,0 млн.леев. Впоследствии на основании окончательных изменений, произведенных Министерством финансов согласно положениям ст.21 Закона о государственном бюджете на 2012 год, бюджетный дефицит составил 1624,7 млн.леев, или на 718,7 млн.леев больше, чем уровень, уточненный Парламентом, общая сумма доходов была определена в размере 20783,5 млн.леев, а расходов – 22408,2 млн.леев.

♦ Исполненные доходы составили общую сумму 20090,6 млн.леев, зарегистрировав уровень выполнения 96,7%, а расходы, соответственно, 21675,3 млн.леев, или 96,7%, в результате годового исполнения был зарегистрирован бюджетный дефицит в сумме 1584,7 млн.леев.

Анализом аудита данных об исполнении государственного бюджета за 2012 год отмечается, что:

• исполненные доходы в сумме 20090,6 млн.леев на 692,9 млн.леев меньше, чем окончательные бюджетные показатели;

• кассовые расходы, исполненные в сумме 21675,3 млн.леев, на 732,9 млн.леев меньше, чем окончательные бюджетные показатели;

• по сравнению с 2011 годом исполнение государственного бюджета за 2012 год зарегистрировало тенденцию роста доходов на 1451,6 млн.леев и расходов – на 1671,2 млн.леев;

• бюджетный дефицит в удельном весе ВВП достиг в 2012 году уровня 1,8%, став на 0,1 процентного пункта больше по сравнению с 2011 годом.

♦ Бюджетный дефицит составил 1584,7 млн.леев и на 678,7 млн.леев (74,9%) выше уровня, предусмотренного Парламентом, и на 40,0 млн.леев (2,5%) ниже уровня окончательных бюджетных показателей.

В аспекте источников по основному компоненту был зарегистрирован дефицит в сумме 434,9 млн.леев и по компоненту «проекты, финансируемые за счет внешних источников», – 1228,8 млн.леев. Вместе с тем, компоненты специальных средств и специальных фондов были исполнены с излишком в сумме 35,8 млн.леев и, соответственно, 43,2 млн.леев. Дефицит был профинансирован преимущественно из: внешних источников – в сумме 1163,8 млн.леев, внутренних источников – 359,2 млн.леев, средств от продажи и приватизации имущества публичной собственности – 131,9 млн.леев и др. Зарегистрированный дефицит по компоненту «проекты, финансируемые за счет внешних источников», в сумме 1228,8 млн.леев на 54,0 млн.леев больше установленных лимитов. Отмечается, что МФ не осуществляло мониторинга исполнения расходов по этому компоненту, соответственно, не было разрешено осуществление расходов из остатков средств некоторых проектов, что повлияло на увеличение предусмотренного дефицита. Вместе с тем проверки аудита компонента специальных средств в аспекте исполнителей бюджета свидетельствуют об исполнении с дефицитом на 26,8 млн.леев больше запланированного дефицита вследствие использования имеющихся средств из остатков для осуществления расходов в отсутствие включения этих ситуаций в уточнения годового закона о бюджете.

♦ Остатки денежных средств (по всем компонентам) по состоянию на 31.12.2012 составили 1905,7 млн.леев, в том числе по основному компоненту – 9,3 млн.леев, специальные средства – 384,0 млн.леев, специальные фонды – 473,7 млн.леев и проекты, финансируемые за счет внешних источников – 1038,7 млн.леев.

По сравнению с началом года, отмечается тенденция роста остатков на 112,2 млн.леев, обусловленная увеличением остатков по специальным средствам на 38,0 млн.леев, специальным фондам – на 43,2 млн.леев и по проектам, финансируемым за счет внешних источников, – на 123,8 млн.леев, на что повлиял низкий уровень освоения выделенных средств. Вместе с тем отмечается снижение остатка средств по основному компоненту на 92,8 млн.леев, что связано с неполным поступлением доходов в государственный бюджет и использованием средств остатка в качестве источника финансирования расходов. Из общего остатка средств (1905,7 млн.леев), зарегистрированного по состоянию на 31.12.2012, примерно 215,0 млн.леев приходится на исполнителей бюджета, которые обслуживаются вне казначейской системы (из которых 169,1 млн.леев составляют остатки средств проектов, финансируемых за счет внешних источников, исполненных посредством финансовых учреждений, а остаток суммы приходится на учреждения вне страны). Необходимо отметить то, что из общего остатка денежных средств, зарегистрированного на конец года, 156,2 млн.леев составили остатки специальных средств высших учебных заведений, которые на основании законодательных положений⁵ начиная с января 2013 года были перечислены в финансовые учреждения в результате получения ими статуса университетской автономии.

________________

⁵ Закон об образовании № 547-XIII от 21.07.1995.

Основные констатации об исполнении доходов государственного бюджета за 2012 год

Уровень исполнения доходов государственного бюджета свидетельствует о недостатках в налоговом планировании, а общие поступившие доходы по сравнению с утвержденными бюджетными показателями не обеспечили ожидаемой бюджетной сбалансированности.

♦ В контексте уточнения и изменения показателей, утвержденных Законом о государственном бюджете на 2012 год, аудит отмечает сохранение ситуации, в которой вырисовывается переоценка некоторых видов доходов по сравнению с реальной ситуацией об их исполнении, что свидетельствует о резервах в процессе разработки бюджета. В результате внесенных изменений общие доходы государственного бюджета были снижены на 729,1 млн.леев, а вследствие уточнений, произведенных Министерством финансов, они были увеличены на 145,3 млн.леев, в целом общая сумма доходов была снижена на 583,8 млн.леев.

♦ Несмотря на то, что последнее уточнение бюджета было утверждено в конце ноября, исполнение доходов государственного бюджета свидетельствует о некоторых резервах в уровне исполнения, окончательные показатели (20783,5 млн.леев) были исполнены в сумме 20090,6 млн.леев, или на 692,9 млн.леев меньше, что привело к дисбалансу относительно источников финансирования бюджетных расходов в этом же размере. Отмечается, что аналогично прошлым годам по 38 позициям доходов поступления были ниже предусмотренного уровня на 1078,2 млн.леев, а по 51 позиции – на 385,8 млн.леев выше уточненных показателей. Ниже уточненного уровня поступили НДС на импортируемые товары – на 392,9 млн.леев, акцизы на бензин и дизельное топливо – на 120,7 млн.леев, акцизы на автомобили – на 81,5 млн.леев, доходы от включения в тариф на природный газ средств, предназначенных для покрытия средств, используемых для выкупа векселей, – на 14,2 млн.леев и др. Доходы, поступившие дополнительно к установленным суммам, состоят от поступлений от акцизов на табачные изделия – на 120,7 млн.леев, НДС на произведенные товары и услуги, оказываемые на территории Республики Молдова, – на 110,6 млн.леев, подоходного налога с предпринимательской деятельности – на 40,6 млн.леев и др.

♦ Исполнение доходов государственного бюджета в 2012 году увеличилось на 2922,9 млн.леев по сравнению с 2010 годом и на 1451,6 млн.леев по сравнению с 2011 годом. Вместе с тем удельный вес доходов государственного бюджета в 2012 году в ВВП составил 22,9%, или на 0,2 процентного пункта больше, чем в 2011 году, и, соответственно, на 1,0 процентного пункта меньше уровня 2010 года.

♦ Налоговые доходы поступили в сумме 16178,2 млн.леев, или на 397,5 млн.леев ниже предусмотренного уровня, составив 80,5% от общих доходов государственного бюджета и 18,4% в ВВП, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 1385,0 млн.леев. Рост налоговых доходов по сравнению с 2011 годом обусловлен: поступлениями НДС – на 704,2 млн.леев; поступлением 533,0 млн.леев от подоходного налога с предпринимательской деятельности в результате повторного введения этого налога для юридических лиц с 01.01.2012; сбором за выдачу лицензий на отдельные виды деятельности – на 320,5 млн.леев в результате выдачи ряда лицензий для широкой полосы 4G; акцизами на табачные изделия – на 261,3 млн.леев; поступлением 125,4 млн.леев от введения акцизов на сжиженный газ начиная с 01.01.2012 и др.

♦ Для возмещения НДС в 2012 году были запланированы средства в сумме 1745,0 млн.леев, или на 499,0 млн.леев больше по сравнению с уровнем предыдущего года. Рост уровня возмещения был запланирован в основном в результате введения с 2012 года возмещения НДС на капитальные инвестиции (расходы) для муниципия Кишинэу и муниципия Бэлць. Так, для возмещения НДС в 2012 году были предусмотрены и использованы 1745,0 млн.леев. Фактически в течение года Государственному казначейству были представлены платежные документы для возмещения НДС в сумме 1771,2 млн.леев, однако по состоянию на 31.12.2012 остались неисполненными 95 платежных поручений на сумму 26,2 млн.леев, которые были возвращены Главной государственной налоговой инспекции.

♦ Неналоговые доходы поступили в сумме 858,1 млн.леев, или на 7,8 млн.леев (0,9%) ниже окончательно установленного уровня, удельный вес которых составил 4,3% в общих исполненных доходах и 1,0% в ВВП. По сравнению с 2011 годом неналоговые доходы увеличились на 118,6 млн.леев (16,0%), из которых самые существенные приходятся на: государственную пошлину по делам, рассматриваемым судами и другими компетентными органами, – на 28,7 млн.леев в условиях ликвидации экономических судов; отчисления от чистой прибыли государственных (муниципальных) предприятий – на 14,1 млн.леев; проценты по кредитам, выданным из государственного бюджета, – на 9,1 млн.леев и др.

♦ Поступления от внутренних и внешних грантов составили 1558,1 млн.леев, или на 230,8 млн.леев ниже уточненного уровня. Данная ситуация была связана с неосвоением в срок средств (Фондом Вызовы тысячелетия Молдовы – 118,2 млн.леев; Министерством экономики – 30,4 млн.леев; Министерством финансов – 26,9 млн.леев и др.), а также другими внешними факторами. По сравнению с 2011 годом поступления от внутренних и внешних грантов снизились на 61,4 млн.леев.

♦ Доходы от специальных средств снизились по сравнению с предыдущим бюджетным годом. Так, в 2012 году доходы от специальных средств поступили в сумме 1094,1 млн.леев, или на 63,2 млн.леев (5,8%) ниже предусмотренного уровня, составив 5,4% от общей суммы поступивших доходов и 1,2% в ВВП. По сравнению с 2011 годом доходы от специальных средств снизились на 8,1 млн.леев.

♦ Доходы специальных фондов зарегистрировали небольшую тенденцию роста. Доходы специальных фондов были взысканы в сумме 358,0 млн.леев, или на 6,4 млн.леев (1,8%) выше предусмотренного уровня, составив 1,8% от общих поступивших доходов и 0,4% в ВВП. По сравнению с 2011 годом доходы специальных фондов увеличились на 3,9 млн.леев.

♦ Задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом – продолжающаяся проблема. На конец 2012 года задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом по основным платежам (без пени и штрафных санкций) составили 602,6 млн.леев, которые по сравнению с началом года увеличились на 192,3 млн.леев (46,9%). В аспекте администраторов преимущественная часть приходится на платежи по налогам и сборам, администрируемым Государственной налоговой службой, – 73,1% (440,3 млн.леев), которые увеличились по сравнению с предыдущим годом на 102,2 млн.леев (30,2%), а 26,9% (162,3 млн.леев) приходится на задолженности по платежам, администрируемым Таможенной службой, которые увеличились по сравнению с предыдущим годом на 90,1 млн.леев, или в 2,2 раза.

Выводы

На значительную разницу между предусмотренными и фактически поступившими доходами, что было установлено и предыдущими аудиторскими миссиями СПРМ, влияют как недостатки, связанные с порядком и точностью оценки и планирования показателей по видам доходов, так и с эффективностью менеджмента учреждений, имеющих функцию сбора доходов государственного бюджета. В этой ситуации переоценка бюджетных доходов определила дисбаланс государственного бюджета по причине привлечения расходов, основанных на нереальных/чрезмерно увеличенных оценках доходов, чему предшествовали бюджетные уточнения путем идентифицирования ряда дополнительных доходов и снижения расходов во избежание риска увеличения бюджетного дефицита и публичного долга.

Сквозь призму относящейся ответственности Министерство финансов совместно с органами, имеющими полномочия по налоговому администрированию, не обеспечили полного сбора налогов, что непосредственно влияет на уровень исполнения доходов государственного бюджета. Вместе с тем резервы в деятельности этих органов обуславливают риск уклонения от налогообложения, в том числе путем формирования задолженностей в государственный бюджет, которые имеют тенденцию роста.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• обеспечить качество планирования показателей государственного бюджета в аспекте видов доходов и осуществлять мониторинг соответствия исполнения компетентными органами функций по налоговому администрированию с целью обеспечения полноты поступления платежей, относящихся к доходам государственного бюджета;

• посредством Государственной налоговой службы и Таможенной службы принять достаточные и результативные меры для снижения задолженностей по оплате налоговых обязательств.

Основные констатации аудита администрирования публичных доходов органами Государственной налоговой службы

В 2012 году в результате налогового администрирования органы Государственной налоговой службы собрали доходы в национальный публичный бюджет в сумме 19028,1 млн.леев, зарегистрировав соотношение в ВВП 23,3%, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 0,3 процентного пункта. Несмотря на то, что Главная государственная налоговая инспекция предприняла некоторые меры по улучшению процесса налогового администрирования, в том числе путем обеспечения соответствующего отражения в отчетности данных налогового учета, отмечается наличие ряда проблем, недостатков и несоответствий в организации и проведении процесса осуществления контроля над: (i) соблюдением налогового законодательства; (ii) правильным исчислением, полным и своевременным взысканием в национальный публичный бюджет налоговых обязательств; (iii) администрированием задолженности по налоговым обязательствам; (iv) процессом осуществления принудительного сбора налоговых обязательств; (v) администрированием НДС; (vi) созданием и функционированием налоговых постов; (vii) проверкой и учетом конфискованного имущества уполномоченными органами, имеющими право их конфискации, и др.

В зависимости от подхода к аудиту доказательства были собраны в ГГНИ и 9 территориальных ГНИ, подведомственных ГНС.

Так, сквозь призму основных функций по администрированию публичных доходов органами Государственной налоговой службы отмечается следующее.

♦ Неполный и несвоевременный сбор в национальный публичный бюджет в 2012 году исчисленных налоговых обязательств определил рост задолженности на 533,4 млн.леев по сравнению с предыдущим периодом. Наиболее значительная часть задолженности сформирована из пени, штрафов и задолженности, зарегистрированной на специальном учете, взыскание которых становится все более проблематичным. В аспекте видов налогов как в аудитируемом, так и в предыдущем периоде удельный вес задолженности перед ГБ и бюджетами АТЕ был зарегистрирован по НДС – 62,1%, по подоходному налогу с предпринимательской деятельности – 15,8%, земельному налогу – 6,8% и налогу на недвижимость – 4,8%. Отмечается, что задолженности по основным платежам в национальный публичный бюджет по состоянию на 31.12.2012 по сравнению с ситуацией после применения налоговой амнистии 2007 года увеличились в 8,4 раза, или на 1239,1 млн.леев, что свидетельствует о возможности появления риска уклонения от уплаты налогов.

♦ Администрирование процесса специального учета налоговых обязательств, принудительное исполнение которых невозможно, не обеспечило соответствие их регистрации (случаи, установленные в ГНИ Фэлешть и ГНИ муниципия Кишинэу, составили 71,5 млн.леев) и исключение (суммы 15,9 млн.леев, необоснованно зарегистрированной в 2008-2011 годах УНА Рышкань ГНИ муниципия Кишинэу) в/из специального учета налоговых обязательств на законных основаниях, а также правильное отражение в отчетности территориальными государственными налоговыми инспекциями данных учета (установленные случаи на сумму 84,9 млн.леев в УНА Рышкань и УНА Буюкань ГНИ муниципия Кишинэу). В этих ситуациях отмечаются искусственное занижение суммы задолженности и вызов ситуаций высокого риска относительно предоставления налоговых каникул налогоплательщикам в условиях нерегламентированной регистрации на специальном учете их задолженности, а также исключения этих сумм посредством специального учета.

♦ Несоответствие процесса принудительного исполнения взыскания налогового обязательства обусловило: нерегламентированное применение органами ГНС в период действия договора по эшелонированию положений Налогового кодекса; расторжение с опозданием договоров по эшелонированию в условиях, при которых налогоплательщик не выполнил обязательств согласно договорным условиям; запоздалое применение мер принудительного исполнения; необеспечение погашения задолженности путем взыскания денежных средств, в том числе в иностранной валюте, с банковских счетов налогоплательщиков. Несмотря на то, что налоговые органы в 2012 году направили 39,4 тыс. инкассовых поручений на сумму задолженности 1478,3 млн.леев, поступило лишь 298,9 млн.леев, или 20% от направленной суммы, а неприостановление операций на банковских счетах привело к увеличению задолженности.

♦ Несмотря на то, что законодательная база регламентирует процесс возмещения НДС, он остается проблематичным, на соответствие процесса возмещения НДС из государственного бюджета повлияло множество недостатков, а именно: неодинаковый подход к процессу рассмотрения заявлений и принятия решений путем метода реализации возмещения НДС из бюджета (установлены случаи на общую сумму 4,9 млн.леев); необоснованное отклонение заявлений экономических агентов по возмещению НДС; согласование в некоторых случаях в необоснованном порядке возмещения НДС (2 случая установлены в УНК ГНИ муниципия Кишинэу на сумму около 1,1 млн.леев).

♦ Необоснованное отклонение заявлений по возмещению НДС, затягивание сроков рассмотрения разногласий в связи с ожиданием вступления в силу новых изменений в законодательстве в пользу налогоплательщиков, немотивированное применение ряда штрафов за налоговые нарушения привело к росту числа апелляций, внесенных налогоплательщиками, а также к занижению платежей, подлежащих поступлению в бюджет, на 36,8 млн.леев.

♦ Неосвоение в полной мере всех возможностей, предоставляемых программами ИС ГНС, обусловило: несвоевременное обнаружение различий и затягивание сроков проверки показателей из некоторых информационных продуктов; непроведение полного мониторинга и нерегистрацию по “типовым формам” налоговых оценок, рассчитанных косвенными методами, в 2012 году налоговыми органами было выявлено 38 фирм-“фантомов” с размером ущерба, оцененного на сумму около 127,0 млн.леев.

♦ Неосуществление мониторинга деятельности и/или отчетов, представленных экономическими агентами, снижает своевременное выявление налогоплательщиков, которые могут быть зарегистрированы или аннулированы в качестве плательщиков НДС.

♦ Установленные несоответствия при создании и функционировании налоговых постов, а также отклонения от нормативной базы в процессе составления отчетности о проводимой деятельности ограничивают их эффективность. Эти ситуации частично обусловлены несовершенством законодательной базы по данному разделу, а также отсутствием мониторинга и рассмотрения результатов деятельности налоговых постов. Так, только в 13 случаях расхождения между ИС ГНС и отчетами о функционировании налоговых постов по размеру поставок составили около 36,1 млн.леев, а по размеру покупок – около 142,3 млн.леев.

♦ Несмотря на то, что руководство ГНС предприняло некоторые меры по заполнению администрируемых доходов доходами, поступившими от конфискации имущества, однако соотношение их составляет лишь 44,4%, а реализация их остается проблематичной. Отмечается непроведение налоговыми органами обязательных контролей в судах, органах Министерства внутренних дел, органах Прокуратуры с целью установления и учета конфискованного имущества.

Выводы

В 2012 году администрирование публичных доходов органами ГНС не во всех случаях достигло ожидаемых результатов. Недостатки и пробелы, существующие в нормативной базе, и несоответствующее исполнение основных задач обусловили дисфункциональности в механизмах по администрированию, мониторингу и контролю. Эти ситуации в некоторых случаях определили рост задолженности в НПБ, увеличение числа обжалований и наличие споров, особенно связанных с необоснованными отклонениями заявлений по возмещению НДС, затягивание сроков рассмотрения разногласий, немотивированное применение ряда санкций и штрафов за налоговые нарушения и др.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• повысить эффективность механизма по администрированию налоговых доходов для усиления менеджерского контроля для снижения случаев уклонения от налогообложения, поступления дополнительных доходов в бюджет, недопущения формирования задолженностей по оплате налоговых обязательств, обеспечения эффективного процесса добровольного соблюдения налогоплательщиками обязательств, а также для постоянного совершенствования нормативной базы.

Основные констатации аудита администрирования публичных доходов Таможенной службой

Располагая полномочиями по администрированию публичных доходов, Таможенная служба в 2012 году собрала 12612,3 млн.леев, что составило 96,4% от утвержденных доходов, а относительно ВВП – 14,4%. Одновременно администрирование публичных доходов ТС имеет некоторые резервы, особенно связанные с: (i) совершенствованием законодательной и нормативной базы относительно определения таможенной стоимости, а также методологии по оценке и прогнозированию таможенных доходов; (ii) взысканием задолженностей экономических агентов, сформированных на основании решений об урегулировании и размещения некоторых товаров, которые подлежат обложению акцизом, на таможенных складах; (iii) проведением строгого мониторинга, в том числе стоимостной цепочки, связанной со сделками, осуществленными посредством оффшорных зон, в целях предотвращения от уклонения от уплаты налоговых обязательств; (iv) осуществлением мониторинга таможенных льгот и освобождений, предоставленных при оплате таможенных обязательств по импорту, сквозь призму оценки влияния от их предоставления.

Так, в аспекте основных функций по администрированию публичных доходов органами ТС аудит был проведен в центральном аппарате ТС и в 7 таможенных бюро.

В результате проведенной аудиторской группой деятельности отмечается следующее.

♦ Система менеджмента администрирования таможенных доходов имеет некоторые недостатки на этапе планирования, что вызывает необходимость совершенствования методологии по оценке доходов, администрируемых ТС, путем применения международных практик, аналитических инструментов и макро- и микроэкономических показателей.

♦ На эволюцию сборов в бюджет значительно повлияли таможенные освобождения и льготы, предоставленные экономическим агентам при оплате обязательств по импорту на основании законодательных положений⁶, свободных торговых отношений со странами СНГ и другими международными соглашениями, которые составили 3922,3 млн.леев, или 31,1% из общих доходов, администрируемых ТС, увеличившись на 547,0 млн.леев по сравнению с 2011 годом. На уровень исполнения установленных таможенных доходов повлияло и изменение валютного курса, влияние которого составило около 94,0 млн.леев.

________________

⁶ Разделы III и IV Налогового кодекса, утвержденного Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями); Закон № 1380-XIII от 20.11.1997.

♦ На неисполнение таможенных платежей на утвержденном уровне примерно на 466,2 млн.леев повлияли изменения, внесенные в законодательство, количественный объем импорта товаров, а также другие факторы.

♦ Задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом по платежам, администрируемым таможенными органами, составили 257,6 млн.леев, которые увеличились на 133,8 млн.леев (в 2,1 раза), они были сформированы на основании решений по урегулированию и преимущественно обжалованы в судебных инстанциях.

♦ Накопительные остатки средств экономических агентов о суммах начисленных и оплаченных таможенных платежей по импорту/экспорту по состоянию на 31.12.2012, согласно данным ТС, составляли 155,8 млн.леев, из которых в сумме 36,8 млн.леев – сформированные в 2012 году.

♦ Законодательно-нормативная база, на основании которой ТС осуществляет свою деятельность, содержит недостатки по определению таможенной стоимости, что было установлено и предыдущими аудитами СПРМ, в том числе по применению справочных цен, что подлежало усовершенствованию согласно принципам и правилам, предусмотренным в международных соглашениях, одной из сторон которых является Республика Молдова.

♦ Большой проблемой для бюджета остаются торговые сделки по импорту/экспорту, осуществляемые резидентами посредством фирм, являющихся резидентами оффшорных зон, которые создают риски по занижению или завышению таможенной стоимости товаров, приводящих к уклонению от уплаты налогов, увеличению цен продажи на внутреннем рынке (операции по импорту с таможенной стоимостью товаров в размере 4,1 млрд.леев и операции по экспорту стоимостью 1,4 млрд.леев). В этом контексте отмечаются и сделки по экспорту отходов и остатков металлов и изделий из смешанных металлов, из чугуна, железа или стали, когда экономический агент получает возмещение НДС из государственного бюджета, что ведет к риску уклонения от уплаты налогов и дополнительным расходам для бюджета.

♦ Таможенная стоимость, определенная таможенными органами на основании торговых накладных, представленных экономическими агентами, на некоторую медицинскую продукцию больше примерно на 50-300% по сравнению с ценой производителя, в том числе вследствие того, что законодательство не предусматривает при таможенном оформлении товара обязательное предоставление декларируемым лицом таможенной декларации страны-отправителя.

♦ Операции по импорту лекарственных препаратов, в том числе осуществленные посредством фирм из других стран, чем страна отправления товара, имеют прямую цель увеличения стоимости в накладной, что отражается на ценах реализации соответствующих лекарств на внутреннем рынке, указывая на риск уклонения от уплаты налогов и дополнительные расходы для бюджета и населения. Торговые операции по импорту лекарств не подпадают под действия положений законодательной базы по мониторингу стоимостной цепочки. Ситуация, аналогичная операциям по импорту лекарственных препаратов, была установлена и по сделкам на импорт дизельного топлива и нефтяного битума для ремонта дорог, были установлены операции на соответствующие виды товаров с такими завышениями на общую сумму около 36,4 млн.леев.

♦ Аудитом были установлены отклонения в сторону увеличения примерно на 60-280% между ценами, задекларированными экспортерами на некоторые товары (твердая пшеница, табачное сырье, семена подсолнуха), и средними ценами, публикуемыми Национальным бюро статистики, соответствующие сделки были произведены через оффшорные зоны.

♦ Несмотря на то, что подакцизные товары запрещено размещать на таможенных складах, несоблюдение таможенных режимов обусловило нерегламентированное размещение на складах некоторых товаров, облагаемых акцизами, что привело к предоставлению налоговых каникул от одного до четырех месяцев экономическим агентам-импортерам путем оплаты с опозданием налоговых обязательств.

Выводы

Соответствующее и в полной мере администрирование публичных доходов Таможенной службой располагает некоторыми резервами, на которые повлияла необходимость совершенствования законодательной и нормативной базы относительно определения таможенной стоимости товаров и методологии по оценке и прогнозированию таможенных доходов, которые будут способствовать улучшению этого процесса. Результатом администрирования доходов были и: рост в 2,1 раза задолженности экономических агентов, сформированных на основании решений по урегулированию, связанных преимущественно с обжалованием последних в судебных инстанциях; изменения, внесенные в законодательство, относительно ставок акцизов на некоторые товары; предоставление таможенных льгот и освобождений некоторым резидентам при оплате таможенных обязательств по импорту, а также рост торговых сделок по импорту/экспорту посредством фирм, являющихся резидентами офшорных зон, с рисками по уклонению от уплаты налогов и дополнительными расходами для бюджета и населения.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• усовершенствовать методологию по оценке и прогнозированию доходов, администрируемых таможенными органами, путем применения международных практик, аналитических инструментов и макро- и микроэкономических показателей;

• интенсифицировать далее мониторинг таможенных льгот и освобождений, предоставляемых при оплате таможенных обязательств по импорту, сквозь призму оценки их влияния;

• проверять цены, декларируемые экономическими операторами на медицинскую продукцию, и цены, декларируемые производителями или их официальными представителями, а также включить медицинскую продукцию в список импортируемых товаров по мониторингу стоимостной цепочки во внешней торговле;

• защищать экономические интересы государства, в том числе предотвращать и бороться с обмыванием денег посредством торговых операций, произведенных через офшорные зоны.

Основные констатации об исполнении расходов государственного бюджета за 2012 год

Исполнение расходов государственного бюджета за 2012 год указывает на различные уровни освоения лимитов ассигнований как по кассовому исполнению, так и по фактическому.

♦ Ситуация об исполнении лимитов расходов в аспекте бюджетной классификации указывает, что кассовые расходы по всем компонентам зарегистрировали уровень реализации по сравнению с окончательными показателями 96,7%, будучи исполненными в сумме 21675,3 млн.леев, или с ростом на 1671,2 млн.леев по сравнению с расходами, произведенными в 2011 году.

♦ В аспекте компонентов расходы были исполнены ниже уточненного уровня, в том числе по компоненту: специальные средства – 90,4%; проекты, финансируемые за счет внешних источников, – 92,1%; основной компонент – 97,7%; специальные фонды – 98,0%.

♦ Уровень исполнения расходов по сравнению с окончательными суммами по основным функциональным группам варьировал между 84,7% и 100,0%, в результате не были использованы ассигнования в сумме 732,9 млн.леев.

♦ Трансферты в фонды обязательного медицинского страхования не были снижены с учетом пересмотра расходов государственного бюджета, а из них не были вычтены расходы, произведенные за счет доходов специального назначения, в результате эти трансферты были профинансированы на 44,6 млн.леев больше.

♦ Преимущественная часть неосвоенных средств в сумме 101,6 млн.леев по основной группе “Социальное страхование и социальная помощь” приходится на средства, предназначенные для выплаты социальной помощи, в результате избыточного планирования Министерством труда, социальной защиты и семьи предназначенных на эти цели ассигнований, а Министерство финансов не приняло мер по их снижению в ходе годовых уточнений.

♦ Аналогично предыдущим годам установлено неполное использование средств, предусмотренных в государственном бюджете на уровне первичных исполнителей бюджета, лишь 9 исполнителей бюджета (из 52) полностью использовали лимиты утвержденных ассигнований, наибольшее неосвоение ассигнований было зарегистрировано в: НКСС – 101,6 млн.леев (3,8% от предусмотренных средств); по общим мероприятиям МФ – 88,2 млн.леев (1,8% от предусмотренных средств) в результате неправильного планирования ассигнований для индексации денежных вкладов граждан в КБ “Banca de Economii” АО и необоснования затрат на обслуживание государственного долга, не освоив ассигнования в сумме 30,3 млн.леев и 33,9 млн.леев и др.; Министерстве регионального развития и строительства – 79,2 млн.леев (19,0% от предусмотренных средств), это неосвоенные средства для капитального ремонта здания Парламента; МФ – 67,5 млн.леев (9,9% от предусмотренных средств) в результате затягивания внедрения проекта “Менеджмент публичных финансов” и инвестиционного проекта IMPEFO “Улучшение межпограничного сотрудничества между Республикой Молдова и Румынией по нефтепродуктам и обеспечению” и др.

♦ Анализ аудитом ритмичности финансирования расходов из государственного бюджета свидетельствует, что в I, II и III кварталах расходы были профинансированы ниже предусмотренного уровня, а в IV квартале – выше установленного уровня. Из средств, финансируемых в IV квартале, 2686,7 млн.леев было профинансировано в декабре, что составило 12,4% от общих годовых расходов, таким образом создавая условия для формирования дебиторской задолженности на конец года, с иммобилизацией бюджетных средств в управление экономических агентов посредством счетов, обслуживаемых финансовыми учреждениями.

♦ Кассовое исполнение доходов и расходов дорожного фонда свидетельствует, что связанные с ним доходы были исполнены в сумме 935,8 млн.леев, в дорожный фонд было перечислено 973,6 млн.леев, или на 37,7 млн.леев больше, чем предусмотрено в установленном порядке⁷, так как финансирование работ должно было быть произведено по мере накопления средств для его образования. Одновременно правильность отражения в отчетности стоимости выполненных и оплаченных из дорожного фонда работ не была обеспечена МТДИ и ГП “Государственная администрация дорог” в качестве бенефициара средств, в результате не была отражена на объем выполненных работ и кредиторскую задолженность сумма 51,2 млн.леев. Отмечается отсутствие согласованности финансирования, выполнения и отражения в отчетности средств, предназначенных для дорожного фонда, МФ не располагает внутренними положениями о порядке финансирования расходов дорожного фонда в случае ненакопления доходов, поступающих за счет источников его образования.

________________

⁷ Постановление Правительства № 172 от 21.03.2012 “Об утверждении Программы распределения средств дорожного фонда на 2012 год”.

♦ Отмечается тенденция увеличения финансирования из бюджета капитальных вложений на 769,1 млн.леев и капитального ремонта на 73,6 млн.леев по сравнению с 2011 годом, несмотря на то, что финансирование их в 2012 году было произведено ниже уровня окончательных бюджетных показателей на 72,9 млн.леев и, соответственно, на 89,9 млн.леев. До настоящего времени МФ не располагает полными данными относительно динамики финансирования в целом на уровне страны, а также в аспекте всех бенефициаров, объектов, сметной стоимости, источников финансирования, периода инициирования финансирования из государственного бюджета, выполненных объемов, размера задолженности, периода завершения и сдачи в эксплуатацию и др. по разделу капитальных вложений по заказчикам и инвестиционным объектам, что ограничивает возможности приоритетности, прозрачности, стратегического планирования государственных инвестиций и делает невозможным эффективную и качественную реализацию МФ основной задачи в этой области.

♦ Расходы по оплате исполнительных листов за счет государственного бюджета зарегистрировали тенденцию значительного роста, в результате в 2012 году было выплачено 36,1 млн.леев (в том числе по выполнению постановлений ЕСПЧ – 10,5 млн.леев), или в 2,1 раза больше по сравнению с предыдущим годом.

♦ Для Резервного фонда Правительства были предусмотрены ассигнования в сумме 54,0 млн.леев. Исполнение расходов (47,7 млн.леев) в аспекте направлений использования свидетельствует, что наибольший удельный вес – 34,8% – был использован на премирование, изготовление и присвоение государственных наград, приобретение памятных монет; 25,4% – на командировки официальных делегаций, прием зарубежных делегаций, организацию выставок, симпозиумов, конкурсов, праздничных манифестаций, семинаров по совершенствованию и международных форумов и 23,1% – для компенсации сумм, необходимых для покрытия ущерба, и на другие расходы. Относительно соответствия выделения средств из Резервного фонда Правительства отмечается, что аналогично прошлым годам часть из этих средств не соответствует установленным положениям. Такие ситуации были обусловлены непланированием исполнителями бюджета расходов на соответствующие направления и в необходимом объеме.

♦ Для смягчения диспропорций и гармонизации финансовых возможностей АТЕ в государственном бюджете на 2012 год были утверждены средства в сумме 3859,7 млн.леев, которые были полностью использованы. Отмечается наличие ряда значительных расхождений между данными о фактическом выполнении показателей для финансирования группы “Публичное образование”, которые находятся в основе расчетов размера трансфертов бюджетам АТЕ (на них приходится значительный удельный вес в общей сумме трансфертов). Так, фактическая численность детей на 28956 детей отличается от числа детей, взятых в расчет исчисления размера трансфертов, а размер трансфертов, связанный с этой разницей, составляет 227,9 млн.леев.

♦ Некоторые аспекты, связанные с исполнением специальных средств и фондов, свидетельствуют о недостатках при планировании и исполнении их доходов и расходов. В этих условиях использование исполнителями бюджета в 2012 году за счет остатков средств суммы 26,8 млн.леев в отсутствие соответствующих уточнений повлияло на увеличение бюджетного дефицита в этом же размере. Допуск этой ситуации обусловлен отсутствием элементов взаимодействия процесса планирования и исполнения смет доходов и расходов специальных средств сквозь призму ответственности исполнителей бюджета, отраслевых управлений МФ и Государственного казначейства, особенно относительно пересмотра расходов в зависимости от уровня сбора доходов и распределения остатков средств.

♦ Что касается исполнения специальных фондов, отмечается, что использование поступивших средств, предназначенных для каждого из них, ниже предусмотренного уровня. Так, исполненные доходы составили 359,1 млн.леев (101,8% от предусмотренных сумм), а расходы – 315,9 млн.леев (98,0% от предусмотренных сумм). В этих условиях бюджетное исполнение по указанному компоненту завершилось излишком в сумме 43,2 млн.леев по сравнению с предусмотренным в размере 30,8 млн.леев.

♦ Несоответствующий уровень ответственности исполнителей бюджета, а также неэффективный мониторинг со стороны МФ способствовали росту кредиторской и дебиторской задолженности на 42,1 млн.леев и, соответственно, на 220,4 млн.леев. Тенденция роста дебиторской и кредиторской задолженности была определена следующими факторами: уточнение годового закона о бюджете в конце года; задержка финансирования некоторых исполнителей бюджета; авансовая оплата исполнителями товаров и услуг; осуществление фактических расходов сверх лимитов установленных ассигнований, влияя на формирование дисбаланса государственного бюджета. Так, по состоянию на 31.12.2012 дебиторская задолженность составила 573,1 млн.леев (в том числе 36,5 млн.леев – с истекшим сроком оплаты), а кредиторская задолженность – 448,5 млн.леев (в том числе 19,1 млн.леев – с истекшим сроком оплаты).

♦ Отчетность имущественных ситуаций не отражает их полноту, в этом аспекте были выявлены следующие проблемы: (i) то, что МФ не консолидирует балансы публичных учреждений, финансируемых из национального публичного бюджета, а также некоторые отчеты и отчетность, связанные с имущественными ситуациями, не обеспечивают полноту данных, отраженных по этому разделу; (ii) центральные публичные органы (учредители) не следовали регламентированным требованиям, а в результате не обеспечивают регистрацию, учет и отражение в бухгалтерском учете⁸ стоимости уставного капитала государственных предприятий и предприятий с долей участия государства в мониторизируемых акционерных обществах, аудитом выявлена разница между данными, отраженными публичными учреждениями в отчетах, представленных МФ, и данными, представленными Агентству публичной собственности.

________________

⁸ П.138 Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях.

Выводы

♦ Ситуация об исполнении расходов государственного бюджета за 2012 свидетельствует о следующем: (i) расходы государственного бюджета зарегистрировали уровень реализации 96,7%, не были использованы ассигнования в сумме 732,9 млн.леев; (ii) преимущественное финансирование расходов в последний квартал года в некоторых случаях обусловило, с одной стороны, неполное освоение ассигнований, а с другой – формирование дебиторской задолженности; (iii) МФ не располагает внутренними положениями о классификации расходов, произведенных из специальных доходов, которые должны быть вычтены для расчета размера трансфертов в ФОМС, и об управлении ситуацией по финансированию расходов дорожного фонда в случае ненакопления доходов, поступающих за счет источников его образования; (iv) необходимо принять срочные меры по изменению порядка расчета размера трансфертов для выравнивания финансовых возможностей территорий, а для избежания несоответствий в зависимости от ситуации реального исполнения должны быть внесены соответствующие бюджетные уточнения; (v) остается проблематичной тенденция роста расходов государственного бюджета для оплаты исполнительных листов в условиях непредпринятия регрессивных действий; (vi) отсутствие элементов взаимодействия процесса планирования и исполнения смет доходов и расходов специальных средств сквозь призму ответственности исполнителей бюджета, отраслевых управлений МФ и Государственного казначейства, особенно относительно пересмотра расходов в зависимости от уровня сбора доходов и распределения остатков средств, обусловило увеличение бюджетного дефицита в отсутствие соответствующих уточнений; (vii) необеспечение регистрации /учета /отражения центральными публичными органами (учредителями) в бухгалтерском учете стоимости уставного капитала государственных предприятий и мониторизируемых акционерных обществ.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• повысить ответственность исполнителей бюджета в использовании публичных фондов и обеспечить регистрацию, учет и отражение центральными публичными органами (учредителями) в бухгалтерском учете стоимости уставного капитала государственных предприятий и мониторизируемых акционерных обществ;

• рассмотреть создавшуюся ситуацию в контексте изменения и/или регламентирования формулы расчета размера трансфертов, следуемого из отношений с бюджетами другого уровня, а также бюджетами АТЕ, бюджетом ФОМС и БГСС, с внесением при необходимости предложений по изменению законодательной базы;

• пересмотреть, утвердить положения о финансировании расходов дорожного фонда, особенно в случае ненакопления доходов, поступающих за счет источников его образования, обеспечивая единичность и согласованность с законодательными нормами;

• повысить уровень прозрачности использования средств проектов, финансируемых за счет внешних источников, с включением исполнения через казначейскую систему, учитывая законодательные положения;

• осуществлять мониторинг ситуации относительно дебиторской и кредиторской задолженности с внедрением эффективной бюджетной дисциплины для исключения тенденции по их формированию и росту.

Основные констатации из аудитов соответствия исполнения бюджета за 2012 год, проведенных у некоторых первичных исполнителей бюджета и в ряде подведомственных публичных учреждений

Основные констатации из аудитов соответствия исполнения бюджета за 2012 год, проведенных в Аппарате Президента Республики Молдова, Секретариате Парламента и Государственной канцелярии

Результаты аудиторских миссий свидетельствуют, что в аудитируемом периоде указанные учреждения ориентировали деятельность по исполнению расходов в пределах бюджетных ассигнований, обеспечивая соответствие исполнения публичных расходов и соответствие управления публичным имуществом. Вместе с тем проведенные проверки в 10 публичных учреждениях завершились составлением 10 аудиторских заключений о финансовой отчетности и управлении имуществом, одновременно отмечая следующее.

♦ Институциональный менеджмент аудируемых публичных учреждений не обеспечил осуществление мониторинга проведения деятельности по государственным закупкам, что позволило допустить ряд несоответствий.

♦ Отсутствие некоторых элементов системы внутреннего контроля в Секретариате Парламента привело к нерегламентированной авансовой выплате не облагаемых налогом ежемесячных компенсаций на покрытие транспортных расходов (271,8 тыс.леев) и не облагаемых налогом ежемесячных пособий для найма жилья (197,2 тыс.леев), а также к запоздалому отражению в бухгалтерском учете некоторых материальных ценностей (1824,5 тыс.леев) и расходов на строительство блока “B” жилого дома-гостиницы Парламента (11027,3 тыс.леев).

♦ Финансовый менеджмент Управления по обслуживанию зданий Парламента не обеспечил достаточный мониторинг процесса разработки штатного расписания и оценки потребности в бюджетных ассигнованиях, что привело к избыточному планированию средств на сумму 411,4 тыс.леев с их последующим использованием. Также не были зарегистрированы в территориальном кадастровом органе 3 объекта недвижимости площадью 3632,3 м² и общей стоимостью 11,8 млн.леев; не были оценены и отражены в бухгалтерском учете земельные участки площадью 8506 м².

♦ В Автобазе Парламента специальные средства использовались в отсутствие нормативной базы по формированию и использованию расходов, что обусловило использование их по собственному усмотрению.

♦ Главное управление по администрированию зданиями Правительства допустило: (i) осуществление фактических расходов в аспекте некоторых экономических направлений с превышением установленного лимита (по основному компоненту и специальным средствам) на общую сумму 1194,5 тыс.леев; (ii) содержание длительный период времени некоторых вакантных должностей с планированием источников финансирования, обусловив последующее перераспределение бюджетных ассигнований (1115,0 тыс.леев) на другие экономические направления, чем оплата труда; (iii) формирование дебиторской (4963,4 тыс.леев) и кредиторской задолженности (369,7 тыс.леев) за аренду и коммунальные услуги в результате неэффективности принятых по их погашению мер; (iv) недополучение запланированных доходов специальных средств на 2950,3 тыс.леев и осуществление сверх утвержденного лимита расходов, что привело к дефициту в размере 3564,1 тыс.леев, для покрытия которого в отсутствие регламентированного разрешения были привлечены имеющиеся остатки на начало отчетного периода; (v) несоответствующий учет публичного имущества в аспекте отнесения основных средств по категориям; нерегистрацию имущественных прав на некоторые объекты недвижимости общей площадью 2551,7 м² стоимостью 6,4 млн.леев; неотражение в аналитическом учете в количественном и стоимостном выражении земельных участков общей площадью 522,3 га; занижение отраженной в отчете стоимости некоторого имущества на 0,8 млн.леев и др.

♦ Автобаза Государственной канцелярии не обеспечила: (i) поступление запланированных доходов на 107,9 тыс.леев, а исполнение расходов зарегистрировало дефицит в сумме 121,6 тыс.леев, покрытый за счет средств имеющегося остатка на начало года; (ii) регулирование оказываемых услуг к современным требованиям, в этих условиях была установлена тенденция по снижению их объема; (iii) соблюдение лимита пробега, что обусловило увеличение потребления топлива для некоторых автомобилей, расходы составили около 158,6 тыс.леев; (iv) регистрацию в бухгалтерском учете и оценку земельного участка площадью 1,599 га, что повлияло на правильность и полноту отражения в отчете имущественной ситуации.

♦ Лечебно-санаторная и восстановительная ассоциация, автобаза Лечебно-санаторной и восстановительной ассоциации, Центр общественного здоровья Лечебно-санаторной и восстановительной ассоциации допустили некоторые систематические несоответствия, а именно: (i) содержание длительный период времени значительного числа вакантных единиц, что привело к формированию экономии финансовых средств с их последующим перераспределением; (ii) несоответствие учета и регистрации имущественных прав, различную принадлежность земельных участков и расположенной на них недвижимости.

Выводы

Отмечается исполнение аудируемыми органами расходов в целом с соблюдением бюджетных лимитов, однако выявляется необходимость соблюдения бюджетных принципов по специализации и прозрачности публичных расходов. Вместе с тем наличие ряда резервов системы внутреннего контроля обусловило допущение установленных несоответствий и отклонений.

Рекомендации аудируемым субъектам:

• укреплять систему внутреннего контроля, особенно путем внедрения норм, предусмотренных Законом о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Основные констатации аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Генеральной прокуратуре

На 2012 год Генеральной прокуратуре были выделены средства из государственного бюджета по всем компонентам в общей сумме 91481,8 тыс.леев (из которых 99,8% приходится на основной компонент), кассовые и фактические расходы составили 91027,0 тыс.леев (99,5%) и, соответственно, 92573,0 тыс.леев (101,2%).

Проведенные проверки выявили, что Генеральная прокуратура в качестве первичного исполнителя бюджета допустила недостатки в процессе бюджетного планирования, несоответствия при использовании и отчетности исполнения публичных средств, а также недостатки в системе внутреннего контроля в части управления имуществом. В этом контексте отмечается следующее.

♦ Недостаточный финансовый менеджмент позволил произвести расходы с превышением утвержденных лимитов, что привело к образованию кредиторской задолженности. Эта ситуация связана и с отсутствием ряда процедур внутреннего контроля в администрировании публичных финансов.

♦ Допущение некоторых ошибок при начислении и выплате заработной платы связано с тем, что не были учтены изменения, внесенные в законодательство, в результате была увеличена выплата заработной платы техническому персоналу и государственным служащим на сумму 1,0 млн.леев и были предоставлены всем работникам единовременные премии на общую сумму 6,3 млн.леев за счет средств, предусмотренных для увеличения заработной платы государственным служащим и техническому персоналу, что привело к осуществлению ряда дополнительных расходов в этом же размере.

♦ Низкий уровень деятельности рабочей группы по закупкам обусловил допущение множества несоответствий при организации и документировании процедур закупок, а также при составлении дел закупок.

♦ Допущенные несоответствия при осуществлении кассовых операций привели к нецелевому использованию средств, выделенных из резервного фонда Правительства, вместе с тем было отмечено несоблюдение общих правил ведения бухгалтерского учета и отчетности расходов.

♦ Не были освоены возможные резервы по получению доходов специальных средств от сдачи внаем некоторых объектов недвижимости.

♦ До настоящего времени окончательно не определен механизм удержания из источников выплат прокурорам взносов на обязательное медицинское страхование, что приводит к возникновению судебных споров.

♦ Недостаточное финансирование капитальных расходов и нерешение до настоящего времени проблем, касающихся обновления незавершенного блока для здания Генеральной прокуратуры, которое в ходе осуществления работ привело к возникновению тяжб, а в последние годы и неполучение необходимого финансирования для завершения строительства обусловили затягивание на 8 лет этих работ, что может отрицательно повлиять на их качество.

Выводы

Ситуации относительно неправильного отражения в финансовой отчетности некоторых расходов, завышенное планирование бюджетных ассигнований, осуществление расходов с отклонениями, допущение перерасхода бюджетных средств, несоблюдение регламентированных процедур при отражении в бухгалтерском учете основных средств и норм при проведении инвентаризации, недостатки при осуществлении закупок выявляют необходимость принятия строгих мер для устранения установленных отклонений и устранения имеющихся проблем путем интенсификации действий по укреплению финансового менеджмента и системы внутреннего контроля.

Рекомендации Парламенту:

• потребовать от Генеральной прокуратуры определиться совместно с Министерством финансов и Национальной медицинской страховой компанией относительно механизма удержания из источников выплат прокурорам взносов на обязательное медицинское страхование, а также относительно ситуации по обновлению незавершенного блока для офиса Генеральной прокуратуры.

Основные констатации из аудитов соответствия исполнения 2012 бюджетного года в Министерстве культуры и некоторых подведомственных учреждениях

На 2012 год Министерству культуры были утверждены финансовые средства из государственного бюджета в сумме 247,3 млн.леев (за счет основного компонента – 227,4 млн.леев, за счет специальных средств – 19,9 млн.леев). За этот период расходы были исполнены в сумме 244,6 млн.леев, или на 2,7 млн.леев меньше по сравнению с утвержденной суммой.

Констатации аудита выявили недостатки в процессе бюджетного планирования, несоответствия при исполнении и отчетности использования публичных средств, а также недостаточный контроль министерства над общей системой управления имуществом подведомственных учреждений и администрируемых экономических единиц.

Проверки, проведенные в центральном аппарате Министерства культуры, отмечают, что:

♦ институциональный менеджмент не обеспечил приведения в соответствие с реальной ситуацией списка подведомственных учреждений из области культуры, утвержденного Правительством, а несоответствие регламентирования в области определило двойной статус деятельности театрально-концертных организаций;

♦ МК установило некоторым педагогическим кадрам и руководящему персоналу подведомственных учебных заведений педагогическую нагрузку сверх норм, утвержденных Правительством, в результате были допущены дополнительные расходы;

♦ несоблюдение законодательной базы в области закупок было связано с: необеспечением министерством адекватного менеджерского контроля над всем процессом закупок из публичных средств; несоответствующей деятельностью рабочей группы по государственным закупкам по проведению закупок; неосуществлением мониторинга выполнения договоров государственных закупок;

♦ неадекватное управление специальными средствами обусловило непоступление средств, начисленных за наем недвижимости, в сумме 48,5 тыс.леев, а в условиях несоответствия договорным условиям относительно представления отчетности не был получен транш одного гранта в сумме 361,9 тыс.леев, регистрируя задолженность перед подведомственными учреждениями в сумме 318,7 тыс.леев;

♦ не была установлена ответственность за мониторинг на всех этапах реализации культурных мероприятий и составления отчетности о расходах, выплачены гонорары с превышением утвержденных норм на сумму 202,6 тыс.леев и не представлены документированные расходы на сумму 5204,5 тыс.леев;

♦ МК не имеет разработанного порядка распределения инвестиций между министерством и подведомственными учреждениями. Недостаточный внутренний контроль на этапах планирования и исполнения расходов на капитальные вложения одновременно с фрагментарным планированием инвестиций определяет увеличение сметной стоимости проектов по реконструкции и появление риска разрушения реконструированной недвижимости. В этих условиях были согласованы услуги по проектированию, которые фактически не были выполнены, что привело к необоснованному формированию задолженности в сумме 300,0 тыс.леев. Также отмечается разработка проектной документации для некоторых объектов, на которых не были выполнены работы, используя неэффективно финансовые средства на сумму около 3,7 млн.леев. Фрагментарное планирование инвестиций приводит к увеличению сметной стоимости проектов по реконструкции, а также к появлению риска разрушения недвижимости;

♦ не были соблюдены общие правила ведения бухгалтерского учета, что стало причиной недостоверной отчетности реальной финансовой ситуации.

Проверки, проведенные в учебных заведениях, подведомственных Министерству культуры, свидетельствуют, что:

♦ не была разработана регулирующая база, связанная со спецификой художественного образования, а учреждения из этой области длительное время не были подвергнуты оценке и аккредитации в условиях неисполнения этих функций Агентством по обеспечению качества в рамках Министерства просвещения;

♦ некоторые учебные заведения не соблюдали планы приема студентов с бюджетным финансированием и на основании контракта, утвержденные Правительством;

♦ Музыкальный колледж имени Штефана Няги и Колледж изобразительных искусств имени Александру Плэмэдялэ установили плату за учебу на основании контракта в размере, превышающем в 3 и, соответственно, в 2 раза регламентированные нормы, что способствовало получению дополнительных специальных средств в 2011/2012 и 2012/2013 учебных годах в сумме 63,7 тыс.леев и, соответственно, 363,8 тыс.леев;

♦ недостаточный менеджмент и отсутствие системы внутреннего контроля в некоторых учреждениях привели к нарушениям законодательных положений при планировании и осуществлении расходов на оплату труда, по 4 аудируемым субъектам это составило около 300,0 тыс.леев;

♦ всеми учебными заведениями не был обеспечен соответствующим образом менеджерский контроль над процессом закупок за счет публичных средств;

♦ проектные мощности ряда художественных учебных заведений использовались неодинаково, в некоторых учреждениях обучалось заниженное число учеников, что приводит к увеличению расходов на обучение одного ученика и определяет низкий уровень эффективности расходов в области художественного образования;

♦ несоответствующий финансовый менеджмент в художественных учебных заведениях обусловил допущение некоторых отклонений, несоответствий и недостатков при ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности о финансовых ситуациях.

Проверки, проведенные в аудируемых национальных библиотеках и музеях, подведомственных Министерству культуры, отмечают, что:

♦ менеджмент Национальной библиотеки и неэффективный контроль со стороны министерства обусловили начисление и выплату в 2012 году за счет средств, предназначенных для вакантных должностей (65 вакантных должностей), некоторых нерегламентированных платежей на общую сумму 1936,1 тыс.леев и непоступление задолженностей, сформированных от сдачи внаем помещений, в сумме 486,9 тыс.леев;

♦ Национальной библиотеке не были переданы ГП “Tipografia Centrală” и ГП “Editura Lumina” 6500 экземпляров книг на общую сумму 325,6 тыс.леев, согласно Программе издания 2012 (дотируемой из государственного бюджета);

♦ проблематичную ситуацию представляет неопределение точных компетенций Национальной детской библиотеки имени Иона Крянгэ, связанную с несоответствиями между положениями из Постановления Правительства № 696 от 19.11.2009 и Законом о библиотеках.

Выводы

Несоответствующий менеджмент и отсутствие элементов внутреннего контроля в Министерстве культуры и подведомственных учреждениях обусловили несоответствие использования финансовых средств. Установленные несоответствия и отклонения свидетельствуют о недостатках на этапах планирования, исполнения и отчетности расходов, а также при выделении и использовании публичных средств, предназначенных для культурных программ, проектов или культурных мероприятий.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• рассмотреть ситуацию относительно необходимости разработки унифицированной нормативной базы о порядке проведения культурных мероприятий с установлением ответственности за мониторинг на всех этапах их реализации (планирования, организации, проведения, финансирования и осуществления расходов) и отчетности расходов;

• обеспечить функциональность Агентства по обеспечению качества в рамках Министерства просвещения в части процесса оценки и аккредитации учебных заведений, в том числе из художественной сферы.

Основные констатации аудита соответствия исполнения бюджета за 2012 год, проведенного в Министерстве труда, социальной защиты и семьи и некоторых подведомственных учреждениях

Для деятельности Министерства труда, социальной защиты и семьи за счет компонентов государственного бюджета были уточнены финансовые ассигнования в сумме 434,1 млн.леев, кассовые расходы были исполнены в сумме 407,4 млн.леев, располагая и внешними источниками в сумме 24,3 млн.леев, финансирование было обеспечено на уровне 99,5%. Результаты аудита отмечают следующее: (i) финансирование и использование публичных средств по программам и подпрограммам не было в полной мере соотнесено к установленным показателям, а показатели оценки эффективности не основывались на результативности и не пересматриваются периодически (ежегодно); (ii) при использовании средств, предназначенных для капитальных вложений, не была обеспечена качественная разработка проектной документации; (iii) неполное освоение специальных средств на предусмотренные цели определило формирование на 31.12.2012 остатка средств в размере 9,0 млн.леев; (iv) процесс предоставления материальной помощи не сопровождается соответствующими элементами системы внутреннего контроля.

Так, отмечается следующее.

♦ Финансирование и использование публичных средств по программам/подпрограммам (3 программы и 6 подпрограмм) не было в полной мере соотнесено с установленными показателями, по некоторым из них не установлены четко цели, задачи и показатели эффективности, которые не пересматриваются периодически (ежегодно), не были определены показатели в зависимости от результативности, которые характеризовали бы эффект или качество программы. Также цель программы для финансирования центрального аппарата министерства не приведена в соответствие с его основными целями, а также с годовыми и стратегическими планами.

♦ МТСЗС как бенефициар капитальных вложений, финансируемых в рамках подпрограммы “Строительство жилья”, не обеспечило установления качественного уровня при проектировании объекта “Жилой блок с 80 квартирами для участников ликвидации последствий аварии в Чернобыле”, что привело к неправильному расчету стоимости объекта, некачественной разработке проектной документации до начала торгов и, соответственно, строительства, данная ситуация обусловила увеличение его стоимости на 19,4 млн.леев.

♦ МТСЗС, являясь владельцем Автоматизированной информационной системы социального обеспечения, финансируемой за счет кредита Всемирного банка в рамках проекта “Услуги здравоохранения и социального обеспечения”, не завершило в установленные сроки формирование базы данных единой системы учета всех заявителей и получателей социальной помощи, цель которой состоит в улучшении адресности средств, предназначенных для социально уязвимых слоев населения.

♦ Доходы, полученные от оказания платных услуг в системе МТСЗС, предназначенные для повышения качества услуг социального обеспечения в подведомственных учреждениях, снизились по сравнению с предыдущим годом на 1,3 млн.леев (уточнено – 14,9 млн.леев, исполнено – 15,2 млн.леев). Неполное освоение специальных средств, остаток которых по состоянию на 31.12.2012 составил 9,0 млн.леев, снизило расходы на приобретение продовольственных товаров, медикаментов и других товаров для стариков и инвалидов, на осуществление процедур международного усыновления В этом контексте отмечается, что МТСЗС не располагает полной информацией о результатах послеусыновительного контроля за положением 8 детей со стороны компетентных организаций принимающего государства или посредством аккредитованных и зарегистрированных в Республике Молдова организаций в области международного усыновления.

♦ В 2012 году в Республиканский фонд социальной поддержки населения и местные фонды поступили доходы в сумме 116,5 млн.леев, кассовые расходы составили 112,6 млн.леев, или 99,1% от уточненного плана. Неисполнение расходов в предусмотренных суммах, а также неиспользование остатка, зарегистрированного на начало года (8,6 млн.леев), обусловили невыплату материальной помощи 2814 нуждающимся лицам. Негативное влияние на достоверность данных, которыми подтверждается социальное и материальное положение заявителя, взятое за основу для предоставления материальной помощи, оказывает отсутствие критериев определения на национальном уровне уровня уязвимости или тяжести материального или социального положения, централизованных данных о социально уязвимых семьях, отсутствие информационной взаимосвязи по проверке обстоятельств, отраженных в социальной анкете, а также несоответствующая деятельность ревизионных комиссий фондов. Эти ситуации определяют риски ошибок и мошенничества при предоставлении данной помощи.

♦ Социальная инспекция, созданная в октябре 2011 года, проверила 59899 заявлений заявителей с целью установления соответствия предоставления социальной помощи и пособий в холодный период года. Были проверены пособия в сумме 13,9 млн.леев, или 3% от общей суммы предоставленной помощи, был установлен ряд нарушений и несоответствий, допущенных как заявителями (недекларирование доходов, представление недостоверных или не соответствующих реальной ситуации актов и др.), а так и со стороны социальных работников (нерегламентированное составление социальных анкет, введение ошибочных или недостоверных данных и др.). Так, были нерегламентированно выплачены социальные пособия и пособия для холодного периода года в сумме 4,8 млн.леев, что составляет 34,7% от суммы пособий, подвергнутых проверке. Эта ситуация свидетельствует о неэффективности элементов внутреннего контроля в процессе начисления социального пособия и выплаты пособия для холодного периода года.

♦ Обеспечение вспомогательными техническими средствами (протезами, ортопедией, ремонтом протезов, бандажами, обувью, тростями, костылями, чехлами, амбулаторными медицинскими услугами, стационарными медицинскими услугами) производится ГП “CREPOR”. Так, в 2012 году МТСЗС в качестве учредителя и единственного покупателя протезно-ортопедических изделий за счет бюджетных средств приобрело протезно-ортопедические изделия и медицинские услуги на сумму 30,6 млн.леев. Одновременно в результате неинформирования населения об имеющихся услугах установленные задачи по предоставлению платных услуг не были выполнены на 219,4 тыс.леев, а также не были освоены 149,9 тыс.леев из средств, выделенных для реабилитации пациентов, застрахованных из фондов обязательного медицинского страхования.

♦ В Республиканском доме престарелых для инвалидов и пенсионеров мун.Кишинэу установлены неотражение в бухгалтерском учете некоторой дебиторской и кредиторской задолженности, а также искажение расходов, что определило недостоверную отчетность финансовых результатов учреждения. Также несоблюдение норм расходов на питание пенсионеров обусловило снижение расходов по этому разделу (на 81,5 тыс.леев).

Выводы

Установленные несоответствия свидетельствуют о недостатках на этапах бюджетного процесса, связанных с низким уровнем финансового менеджмента исполнителей бюджета, а также несоответствием некоторых элементов внутреннего контроля, подчеркивая необходимость интенсификации мониторинга со стороны центральных отраслевых органов за менеджерами подведомственных учреждений.

Основные констатации аудита соответствия исполнения бюджета за 2012 год в Координационном совете по телевидению и радио

Для финансирования бюджета Координационного совета по телевидению и радио были предусмотрены 5332,2 тыс.леев, кассовые расходы были исполнены на уровне 87,8%, или на 647,0 тыс.леев меньше, а фактические – 93,7%, или на 337,8 тыс.леев меньше по сравнению с уточненными показателями, ситуация обусловлена чрезмерным планированием потребности в расходах.

На соответствие исполнения бюджета за 2012 год повлияло наличие некоторых несоответствий, допущенных КСТР, и ряда выявленных проблем.

♦ В соответствии с регламентированными положениями⁹ КСТР управляет Фондом поддержки вещательных организаций, администрирование которого зарегистрировало множество несоответствий. Отмечается наличие значительного остатка имеющихся средств, которые на конец года составили 3,3 млн.леев, из чего следует, что поступившие средства в сумме 1782,9 тыс.леев (80,6% от уточненного уровня на отчетный период) не были полностью использованы на цели, предусмотренные при создании этого фонда, расходы составили 1553,2 тыс.леев (70,6% по сравнению с уточненными лимитами на отчетный период). Это создает предпосылки по дальнейшему немотивированному накоплению средств с возможным незапланированным использованием, в этих ситуациях влияя на увеличение бюджетного дефицита.

________________

⁹ Положение об управлении Фондом поддержки вещательных организаций, утвержденное Решением Координационного совета по телевидению и радио № 125 от 04.12.2007 (с последующими изменениями и дополнениями).

♦ Система внутреннего контроля, имея ряд недостатков, не обеспечила отражение в бухгалтерском учете прилегающего земельного участка площадью 0,119 га с оценочной стоимостью 3464,9 тыс.леев.

♦ В установленные сроки¹⁰ не были приняты все необходимые меры по регламентированию величины сборов за предоставление лицензий по виду «Деятельность по вещанию в целях распространения программных комплексов посредством наземных радиоэлектронных средств и/или при помощи средств связи, кроме наземных радиоэлектронных», которую следовало установить Кодексом телевидения и радио. Так, КСТР не инициировал внесение изменений в Кодекс телевидения и радио, с тем чтобы установить ставку сборов для указанного вида деятельности в контексте, когда величина сборов для него была исключена из Закона о регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования¹¹, таким образом образуя вакуум в законодательной базе. В этих обстоятельствах КСТР применяет сбор за лицензию в размере, ранее указанном Законом о регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования (2500 леев), пересмотренном последний раз в 2005 году и применяемом для всех категорий вещательных организаций.

________________

¹⁰ Ст.XIII Закона № 281 от 14.12.2007 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» и ст.18 (5) Закона № 451-XV от 30.07.2001 «О регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования».

¹¹ Закон № 451-XV от 30.07.2001 «О регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования».

♦ Не была регламентирована процедура внутреннего контроля за полной и своевременной оплатой сборов на регулирование, отсутствуют предписания по повышению ответственности за ведение мониторинга и не были приняты все предусмотренные законодательством меры для своевременного обязательного взыскания сборов на регулирование. В этих обстоятельствах постоянно регистрировались задолженности по сборам на регулирование (от 77,1% до 91,6% от общей суммы начисленных сборов).

♦ КСТР не располагает положениями относительно рычагов проверки величины общего годового оборота, отраженного в отчетах вещательными организациями. В сложившейся ситуации отмечается риск искаженного составления отчетности вещательными организациями относительно величины общего оборота, что может занизить сборы на регулирование, отрицательно влияя на поступления доходов в Фонд поддержки вещательных организаций.

♦ При закупке информационных программ КСТР назвал победителем одного экономического оператора в условиях отсутствия фактической конкуренции и, соответственно, не воспользовался своими правами по аннулированию процедуры закупок в соответствии с требованиями законодательства¹² в условиях, когда предложенная оператором договорная цена была приблизительно в 4 раза больше по сравнению с предложенной другим экономическим оператором, участвующим в тех же торгах, таким образом был установлен риск неэффективного использования публичных средств, связанных с соответствующей закупкой, на сумму 384,0 тыс.леев, а также нерегламентированное использование из Фонда поддержки вещательных организаций суммы 247,2 тыс.леев для технических потребностей КСТР.

________________

¹² Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (с последующими изменениями; далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

Выводы

Руководство Координационного совета по телевидению и радио не обеспечило внедрение эффективной системы финансового менеджмента и внутреннего контроля с целью осуществления надлежащего администрирования публичных фондов и предотвращения ошибок, особенно по администрированию Фонда поддержки вещательных организаций, система должна полностью соответствовать ограничениям Закона о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

Рекомендации Парламенту:

• рассмотреть возможность инициирования изменений в Кодексе телевидения и радио с определением положений о легализации размера сбора за предоставление лицензий, направлений использования средств Фонда поддержки вещательных организаций (в контексте, в котором Кодекс телевидения и радио не предусматривает точного порядка утверждения Положения о Фонде поддержки вещательных организаций), а также актуальности постепенного перехода КСТР на принципы экономического самоуправления, в том числе путем установления механизма по компенсации за счет платежей за лицензию доли, выделенной из бюджета.

Основные констатации аудита публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, проведенного в Министерстве финансов и Директорате кредитной линии

Основные констатации о ситуации в целом по публичному долгу на конец 2012 года

Сальдо публичного долга на конец 2012 года составило 29017,7 млн.леев, увеличившись на 4144,0 млн.леев по сравнению с 2011 годом в результате роста государственного долга на 1958,2 млн.леев, долга Национального банка Молдовы – на 1806,1 млн.леев, долга предприятий публичного сектора – на 300,4 млн.леев и долга АТЕ – на 79,3 млн.леев. Наибольший удельный вес в общем объеме публичного долга принадлежит государственному долгу – 73,0% (21184,7 млн.леев), затем долгу НБМ – 19,4% (5637,7 млн.леев), долгу предприятий публичного сектора – 6,6% (1907,2 млн.леев) и долгу административно-территориальных единиц – 1,0% (288,1 млн.леев).

Уровень публичного долга составляет 33,0% в ВВП. Постоянный рост этого показателя может создать ситуации сложности по своевременному осуществлению платежей для обслуживания задолженности и роста уровня задолженности страны.

Основные констатации о ситуации в целом по государственному долгу на конец 2012 года

Сальдо государственного долга в 2012 году увеличилось как по сравнению с предыдущим периодом на 10,2 процентного пункта, так и по удельному весу в ВВП – на 0,7 процентного пункта, которое состоит из внешнего государственного долга в размере 15025,8 млн.леев и внутреннего государственного долга – 6158,9 млн.леев. Ситуация свидетельствует о том, что государство все чаще обращается к внешним финансовым источникам, в результате того, что из всей суммы государственного долга 70,9% приходится на внешний государственный долг и 29,1% на внутренний государственный долг.

Был соблюден лимит, установленный Законом о государственном бюджете на 2012 год, по привлечению внешних и внутренних ресурсов, обеспечив своевременное выполнение обязанностей по обслуживанию долга. Вместе с тем по сравнению с прошлым годом наблюдается незначительное увеличение привлечения внутренних источников, в особенности путем выпуска ценных государственных бумаг на первичном рынке для финансирования бюджетного дефицита.

Основные констатации о ситуации в целом по государственным гарантиям и государственному рекредитованию на конец 2012 года

Остаток внешних государственных гарантий составлял 38,4 млн.леев (3,2 млн.долл.США), не превышая порог, установленный Законом о государственном бюджете на 2012 год (39,5 млн.леев).

Согласно Закону о государственном бюджете на 2012 год, для погашения задолженности экономических агентов перед Министерством финансов по рекредитованным займам из внутренних и внешних источников, а также по кредитам, выданным под государственную внутреннюю и внешнюю гарантии, было предусмотрено 96,9 млн.леев. Фактически в государственный бюджет по этому разделу поступили средства на сумму 127,8 млн.леев (131,9%).

На конец 2012 года ситуация по гарантируемой дебиторской задолженности свидетельствует о незначительном ее снижении, так, остаток задолженности гарантируемых заемщиков перед МФ по внутренним и внешним предоставленным займам составил 404,2 млн.леев (на 3,7 млн.леев меньше по сравнению с ситуацией на начало года), в том числе по внутренним гарантированным займам – 2,4 млн.леев и внешним гарантированным займам – 401,8 млн.леев.

Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров по состоянию на 31.12.2012 составил 1581,2 млн.леев, 110,0 млн.долл.США и 29,8 млн.евро, или эквивалент 3385,7 млн.леев, из которых просроченные долги – 340,2 млн.леев и 19,2 млн.долл.США, или эквивалент, равный 572,9 млн.леев.

В результате проверок основные констатации свидетельствуют о следующем:

♦ МФ сквозь призму правовых полномочий и ответственности в процессе администрирования, мониторинга и отчетности по публичному долгу:

• в течение многих лет допускает наличие систематической ситуации, когда данные о сальдо публичного долга, отраженные в отчете на начало периода, не представляют полноту ситуации и не идентичны с данными, отраженными в отчете на конец предыдущего бюджетного периода, так как министерство, хотя имеет полномочия по аккумулированию информации и мониторингу ситуации относительно публичного долга, не владеет всей информацией о сальдо публичного долга в аспекте компонентов, особенно связанной с задолженностью предприятий публичного сектора и АТЕ, в этой ситуации было допущено недостоверное отражение в отчетности сальдо публичного долга на начало 2012 года, которое в течение года было откорректировано на сумму 868,3 млн.леев;

• не обеспечило соответствующего внесения в кредитные карточки 2 внешних контрактованных кредитов изменений в ходе ситуаций, хотя они не повлияли на контрактованную сумму и правильность отражения в отчетности остатка внешнего государственного долга;

• несмотря на принятые меры, не обеспечило полного возмещения в государственный бюджет долгов по внутренним и внешним предоставленным займам, остаток которых на 31.12.2012 составил 404,2 млн.леев, в том числе 305,7 млн.леев (75,6%) – задолженность с истекшим сроком, одновременно зарегистрировав уровень возмещения рекредитованных средств на уровне 95,9%;

• не обеспечило возмещения в государственный бюджет средств, связанных с задолженностью КБ “Investprivatbank” АО (находящегося в процессе ликвидации), в сумме 428,5 млн.леев, взятой путем выхода государственных облигаций, перечисленная сумма от освоения активов составила 34,0 млн.леев.

♦ Некоторые административно-территориальные единицы, государственные и муниципальные предприятия, а также акционерные общества, в которых доля государства или административно-территориальной единицы превышает 50% уставного капитала, не соблюдают правила, касающиеся выполнения обязательств, что привело к недостоверной отчетности остатка публичного долга по состоянию на 31.12.2012 на сумму 125,0 млн.леев по кредитам, контрактованным 5 предприятиями.

Одновременно отмечается, что исполнительные органы некоторых административно-территориальных единиц не соблюдали порядок заключения долгосрочных кредитных договоров на капитальные расходы. Так, 7 проверенных должников (примэрия муниципия Кишинэу, примэрия муниципия Бэлць, примэрии: Хынчешть, Кахул, Фэлешть, районный совет Фэлешть и районный совет Орхей) из 17 получателей внешних и внутренних кредитов на капитальные расходы заключили договора на получение таких займов напрямую, без соблюдения обязательного условия контрактации кредитов путем выпуска облигаций¹³.

________________

¹³ Согласно п.5 из Положения об эмиссии, обращении и погашении облигаций, выпущенных органами местного публичного управления, утвержденного Постановлением Национальной комиссии по финансовому рынку № 13/3 от 07.04.2011, облигации являются финансовыми документами займа, удостоверяющими право владельца облигаций на получение от их эмитента номинальной стоимости или номинальной стоимости и процента по ним в размере и сроки, установленные решением об эмиссии облигаций.

♦ Несмотря на то, что Директорат кредитной линии регистрирует более высокую эффективность по возмещению рекредитованных средств среди органов, ответственных за государственное рекредитование (139,0%), отмечается сложная ситуация по восстановлению рекредитованных средств посредством КБ “Investprivatbank” АО (находящегося в процессе ликвидации) в размере 1,4 млн.леев. В этом аспекте отмечается необходимость укрепления и мониторинга со стороны ДКЛ за ситуацией жизнеспособности деятельности финансовых учреждений для предотвращения рисков по возмещению рекредитованных средств, с информированием и периодическим рассмотрением на заседаниях совета ДКЛ. Вместе с тем важным аспектом является и то, что ДКЛ в результате применения иной процентной ставки, чем процентная ставка, определенная внешним кредитором, в сторону увеличения в соответствии с требованиями и условиями рынка, накопил оборотные средства в сумме 291,9 млн.леев, которые были использованы для кредитования 2 проектов для молодежи из Республики Молдова.

♦ Низкий уровень освоения внешних контрактованных источников остается проблематичным, что отмечает о необходимости интенсификации принятия мер МФ совместно с Государственной канцелярией по мониторингу и координированию ситуации относительно освоения выделенных средств для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников. Так, по 20 кредитам из 92 контрактованных займов уровень освоения составляет менее 70%. В этой ситуации за несвоевременное освоение средств, а также и/или несоблюдение ряда договорных условий бенефициарами кредитов было аннулировано в совокупности примерно 1176,9 млн.леев из 23 внешних займов, контрактованных государством, из которых в 2012 году – около 5,2 млн.леев, связанных с 3 кредитами, заключенными со Всемирным банком для финансирования Проекта инвестиций и сельских услуг II, Энергетического проекта II и дополнительного финансирования Энергетического проекта II.

♦ Принимаемые меры в целях возмещения задолженности субъектов перед государственным бюджетом не достигли ожидаемой цели. По состоянию на 31.12.2012 остаток задолженности гарантируемых заемщиков перед МФ по внутренним и внешним предоставленным займам составил 404,2 млн.леев, из которых 305,7 млн.леев (75,6%) составляет долг с истекшим сроком, в том числе по внутренним гарантированным займам – 2,4 млн.леев и внешним гарантированным займам – 303,3 млн.леев /25,1 млн.долл.США. Вместе с тем 98,9% от всей задолженности с истекшим сроком зарегистрировано за предприятиями, находящимися в состоянии неплатежеспособности.

♦ Ситуация по рекредитованию требует постоянного мониторинга для обеспечения полного возмещения рекредитованных средств. Сохраняется остаток просроченных долгов рекредитованных бенефициаров, который является значительным и составляет 572,9 млн.леев, или 16,9% от общего остатка, эквивалентного сумме 3385,7 млн.леев. Вместе с тем, задолженность в сумме 471,5 млн.леев, или 82,5% от всей задолженности с истекшим сроком, зарегистрирована за предприятиями, находящимися в состоянии неплатежеспособности.

За период 1992-2012 годов было аннулировано кумулятивно 2333,7 млн.леев из общей суммы средств, рекредитованных посредством МФ, данная ситуация ведет к риску невозможности возмещения рекредитованных средств.

Выводы

Менеджмент публичного долга требует постоянного улучшения, несмотря на то, что МФ приняло меры по устранению ранее установленных недостатков¹⁴. Так, в 2012 году сохранялись проблемы, которые существовали в течение многих лет, особенно отмеченные аудитом: (i) отсутствие ответственности относительно достоверного и своевременного представления МФ предприятиями публичного сектора и АТЕ информации об остатке задолженности; (ii) недостаточный мониторинг соответствия данных о внешних государственных займах; (iii) наличие значительных остатков задолженности гарантируемых заемщиков по внутренним и внешним полученным займам и рекредитованных бенефициаров; (iv) высокий риск невозмещения рекредитованных средств для выполнения государственных обязательств.

________________

¹⁴ Постановление Счетной палаты № 44 от 10 августа 2012 года ”По Отчету аудита публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2011 год”.

Одновременно отмечается, что Отчет о ситуации в области государственного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2012 год, как составная часть Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год, был составлен в соответствии с данными из Государственных регистров государственного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, с данными, полученными из ИС “МФАПД”, а также с данными по кассовому исполнению государственного бюджета из системы Государственного казначейства.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• посредством Государственной канцелярии и Министерства финансов интенсифицировать меры по коммуникации и координированию в процессе администрирования государственного долга с целью обеспечения внедрения ответственными органами проектов, финансируемых из внешних источников, и освоения средств, выделенных для их реализации;

• посредством МФ принять результативные меры с целью возмещения в государственный бюджет задолженности гарантированных и рекредитованных должников, особенно задолженности с истекшим сроком оплаты.

Основные констатации аудита управления публичных средств и государственного имущества Академией наук Молдовы и некоторыми подведомственными организациями из сферы науки и инноваций за период 2009-2012 годов

В соответствии с положениями Законов о государственном бюджете на 2009-2012 годы Академии наук Молдовы было выделено около 1,4 млрд.леев, из которых для прикладных научных исследований – около 54,9%, для фундаментальных научных исследований – 25,1%, для учреждений и деятельности из сферы науки и инноваций – 11,8%, для подготовки научных кадров – 5,4% и для административных органов – 2,8%.

По годам финансирование бюджета АНМ варьировало от 391,4 млн.леев в 2009 году до 370,7 млн.леев в 2012 году, уровень освоения финансовых средств зарегистрировал тенденцию роста (356,4 млн.леев в 2009 году и 366,3 млн.леев в 2012 году). Общие неиспользованные ассигнования по основному компоненту государственного бюджета составили 48,4 млн.леев. Одновременно отмечается тенденция роста имеющихся остатков (от 9,2 млн.леев в 2009 году до 15,3 млн.леев в 2012 году), приоритетно связанных с обусловленными грантами (от 1,5 млн.леев в 2009 году до 10,5 млн.леев в 2012 году). Отмечается, что в общем бюджете АНМ размер финансирования научных исследований отметил тенденцию роста в динамике выделенных средств (от 270,4 млн.леев в 2009 году до 285,5 млн.леев в 2012 году).

В аспекте 6 стратегических направлений деятельности из сферы науки и инноваций эволюция публичных финансовых средств свидетельствует, что по некоторым стратегическим направлениям динамика растет, а по другим снижается. Что касается государственных программ, отмечается тенденция снижения удельного веса финансовых средств в общем объеме (с 6,9% в 2009 году до 2,1% в 2012 году), а также снижение их числа (с 12 в 2009 году до 6 в 2012 году). В этих обстоятельствах очевидна необходимость совершенствования системы финансирования с пересмотром порядка распределения предусмотренных средств для сферы науки и инноваций, следуя законодательным положениям, они приоритетно должны направляться на реализацию государственных программ.

В аспекте получателей ассигнований публичные средства направляются преимущественно на финансирование деятельности институциональных членов, на которые приходится около 52,1% (или 508,9 млн.леев) и профильных и аффилированных членов – 47,1% (или 467,9 млн.леев). В этих обстоятельствах ассигнования, предназначенные для сферы науки и инноваций, в приоритетном порядке распределяются для финансирования научных институциональных проектов, которые в значительной мере представляют собой расходы на оплату труда и управленческие расходы. В данной ситуации распределение публичных фондов исключает критерии приоритетности, связанные с другими видами проектов, ориентированных для получения результатов с социально-экономическим эффектом, а также для реализации государственных программ и трансфера технологий.

В аудитируемом периоде АНМ управляла 1333 проектами, из которых было завершено 812 проектов, остальные проекты находятся в процессе выполнения. Из всех завершенных проектов результаты примерно 50 проектов были внедрены в социально-экономическую жизнь посредством Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности и некоторых предпринимателей, другие научные результаты были материализованы путем публикаций, патентов и др.

Проверки аудита относительно соответствия использования выделенных средств отмечают:

♦ Несоблюдение законодательных положений относительно согласования участия в конкурсе без регистрации результатов ранее завершенных проектов.

♦ Несовершенство порядка оценки проектов при организации конкурсов и при завершении регистрации результатов научных исследований, в том числе в аспекте государственных программ, которые не обеспечивают направление публичных средств (финансовых, человеческих, материальных и др.) в зависимости от качества и эффективности результатов, что создает риск отрицательного воздействия на эффективность и экономичность публичных средств для сферы науки и инноваций.

♦ Необеспечение релевантного уровня мониторинга, что обусловило в некоторых случаях неэффективность использования финансовых средств для некоторых государственных программ и некоторых проектов в их рамках, которые в ходе исполнения были приостановлены или объединены и др.

♦ Отсутствие регистрации/учета долей софинансирования для проектов науки и инноваций, для трансфера технологий и инноваций по видам (денежные средства, материальные ценности, приобретенные лицом, осуществляющим софинансирование, или использование оборудования лица, осуществляющего софинансирование). Так, несмотря на то, что для некоторых проектов софинансирование является обязательным условием, отсутствует систематизированная и официальная информация об установленной и оплаченной сумме софинансирования, аудитом выявлены факты согласования проектов в отсутствие софинансирования, а в других случаях – привлечение средств из других публичных фондов специального назначения.

♦ Неприменение регламентированных положений путем невключения в договора финансирования проектов трансфера технологий обязательства перечислять в первые 5 лет с даты инициирования реализации проекта 2% от объема реализации продукции или услуг по инновации бенефициарами проектов обусловило непоступление 2,5 млн.леев за аудитируемый период.

♦ Несоблюдение бенефициарами проектов договорных условий об использовании выделенных средств, были установлены случаи использования на другие цели, чем предусмотрено в смете расходов, путем приобретения других ценностей, оплаты средств на другие командировки, осуществление оплаты труда персонала, не включенного в фонд оплаты труда, и др.

♦ Согласование финансирования проектов трансфера технологий в случаях, когда бенефициары не обеспечивают использование по назначению финансовых средств, а также качественное и своевременное выполнение деятельности, предусмотренной в планах реализации проектов трансфера технологий.

Аудитом установлена неконсолидация учета проектов в Едином государственном регистре проектов из сферы науки и инноваций, как предусматривает законодательная база, этот учет ведется разбросанно по каждому подведомственному подразделению. В данной ситуации отсутствует систематизированная информация относительно количественных и качественных показателей проектов и стоимости в аспекте видов исследований, стратегий, областей, бенефициаров и т.д.

Существующий порядок финансирования, использования, отнесения и отчетности выделенных средств для прикладных научных исследований, связанных с деятельностью научно-технологических парков и инновационных инкубаторов, определяет выполнение их для содержания/развития инфраструктуры, а не для деятельности науки и инноваций. Соответствующая ситуация указывает на срочную необходимость четко разграничить расходы для исследований в науке и инновациях от административных/управленческих расходов, учитывая, что Бюджетная классификация включает их отдельные позиции.

На управление публичными средствами, выделенными для создания и развития инфраструктуры научно-технологических парков и инновационных инкубаторов, влияют несоответствия и недостатки, которые выражаются путем: несоблюдения процедуры отбора ряда администраторов путем конкурса, а при присвоении статуса резидента не во всех случаях учитывался опыт заявителя в предпринимательстве, наличие его инновационного, материального, финансового или человеческого потенциала; несоответствия, допущенные при создании и деятельности некоторых научно-технологических парков, которые, располагая наиболее значительными ассигнованиями, допустили в 2009-2010 годах использование средств на другие направления в отсутствие изменения сметы расходов (около 680 тыс.леев).

Были отмечены несоответствия и по 6 инновационным инкубаторам с общим финансированием 2,6 млн.леев. Один из них был создан по предложению Научно-образовательского кластера, сформированного без учета законодательных положений, а деятельность образовательского и инновационного инкубатора не соответствует цели деятельности в правовых условиях инновационного инкубатора. Для его деятельности в период с августа 2011 года по декабрь 2012 года было выделено 600,0 тыс.леев, фактически они были дополнительно использованы на институциональное содержание Университета АНМ, а деятельность осуществлялась в отсутствие резидентов. Аналогичная ситуация была установлена аудитом и по другим 5 инкубаторам, которым было выделено всего 2,6 млн.леев для развития инфраструктуры.

Недостаточный менеджмент и система внутреннего контроля обусловили несоответствие и ненадлежащий учет управляемого имущества. Информация, управляемая на централизованном уровне, связанная с земельными участками и имуществом публичной собственности, отличается от отраженной в отчетности и в бухгалтерском учете субъектов. Так, отмечается неузаконивание имущественных прав в кадастровом органе примерно на 252 объекта недвижимости с первоначальной стоимостью около 212,9 млн.леев; недостоверная отчетность имущественной ситуации, необоснованно увеличенной в АНМ на 63,5 млн.леев по 104 объектам недвижимости институтов, подведомственных МСХПП; необоснование стоимости 37 объектов недвижимости, зарегистрированных в бухгалтерском учете по кадастровой стоимости 35,0 млн.леев; необеспечение правильности отнесения стоимости капитального ремонта на первоначальную стоимость отремонтированной недвижимости и непередача в установленном порядке стоимости 4,7 млн.леев по капитальному ремонту некоторых объектов недвижимости, которые им не принадлежат; недостоверная отчетность 16 строений, в том числе жилых, с оплатой коммунальных услуг в кассу АНМ, дебиторская задолженность на конец 2012 года составила 95,1 тыс.леев.

В условиях владения АНМ 43 титулами, удостоверяющими право владения земельными участками площадью 563,6 га, из которых сельскохозяйственного назначения – 339,75 га, не ведется их количественный учет, данная ситуация связана преимущественно с непроведением инвентаризации в установленном порядке. Отмечается, что в бухгалтерском учете стоимость участков не приведена в соответствие с кадастровой стоимостью 682,1 млн.леев (разница составила 284,8 млн.леев), а также не оценены 100,5 га по институтам, подведомственным АНМ. Не зарегистрированы в кадастровом органе права на 1,7 га, которые принадлежат одному подведомственному МСХПП учреждению.

Отмечается тенденция снижения уровня использования земельных участков сельскохозяйственного назначения для научных исследований, а что касается остальных участков, их использование направлено на производство.

Финансовый менеджмент обусловил допущение несоответствий и относительно надлежащего ведения бухгалтерского учета. В этом аспекте выявляется формальность применения регламентированных процедур при проведении инвентаризации, в результате не были отражены в бухгалтерском учете 2,4 га земельных участков и 1 склад, в котором хранятся химические вещества с истекшим сроком; несписание не используемых с 1996 года ценностей на сумму около 224,4 тыс.леев; допущение недостач, установленных аудитом, на сумму около 262,7 тыс.леев.

По сравнению с 2009 годом незначительно снизилась на 0,9 млн.леев кредиторская задолженность, составив на конец 2012 года 20,4 млн.леев. Аналогично отмечается рост дебиторской задолженности по доходам специальных средств в результате необеспечения взыскания на конец 2012 года суммы 20,7 млн.леев, были генерированы задолженности с истекшим сроком в сумме 0,8 млн.леев. Вместе с тем несоблюдение общих принципов организации и ведения бухгалтерского учета привело к осуществлению ряда нерегламентированных сделок с недостоверным их отражением в отчетности на сумму 103,9 тыс.леев, неотражением уставного капитала государственных предприятий на сумму 18,8 млн.леев и неисключением из учета стоимости уставного капитала в сумме 24,7 млн.леев по государственным предприятиям, перешедшим в подчинение МСХПП.

Проблема в аспекте ведения бухгалтерского учета организациями сферы науки и инноваций выражается путем неведения количественно-стоимостного учета патентов, полученных в результате выполнения проектов научных исследований, обусловленная отсутствием соответствующих регламентированных положений.

Другая проблематичная ситуация в сфере науки и инноваций обусловлена содержанием повышенного количества вакантных должностей, которое возрастало ежегодно с 184 до 213 единиц. Фонд оплаты труда, приходящийся на эти вакантные должности (около 11,8 млн.леев), был полностью профинансирован и использован за весь период, сохранялась тенденция заполнения вакантных должностей путем внутреннего совмещения, которое варьировало от 44,4% в 2009 году до 53,8% в 2012 году. Одновременно в аспекте аудируемых субъектов, имеется неодинаковый подход относительно установления надбавок, данная ситуация связана с отсутствием единой политики по оплате труда в рамках всей институциональной системы.

АНМ, административные советы и администраторы вспомогательных/государственных предприятий не обеспечили исполнения полномочий, не были представлены списки ценностей, внесенных в уставные капиталы, и их стоимость, составленные и утвержденные в соответствии с законными требованиями и приложенные в обязательном порядке к уставу. По ГП “Institutul de Dezvoltare a Societăţii Informaţionale”, созданному в 2008 году (в результате реорганизации Центра информационных ресурсов и сети), отмечается, что 98,2% от доходов фактически состоят из оплаты за услуги, оказываемые учреждениям, подведомственным АНМ (бюджетные средства), в отсутствие положений по методологии установления тарифов (цен).

Выводы

На основании проведенной деятельности отмечается, что сквозь призму возложенных на нее ответственности АНМ в качестве первичного исполнителя бюджета не обеспечила в полной мере соответствие контроля над надлежащим планированием и использованием бюджетных ассигнований организациями и учреждениями из сферы науки и инноваций, регламентированного проведения инвентаризации имущества с целью подтверждения целостности, достоверности и подлинности данных бухгалтерского учета и финансовой отчетности, проведение мониторинга обеспечения соответствия и эффективности публичных фондов, используемых в рамках реализации проектов научных исследований, инноваций и трансфера технологий.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• рассмотреть необходимость улучшения процесса стратегического выделения средств путем обеспечения четкого разделения расходов на научные исследования и на содержание инфраструктуры сферы науки и инноваций, обеспечивая внедрение эффективного финансового менеджмента и контроля;

• обеспечить совместно с Академией наук Молдовы развитие нормативной базы с целью ликвидации выявленных недостатков, осуществления мониторинга реализации обязательств, установленных Соглашением о партнерстве, улучшение менеджмента по управлению публичными фондами, выделенными для сферы науки и инноваций.

Основные констатации аудита соответствия, проведенного в агентствах регионального развития Север, Центр и Юг за отчетный период 2011-2012 годов

При создании агентств регионального развития не учитывалось то, что они не являются собственниками и бенефициарами источников средств специального назначения (за исключением средств, предусмотренных для содержания АРР) и ценностей, временно поступивших на их счета (на период реализации проекта), не были установлены процедуры и четкая методология о формировании, хранении и передаче ценностей от внедрения проектов регионального развития, а также порядка ведения бухгалтерского учета объектов и отчетности финансовых ситуаций. Несмотря на то, что область деятельности АРР регламентирована, еще имеются некоторые расхождения относительно их юридического статуса, что обусловило несоответствия в порядке их финансирования, дублирование деятельности, необходимой для регистрации и отчетности как в соответствии с установленными нормами для публичных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, так и согласно нормам, установленным для субъектов, имеющих финансовую самостоятельность.

Основные констатации

♦ Рабочие группы по государственным закупкам не обеспечили соблюдение принципов конкуренции и транспарентности в процессе закупок, что определило декларирование в качестве победителей некоторых экономических операторов, которые не соответствовали в точности условиям квалификации; не обеспечивалась экономичность проведенных закупок, были заключены договора закупок с расходами на 2,9 млн.леев больше в результате повторного проведения некоторых процедур закупок, в которых выигрывал торги тот же офертант, но уже с более высокой ценой.

♦ Финансовые ситуации за 2011 и 2012 годы, отраженные в отчете как «Вторичный капитал» АРР Юг (в размере 44,6 млн.леев и, соответственно, 41,5 млн.леев) и АРР Центр (в размере 35,8 млн.леев и, соответственно, 40,5 млн.леев), а также отраженные всеми 3 агентствами регионального развития (Север, Юг, Центр) по позиции «Долгосрочные материальные активы», не показывают реальные имущественные ситуации АРР, учитывая то, что большинство активов предназначены бенефициарам проектов регионального развития.

♦ По причине формирования у АРР остатков за счет средств, перечисленных из государственного бюджета и неиспользованных в 2011-2012 годах, в отчетах об исполнении бюджета публичного учреждения за счет основных расходов за соответствующие годы, представленных МРРС, были ошибочно отражены средства НФРР, расходы были увеличены на 218,6 тыс.леев и, соответственно, на 215,8 тыс.леев.

♦ Активы, сформированные в результате внедрения проектов регионального развития и переданные бенефициарам в размере 4,5 млн.леев, не были зарегистрированы в их бухгалтерском учете, а в других случаях были нерегламентированно переданы ОМПУ муниципальным предприятиям-бенефициарам, стоимость ценностей не была внесена в их уставный капитал, которая составила 7,0 млн.леев.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• рассмотреть аспекты, связанные с неопределенными положениями, существующими в нормативной базе о правовом статусе АРР, обеспечить разработку и утверждение надежной методологии по регламентированию специфики ведения бухгалтерского учета и составления правильной финансовой отчетности о финансово-экономической деятельности АРР, особенно долгосрочных активов и вторичного капитала.

Основные констатации аудита соответствия в Министерстве экономики и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях

В то время как согласно Декларации о надлежащем управлении, составленной Министерством экономики на 2012 год, указано, что на уровне министерства финансовый менеджмент и контроль организован и является функциональным некоторые операционные процессы в рамках учреждения не включают эффективные внутренние контроли. В результате имелись отклонения от законодательно-нормативной базы в процессе разработки и бюджетного планирования, выраженные отсутствием ряда реалистичных оценок при запросе публичных фондов для внедрения мер по энергетической эффективности и возобновляемым источникам энергии, что определило низкий уровень освоения выделенных бюджетных средств, а также формирование остатка неиспользованных средств на банковском счете, открытом в коммерческом банке.

Проведенные аудиторские мероприятия установили, что необходимо внедрить систему финансового менеджмента и контроля в рамках ФЭЭ, которая является инструментом реализации политики государства в данной области, а также улучшить нормативную базу, регламентирующую ее деятельность.

Констатации

♦ При представлении предложений к бюджету Министерство экономики не соблюдало законодательную и нормативную базу, не обосновав в установленном порядке запрос на выделение бюджетных средств в размере 179,0 млн.леев для проведения мер по повышению энергетической эффективности и возобновляемых энергетических источников, этот запрос был необоснованно согласован и Министерством финансов. В результате уточнения государственного бюджета соответствующая сумма была предусмотрена в размере 100,0 млн.леев, выделенных в ФЭЭ в течение 2012 года, из которых 99,0 млн.леев остались неиспользованными (в остатке) на банковском счете, открытом в коммерческом банке, до 01.10.2013, что противоречит принципу надлежащего финансового управления публичными средствами.

♦ Фактор риска, связанный с деятельностью ФЭЭ, представляет отбор администратора фонда. Так, при его назначении административный совет принял решение о применении положений статьи V из Руководства Всемирного банка “Отбор и трудоустройство консультантов”, данная процедура не применима в данном случае, учитывая то, что был оценен только администратор, хотя фактически исполнять полномочия была призвана группа специалистов, которые не были оценены согласно надлежаще установленным критериям.

♦ Не был прозрачным процесс оплаты труда администратора, особенно по оплате аванса в размере 0,9 млн.леев, эти средства до настоящего времени числятся как задолженность администратора перед фондом вследствие того, что не были выполнены показатели эффективности, предусмотренные в договоре относительно привлечения средств в фонд, а также их освоение.

♦ Необходимо улучшить нормативную базу, регламентирующую деятельность ФЭЭ, в том числе относительно управления средствами ФЭЭ, учитывая то, что некоторые положения являются двусмысленными, создавая широкую свободу для интерпретаций, и могут повлиять на эффективность освоения средств ФЭЭ.

♦ Существующие проблемы в регламентировании организации бухгалтерского учета и порядка отражения в отчетности выделенных бюджетных средств как трансфертов из государственного бюджета определяют то, что соответствующие бюджетные ассигнования, оставшиеся неиспользованными (в остатке), отражаются как “фактические расходы”, что влияет на необеспечение качественных и количественных характеристик бухгалтерской информации из финансового отчета публичных учреждений.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• предпринять действия по устранению установленных недостатков, созданию надлежащего контроля в процессе разработки бюджета с целью исключения случаев формирования неосвоенных остатков бюджетных средств, а также принять меры, связанные с улучшением нормативной базы, регламентирующей деятельность ФЭЭ.

II.2. Аудит Отчета Правительства об исполнении бюджета

государственного социального страхования

за 2012 год

Бюджет государственного социального страхования на 2012 год по доходам был утвержден в сумме 9825,9 млн.леев, расходы составили эту же сумму, а баланс, обеспеченный трансфертами из государственного бюджета для покрытия дефицита бюджета государственного социального страхования, составил 950,8 млн.леев. Доходы и расходы в аудитируемом периоде были исполнены ниже уровня уточненного бюджета на 159,6 млн.леев и, соответственно, на 125,9 млн.леев, что привело к превышению расходов над доходами на 33,7 млн.леев, которое было покрыто за счет остатка денежных средств НКСС.

Аудит относительно оценки показателей БГСС установил некоторые дисфункциональности/проблемы по разделу администрирования доходов, а именно: (i) непоступление доходов по взносам обязательного государственного социального страхования в сумме 69,8 млн.леев; (ii) увеличение задолженностей плательщиков на 67,2 млн.леев и регистрация их на конец 2012 года в сумме 918,8 млн.леев; (iii) нерегламентированное отражение в отчетности плательщиками обязательств перед БГСС.

Некоторые недостатки были установлены и по разделу расходов, обусловленные: (i) несоответствующим планированием и ошибочным установлением прав на некоторые социальные пособия, предоставляемые из государственного бюджета; (ii) отсутствием элементов контроля относительно полноты и правильности установления ряда пособий из государственного бюджета; (iii) несоблюдением срока выхода решения об установлении пенсии; (iv) допущением несоответствий при закупке и контрактации работ по капитальному ремонту/капитальным вложениям и ряда услуг на содержание НКСС.

Отмечается необеспечение в будущем стабильности системы обеспечения пенсиями, определенное недостаточностью финансовых средств БГСС, исходя из наличия низкого уровня декларирования и оплаты взносов в некоторых областях деятельности, а также тенденцией постоянного снижения соотношения между числом застрахованных лиц и числом пенсионеров, данная ситуация не обеспечивает реализацию национальных стратегий.

Констатации

a) О доходной части:

♦ Планирование доходов осуществлялось в ситуации незавершения консолидации законодательной базы об основах и налогово-бюджетной политике создания БГСС. Доходы БГСС на 2012 год (9825,9 млн.леев) были запланированы с ростом на 7,2% по сравнению с 2011 годом и уточнены в сумме 9881,1 млн.леев. Собственные доходы были уточнены со снижением (25,8 млн.леев), а трансферты из государственного бюджета для покрытия дефицита БГСС увеличились (74,3 млн.леев), данная ситуация была обусловлена и актуализацией прогноза макроэкономических показателей. Так, рост фонда оплаты труда ниже ожидаемого уровня определил недостаточность собственных средств и увеличение средств, выделенных из государственного бюджета. Вместе с тем увеличение трансфертов из государственного бюджета было и следствием пересмотра к увеличению коэффициента индексации пенсий (9,6%) по сравнению с прогнозируемым (7,85%). Все эти действия были ориентированы на гарантирование социальной защиты граждан.

♦ В отчетном периоде поступили доходы в сумме 9721,5 млн.леев, или на уровне 98,4%, в том числе в результате непоступления собственных доходов (58,0 млн.леев). Несмотря на то, что собственные доходы в течение последних лет (2010-2012) увеличились на 18,3% (с 5989,7 млн.леев до 7154,2 млн.леев), они не поступили на начисленном уровне.

♦ Непоступление собственных доходов определило рост задолженности плательщиков на 67,2 млн.леев, составив на конец отчетного года 918,8 млн.леев, данная ситуация генерирует дисбаланс для БГСС и отрицательно влияет на государственный бюджет. Так, в ситуации постоянного значительного роста задолженностей с целью балансирования доходов с расходами сумма трансфертов для покрытия дефицита БГСС была увеличена с 950,8 млн.леев до 1025,1 млн.леев.

♦ Меры, принимаемые специализированными органами (НКСС и ГГНИ) по повышению ответственности плательщиков (санкционирование в сумме 65,0 млн.леев и перерасчет взносов в БГСС в сумме 21,6 млн.леев) не обеспечили снижение числа плательщиков, которые не представляют регламентированно отчеты, а также объявленных “неактивными”. Так, за отчетный период установлено сохранение недисциплинированности по представлению отчетности плательщиками путем непредставления, согласно законодательным нормам, отчета по форме F-4 BASS (5,2 тыс. плательщиков), что определило частичную регистрацию задолженности БГСС перед плательщиками (121,7 млн.леев).

Вместе с тем существующие механизмы по проверке и слежению за обязательствами в БГСС не исключают занижение плательщиками расчетной базы взносов (фонда оплаты труда), был установлен низкий уровень декларирования взносов в некоторых областях (до 1,7%). В этом контексте отмечается, что плательщики не выполняют обязательства перед БГСС, в результате не были задекларированы доходы, связанные со взносами, и подтверждены застрахованные доходы работающих лиц. Недекларирование и, соответственно, неоплата взносов привели к занижению возможных доходов БГСС, а для работающих эти ситуации могут повлиять в будущем на размер социальных пособий, которые они будут получать.

b) О расходной части

♦ Утвержденные расходы БГСС (9825,9 млн.леев) возросли в отчетном году по сравнению с 2011 годом на 5,2%, будучи преимущественно направленными на получателей социальных пособий (8226,6 млн.леев). Основные расходы состояли из выплат пенсий социального страхования (83,9%) и далее пособий социального страхования (14,0%).

Средний размер среднемесячной пенсии, установленный в 2012 году, составил 63,5% от размера прожиточного минимума и 27,5% от средней заработной платы по экономике, регистрируя тенденцию снижения за последние годы, ситуация определена преимущественно ростом более высокими темпами размера прожиточного минимума (26,9%) и средней заработной платы по экономике (26,6%) по сравнению со средним размером пенсии (23,5%).

♦ Пенсионная система не располагает устойчивым и надежным источником накопления доходов на будущее. Так, для стабильного функционирования пенсионной системы совместного типа, согласно передовым практикам и Национальной стратегии развития “Молдова 2020”, необходимо поддержание соотношения между численностью застрахованных лиц и численностью пенсионеров примерно 4:1–5:1, однако в 2012 году оно составило 1,28:1. Продолжающееся снижение по сравнению с предыдущими периодами плательщиков в БГСС по сравнению с численностью пенсионеров обуславливает риск недостаточности финансовых средств для этого бюджета и покрытия за счет собственных средств потребностей по оплате социальных пособий застрахованным лицам, не имеющим возможность получать доходы от заработной платы.

♦ На пособия по социальному обеспечению, предоставляемые НКСС из государственного бюджета посредством БГСС, повлияла проблематичная ситуация, определенная установлением другими органами получателей и размера пособия. В результате, остались неосвоенными средства, предусмотренные по этому разделу, а также допущены несоответствия в процессе документирования и выделения платежей. Так, контроль за предоставлением некоторых видов пособий, произведенный Социальной инспекцией в течение отчетного периода, выявил множество несоответствий и ненадлежащих выплат.

♦ По разделу использования финансовых средств, выделенных из БГСС для содержания НКСС, установлено, что они нерегламентированно управлялись при закупке и контрактации работ по капитальному ремонту и капитальным вложениям, а также услуг по охране, ситуация обусловлена недостаточностью элементов внутреннего контроля в этих аспектах.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• предпринять меры с целью интенсификации институциональных способностей и взаимодействия учреждений, вовлеченных в формирование и исполнение БГСС, таким образом, чтобы снизить риски и повысить уровень доверия и безопасности как плательщиков, так и получателей.

II.3. Аудит Отчета Правительства об исполнении фондов

обязательного медицинского страхования

за 2012 бюджетный год

Фонды обязательного медицинского страхования на 2012 год были утверждены по доходам в сумме 3927,7 млн.леев, были исполнены на уровне 98,5% (3870,0 млн.леев), а по расходам – в сумме 3984,7 млн.леев, которые были исполнены на уровне 99,2% (3951,2 млн.леев), дефицит в размере 57,0 млн.леев был покрыт за счет накопительных остатков, зарегистрированных на счетах НМСК.

Аудит ФОМС установил несоответствия, недостатки и проблематичные ситуации, а именно: непоступление утвержденных доходов и неосвоение выделенных средств; отсутствие установленных регламентированно показателей при распределении в конце года средств ФОМС; отсутствие регламентированных положений при выделении средств из основного фонда для оплаты некоторых медицинских препаратов; неразработка процессов внутреннего контроля по закупке, контрактации и использовании средств, предназначенных для реализации проектов в рамках фондов развития и профилактических мероприятий и др.

В процессе сбора аудиторских доказательств по внедрению 15 инвестиционных проектов стоимостью 37,3 млн.леев в 10 ПМСУ, финансируемых из фонда развития, были установлены несоответствия, недостатки, несовершенства и проблематичные ситуации, связанные с процедурами государственных закупок, установки оборудования и его функциональностью и др.

При проведении аудита соответствия об использовании ФОМС и управлении публичного имущества ПМСУ “Республиканской клинической больницей” и ПМСУ “Институтом матери и ребенка” за 2012 бюджетный год были установлены несоответствия и недостатки при планировании и использовании средств ФОМС, при управлении публичным имуществом, при проведении процедур государственных закупок, эти факторы определили несоответствующий менеджмент в аудируемых учреждениях.

Констатации

Исполнение расходов ФОМС (в некоторых случаях) в отсутствие регламентированных положений, установленных показателей и мониторинга их использования не обеспечивает достижение предложенных целей. Так:

♦ Неполное освоение средств ФОМС в результате значительного неисполнения (29,8 млн.леев) средств, предназначенных для резервного фонда и фонда профилактических мероприятий, привели к сохранению остатков НМСК, которые снизились по причине покрытия дефицита ФОМС. Превышение регламентированно установленных долей при разграничении средств ФОМС по некоторым фондам свидетельствует о неопределенной ситуации по утверждению их годовым законом.

♦ Отсутствие регламентированно установленных показателей при контрактации и дополнительном выделении средств ФОМС из основного фонда (20,0 млн.леев) в конце года привело к его случайному распределению и не стимулирует медицинские учреждения в достижении эффективности при оказании медицинских услуг.

♦ Наличие/влияние ряда внешних факторов определило НМСК перечислить из основного фонда в отсутствие регламентированных положений средства в сумме 23,4 млн.леев некоторым ПМСУ для оплаты лекарственных препаратов (из которых на сумму 4,1 млн.леев – неразрешенных), не учитывая имеющиеся остатки этих лекарств.

♦ Несоблюдение Смешанной комиссией регламентированно установленных лимитов финансирования (114,6 млн.леев) обусловило утверждение в 2012 году сверх лимита на 66,8 млн.леев финансирования инвестиционных проектов (181,4 млн.леев) из фонда развития и модернизации публичных учреждений, оказывающих медицинские услуги, с риском невыделения средств из других фондов.

♦ Невыполнение Министерством здравоохранения рекомендации СПРМ по внесению предложений по изменению действующего законодательства, связанного с направлениями и критериями использования фонда развития, особенно относительно приобретения специализированного санитарного транспорта для потребностей системы здравоохранения, привело к продолжению практики прошлых лет по финансированию приобретения легковых автомобилей, которые не вписываются регламентированно в категорию специализированного санитарного транспорта, а невыполнение Министерством здравоохранения условий по софинансированию проекта, внесенного в 2011 году стоимостью 1,4 млн.леев, обусловило необоснованное внесение нового проекта, которым неправомерно была согласована и оплачена эта сумма.

♦ Необеспечение мониторинга внедрения (реализации) инвестиционных проектов Смешанной комиссией и НМСК привело к ненадлежащему и неэффективному использованию выделенных средств, затягиванию своевременного их исполнения, а также нереализации по некоторым проектам установленных целей. В этом контексте аудит отмечает, что:

• при внедрении 5 проверенных проектов “Оснащение ПМСУ генераторами кислорода” (8,5 млн.леев) было установлено следующее: процедура закупок была произведена в отсутствие оценки о необходимости в оборудовании, планирования закупки, а также без источников финансирования; учреждения понесли дополнительные (неэффективные) расходы на сумму 2,1 млн.леев в результате изменения условий поставки оборудования, предусматривающих оплату покупателями таможенных сборов и НДС на импорт; среднемесячные затраты на содержание и эксплуатацию оборудования возросли от 1,6 до 3 раз по сравнению с расходами за предыдущие периоды, не было обеспечено достижение цели проектов “Повышение эффективности использования публичных средств”;

• при внедрении 3 инвестиционных проектов по оснащению радиологических служб радиодиагностическим оборудованием (6,6 млн.леев) было установлено, что несвоевременное внедрение инвестиционных проектов было обусловлено затягиванием организации процедур закупки оборудования (от 3 до 5 месяцев); процедуры закупок, заключения договоров и приема оборудования были произведены с несоблюдением законодательной базы; технические параметры, указанные в договорах закупок радиологического оборудования, не соответствуют в полной мере реальным параметрам; эксплуатация оборудования не была разрешена Национальным агентством по регулированию ядерной и радиологической деятельности, а персонал не имеет достаточных навыков для пользования им, не были использованы важные функции закупленного оборудования (радиоскопия и линейная томография);

• при внедрении проекта “Обновление системы отопления, замена дверей и окон из ПВХ” (6,8 млн.леев) было установлено несоблюдение законодательной базы и неэффективное использование публичных средств. Так, процедура закупок, проведенная рабочей группой ПМСУ РБ Стрэшень, была произведена с допущением ненадлежащих ситуаций, при отсутствии обоснований и без проведения экспертизы объемов работ, с нерегламентированным заключением дополнительных соглашений. Эти обстоятельства привели к запросу СПРМ проверки Государственной инспекцией в строительстве объемов и качества выполненных и оплаченных из фонда развития ФОМС работ, с передачей результатов аудита правовым органам. В результате проверки установлены необоснованные расходы в сумме 1,3 млн.леев;

• внедрение проекта “Приведение амбулаторной и стационарной медицинской помощи в рамках ЛСВА в соответствие с нынешними медицинскими стандартами путем внедрения передовых диагностических услуг” (10,5 млн.леев) было произведено в условиях несоблюдения регламентированных процедур закупок, заключения договоров и приема оборудования; согласования НМСК и ПМСУ работ по адаптации помещений (1,2 млн.леев) без проведения экспертизы работ и документального обоснования выполненных работ; неавторизации принятого оборудования; недостижения уровня выполнения целей проекта;

• при внедрении 3 инвестиционных проектов по оснащению нейрохирургическим оборудованием (8,8 млн.леев) были установлены некоторые несоответствия, связанные с неприменением штрафных санкций за несоблюдение сроков поставки оборудования; несоблюдением установленного лимита средств, который был превышен на 1,4 млн.леев; невыполнением ряда работ по адаптации помещений путем незавершения сдачи в эксплуатацию системы вентиляции (0,4 млн.леев); необеспечением целостности и качества принятого оборудования, что привело к возврату поставщику 2 мониторов для ремонта.

♦ Слабые внутренние контроли при администрировании НМСК средств фонда профилактических мероприятий не обеспечивают соответствие планирования, мониторинга исполнения, полноту и обоснование отчетности этих средств. Так, неосвоение средств, утвержденных в фонд профилактических мероприятий, приводит к нереализации предложенных целей и увеличению имеющихся остатков, которые размещаются на депозитном счете в коммерческом банке с частным капиталом, обуславливая риск необеспечения целостности публичных средств. Вместе с тем отсутствие единых критериев и обоснованных анализов при оценке стоимости закупок, а также отсутствие проверки реальных цен оферт ведут к неэффективному использованию и на низком уровне средств фонда профилактических мероприятий.

В рамках аудита соответствия использования ФОМС и управления публичным имуществом 2 публичными медико-санитарными учреждениями были выявлены некоторые несоответствия и отклонения от законодательных норм. Так:

♦ ПМСУ “Институт матери и ребенка” в отсутствие соответствующего планирования реальных потребностей учреждения не обеспечил устойчивое развитие деятельности по оказанию медицинских услуг, генерируя ситуации недостаточности финансовых средств.

♦ ПМСУ “Институт матери и ребенка” и ПМСУ “Республиканская клиническая больница” при контрактации средств из основного фонда ФОМС не располагали обоснованиями по формированию тарифа на пролеченный случай и индекса сложности (которые варьировали ежемесячно), что привело к риску финансовой нестабильности. Увеличение их финансирования в конце 2012 года на 2,5 млн.леев и, соответственно, на 4,0 млн.леев было проведено в отсутствие ряда измеряемых критериев и показателей, установленных регламентированно, что свидетельствует о случайном и необоснованном распределении средств ФОМС.

♦ Вовлечение внешних руководящих лиц (учредителя), которые не имеют полномочия по управлению средствами ФОМС, а также неопределение потребности и источников финансирования обусловили закупку ПМСУ “Институтом матери и ребенка” и ПМСУ “Республиканской клинической больницей” некоторых дорогостоящих лекарств в сумме 4,1 млн.леев (не разрешенных регламентированно) и, соответственно, 37,9 млн.леев, которые были профинансированы НМСК в отсутствие регламентированных положений¹⁵. Такие же обстоятельства привели к осуществлению ПМСУ “Республиканской клинической больницей” некоторых дополнительных ненадлежащих расходов (65,0 тыс.леев), а также к исполнению ряда не относящихся к ней полномочий, связанных с распределением лекарств, полученных в качестве гуманитарной помощи.

________________

¹⁵ Методологические нормы по применению Единой программы обязательного медицинского страхования, утвержденные Совместным приказом МЗ и НМСК № 348/56-A от 29.04.2011 и № 1021/206A от 29.12.2011.

♦ Отсутствие процессов системы внутреннего контроля при закупке товаров, работ и услуг привело к допущению менеджментом ПМСУ “Института матери и ребенка” и ПМСУ “Республиканской клинической больницей” множества несоответствий и недостатков, которые обусловили неэкономные (0,6 млн.леев) и неэффективные (2,2 млн.леев) расходы, а также недостижение задач, установленных некоторыми внедренными инвестиционными проектами.

♦ Несоответствие нормативной базы в отношении учета и финансовой отчетности для публичных учреждений, функционирующих по принципу бесприбыльности, приводит к неправильной отчетности (искажению) финансовых результатов, а также зарегистрированного уставного капитала, который в ПМСУ “Республиканской клинической больнице” составил 68,0 млн.леев, а в ПМСУ “Институте матери и ребенка” – 66,1 млн.леев. Одновременно в Государственной регистрационной палате уставный капитал данных публичных учреждений составляет 0 (ноль) леев.

♦ Недостаточный мониторинг деятельности аудируемых учреждений и несоответствующий контроль со стороны учредителя (Министерства здравоохранения) не обеспечивают надлежащее управление и регистрацию публичного имущества. Так, ПМСУ “Институт матери и ребенка” не привел в соответствие данные, отраженные в Постановлении Правительства № 351 от 23.03.2005, к реальной ситуации по недвижимому имуществу, не был отражен в бухгалтерском учете и в кадастровых регистрах объект недвижимости стоимостью 3,5 млн.леев, одновременно зарегистрировав другой объект публичного имущества площадью 1761,8 м², в то время как права собственности на него принадлежат частному экономическому агенту.

♦ ПМСУ “Республиканская клиническая больница” путем вовлечения внешнего руководящего фактора (учредителя) передала земельный участок площадью 0,9 га в нечетких условиях (из публичной области в частную публичную сферу государства) экономическому агенту для строительства жилых блоков, а также публичные помещения площадью 1384,4 м² внаем на длительный срок (49 лет), что может привести в будущем к рискам дезинтеграции или отчуждению публичного имущества.

♦ Инициирование и контрактация частно-государственного партнерства ПМСУ “Республиканской клинической больницей” сопровождалось факторами риска по нереализации предложенной цели, а также необеспечением целостности публичного имущества, которые обусловлены: (i) отсутствием исследования относительно источника финансирования заключенного договора, что ведет к осуществлению учреждением расходов, не покрываемых договором, заключенным с НМСК; (ii) установлением договорных условий, не регулируемых нормами законодательства, а именно: передача публичного имущества третьему лицу; неустановление договорной формы реализации частно-государственного партнерства; предусмотрение реализации частно-государственного партнерства путем создания юридического лица; установление неблагоприятных условий для взыскания ежегодных платежей ПМСУ “Республиканской клинической больницей” от частного партнера по годовому платежу, которое регламентированно является основным условием при оценке победившего офертанта; (iii) отсутствие в договорных условиях исчерпывающих обязательств по возмещению расходов за обслуживание помещения, предоставленного ПМСУ “Республиканской клинической больницей”, привело к осуществлению учреждением необоснованных расходов (0,1 млн.леев); (iv) при реализации частно-государственного партнерства менеджерский контроль был нерегламентированно передан третьему лицу, который не имеет ничего общего с получением выгоды по проекту и с осуществлением его цели, создавая неопределенные ситуации относительно надлежащего выполнения проекта.

Выводы

Отчет об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 год отражает по доходам и расходам фактически поступившие и перечисленные системе здравоохранения суммы, включая дополнительно финансируемые суммы в конце отчетного периода. Вместе с тем наличие пробелов и недостатков при сборе и использовании средств ФОМС связано с наличием резервов для повышения эффективности менеджмента административного и финансового управления, который зависит как от компетенций медицинских учреждений, так и от взаимодействия с ответственными правительственными учреждениями, ответственными за функциональность, и от релевантности нормативной базы в данной области.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• реализовать ряд действий для консолидации институциональной системы в области, с повышением ответственности руководящих лиц с целью обеспечения эффективного административного и финансового управления менеджментом учреждений всех уровней, обеспечить приведение в соответствие нормативной базы в данной области, учитывая законные требования.

II.4. Аудит бюджетов административно-территориальных единиц

Миссии внешнего публичного аудита в рамках органов местной власти нацелены на область их компетенций, делегированных в условиях закона, сквозь призму осуществленного финансового менеджмента по управлению публичными средствами и фондами.

Деятельность высшего органа аудита была направлена в этом отношении на деятельность по укреплению финансовой автономии местных органов путем оценки экономической и налоговой базы; управлению бюджетными ассигнованиями; обоснованию межбюджетных трансфертов; администрированию имущества (особенно, фонда недвижимости) под аспектом целостности и, тем самым, генератора финансовых ресурсов.

Счетная палата Республики Молдова вновь заявляет, что вопреки изменениям законодательного и институционального порядка местные публичные органы еще не располагают подлинной автономией в принятии решений и финансовой самостоятельностью. В результате необходимы сопряженные усилия со стороны всех органов власти для реального укрепления местной автономии, в том числе путем финансово-экономической децентрализации и максимального приближения к гражданам путем предоставления публичных услуг.

Настоящий Отчет содержит обобщение оценок относительно (не)соблюдения ОМПУ законодательства и соответствия в управлении публичными фондами, а также действия внешнего аудита в целях улучшения ситуации.

Бюджеты административно-территориальных единиц, как обязательная часть НПБ, являются специальным измерением в рамках действий внешнего публичного аудита. Аудиторские миссии в этом отношении были сосредоточены на обосновании бюджетного процесса по всему циклу – оценка, утверждение, исполнение, отчетность и, соответственно, выявление институциональных недостатков, генерируемых ненадлежащим менеджментом и финансовой недисциплинированностью. В этом контексте высший орган аудита предложил в качестве цели не только разъяснить (не)законность и (не)соответствия в управлении публичными средствами, но и выявить причины/эффект, резервы/решения по исправлению аспектов, связанных с формированием и администрированием финансовых средств. Так, СПРМ сконцентрировалась на:

• функциональности и релевантности процедур по существу относительно оценки/мониторинга экономического потенциала налогооблагаемой базы и, соответственно, полноты поступления налогов/сборов в целом, в том числе местных;

• полном выявлении и администрировании налоговых/неналоговых доходов, предназначенных местным бюджетам;

• соответствии подпроцессов обоснования /выделения /управления бюджетными средствами в лимитах имеющихся финансовых средств и законодательных /регламентированных норм;

• требованиях финансово-бухгалтерского менеджмента;

• эффективности государственного внутреннего финансового контроля;

• выполнении ОМПУ рекомендаций (предыдущих) внешнего публичного аудита.

Общий обзор

Для реализации аудиторских действий по соответствию бюджетного процесса 2011 года в целом и, особенно, по исполнению бюджета за 2012 год в рамках АТЕ Счетная палата проверила 126 ОМПУ I уровня, 57 ОМПУ II уровня, 16 муниципальных предприятий и экономические единицы (муниципий Кишинэу и муниципий Бэлць, районы Басарабяска, Кахул, Кэушень, Дубэсарь, Яловень, Окница, Резина, Сорока, Шолдэнешть и Унгень). Различные аудиторские доказательства были собраны и от других 45 примэрий, 26 муниципальных предприятий, от территориальных налоговых, кадастровых и статистических органов. Проверяемые ОМПУ управляли местными бюджетами (в 2011-2012 годах), доходы по которым составили сумму 1,86 млрд.леев и, соответственно, 4,12 млрд.леев, расходы – 1,92 млрд.леев и, соответственно, 4,28 млрд.леев.

В результате оценок внешнего публичного аудита в налогово-бюджетной сфере, управляемой местными публичными органами, установлены отклонения и несоответствия, а именно:

• отсутствие и/или несоответствие нормативной базы процедур и аналитических инструментов по обоснованию налогово-бюджетных показателей при оценке/установлении базы по доходам и ассигнований финансовых средств;

• (не)релевантное (не)взаимодействие профильных органов (экономических, финансовых, налоговых, статистических, кадастровых) относительно выявления /оценки /мониторинга налогообложения подлинной базы публичных доходов;

• сохранение практики недооценки доходной базы и завышенные размеры расходов в запросах/переговорах по трансфертам из государственного бюджета, аспект, на который СПРМ постоянно обращала внимание Министерства финансов о дисфункциональностях, что увеличивает бюджетные дисбалансы в целом;

• утверждение нерегламентированных расходов и не приведенных в соответствие к принципу эффективной стоимости, в том числе растрата публичных средств на инвестиционные цели и неэкономичные закупки.

В результате контрольного тестирования и процедур по существу в рамках АТЕ свод в целом указывает на следующие количественные оценки:

• занижение публичных доходов вследствие строгого невыявления /неоценки /неадминистрирования основных источников налогов/сборов, оцененное на общую сумму от 190,0 млн.леев до 280,0 млн.леев;

• осуществление ряда необоснованных, нерегламентированных и неэффективных расходов, размер которых составляет свыше 1,5 млрд.леев;

• проведение государственных закупок с несоблюдением законодательной и нормативной базы на сумму около 280,0 млн.леев;

• переоценка трансфертов за счет государственного бюджета и их несоответствующее использование, оцененное на сумму свыше 80,0 млн.леев.

В результате аудиторских действий, проведенных на уровне АТЕ, были установлены отклонения от законодательных положений, которые привели к нанесению ущерба при управлении публичными средствами; необеспечению адекватной бюджетной оценки/прогнозирования; неустановлению и невзысканию полностью и в установленные сроки в бюджет местных налогов и сборов; осуществлению ряда бюджетных расходов необоснованным, нерегламентированным и неэффективным способом. Отклонения и несоответствия, указанные в отчетах аудита, выявили:

• ненадлежащий менеджмент управления публичными фондами, а также незнание (или недостаточный уровень знаний) исполнителями кредита на местном уровне процедур по оценке, получению и использованию местных публичных средств;

• низкоэффективное управление, связанное с исчислением и администрированием доходов местных бюджетов, несоответствующую и неэффективную озабоченность руководящих лиц в рамках ОМПУ относительно оценки и мониторинга экономического потенциала, связанного с формированием налогооблагаемой базы, а также отсутствие взаимодействия компетентных органов (экономических, финансовых, налоговых, статистических, кадастровых) в точном проведении данного подпроцесса;

• отсутствие или неубедительность учета относительно доходов бюджетов АТЕ в результате непроведения инвентаризации и неправильной оценки налогооблагаемой базы по местным налогам и сборам;

• неактуализованную нормативную и методологическую базу и, безусловно, нерелевантную в аспекте трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам для выравнивания уровня финансового обеспечения, а также неадекватный механизм установления нормативов расходов;

• дисфункциональности при осуществлении расходов без имеющихся финансовых средств и допущение утверждения нереалистичных бюджетов; несоответствие менеджмента расходов законодательным /регламентированным требованиям и нормам; нерегламентированное и/или неэффективное использование финансовых средств;

• неудовлетворительное состояние финансово-бухгалтерского менеджмента;

• дисфункциональности в организации и проведении финансового контроля и внутреннего аудита.

Относительно обоснования и разработки местных бюджетов

Аудиторские миссии, проведенные в аудируемых ОМПУ, выявили основные несоответствия, связанные с налогово-бюджетными оценками/прогнозами, которые были обусловлены следующим:

В финансовых органах установлено отсутствие или нерелевантность:

• четкой системы процедур в подпроцессе налогово-бюджетного анализа/прогноза, в том числе путем внедрения ряда процедур, обеспечивающих установление графика для разработки бюджета посредством составления организационных мероприятий по финансово-экономической и налогово-бюджетной оценке/обоснованию с вовлечением всех ответственных структур;

• процессуальной базы по внедрению бюджетного графика в АТЕ;

• технико-аналитических процедур по подпроцессу оценки и бюджетному прогнозу;

• обоснования налогово-бюджетных прогнозов, проведенные оценки по некоторым категориям доходов (АТЕ I уровня) ограничивались лишь эволюциями фактической реализации;

• соответствующих аналитических инструментов для оценки экономического потенциала по формированию убедительной налогооблагаемой базы и, следовательно, общих публичных доходов, в том числе собственных.

Также, финансовые органы не обеспечили:

• необходимую согласованность для выставления компетентным органам и ОМПУ требований по недопущению недооценки/занижения прогнозируемых доходов;

• эффективную систему связи с экономическими агентами, которые существенно способствуют формированию бюджета АТЕ; наличие набора необходимых инструментов для повышения ответственности экономических агентов по представлению соответствующей информации для оценки и планирования доходов.

В рамках ОМПУ был выявлен ряд институциональных недостатков, которые не обеспечивают, особенно:

• создание эффективной системы финансового менеджмента и контроля в соответствии с установленными требованиями, не были разработаны и внедрены некоторые процедуры внутреннего контроля, призванные повысить ответственность сторон, вовлеченных в процесс бюджетной оценки /прогнозирования;

• установление ряда задач в целях оценки экономического потенциала и оценки налогооблагаемой базы; наличие релевантных данных при бюджетной оценке по объектам и субъектам налогообложения; соответствующую озабоченность для выявления возможных собственных доходов;

• внедрение аналитических инструментов по обоснованию финансово-экономических проектов и, соответственно, налогооблагаемой базы, связанной с формированием соответствующих бюджетов;

• создание аналитико-информационной базы по выявлению /оценке /мониторингу релевантной налогооблагаемой базы, адекватной и результативной связи компетентных публичных органов с экономическими агентами из территории, таким образом, не будучи заинтересованными в их мониторинге; ведение регистра налогоплательщиков;

• необходимую озабоченность по ведению количественного и стоимостного учета и регистрации в кадастре фонда недвижимости в налоговых целях;

• соблюдение нормативной базы в сфере управления публичными фондами;

• соответствующее исполнение полномочий, таким образом, не внедряя адекватный мониторинг персонала, участвующего в процессе обоснования и разработки бюджетов АТЕ;

• представление финансовым органам ряда соответствующих показателей, а также надлежащее сотрудничество в этом отношении с экономическими, статистическими, кадастровыми и налоговыми органами из территории;

• заинтересованность по развитию институциональных возможностей по расширению собственных доходов.

Вместе с тем:

• экономические, статистические, кадастровые и налоговые органы не были обеспокоены и, соответственно, не предприняли действия местного значения относительно оценки /прогнозирования /консолидации возможных финансовых средств для развития территорий, администрируемых ОМПУ;

• территориальные кадастровые органы не располагают исчерпывающей информацией, которая позволит оценить соответствующим образом налогооблагаемую базу для налога на недвижимое имущество, обоснованным и достоверным сводом данных об общей стоимости недвижимого имущества, не оцененного в налоговых целях, а также систематизированными данными о стоимости и числе объектов недвижимого имущества, которые не были оценены;

• информации территориальных налоговых органов не предоставляют убедительные данные о показателях доходов в динамике по населенным пунктам, не содержат необходимые данные для оценки налогооблагаемой базы в территориальном и секториальном аспекте и в некоторых случаях не соответствуют правдоподобному уровню доверия, в результате чего не могут служить в качестве релевантных критериев для определения доходов в бюджеты АТЕ;

• территориальные статистические органы не владеют информацией по каждой АТЕ I уровня (городам и селам) относительно экономических агентов (о месте осуществления предпринимательской деятельности, полной численности лиц, вовлеченных в трудовой процесс, исчерпывающих данных по каждому подразделению экономического агента, численности работающих, их заработной плате и др.), не имеют необходимых данных для составления расчетов, установленных Министерством финансов; размер сеток доходов, согласно статистическим данным, не соответствует требованиям нормативной базы.

Как и в предыдущие годы, несоответствующее исполнение полномочий компетентными органами в рамках аудируемых АТЕ, а также отсутствие механизма инвентаризации налогооблагаемой базы в подпроцессе налогово-бюджетной оценки/прогнозирования повлияли на занижение налоговых/неналоговых собственных доходов. Вместе с тем необеспечение указанного подпроцесса соответствующими процедурами и достоверными аналитическими инструментами по финансово-экономическому обоснованию, неточное взаимодействие между профильными органами (финансовыми, экономическими, статистическими, кадастровыми и налоговыми) в целях обеспечения дополнительных мер и системы данных по формированию налогооблагаемой базы, а также несоблюдение существующей нормативной и регулирующей базы обусловили несоответствия и недостатки при бюджетной оценке/прогнозировании, которые выражаются в следующем:

♦ В результате осуществления оценок налогового анализа и прогноза с использованием лишь ожидаемого исполнения, основанного на показателях динамики за предыдущие периоды, без учета факторов, влияющих на структурное развитие, при разработке и обосновании бюджетов АТЕ были допущены недооценки/занижение доходов (поступивших от: подоходного налога, налога на собственность, платы за пользование земельными участками и от земельного налога, местных сборов), которые составили: в муниципии Бэлць – свыше 47,1 млн.леев, в муниципии Кишинэу – 11,8 млн.леев и по районам: Басарабяска – 0,9 млн.леев; Кахул – 6,7 млн.леев; Кэушень – 3,4 млн.леев; Дубэсарь – 0,9 млн.леев; Яловень – 10,6 млн.леев; Окница – 3,9 млн.леев; Резина – 4,5 млн.леев; Сорока – 10,0 млн.леев; Шолдэнешть – 5,1 млн.леев; Унгень – 10,1 млн.леев.

♦ Практически все аудируемые ОМПУ продолжали реализовывать бюджетные доходы со значительными отклонениями между установленными показателями и фактически полученными, что свидетельствует о серьезном отставании в подпроцессе оценки и прогнозирования доходов, обусловленном отсутствием убедительных и достоверных данных о налогооблагаемой базе.

♦ ОМПУ, налоговые и кадастровые органы не продемонстрировали соответствующую озабоченность по выявлению и оценке налогооблагаемой базы и, соответственно, сбору доходов от налогов на собственность (земельного налога и на недвижимое имущество). В результате отсутствия полного регистра владельцев недвижимого имущества, существующего в АТЕ, с указанием оцененной или неоцененной стоимости (их себестоимость), лиц и имущества, которые освобождены от уплаты налога, не были обеспечены достоверные оценки доходов, поступающих от земельного налога и недвижимого имущества. Вместе с тем метод оценки, используемый кадастровыми органами, не обеспечивает оценку недвижимого имущества по рыночным ценам, что влияет на полноту исчисления и взыскания соответствующих бюджетных доходов.

♦ В нарушение положений Налогового кодекса, который предусматривает, что объектами налогообложения недвижимого имущества являются строения с уровнем завершения строительства 50% и более, оставшиеся незавершенными в течение 3 лет с начала строительных работ, ОМПУ не ведут их учет, соответственно, кадастровые органы не проводят оценку в налоговых целях этих объектов, а налоговые органы не подвергают их налогообложению. Вместе с тем отмечается отсутствие ряда нормативных актов с целью внедрения соответствующих положений Налогового кодекса, а также уполномоченного учреждения, определяющего уровень завершения строительства для этих целей, в результате был явным риск непланирования, неисчисления и непоступления налога на недвижимое имущество.

♦ Муниципальный совет Кишинэу не обеспечил соответствующую актуализацию и обоснование ставок местных сборов, утвержденных на 2012 год, что отрицательно повлияло на подпроцесс бюджетной оценки/прогнозирования и, безусловно, благоприятствует явлению уклонения от уплаты налогов. В результате неутверждения ставок местных сборов не была достигнута цель получения доходов от сбора за рекламные устройства и от рыночного сбора на 18,5 млн.леев и, соответственно, на 13,0 млн.леев.

♦ Аудиторские миссии, проведенные в ОМПУ, установили углубление недостатков при разработке и прогнозировании доходов от местных сборов. Проекты по доходам от местных сборов разрабатывались в отсутствие соответствующей информации о налогооблагаемой базе. Так:

• доходы от сбора за размещение рекламы – в отсутствие регистра разрешений на размещение рекламы и площадей внешней рекламы;

• доходы от сбора за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг – в отсутствие обобщающей информации о занимаемых площадях объектами торговли и/или объектами по оказанию социальных услуг, их размещении, о виде продаваемых товаров и оказываемых услуг; полного и релевантного учета данных о выдаче разрешений и ведения учета сети торговли и оказания услуг;

• доходы от рыночного сбора – в отсутствие информаций о стоимости рыночных услуг, оказываемых при предоставлении мест для торговли;

• размер сбора для каждой категории объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг был установлен в отсутствие соответствующего обоснования, а также методологии, основанной на: принципе равенства, единых критериях оценки коммерческой деятельности экономических агентов, полученных доходов от этой деятельности, возможности уклонения от налогов, потребностей населения и др.;

• доходы от сбора за благоустройство территории – в отсутствие квартальной среднесписочной численности работников и/или учредителей предприятий;

• доходы от сбора за воду – в отсутствие разрешений на функционирование и без регистрации субъектов налогообложения;

• доходы от сбора за добычу полезных ископаемых – в отсутствие соответствующей и полной информации о стоимости добываемых полезных ископаемых.

♦ Наличие ряда правовых коллизий в Налоговом кодексе и в Законе о рекламе относительно понятия “рекламное устройство” ведет к риску маскировки внешней рекламы (особенно трехмерной и световой рекламы) с элементами дизайна и, следовательно, ее неналогообложению. В этом контексте отмечается, что только площадь внешних надписей в мун.Кишинэу по состоянию на 01.01.2012 составила 19,9 тыс.м², а необложение ее налогом определяет риск неоценки и непоступления возможных доходов в муниципальный бюджет, оцененных до 9,97 млн.леев ежегодно.

♦ В результате ненадлежащего определения и планирования доходов бюджетов АТЕ, несоответствующей нормативно-методологической базы по исчислению трансфертов между государственным бюджетом и бюджетами I или II уровня для выравнивания уровня финансового обеспечения, а также некорреляции механизма по установлению нормативов расходов с фактическими физическими показателями бюджеты районов Басарабяска и Шолдэнешть необоснованно получили трансферты из государственного бюджета в сумме 5,1 млн.леев и, соответственно, 4,3 млн.леев. Аналогичная ситуация была отмечена и в муниципии Бэлць (1,3 млн.леев).

♦ На правильность обоснования бюджетов АТЕ повлияло и: избыточное планирование доходов некоторыми ОМПУ (как I уровня, так и II уровня), не учитывая реальные возможности реализации, а также завышенные запросы бюджетных ассигнований; включение в программу публичных инвестиций ряда объектов, по которым отсутствуют источники финансирования и которые не имеют в основе необходимую технико-экономическую документацию и обоснованную информацию о необходимости и возможности осуществления инвестиционных расходов.

Относительно практик (не)идентификации и администрирования бюджетных доходов

Установленные аудиторскими миссиями несоответствия и недостатки относительно (не)идентификации и администрирования доходов местных бюджетов свидетельствуют, что менеджмент, связанный с данной областью, не отвечает требованиям соответствия, достоверности и эффективности, а уровень собственных фактически полученных доходов не отражает реальный финансово-экономический потенциал административно-территориальных единиц. На размер собственных доходов АТЕ повлияли как пониженные возможности оплаты налогоплательщиков, так и недостатки налогового администрирования органами, ответственными за данный процесс. Вместе с тем недостаточная обеспокоенность ОМПУ по оценке собственных доходов, а также в администрировании ими привела к непроведению адекватного мониторинга компетентными органами центрального публичного управления исполнения бюджета. Наоборот, в республике укоренилась практика, свидетельствующая о духе щедрости в подходе к межбюджетным отношениям, выраженная необоснованной финансовой поддержкой за счет государственного бюджета, приводя, таким образом, к бюджетному дисбалансу /диспропорциям в целом.

В результате примененных процедур аудита были выявлены категории отклонений, которые обусловили неполное поступление доходов в бюджеты АТЕ, выраженные путем:

• установления без проведения экспертизы /необоснованно местных налогов/сборов путем применения ряда неправильных ставок (заниженных) налогообложения или путем занижения налогооблагаемой базы;

• необложения и невзыскания в установленном порядке бюджетных платежей за земли, прилегающие к частным объектам и предприятиям; за земли несельскохозяйственного, а также сельскохозяйственного назначения;

• невзыскания в государственный бюджет причиненных убытков, связанных с исключением земель из сельскохозяйственного оборота;

• нерегламентированного администрирования доходов от налогов на недвижимое имущество и платежей от его найма;

• неустановления соответствующих ставок и невзыскания регламентированно доходов от отчислений от чистой прибыли муниципальных предприятий;

• неприменения и невзыскания в установленном порядке сборов за пользование дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова, и за предоставление услуг по автомобильной перевозке пассажиров на территории муниципиев, коммун/сел, городов;

• невыявления объектов рекламы и непроведения соответствующего мониторинга сборов за их размещение;

• неслежения регламентированно за возможными налогоплательщиками сборов за размещение объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг, рыночного сбора, сбора за парковку автотранспорта;

• неправильного установления и невзыскания сбора за оказание услуг по вывозу твердых бытовых отходов и других услуг, а также за благоустройство территории;

• необложения в установленном порядке сбора за обучение в музыкальных, художественных школах и школах изобразительного искусства.

В этом отношении приводим примеры случаев, которые указывают на слабую заинтересованность ОМПУ в реализации преимущественно доходов от экономической деятельности или в освоении ряда объектов публичной и частной собственности АТЕ. Так:

♦ Несоответствующее управление земельным фондом, выраженное путем: несоблюдения положений о земельном налоге; неисчисления и невзыскания в установленном порядке платежей за земли, прилегающие к частным объектам и предприятиям; необоснованного занижения площадей земельных участков, переданных в аренду, а также проданных; необоснованного занижения размера платы за аренду земельных участков и платы, поступающей от их продажи в результате нерегламентированного применения тарифов, предусмотренных действующим законодательством; несоблюдения положений относительно “шага” торгов при передаче земельных участков в аренду; использования площадей земельных участков в отсутствие соответствующих платежей и при необоснованном освобождении от платы за аренду земельных участков; бесплатной передачи земельных участков некоторым физическим лицам; неправильного применения кадастровых показателей; неприменения правильно среднего бонитета почвы, коэффициента размещения земельного участка, а также тарифа за балл/гектар; неиндексирования в установленном порядке цен в случае эшелонирования платежей за проданные земельные участки; неисчисления санкций за несвоевременное осуществление платежей и др., обусловило неполучение местными органами возможных доходов для формирования собственных средств, оцененных аудитом на общую сумму от 49,0 до 89,0 млн.леев (районы Басарабяска, Кахул, Кэушень, Дубэсарь, Яловень, Окница, Резина, Шолдэнешть, Сорока, Унгень; муниципий Бэлць).

♦ В результате отсутствия соответствующего контроля над процедурами по изменению назначения земельных участков некоторые ОМПУ района Кахул (1,2 млн.леев) и Сорока (10,8 млн.леев) не обеспечили взыскание в государственный бюджет убытков, причиненных исключению земель из сельскохозяйственного оборота, на общую сумму свыше 12,0 млн.леев.

♦ По причине неследования порядку осуществления расчетов и платежей за наем, отсутствия ряда договоров найма, занижения площадей, находящихся в найме, неправильного применения установленных коэффициентов и др. местные бюджеты были лишены доходов, оцененных в рамках аудитов, на общую сумму 10,0 млн.леев, такие случаи были выявлены в муниципии Бэлць (2,4 млн.леев), муниципии Кишинэу (3,7 млн.леев) и в районах Басарабяска (0,2 млн.леев), Кахул (0,9 млн.леев), Кэушень (0,1 млн.леев), Яловень (1,0 млн.леев), Резина (0,3 млн.леев), Шолдэнешть, Сорока (1,3 млн.леев), Унгень. Вместе с тем ОМПУ муниципия Кишинэу не обеспечили эффективный мониторинг сроков действия договоров найма, что обусловило незаконное занятие помещений из зданий муниципальной собственности (в том числе подземных переходов) и, соответственно, риск неоплаты платежей за наем и коммунальные услуги на общую сумму 5,4 млн.леев.

♦ Некоторые ОМПУ не приняли соответствующие меры с целью обеспечения полного поступления доходов от дивидендов, относящихся к доле участия муниципалитета в акционерных обществах и от отчислений от чистой прибыли муниципальных предприятий, такие несоответствия были установлены в муниципии Бэлць (1,0 млн.леев), муниципии Кишинэу (около 24,8 млн.леев), районе Окница (0,2 млн.леев). Случаи неустановления и невзыскания соответствующих отчислений были выявлены и в других АТЕ (в районах Сорока, Шолдэнешть и др.).

♦ Несоблюдение регламентированных положений по налогу на недвижимое имущество, установление минимальных ставок налога на недвижимое имущество, а также непринятие надлежащих мер с целью поступления доходов за элементы собственности обусловило неосвоенные резервы и непоступления в местные бюджеты на общую сумму свыше 2,4 млн.леев (муниципий Бэлць – 1,3 млн.леев, районы: Басарабяска, Кахул – 0,2 млн.леев, Дубэсарь – 0,1 млн.леев, Яловень – 0,1 млн.леев, Окница – 0,4 млн.леев, Сорока и Шолдэнешть – 0,2 млн.леев, Унгень). ОМПУ из района Сорока допустили непоступление в бюджет платежей от подоходного налога на общую сумму 0,35 млн.леев.

♦ Неэффективный мониторинг за предоставлением услуг по автомобильной перевозке пассажиров, отсутствие строгого контроля в этой области, а также рычагов, механизмов по проверке субъектов, оказывающих транспортные услуги такси определили непоступление в муниципальный бюджет Кишинэу доходов от сборов за предоставление услуг по автомобильной перевозке пассажиров на общую сумму свыше 5,3 млн.леев. Случаи неисчисления и непоступления соответствующих сборов были выявлены в ОМПУ муниципия Бэлць (свыше 0,6 млн.леев) и в районе Унгень (0,4 млн.леев).

♦ Необеспечение мониторинга и надлежащего администрирования, а также несоблюдение положений нормативной и регулирующей базы по определению и взысканию бюджетных доходов лишило бюджеты АТЕ и других доходов, связанных с:

• сбором за размещение объектов рекламы и рекламы – 1,5 млн.леев (муниципий Бэлць, районы Кахул, Кэушень, Унгень);

• сбором за размещение объектов торговли и/или объектов по оказанию услуг – 0,9 млн.леев, такие случаи были выявлены в муниципии Бэлць, районах: Кахул, Дубэсарь, Яловень, Окница, Резина, Сорока, Шолдэнешть, Унгень; с рыночным сбором – 0,7 млн.леев (муниципий Бэлць, район Кэушень);

• сбором за обучение в музыкальных, художественных школах и школах изобразительного искусства – 1,96 млн.леев (муниципий Бэлць, муниципий Кишинэу, район Унгень);

• сбором за парковку автотранспорта – 0,34 млн.леев (муниципий Бэлць);

• сбором за оказание услуг по вывозу твердых бытовых отходов, других услуг, а также за благоустройство территории – свыше 3,2 млн.леев (район Яловень – 3,0 млн.леев; район Унгень – свыше 0,2 млн.леев);

• другими специальными средствами, в том числе район Кахул (0,23 млн.леев) и район Кэушень (свыше 1,77 млн.леев).

♦ Как и в предыдущие периоды, негативное влияние на исполнение бюджета оказали налоговые задолженности налогоплательщиков перед бюджетной системой. Так, налогоплательщики из района Кахул зарегистрировали задолженности перед НПБ на общую сумму 34,0 млн.леев, в том числе 6,4 млн.леев – перед местными бюджетами, из районов: Яловень – 32,5 млн.леев и, соответственно, 4,6 млн.леев; Кэушень – 24,0 млн.леев и, соответственно, 4,8 млн.леев, Унгень – 12,2 млн.леев и, соответственно, 3,4 млн.леев; Шолдэнешть – 6,7 млн.леев и, соответственно, 3,1 млн.леев; Басарабяска – 4,1 млн.леев и, соответственно, 0,9 млн.леев. Перед муниципальным бюджетом Бэлць были допущены налоговые задолженности, которые составили 10,4 млн.леев.

Управление бюджетными расходами

Отклонения от законодательных норм, установленные на уровне АТЕ, связанные с получением, распоряжением и осуществлением расходов, представляют собой свод факторов, которые указывают не только на неэффективность и расточительность, но и на нетребовательный и неэффективный менеджмент публичных фондов; незнание и интерпретируемый характер законодательных и нормативных положений об управлении публичными фондами; изменение персонала примэрий одновременно с заменой примаров.

В этом контексте внешний аудит отмечает сохранение:

• несоблюдения регламентированных положений по разработке и утверждению расходов, что обусловило нерегламентированное использование трансфертов для выравнивания уровня финансовой обеспеченности АТЕ, нерегламентированное планирование и финансирование некоторых субъектов;

• нерегламентированных, необоснованных и неэффективных расходов;

• несоблюдения регламентированных положений по капитальным расходам;

• ненадлежащей практики проведения государственных закупок в нарушение нормативно-правовой базы;

• несоблюдения законодательных положений по организации и администрированию бухгалтерского учета, что привело к неотражению в бухгалтерском учете и неправильной регистрации экономических ситуаций.

a) (Не)соблюдение положений о текущих расходах

♦ В процессе разработки и утверждения расходов некоторые ОМПУ не соблюдали законодательные положения. Так:

• допущенные несоответствия в процессе установления и выделения трансфертов из государственного бюджета для выравнивания уровня финансовой обеспеченности определили нерегламентированное использование трансфертов специального назначения на другие цели, с несоблюдением требований прозрачности и целостности при перераспределении (70,7 млн.леев) (случаи установлены в районах Кэушень, Басарабяска, Дубэсарь, Яловень, Резина, Шолдэнешть, Сорока, Унгень);

• не соблюдая законодательные положения, ОМПУ из района Кахул допустили нерегламентированное финансирование художественных коллективов на общую сумму 1,1 млн.леев, такие случаи были установлены и в ОМПУ муниципия Кишинэу (0,9 млн.леев);

• органы из района Шолдэнешть допустили нерегламентированное планирование расходов (0,5 млн.леев);

• ОМПУ района Резина допустили нерегламентированное предоставление ряду примэрий некоторых кредитов на текущие расходы на общую сумму 1,5 млн.леев.

♦ При осуществлении расходов некоторым ОМПУ не удалось поддержать фактические расходы в максимально утвержденных лимитах, согласно законодательным положениям, были допущены превышения по некоторым статьям расходов, которые составили около 12,3 млн.леев (муниципий Бэлць, районы Кахул, Кэушень, Яловень, Сорока, Унгень).

♦ Несоблюдение некоторыми ОМПУ положений законодательной/нормативной базы по установлению прав по оплате труда трудоустроенного персонала привело к необоснованным, нерегламентированным и неэффективным затратам на оплату труда, а также на содержание дополнительных единиц персонала на общую сумму свыше 14,0 млн.леев (муниципий Бэлць – 0,9 млн.леев, муниципий Кишинэу – 0,7 млн.леев, районы: Басарабяска – 0,3 млн.леев, Кахул – 0,2 млн.леев, Кэушень – 2,5 млн.леев, Дубэсарь – 1,2 млн.леев, Яловень – 2,5 млн.леев, Окница и Резина – 0,4 млн.леев, Сорока – 3,1 млн.леев, Шолдэнешть – 0,5 млн.леев, Унгень – 1,7 млн.леев). Вместе с тем в рамках ОМПУ муниципия Кишинэу выявлено содержание свыше 1,55 тыс. единиц персонала свыше нормативов, установленных Правительством.

♦ Некоторым ОМПУ не удалось обеспечить соответствующий менеджмент в сфере социального обеспечения. Отклонения, отмеченные по этому разделу, отметили ненадлежащий порядок управления областью социального обеспечения и защиты, были произведены различные выплаты из местных бюджетов в условиях, когда не: составлены и актуализированы соответствующим образом дела получателей социальной помощи; соблюдались законные условия по предоставлению социальной помощи; составлены соответствующие социальные анкеты; осуществлены анализы и необходимые обоснования размера социальной помощи и др. Так, установленные несоответствия и недостатки в этой сфере обусловили:

• произвольные и незадокументированные соответствующим образом расходы (не имеется или была нерелевантной профильная нормативная/методологическая база), завершившиеся нерациональными и незаконными затратами (с точки зрения принципа социального равенства), которые в муниципии Бэлць составили 33,8 млн.леев, а в районе Дубэсарь – свыше 0,44 млн.леев;

• компенсации за тепло, предоставленные социально-уязвимым слоям населения в отсутствие ряда исчерпывающих критериев/механизмов и соответствующего внутреннего контроля над порядком предоставления соответствующих льгот – 3,4 млн.леев (муниципий Бэлць);

• нерегламентированные расходы при предоставлении социальной помощи для компенсации расходов на энергию (тепловую) – 3,74 млн.леев (муниципий Кишинэу) в результате: отсутствия обоснованных документов относительно доходов лица и/или семьи; предоставления некоторых ошибочных данных о составе семьи и об общем доходе; указания чрезмерно увеличенных данных о жилой площади и др.;

• нерегламентированное утверждение к оплате единовременных пособий для строительства или приобретения жилья (в том числе пособий, использованных нерегламентированно получателями) – 0,72 млн.леев (районы Резина, Шолдэнешть);

• случаи нерегламентированного предоставления социальной помощи уполномоченными учреждениями (район Унгень – свыше 0,33 млн.леев).

♦ Неблагоразумное управление бюджетными расходами, отсутствие эффективной системы внутреннего контроля в рамках ОМПУ, а также несоблюдение положений действующих законодательных и нормативных актов обусловили и другие существенные нарушения финансовой дисциплины при расходовании публичных средств, допустив:

• нерегламентированные/необоснованные и неэффективные расходы (в том числе при исполнении служебных полномочий ОМПУ) на общую сумму свыше 5,5 млн.леев (муниципий Бэлць, муниципий Кишинэу, районы Басарабяска, Дубэсарь, Яловень, Окница, Резина, Шолдэнешть, Сорока, Унгень); ОМПУ муниципия Кишинэу не приняли регламентированные/эффективные меры по возмещению расходов, понесенных в связи с демонтажом ларьков на сумму 0,6 млн.леев;

• расходы, не связанные с возложенными на ОМПУ полномочиями (согласно законодательным положениям), не по назначению (для субъектов, не финансируемых из местных бюджетов) на общую сумму 0,4 млн.леев (районы Басарабяска, Унгень);

• неэффективные и нерегламентированные расходы в культурно-артистической области на общую сумму 8,25 млн.леев как следствие: несоблюдения требований нормативной базы по разрешению расходов на эти мероприятия; отсутствия положений относительно использования средств, выделенных для премирования победителей и лауреатов фестивалей/конкурсов; отсутствия соответствующих смет расходов с приложением обоснованных расчетов для каждого вида культурно-артистической деятельности (мероприятий), а также обоснованных документов, подтверждающих их выполнение и др. (муниципий Кишинэу);

• нерегламентированные расходы на общую сумму 13,1 млн.леев в результате неотказа от практик несоответствующего использования средств резервного фонда в течение многих лет, эта ситуация была обусловлена отсутствием ясности или последовательности в нормативных актах, изданных местными публичными органами относительно категории расходов, которые могут быть произведены за счет соответствующего фонда (муниципий Бэлць, муниципий Кишинэу, районы Басарабяска, Кахул, Кэушень, Дубэсарь, Резина, Сорока, Шолдэнешть, Унгень);

• необоснованное занижение финансовых норм (денежных) для питания детей/учеников (свыше 0,93 млн.леев), такие случаи были установлены в районах Кэушень, Окница; ОМПУ из района Кахул не обеспечили получение минимально необходимых расходов для питания детей на сумму свыше 1,84 млн.леев.

b) (Не)соблюдение положений о капитальных расходах

♦ Констатации из отчетов проведенных аудитов отмечают, что сфера освоения бюджетных средств для инвестиций и капитального ремонта остается в дальнейшем быть подверженной несоответствиям, таким образом, дух растраты и финансовой недисциплинированности становится “нормой/правилом”. Отклонения, несоответствия и нарушения, выявленные в соответствующей сфере, являются следствием и того, что в ОМПУ:

• не организованы системы по мониторингу государственных закупок; не составлены программы публичных инвестиций, соотнесенные с имеющимися финансовыми средствами;

• отсутствуют регламентированные/стандартизированные стратегии, политики и процедуры относительно публичных инвестиций;

• порядок определения объектов, финансируемых из местных бюджетов, является непрозрачным и ненадлежащим, усиливая в дальнейшем дисбалансы и иммобилизацию бюджетных средств с негативным влиянием на социально-экономическое развитие инфраструктуры АТЕ;

• не осуществляется точно и строго мониторинг выполнения капитальных работ согласно договорным условиям;

• не проверяется соблюдение цен из сметы-оферты, производится расчет по работам, записанным к оплате, без предварительной проверки их полного фактического выполнения; не делаются обмеры относительно подлинности и законности данных, записанных в полученные для расчета работы;

• не рассматривается достижение результатов и задач в рамках инвестиционных проектов с соблюдением принципов экономичности, эффективности и результативности.

Примечательно, в этом отношении, что местные публичные органы фактически избегают и продолжают порочную практику неосуществления экспертизы, технико-экономического обоснования в случае инициирования инвестиционных проектов. Практически, отсутствие приоритетов в данной отрасли (строительство, реконструкция и/или ремонт) представляет собой укоренившийся бич на национальном уровне.

♦ Установлена постоянная тенденция необеспечения мобилизации ОМПУ финансовых средств с целью завершения и сдачи в эксплуатацию объектов с высоким уровнем подготовки, а неразработка и неутверждение на уровне АТЕ ряда стратегий по выделению средств на капитальные вложения /капитальный ремонт в зависимости от приоритетов ведет к инициированию нового строительства, без сдачи в эксплуатацию ранее начатых объектов, что обуславливает:

• иммобилизацию/отвлечение бюджетных средств в незавершенное строительство, оцененное выборочно, составляет в целом около 809,0 млн.леев (районы: Кахул – свыше 60,0 млн.леев, Кэушень – около 40,0 млн.леев, Басарабяска – свыше 4,0 млн.леев, Яловень – более 6,0 млн.леев, Окница – свыше 40,0 млн.леев, Шолдэнешть – около 40,0 млн.леев, Унгень – свыше 4,0 млн.леев, муниципий Бэлць – свыше 85,0 млн.леев, муниципий Кишинэу – около 530,0 млн.леев, из которых 95,7 млн.леев – расходы на проектные работы и строительство по объектам, потребность в завершении которых признана как нерелевантная, с нанесением последующего ущерба);

• растрату публичных средств, связанную с последующими изменениями строений, исходя из требований актуализации проектов, а также их изменения, таким образом, неэффективно освоенные ассигнования в результате изменений или уточнений проектов, а также связанные с некачественными проектами и геолого-инженерными работами составили всего 3,7 млн.леев (муниципий Бэлць, муниципий Кишинэу, районы Кахул, Басарабяска, Резина).

♦ Несоблюдение законодательно-нормативной базы в области инвестиций и капитальных вложений вызвало:

• закупку и выполнение работ в отсутствие проектной документации и сметных расчетов, регламентированно разработанных и проверенных, на общую сумму примерно 140,0 млн.леев, наиболее значительные суммы были допущены ОМПУ из муниципия Кишинэу – свыше 115,0 млн.леев, такие же случаи были установлены и в районах Басарабяска, Дубэсарь, Яловень, Окница, Резина, Сорока, Унгень, муниципии Бэлць (свыше 13,0 млн.леев);

• неэффективные расходы по некачественным работам по строительству/реконструкции (объекты находятся в стадии разрушения) на общую сумму 14,4 млн.леев (муниципий Кишинэу – 2,1 млн.леев, районы Яловень, Окница, Резина, Шолдэнешть – 9,4 млн.леев, Унгень);

• нерегламентированную передачу стоимости инвестиций (строительства и капитального ремонта) конечным бенефициарам – 209,7 млн.леев, такие случаи были установлены в ОМПУ муниципия Кишинэу (206,2 млн.леев) и районов Резина, Сорока; ОМПУ из района Басарабяска не обеспечили сдачу в эксплуатацию 3 объектов общей стоимостью 1,3 млн.леев, которые эксплуатируются без их завершения, сдачи и приема;

• необеспечение освоения в установленные сроки средств, поступивших от контрактованных кредитов на капитальные вложения, на общую сумму 60,8 млн.леев (муниципий Кишинэу), ОМПУ из района Унгень контрактовали кредит на сумму около 1,6 млн.леев для строительства одного объекта, который не входит в компетенцию управления местными органами;

• неотнесение в установленном порядке капитальных расходов на увеличение балансовой стоимости основных средств на общую сумму 20,7 млн.леев, в том числе: по муниципию Бэлць (16,2 млн.леев), районам Кахул (0,8 млн.леев), Кэушень (2,7 млн.леев), Резина (0,1 млн.леев), Сорока (0,8 млн.леев);

• неотражение в бухгалтерском учете расходов по капитальному ремонту (объема выполненных работ) на общую сумму 54,4 млн.леев, такие случаи были допущены в муниципии Кишинэу (46,3 млн.леев), районах Кахул (5,8 млн.леев), Резина, Сорока; ОМПУ муниципия Бэлць не обеспечили регламентированную регистрацию расходов на благоустройство игровых площадок для детей (2,6 млн.леев);

• нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете незавершенных объектов (как основных фондов), которые не были сданы в эксплуатацию, а также расходы на работы по строительству и капитальному ремонту на общую сумму около 40,0 млн.леев, такие случаи были выявлены в муниципии Кишинэу (19,3 млн.леев), муниципии Бэлць, районах Кахул, Кэушень, Яловень (10,1 млн.леев), Резина (7,4 млн.леев), Шолдэнешть; ОМПУ района Кахул не обеспечили адекватный аналитический учет расходов по 2 незавершенным объектам, связанным со строительством газовых сетей (сметной стоимостью 48,3 млн.леев);

• допущение ряда нерегламентированных и необоснованных расходов на общую сумму около 1,0 млн.леев (районы Резина, Шолдэнешть, Унгень);

• осуществление необоснованных выплат за невыполненные работы на общую сумму 1,6 млн.леев (районы Дубэсарь, Резина, Сорока, Шолдэнешть, Унгень);

• невозмещение подрядчиком дополнительных нерегламентированных расходов в сумме 0,2 млн.леев (район Яловень), а также необеспечение исчисления соответствующих штрафных санкций за задержку выполнения работ по сравнению с договорными условиями в сумме 0,46 млн.леев (район Сорока);

• несоответствующее отражение в отчетности стоимости принятых объектов в сумме 85,8 млн.леев (муниципий Бэлць), а также искажение стоимости выполненных работ на сумму свыше 2,3 млн.леев (муниципий Кишинэу).

c) (Не)соблюдение законодательной/нормативной базы по государственным закупкам

♦ На процесс государственных закупок в рамках ОМПУ продолжают отрицательно влиять противопоказанные и непрозрачные практики, что противоречит принципу лояльной/нейтральной конкуренции. Установлены частые случаи несоблюдения законодательных положений по государственным закупкам товаров (работ, услуг) с негативными последствиями на экономичность, эффективность и результативность закупок. В результате допущенные в процессе проведения государственных закупок нарушения повлияли на надлежащее управление публичными средствами и обусловили:

• несоставление соответствующих программ (планов) по государственным закупкам;

• ошибочный выбор процедуры присвоения договоров государственных закупок товаров, (работ, услуг), а также несоблюдение правил оценки стоимости договоров и выбора процедуры присвоения договоров закупок;

• поверхностность оценки оферт на момент присвоения договоров выполнения работ и недостаточное вовлечение членов рабочих групп по закупкам в соответствующие проверки в этом аспекте;

• нерегламентированное приобретение работ и ненадлежащий порядок отслеживания подлинности и законности данных, включенных в выполненные работы, представленные исполнителями;

• необоснованное увеличение стоимости договора путем заключения дополнительных актов на появившиеся дополнительные работы (в том числе увеличение цен), установленные чрезмерно завышено по сравнению с необходимым количеством для реализации цели;

• несоздание процедур по инициированию, проведению и мониторингу процессов государственных закупок с исчерпывающими полномочиями и ответственностью для персонала, вовлеченного в деятельность в данной области, имея очевидное влияние на соблюдение принципов законности и прозрачности, свободной конкуренции, равного подхода и эффективности публичных фондов;

• обход требований относительно проверки и внеинституционального координирования по правильности проведения государственных закупок в результате непредставления отчетов уполномоченным органам;

• необразование и/или нерегистрация гарантий надлежащего выполнения.

♦ Несоблюдение законодательной/нормативной базы по государственным закупкам вызвало:

• проведение государственных закупок с несоблюдением действующих положений об их прогнозировании/планировании в отсутствие опубликования объявления о намерении, без регистрации приглашений и оферт, не следуя принципам прозрачности, свободной конкуренции, а также конфликта интересов, которые составили около 130,0 млн.леев (муниципий Бэлць – 43,8 млн.леев, районы Кахул и Кэушень – 22,9 млн.леев, Яловень и Окница – 44,0 млн.леев, Резина, Сорока, Шолдэнешть);

• приобретение работ и услуг с уклонением от процедур государственных закупок и без проведения торгов, которые составили свыше 43,1 млн.леев, такие случаи были выявлены в районах Кэушень, Дубэсарь, Резина, Шолдэнешть, однако самые значительные – в муниципии Кишинэу (27,9 млн.леев);

• закупки без соответствующей финансовой поддержки (в том числе приобретение финансово не обеспеченных работ) на общую сумму 23,3 млн.леев (районы: Басарабяска – 11,1 млн.леев; Кахул, Кэушень, Дубэсарь, Яловень – 6,1 млн.леев; Окница – 1,5 млн.леев; Резина, Сорока – 2,5 млн.леев и муниципий Бэлць);

• разделение закупок в целях уклонения (обхода) от законных процедур государственных закупок, которые составили 11,1 млн.леев, такие случаи были установлены в муниципии Кишинэу (1,6 млн.леев) и в районах Кахул, Дубэсарь, Окница (2,1 млн.леев), Резина (1,9 млн.леев), Сорока (3,7 млн.леев), Унгень;

• необоснованное завышение стоимости контрактованных работ и цен; дополнительные работы; изменение элементов оферты и других договорных условий, с включением новых элементов – свыше 62,0 млн.леев; такие случаи были установлены в муниципии Бэлць (4,5 млн.леев), муниципии Кишинэу (51,5 млн.леев), районах Яловень (5,1 млн.леев), Резина, Сорока, Шолдэнешть, Унгень;

• необеспечение гарантии за внесенную оферту и надлежащее выполнение на общую сумму свыше 8,0 млн.леев (муниципий Бэлць – 1,6 млн.леев, районы Басарабяска, Кахул – 2,3 млн.леев, Яловень, Резина – 1,0 млн.леев, Шолдэнешть, Сорока – 1,4 млн.леев, Унгень);

• закупки товаров (работ, услуг), которые не соответствуют спецификациям из заключенных договоров и выигравших оферт, в отсутствие сертификатов соответствия, без указания характеристик для товаров и услуг, а также закупки товаров, которые не используются при оказании услуг населению – свыше 1,0 млн.леев (муниципии Бэлць, Кишинэу, районы Окница, Сорока);

• непредставление в Агентство государственных закупок отчетов о договорах государственных закупок (муниципий Бэлць – 6,3 млн.леев), а также непредставление договоров для рассмотрения и регистрации (район Сорока – 0,4 млн.леев).

Состояние финансово-бухгалтерского менеджмента

♦ Относительно бухгалтерского управления внешний аудит продолжает отмечать совмещение несоответствий и безответственности, влияющих на точность фактических финансовых ситуаций. Среди основных причин отмечаются: незнание регламентированных положений в финансово-бухгалтерской области, неправильная интерпретация законодательных положений, отсутствие некоторых надлежаще установленных процедур внутреннего контроля, а также невладение профессиональными навыками в финансовой сфере, в общем, и в бухгалтерском учете, в частности, особенно в примэриях сел, коммун, городов. Наиболее часто встречающимися отклонениями, установленными аудиторскими миссиями, являются:

• неотражение в бухгалтерском учете финансово-экономических операций, сделок в момент их осуществления или несоответствующая их регистрация;

• неотражение в бухгалтерском учете всех операций по поступлению и/или выбытию некоторых ценностей из имущества;

• недостоверное отражение в бухгалтерском учете, которое явно искажает отраженные в отчете финансовые и имущественные ситуации;

• отсутствие обязательного аналитического учета некоторых бухгалтерских счетов согласно действующим нормам, что привело к невозможности рассмотрения назначения ряда расходов.

Выводы

Ненадлежащее и неэффективное управление аудируемыми ОМПУ публичными финансами (за 2011-2012 года) выражает безответственное отношение лиц, вовлеченных в весь бюджетный оборот, в основе которого были:

• нормативно-методологический вакуум относительно выявления, оценки и мониторинга экономического потенциала по формированию убедительной налогооблагаемой базы;

• отсутствие озабоченности ОМПУ за проведение инвентаризации и оценку налогооблагаемой базы, связанной с прогнозами местного бюджета, и внедрение ряда эффективных систем, которые обеспечат регламентированное определение, оценку, администрирование и поступление бюджетных доходов;

• отсутствие и/или нерелевантность взаимодействия между компетентными органами/субъектами по оценке, прогнозированию и взиманию налогов, сборов и других бюджетных платежей;

• отсутствие или неправильный учет доходов, относящихся к местным бюджетам, что приводит к составлению ряда нереалистичных, чрезмерно завышенных бюджетов, на основании которых составляются обязательства по расходам, обуславливающим неплатежи и задолженности;

• отсутствие механизма, основанного на обоснованных критериях по установлению нормативов бюджетного финансирования; отсутствие озабоченности по эффективному использованию и в условиях экономичности ценностей и фондов ОМПУ; несоблюдение законодательных положений при осуществлении расходов, финансируемых за счет публичных финансовых средств;

• сохранение порочной практики использования бюджетных средств на капитальные вложения; отсутствие анализов соотношения стоимости и выгоды и соотношения стоимости и эффективности для оценки влияния инвестиционных расходов;

• несоблюдение законодательства о государственных закупках;

• незнание или неправильная интерпретация законодательных положений как правомочными и исполнительными органами АТЕ, так и персоналом их подразделений (включая публичные учреждения и другие субъекты);

• игнорирование требований финансово-бухгалтерского менеджмента и несоблюдение законодательства о финансовом контроле и внутреннем публичном аудите, в этом отношении отмечается, что ОМПУ затягивают внедрение положений Закона о государственном внутреннем финансовом контроле, вследствие этого (в том числе подведомственные субъекты) не располагают внутренними положениями и письменными процедурами о внутреннем контроле, не имея в наличии описанные рабочие процессы и не установив связанные с ними риски.

Рекомендации Парламенту

Поручить постоянным парламентским Комиссиям и Правительству рассмотреть проблемы, связанные с формированием и проведением публичных политик с целью:

• укрепления компетенций и автономии местных публичных органов в принятии решений;

• налогово-бюджетной децентрализации и создания предпосылок для устойчивого роста финансово-экономической базы АТЕ на всех уровнях, оценки в этом отношении механизмов по перераспределению регулирующих налогов для стимулирования ОМПУ в создании/расширении налоговой базы;

• установления ряда обоснованных, прозрачных и устойчивых критериев определения размера трансфертов специального назначения для выравнивания генерирующих возможностей публичных доходов.

Раздел III

АУДИТ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ

III.1. Администрирование и управление имуществом центральными

публичными органами и автономными учреждениями

в рамках судебных органов

На институциональный менеджмент, установленный в некоторых органах по администрированию и управлению имуществом, отрицательно повлиял низкий уровень финансовой дисциплины, ведение бухгалтерского учета с недостатками, неэффективное проведение внутреннего контроля и аудита, что обуславливает недостоверную отчетность имущественной ситуации с риском необеспечения целостности имущества.

Основные констатации об управлении имуществом Генеральной прокуратурой

Согласно отчетным данным, по состоянию на 01.01.2012 органы Генеральной прокуратуры располагали имуществом общей стоимостью 47627,8 тыс.леев.

Анализ соответствия регистрации, управления и учета зданий и прилегающих земельных участков, находящихся в администрировании органов прокуратуры, свидетельствует о некоторых отклонениях от положений нормативных актов по регистрации, оценке и учету ряда объектов недвижимости и прилегающих земельных участков. Так, не была обеспечена регистрация в кадастровых органах имущественных прав на 39 зданий общей площадью 8076,4 м², отражение в бухгалтерском учете 11 зданий общей площадью 1280,2 м² и 16 земельных участков площадью 2,75 га, одновременно, не были внесены предложения по приведению в соответствие положений Постановления Правительства № 351 от 23.03.2005¹⁶ к реальной ситуации.

________________

¹⁶ Постановление Правительства № 351 от 23.03.2005 “Об утверждении списков объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, и о передаче некоторых объектов недвижимого имущества”.

Выводы

Нерегистрация управляемого имущества выявляет необходимость принятия надлежащих мер по корректировке установленных отклонений и устранению существующих проблем, с этой целью интенсифицируя действия по укреплению финансового менеджмента и системы внутреннего контроля.

Рекомендации Парламенту

Поручить Генеральной прокуратуре:

• обеспечить соответствие администрирования имуществом с внесением Правительству предложений по изменению приложения № 22⁵ к Постановлению Правительства № 351 от 23.03.2005.

Основные констатации об управлении имуществом Министерством культуры и некоторыми подведомственными учреждениями

Согласно данным бухгалтерского учета, Министерство культуры располагает имуществом общей стоимостью 740805,6 тыс.леев. Согласно законодательным положениям¹⁷, МК должно обязательно зарегистрировать в Регистре недвижимого имущества, а также отразить в бухгалтерском учете здания и прилегающие земельные участки, находящиеся в управлении его и подведомственных учреждений.

________________

¹⁷ Ст.4(1), (2), (3) a) и b), ст.5 Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998; ст.17 (1) и (4) Закона № 113-XVI от 27.04.2007; п.40 Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

В Перечень памятников Республики Молдова, охраняемых государством, утвержденный Постановлением Парламента № 1531-XII от 22.06.1993¹⁸, включены 5706 объектов, имеющих статус памятников национального значения. Нынешняя система охраны культурного наследия недостаточна для осуществления мониторинга состояния работ в данной области как на национальном, так и на местном уровне. Несоответствующий менеджмент со стороны государственных органов за охраной памятников на всех уровнях обусловил нерегламентированное управление памятниками истории и архитектуры, составляющими национальное культурное наследие.

________________

¹⁸ Постановление Парламента № 1531-XII от 22 июня 1993 года “О введении в действие Закона об охране памятников”.

Проверки, проведенные в МК и некоторых подведомственных учреждениях, отмечают следующее.

♦ Нерегламентированное управление публичным имуществом в рамках центрального аппарата МК обусловило допущение несоответствий, выраженных путем: необеспечения в полной мере регистрации в кадастровых органах подведомственными учреждениями имущественных прав на 77 объектов недвижимости общей площадью 52726,0 м², 6 земельных участков площадью 52,0 га; необеспечения отражения в бухгалтерском учете центральным аппаратом министерства 4 объектов недвижимости общей площадью 3641,4 м² и 2 земельных участков площадью 1,2 га, а также подведомственными учреждениями – 14 объектов недвижимости площадью 3895,8 м² и 37 земельных участков площадью 279,8 м².

♦ Недостаточный контроль со стороны министерства над управлением публичным имуществом привел к разнице между бухгалтерскими данными и данными о недвижимости, зарегистрированными в кадастровых органах и в списках, утвержденных Правительством, а также к несоответствиям при управлении государственными предприятиями.

♦ Необеспечение МК, в качестве владельца пакета акций, эффективного механизма по администрированию публичной собственности в АО “Кишиневский цирк” способствовало возбуждению процесса неплатежеспособности в результате невыплаты заработной платы 2 бывшим работникам на сумму 14,3 тыс.леев, обуславливая повышенный риск отчуждения собственности государства в этом Обществе.

♦ Отсутствие соответствующего менеджмента по регламентированному управлению памятниками истории и архитектуры, являющимися национальным культурным наследием, вызывает ситуации риска и необеспечения его целостности. Различные информации МК о памятниках истории и архитектуры на фоне несовершенства нормативной базы, а также изменение и дробление адреса без внесения изменений в Перечень памятников Республики Молдова, охраняемых государством, обуславливают важную проблему по определению правового статуса и охране государством этих объектов культурного наследия.

♦ В результате нерешения проблемы по созданию специальных государственных счетов с целью перечисления платы за аренду памятников, в том числе их защитных зон, согласно нормативной базе средства на общую сумму 10434,2 тыс.леев, полученные от передачи во временное пользование площадей (12501,2 м²) из объектов недвижимости, зарегистрированных в Перечне памятников, охраняемых государством, были полностью использованы на другие цели, чем предусмотренные на охрану памятников.

♦ Некоторые подведомственные МК учреждения в результате неадекватного финансового менеджмента не получили доходы по специальным средствам от безвозмездной передачи внаем помещений, а именно: Музыкальный колледж имени Штефана Няги – 115,1 тыс.леев, Национальный хореографический колледж, мун.Кишинэу, – 5,0 тыс.леев, Республиканский лицей-интернат изобразительных искусств имени Игоря Виеру и Республиканский музыкальный лицей-интернат имени Чиприана Порумбеску – 50,0 тыс.леев и, соответственно, 66,2 тыс.леев, последние были освобождены и от оплаты коммунальных услуг, которые составили 54,0 тыс.леев и, соответственно, 93,6 тыс.леев.

♦ Несоответствующий менеджмент и отсутствие процедур внутреннего контроля над исполнением договоров найма привели к формированию дебиторской задолженности в 3 учебных заведениях на сумму 861,9 тыс.леев (Музыкальный колледж имени Штефана Няги, Колледж изобразительных искусств имени Александру Плэмэдялэ, Академия музыки, театра и изобразительных искусств). Вместе с тем задолженности арендаторов в Академии музыки, театра и изобразительных искусств составили сумму 1067,0 тыс.леев, из которых 341,1 тыс.леев являются практически невозмещаемыми задолженностями.

♦ Академия музыки, театра и изобразительных искусств, Национальный хореографический колледж, мун.Кишинэу, Колледж изобразительных искусств имени Александру Плэмэдялэ, Музыкально-педагогический колледж, мун.Бэлць, Республиканский музыкальный лицей-интернат имени Сергея Рахманинова не обеспечили в полной мере регистрацию в кадастровых органах имущественных прав на недвижимое имущество. Вместе с тем Академия музыки, театра и изобразительных искусств, Музыкальный колледж имени Штефана Няги, Музыкально-педагогический колледж, мун.Бэлць, Колледж искусств, г.Сорока не отразили в бухгалтерском учете некоторые объекты недвижимости.

♦ Национальная библиотека не обеспечила взыскание задолженности, сформированной от сдачи внаем помещений, в сумме 656,4 тыс.леев.

♦ Национальной библиотекой не были зарегистрированы в кадастровых органах имущественные права на 2 объекта недвижимости площадью 77,8 м² и 78,5 м², Национальной детской библиотекой имени Иона Крянгэ – одного объекта недвижимости площадью 75,0 м², Домом-музеем А.С.Пушкина – 7 объектов недвижимости общей площадью 676,4 м².

♦ Национальный музей искусств не отразил в бухгалтерском учете 3 земельных участка общей площадью 1,94 га, а Национальная библиотека – земельный участок площадью 0,63 га.

♦ Не был регламентированно увеличен уставный капитал ГП “Агентства импрессариата” на основании недвижимости, переданной из управления АО “Кишиневского цирка” стоимостью 11641,0 тыс.леев.

Выводы

Несоответствующий менеджмент и отсутствие элементов внутреннего контроля в рамках МК и подведомственных учреждений обусловили несоответствие управления публичным имуществом. Не были использованы возможные резервы получения доходов от сдачи внаем управляемого имущества.

Нынешняя система охраны культурного наследия недостаточна для осуществления мониторинга состояния работ в данной области как на национальном, так и на местном уровне. Несоответствующий менеджмент со стороны государственных органов за охраной памятников, в том числе МК, обусловил нерегламентированное управление памятниками истории и архитектуры, составляющими национальное культурное наследие, а на фоне несовершенства нормативной базы очерчивает важную проблему целостности культурного наследия, особенно в условиях нерегистрации на законных основаниях имущественных прав на него.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• рассмотреть ситуацию о несовершенстве нормативной базы по охране культурного наследия, в том числе ситуации в АО “Кишиневский цирк” относительно включения в Список объектов государственного имущества, подлежащего приватизации, с принятием мер по обеспечению целостности единственного государственного культурного наследия национальной важности;

• обеспечить принятие адекватных мер специализированными центральными публичными органами с целью актуализации Перечня памятников Республики Молдова, охраняемых государством, недопущения отчуждения и разрушения культурного наследия, а также интенсификации действий по регистрации имущественных прав.

Основные констатации аудита соответствия управления публичным имуществом в 2012 году некоторыми театрально-концертными организациями, подведомственными Министерству культуры

Аудируемые театрально-концертные организации, которые управляют государственным имуществом, переданным учредителем, и получают дотации из государственного бюджета, в результате несовершенного менеджмента и недостаточного внутреннего контроля допустили: (i) необеспечение оценки и регламентированной регистрации в бухгалтерском учете некоторых объектов недвижимости и земельных участков стоимостью 73,8 млн.леев, в том числе 56,0 млн.леев – в территориальных кадастровых органах; (ii) по 4 театрально-концертным учреждениям занижение на 98,2 млн.леев стоимости государственного имущества, включенного в уставный капитал, по сравнению со стоимостью существующих чистых активов, а также снижение на 2,1 млн.леев незавершенных материальных активов; (iii) непроведение регламентированно закупок ценностей в условиях экономичности и прозрачности на сумму 4,5 млн.леев; (iv) невзыскание дебиторской задолженности в сумме 4,0 млн.леев от передачи внаем некоторых активов и неполучение доходов от аренды и найма в сумме 2,2 млн.леев; (v) ряд несоответствий и отклонений от законодательной и нормативной базы при оплате труда персоналу на сумму 4,4 млн.леев; (vii) накопление задолженностей перед бюджетом государственного социального страхования в сумме 4,9 млн.леев, сформированных преимущественно за период 2009-2012 годов, по которым были рассчитаны санкции за задержку в сумме 2,2 млн.леев.

Констатации, следуемые из деятельности проведенного аудита в 8 театрально-концертных организациях, подведомственных Министерству культуры, привели к составлению 2 отрицательных мнений о соответствии управления государственного имущества и 6 условных мнений, отмечая следующее:

a) Несоответствующий мониторинг и неадекватный внутренний контроль при планировании и осуществлении расходов привели к следующим недостаткам и несоответствиям:

♦ число спектаклей, представленных в 2012 году театрально-концертными организациями в стране и за пределами, по сравнению с предыдущими годами снизилось на 114 единиц и, соответственно, на 41 единицу, а число гастролей в стране – на 87 единиц (ГП Национальный театр оперы и балета им. Марии Биешу не поставил 32 спектакля из 100 спектаклей, утвержденных министерством; ГП Театр-студия “C улицы Рoз” – соответственно, 61 спектакль из 165 утвержденных спектаклей);

♦ несмотря на то, что национальные театры и концертные организации должны осуществлять не менее 15-20 внутренних гастролей в год с представлением национального искусства в стране, создавая условия для широкого доступа населения к произведениям искусства, фактически эти показатели не были выполнены 4 субъектами, ссылаясь на причину отсутствия транспортных единиц и финансовых средств на командировки;

♦ согласно данным финансовых отчетов, в 2012 году общие и административные расходы аудируемых театрально-концертных организаций возросли на 6,0 млн.леев, или на 10,3% по сравнению с предыдущим годом, а непокрываемые убытки предыдущих лет составили 28,6 млн.леев;

♦ на менеджмент закупок товаров, работ и услуг повлияли несоответствия, которые имели отрицательное влияние на приобретение некоторых ценностей в условиях экономичности. Несмотря на то, что управление аудируемыми организациями является объектом контроля со стороны центральных публичных органов, они не были квалифицированы как закупающие органы, согласно положениям Закона № 96-XVI от 13.04.2007 “О государственных закупках”, а административные советы аудируемых организаций не приняли решения в этом отношении;

♦ ГП Национальный театр оперы и балета им. Марии Биешу в отсутствие ряда договоров закупок товаров и услуг перечислил 4 экономическим операторам 496,9 тыс.леев; закупил нерегламентированно товары и услуги за наличные средства на сумму 279,0 тыс.леев без того, чтобы денежные средства, поступившие от найма и услуг, были бы внесены на банковский счет;

♦ ГП Театр “Eugene Ionesco” не организовал соответствующие процедуры закупок, осуществив закупки товаров, работ и услуг при отсутствии источников финансового покрытия, которые обусловили кредиторскую задолженность по торговым счетам (1,5 млн.леев). В нарушение положений ст.13(1) Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996, которые запрещают применение проектов и процессов выполнения, не проверенных Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений, как процедура закупок работ по капитальному ремонту здания ГП Театра “Eugene Ionesco” стоимостью 11,9 млн.леев, так и работы по ремонту, выполненные по состоянию на 31.12.2012 в сумме 2,5 млн.леев, были произведены в отсутствие проектно-сметной документации, которая не разработана до настоящего времени (в течение 4 лет);

♦ В 5 театрально-концертных организациях были допущены некоторые несоответствия и отклонения законодательного и нормативного порядка при оплате труда персонала на сумму 4,4 млн.леев, в том числе в ГП Национальном театре оперы и балета им. Марии Биешу – на сумму 1,7 млн.леев; ГП Национальном театре им. Михая Еминеску – 1,1 млн.леев; ГП Театре “Eugene Ionesco” – 1,0 млн.леев; ГП Национальной филармонии им. Сергея Лункевича – 0,4 млн.леев и ГП Органном зале – 0,2 млн.леев. Одновременно в условиях отсутствия Положения об аттестации творческих работников национальных и государственных театров, цирков и концертных организаций не была проведена аттестация творческого персонала;

♦ ГП Национальный театр оперы и балета им. Марии Биешу накопил задолженности перед бюджетом государственного социального страхования в сумме 4,9 млн.леев, сформировавшиеся преимущественно за период 2009-2012 годов, по которым были начислены штрафные санкции за задержку в сумме 2,2 млн.леев.

b) Недвижимое имущество, находящееся в администрировании театрально-концертных организаций, не управляется на должном уровне. Так:

♦ государственное имущество, включенное в уставный капитал аудируемых театрально-концертных организаций, не расшифровано с учетом состава ценностей, переданных в их управление, и не соответствует его рыночной стоимости, а уставы предприятий, утвержденные учредителем, не приведены в соответствие с положениями типовых уставов государственных предприятий относительно состава ценностей, переданных в управление предприятиям;

♦ государственное имущество было передано администраторам без приложения к договору о передаче государственной собственности в оперативное управление списка о составе и стоимости имущества и без проведения инвентаризации в день приема-передачи в управление;

♦ в 4 театрально-концертных организациях по состоянию на 31.12.2012 стоимость государственного имущества, включенного в уставный капитал, была занижена на 98,1 млн.леев по сравнению со стоимостью существующих чистых активов (ГП Национального театра им. Михая Еминеску – на 63,0 млн.леев; ГП Театра “Eugene Ionesco” – на 31,0 млн.леев; ГП Органного зала – на 4,1 млн.леев);

♦ в Список объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, не были включены 5 объектов недвижимости с первоначальной стоимостью 56,0 млн.леев, а 4 из указанных объектов недвижимости и 7 земельных участков площадью 4,4 га с кадастровой стоимостью 73,8 млн.леев не были оценены и отражены в бухгалтерском балансе 5 предприятиями, а также соотнесены с данными из Списка объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, что увеличивает риск необеспечения целостности и потери публичного имущества;

♦ согласно Регистру недвижимого имущества, незавершенное здание Театрального лицея на 200 мест стоимостью 6,4 млн.леев с прилегающим земельным участком, которое было передано безвозмездно из собственности муниципия Кишинэу в управление бывшего Министерства культуры и туризма и в пользование ГП Театру-студии “C улицы Рoз”, зарегистрированы за другим экономическим агентом;

♦ отчуждение некоторых объектов недвижимости имело отрицательное влияние на финансово-экономическую деятельность, не были получены доходы от найма на сумму 3,9 млн.леев и нанесен ущерб государству в сумме 2,6 млн.леев (кадастровая стоимость);

♦ несоблюдение законодательной базы, а также отсутствие элементов системы внутреннего контроля обусловили в аудитируемом периоде формирование дебиторской задолженности по оплате за наем и коммунальные услуги на сумму 4,0 млн.леев и недополучение доходов на сумму 2,2 млн.леев (связанных: со сдачей в аренду земельных участков – 834,1 тыс.леев; с передачей ряда объектов недвижимости внаем по ценам, ниже регламентированно установленных – 110,6 тыс.леев; с неправильным применением тарифов за наем – 123,4 тыс.леев; с использованием неодинаковых методов расчета за наем для тех же видов деятельности и помещений – 561,8 тыс.леев; с невзысканием штрафных санкций – 244,4 тыс.леев; невзысканием платы за рекламу – 204,9 тыс.леев; невзысканием стоимости за потребленную тепловую энергию – 66,9 тыс.леев);

♦ в результате несоблюдения регламентированных положений бухгалтерский менеджмент аудируемых театрально-концертных организаций обусловил несоответствующую регистрацию произведенных экономических операций, владение ценностями без соответствующего отражения в бухгалтерском учете их стоимости, недостатки в расчетах, недостоверность и неполноту имущественной стоимости, непроведение инвентаризации государственного имущества, формирование дебиторской и кредиторской задолженности, искажение данных, включенных в бухгалтерские балансы.

c) Министерство культуры как центральный отраслевой орган сквозь призму возложенных на него функций по администрированию государственной собственности, согласно положениям нормативной базы, и как учредитель театрально-концертных организаций:

♦ не приняло необходимые меры, согласно положениям Закона о государственном предприятии, с целью создания на всех государственных предприятиях административных советов, а созданные не функционируют согласно компетенциям и ответственности;

♦ не разработало и не утвердило положения о порядке проведения закупок товаров, работ и услуг для потребностей театрально-концертных организаций; методологию или единые процедуры по установлению платы за наем зрительных залов на короткий срок (час); положения об установлении цен на билеты, а также порядок их учета;

♦ не утвердило Положение об аттестации творческих работников национальных и государственных театров, цирков и концертных организаций, а художественные советы не работали согласно установленным компетенциям и ответственности, в результате отсутствия которого в течение аудитируемого периода, а также в предыдущие годы не была проведена аттестация творческого персонала театрально-концертных организаций;

♦ не актуализовало, исходя из реальной ситуации, Список объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, утвержденный Постановлением Правительства № 351 от 23.03.2005, управляемых предприятиями, подведомственными МК.

Выводы

Констатации аудита, проведенного в некоторых театрально-концертных организациях, отмечают менеджерскую и финансовую недисциплинированность, что привело к существенным несоответствиям и отклонениям по разделам управления государственного имущества, администрирования доходов и расходов, особенно по оплате труда и закупкам товаров и услуг. Также отмечается неисполнение Министерством культуры ряда функций, возложенных по администрированию публичного имущества, переданного в пользование.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• повысить эффективность и оптимизировать расходы театрально-концертных организаций, произведенные из дотаций, выделенных из государственного бюджета, в зависимости от программы деятельности и установленных задач;

• рассмотреть и оценить деятельность центрального отраслевого органа о порядке управления государственным имуществом, переданным театрально-концертным организациям, сквозь призму установленных для этой области задач в соответствии с правовыми нормами;

• рассмотреть ситуации о статусе деятельности театрально-концертных организаций; привести уставы в соответствие с требованиями типового устава государственных предприятий и координировать с административными советами размер уставного капитала со стоимостью чистых активов, согласно законодательным нормам.

Основные констатации, следуемые из аудитирования ряда государственных предприятий, мониторизируемых Государственной канцелярией в качестве учредителя

Государственная канцелярия в качестве учредителя, не учитывала законодательную базу в части, относящейся к созданию административных советов и осуществлению мониторинга деятельности государственных предприятий, соблюдению номинального состава членов советов, передачи ценностей, внесенных в уставный капитал, с приложением к уставу актов /инвентаризационных списков.

Сквозь призму ответственности Государственная канцелярия осуществляет мониторинг деятельности 8 государственных предприятий с размером уставного капитала 374,9 млн.леев. В этом аспекте отмечается неопределенная ситуация относительно проблематичности регистрации, учета или отчетности учредителем в своем бухгалтерском учете стоимости уставного капитала мониторизируемых государственных предприятий.

Государственная канцелярия в качестве земельного администратора не приняла меры по проверке ряда расходов, произведенных Биржей “Lara” ООО, по земельным участкам площадью 24,8 га, полученным из управления ГП “Pensiunea din Holercani”, на срок 25 лет.

На основании деятельности, проведенной в Государственной канцелярии, сквозь призму значимости управления публичным имуществом, были проаудитированы 8 государственных предприятий и сформулированы 8 заключений о соответствии управления публичным имуществом, одновременно ссылаясь на то, что аудируемые субъекты допустили:

• несоответствие применения основных принципов и качественных характеристик ведения бухгалтерского учета, обусловив неотражение в бухгалтерском учете и в отчетности в количественном и стоимостном выражении земельных участков площадью около 73,535 га;

• необеспечение идентичности данных о недвижимости, зарегистрированной в кадастровом органе, в бухгалтерском учете и фактически существующей;

• необеспечение идентичности данных о площадях земельных участков, указанных в уставах ГП комплекса “Casa Presei” (0,0676 га) и ГП “Cantina Cancelariei de Stat” (0,1848 га), с данными Регистра недвижимого имущества;

• рост дебиторской и кредиторской задолженности предприятий, которая по состоянию на 31.12.2012 составила, соответственно, 41,5 млн.леев и 65,0 млн.леев;

• несоблюдение основных принципов организации бухгалтерского учета, что обусловило неправильную регистрацию и отчетность долгосрочной дебиторской задолженности ГП “Palatul Republicii” – в сумме 1,8 млн.леев и ГП “Центром специальных телекоммуникаций” – 19,9 млн.леев;

• несоответствия при сдаче внаем помещений, связанных с несоответствием площадей, установленных в договорах найма, с данными из геометрического плана (ГП комплекс “Casa Presei” – 21 случай); регистрацию разницы между помещениями, сданными внаем согласно договорам найма, с реально используемыми; неуказание ограничения по приватизации помещения, сданного внаем;

• нерегламентирование в учетных политиках всех аспектов, связанных со спецификой деятельности, с целью обеспечения правильности, полноты или достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности и др.

Отмечается, что менеджмент некоторых аудируемых государственных предприятий не обеспечил информирование административных советов о финансово-экономических ситуациях относительно необходимости формирования резервного капитала, а также о движении собственного капитала (в случае, когда зарегистрировано занижение собственного капитала по сравнению с размером уставного капитала), установленного на ГП “Cantina Cancelariei de Stat” – на 1,6 млн.леев; ГП “Центре специальных телекоммуникаций” – на 6,0 млн.леев; ГП “Pensiunea Holercani” – на 3,0 млн.леев) с целью принятия решений согласно законодательной базе.

Аудируемые предприятия отмечают тенденции роста/снижения доходов от продаж, которые по состоянию на 31.12.2012 составили 86582,8 тыс.леев, регистрируя тенденцию снижения на 4 предприятиях и тенденцию роста на других 4 предприятиях. Вместе с тем получили чистую прибыль ГП комплекс “Casa Presei” (1539,9 тыс.леев); ГИА “Moldpres” ГП (356,4 тыс.леев); ГП “Центр специальных телекоммуникаций” (244,4 тыс.леев); ГП “Medisan” ЛСВА (287,2 тыс.леев) и оплатили дивиденды согласно результатам, полученным за 2011 год, 5 субъектами были перечислены в государственный бюджет около 1229,7 тыс.леев. На финансово-экономическое положение аудируемых государственных предприятий повлияло несоответствующее управление и непринятие ряда мер по возрождению деятельности, учитывая изменения в условиях конкуренции рыночной экономики и снижения потребности в некоторых предприятиях.

В этом контексте отмечается и непринятие мер управляющими совместно с учредителем с целью надлежащего управления всеми публичными ценностями и недопущения физической деградации в результате неиспользования их в операционной деятельности ГП “Cantina Cancelariei de Stat” (605,0 м²); ГП “Medisan” ЛСВА (2288,9 м²); ГП Издательством “Universul” (2854,1 м²); ГП “Palatul Republicii” (207,7 м²); ГП “Holercani” (3648,1 м²); санаторием “Sănătatea” (12902,6 м²).

Выводы

Несоответствия и недостатки, допущенные при учете, движении и отчетности имущества свидетельствуют о необходимости интенсификации исполнения учредителем совместно с руководящими органами мониторизируемых предприятий полномочий по надлежащему управлению публичным имуществом.

Основные констатации аудита соответствия управления публичным имуществом Министерством труда, социальной защиты и семьи и подведомственными учреждениями

♦ Министерство труда, социальной защиты и семьи администрирует имущество 21 подведомственного учреждения и предприятия с балансовой стоимостью основных средств 271,6 млн.леев, вместе с тем полномочия по администрированию имущества государства не были предусмотрены в положениях подведомственных управлений и отделов, в должностных инструкциях работников министерства.

♦ Списки объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, утвержденные Постановлением Правительства № 351 от 23.03.2005 (130 объектов), не отражают реальную ситуацию о зданиях и сооружениях, управляемых подведомственными учреждениями и предприятиями (162 объекта).

♦ Нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете полученных в управление ценностей (земельных участков площадью 93,38 га), а также нерегистрация прав на некоторые объекты в кадастровых органах (22 объекта недвижимости стоимостью 74,0 млн.леев) обуславливают риск необеспечения целостности публичного имущества и недостоверной его отчетности.

♦ Для приема и распределения гуманитарной помощи, предоставленной Республике Молдова, не были определены элементы и процедуры внутреннего контроля в процессе надлежащего обеспечения регистрации, учета, хранения и отчетности гуманитарной помощи, хранящейся в резервном фонде, что не обеспечивает полноту данных и достоверность оборота и использования материальных ценностей.

♦ В Доме-интернате для умственно отсталых детей (девочек) города Хынчешть основные средства, полученные в качестве гуманитарной помощи от внешних доноров посредством местных дистрибьюторов (подрядчиков строительных работ), во многих случаях не подтверждены в количественном и денежном выражении первичными документами, а при сравнении их цен с рыночными балансовая стоимость их является завышенной.

III.2. Администрирование имущества местными публичными органами

Публичное имущество и, более того, фонд недвижимости (существующие здания и незавершенные строения, земельные участки), находящиеся в управлении ОМПУ, представляют область деятельности, которая требует особого подхода. Повышенный интерес Счетной палаты Республики Молдова к данному измерению обусловлен тем, что в результате процедур по приватизации собственности часть активов/фондов должна быть взята в управление местными органами власти, с применением соответствующих процедур (учет, регистрация в кадастре, (пере)оценка). Несмотря на то, что в этом отношении в переходный период были приняты законы и правительственные постановления, очевидные проблемы существуют. Так, внешний публичный аудит ежегодно отмечает значительные несоответствия, влияющие на целостность имущества и с риском неприменения налогового режима (генератора публичных доходов) на недвижимое имущество в убыток местным бюджетам.

♦ В этой связи СПРМ повторяет заключения относительно администрирования имущества местной публичной собственности, на ненадлежащее управление которой указывает:

• несоответствующий мониторинг центральными публичными органами относительно соблюдения ОМПУ законодательной/нормативной базы, касающейся местной публичной собственности;

• недостаточное вовлечение профильных органов для обеспечения полной кадастровой регистрации недвижимого имущества, оценки и количественно-стоимостного учета соответствующих фондов;

• несоответствующая озабоченность ОМПУ по регистрации и операционному управлению недвижимым имуществом в целях обеспечения целостности в целом;

• институциональная неспособность ОМПУ по защите собственных интересов в судебных спорах по публичному имуществу;

• неприведение в соответствие к нормативной базе и действующим пруденциальным нормам;

• отсутствие и/или неубедительность нормативно-методологической базы относительно бухгалтерского учета и финансовой отчетности недвижимого имущества, принятого и администрируемого АТЕ, ответственным было назначено Министерство финансов;

• незавершение процесса выявления, разграничения и регистрации местного публичного имущества, являющегося государственной и частной собственностью, а также отсутствие соответствующей информации (полной и достоверной) об управляемом земельном фонде;

• несоблюдение регламентированных положений по аренде/найму недвижимого имущества;

• создание ряда муниципальных предприятий без исчерпывающего регламентирования ответственности учредителя и менеджера в администрировании имущества, переданного в управление; ненадлежащая передача имущества в управление созданным ОМПУ предприятиям, а также отсутствие достоверной информации о переданном имуществе;

• отсутствие ряда исчерпывающих регламентированных норм об увеличении стоимости основных средств, переданных в хозяйственное управление, за счет капитального ремонта;

• неохват при проведении инвентаризации всех имущественных элементов, а также несоответствующая (пере)оценка основных активов с целью надлежащей регистрации в учете их стоимости;

• неэффективность процедур внутреннего контроля, а также отсутствие убедительного учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций;

• невнедрение рекомендаций (предыдущих) внешнего публичного аудита.

♦ Столкнувшись с различными недостатками/несоответствиями, происхождение которых связано с указанными факторами, в результате ОМПУ функционируют неэффективно, а именно:

• не обеспечили обязательную регистрацию публичного имущества в Регистре публичного имущества и имущественных прав – в кадастровых органах, оцененная стоимость которых составляет около 1,8 млрд.леев;

• допустили несоответствующее администрирование и неэффективный мониторинг как за деятельностью созданных субъектов, так и за имуществом, переданным им в управление, которые определили допущение несоответствий и нарушений в этой области на сумму более 2,2 млрд.леев;

• не обеспечили надлежащее управление и соответствующий учет земельного фонда, допущенные несоответствия составили свыше 1,9 млрд.леев;

• в результате ущербного управления местным публичным имуществом допустили и другие нарушения, которые составили свыше 1,6 млрд.леев.

Детальные оценки

Аудиторские миссии отмечают продолжение ненадлежащего администрирования публичным имуществом в ОМПУ вследствие противопоказанного менеджмента управления публичными фондами. В результате это состояние работ наряду с несоблюдением положений действующего законодательства, регламентирующего соответствующую область, обусловило ряд несоответствий и недостатков, наиболее значимыми из них являются следующие.

♦ Непроведение обязательной регистрации публичного имущества в Регистре публичного имущества и имущественных прав в территориальных кадастровых органах на сумму свыше 1773,0 млн.леев, такие случаи были обнаружены практически во всех АТЕ, наиболее серьезные были зарегистрированы в муниципии Кишинэу (104,1 млн.леев), муниципии Бэлць (334,1 млн.леев), районах: Кахул (281,0 млн.леев), Кэушень (97,8 млн.леев), Басарабяска (242,3 млн.леев), Дубэсарь (77,6 млн.леев), Яловень (296,7 млн.леев), Окница (57,3 млн.леев), Резина (21,5 млн.леев), Сорока (80,0 млн.леев), Шолдэнешть (18,8 млн.леев), Унгень (161,8 млн.леев). Вместе с тем ОМПУ муниципия Кишинэу, ссылаясь на то, что кадастровый орган отказался регистрировать (по причине истечения срока регистрации, установленного Правительством), не приняли соответствующие меры с целью внедрения рекомендаций (согласно предыдущему Отчету аудита) по соответствующей оценке и регистрации в кадастровом органе 1024 объекта недвижимости. Местные публичные органы из района Басарабяска не располагают соответствующими данными о надлежащей регистрации имущественных прав на земельные участки общей площадью свыше 51,5 тыс.га. Несоответствия, связанные с регистрацией имущественных прав на земельные участки, были допущены и в районах Яловень, Шолдэнешть. В контексте изложенного отмечается, что невыявление, неразграничение и нерегистрация в установленном порядке публичного имущества местной государственной и частной собственности, а также ненадлежащая регистрация имущественных прав в кадастровом органе является существенным препятствием по поступлению возможных доходов, что явно обуславливает повышенный риск необеспечения целостности /потери соответствующего имущества. Несмотря на то, что ОМПУ стараются обосновать бездействие отсутствием финансовых средств, аудиторские миссии не отмечают соответствующую обеспокоенность местных администраций по решению данной проблемы, в том числе при содействии Правительства.

♦ Нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете имущественных ценностей (недвижимости, инженерных сетей и др.) общей стоимостью свыше 182,3 млн.леев, такие недостатки были установлены в ОМПУ муниципия Бэлць (2,8 млн.леев) и районов Басарабяска (54,7 млн.леев), Кахул (54,6 млн.леев), Кэушень (свыше 66,1 млн.леев), Дубэсарь (0,2 млн.леев), Яловень (свыше 1,1 млн.леев), Шолдэнешть (свыше 0,2 млн.леев), Унгень (2,6 млн.леев). Вместе с тем в муниципии Бэлць было выявлено 11,0 тыс. метров тепловых сетей, в Кэушень – 6,3 км газопровода, а в Дубэсарь – объекты недвижимости общей площадью 368 м², которые не были оценены и отражены в бухгалтерском учете соответствующим образом. Примэрия города Шолдэнешть не владеет информацией о неприватизированном жилищном фонде общей площадью около 2,9 тыс.м², который не был мониторизован и оценен надлежащим способом.

♦ Искажение данных из отчетов, а также ошибочное отражение в бухгалтерском учете публичного имущества на общую сумму 1350,5 млн.леев, в том числе: в муниципии Бэлць (861,7 млн.леев), в районах Басарабяска (88,3 млн.леев), Кахул (свыше 309,0 млн.леев), Дубэсарь (1,7 млн.леев), Яловень (85,4 млн.леев), Резина (свыше 3,9 млн.леев) и Шолдэнешть (0,4 млн.леев).

♦ Некачественное проведение инвентаризации, выраженное путем: допущения необоснованного завышения балансовой стоимости недвижимости на сумму 3,4 млн.леев (муниципий Бэлць); невключения в процесс инвентаризации некоторых объектов недвижимости и других имущественных ценностей общей стоимостью 84,9 млн.леев, такие случаи были установлены на субъектах муниципия Бэлць (9,5 млн.леев), в районе Кахул (75,4 млн.леев); невыявления в процессе инвентаризации 34 зданий общей стоимостью 1,7 млн.леев (муниципий Бэлць), а также протяженности и стоимости местных дорог (район Окница). Вместе с тем вследствие того, что ОМПУ муниципия Бэлць не обеспечили проведение пересмотра длительности полезного функционирования основных средств в 155 случаях недвижимость осталась без стоимости, результатом был бухгалтерский вывод активов до истечения регламентированного срока эксплуатации зданий.

♦ Неиспользование в технологическом процессе публичного имущества балансовой стоимостью 21,5 млн.леев, что ведет к быстрому разрушению, находясь на этапе сноса, такие случаи были установлены в ОМПУ из районов Кахул (свыше 0,5 млн.леев), Дубэсарь (свыше 3,4 млн.леев), Окница (15,3 млн.леев), Шолдэнешть (2,3 млн.леев), которые не приняли эффективных мер для решения данной ситуации. Вместе с тем муниципальный совет Кишинэу не регламентировал соответствующим образом порядок использования муниципального имущества общей стоимостью 58,4 млн.леев, находящегося в управлении органов полиции.

♦ Перевод некоторых имущественных ценностей общей стоимостью 2,7 млн.леев из категории основных фондов (в том числе недвижимость и передаточные устройства) в категорию малоценных и быстроизнашивающихся предметов, что ведет к риску дезинтеграции и самовольному отчуждению публичных фондов – случай установлен в субъектах из муниципия Бэлць. Вместе с тем случаи нерегламентированного списания имущественных ценностей были установлены в ОМПУ из районов Дубэсарь (свыше 1,1 млн.леев) и Сорока (свыше 0,3 млн.леев).

♦ Необеспечение укрепления финансовой дисциплины и повышения ответственности использования публичного имущества в результате неэффективной системы финансового мониторинга на муниципальных предприятиях.

Несмотря на меры, принятые ОМПУ, не удалось обеспечить адекватную финансово-экономическую деятельность созданных муниципальных предприятий и учреждений, а также обеспечить полное и соответствующее отражение в бухгалтерском учете и в финансовых отчетах учредителя основных средств, переданных в хозяйственное управление, такие ситуации были обусловлены:

• неосуществлением соответствующего контроля со стороны ОМПУ за целостностью и эффективным использованием имущества АТЕ, переданного в управление;

• отсутствием бизнес-стратегий развития муниципальных экономических единиц, неразработкой показателей управления и эффективности, непривлечением менеджмента для реализации ряда задач, они включались в систему материального стимулирования персонала в целом;

• непредставлением муниципальными предприятиями учредителям (ОМПУ) соответствующих финансовых отчетов, а также непринятием учредителями надлежащих мер для оценки менеджмента предприятия и эффективности, полученной в результате финансово-экономической деятельности;

• непроведением ОМПУ анализа причин, вызывающих убытки на созданных предприятиях, с утверждением соответствующих планов по их возрождению;

• отсутствием ряда исчерпывающих положений в уставах муниципальных предприятий о порядке распределения доходов (чистой прибыли) и покрытия убытков, о порядке владения/распоряжения и пользования имуществом, внесенным в уставный капитал, а также его изменения, источниках формирования имущества предприятия;

• незаключением соответствующих договоров по регламентированию правовых отношений между учредителем и администратором /местными советами и руководителями предприятий, а также неустановлением в заключенных договорах: прав и взаимных обязанностей; порядка, в котором назначенные руководители исполняют полномочия предпринимателя; лимитов прав пользования и управления имуществом; видов деятельности в пользу учредителя; взаимных финансовых отношений; ответственности за невыполнение или несоответствующее выполнение своих обязательств; срока действия; условий изменения и расторжения договоров и др.

Неэффективное управление муниципальными предприятиями, несоблюдение положений действующих нормативных актов, связанных с данной областью, а также неэффективное сотрудничество между местными советами и созданными ими муниципальными предприятиями/учреждениями привели к несоответствиям и пробелам, наиболее существенными были:

♦ несоответствующая регистрация органами имущества общей стоимостью 695,6 млн.леев, переданного в управление созданным муниципальным предприятиям и другим субъектам – случаи установлены в муниципии Бэлць (5,2 млн.леев), районах Басарабяска (4,6 млн.леев), Кахул (111,6 млн.леев), Кэушень (50,9 млн.леев), Дубэсарь (4,9 млн.леев), Яловень (91,3 млн.леев), Окница (24,6 млн.леев), Резина (27,5 млн.леев), Сорока (292,5 млн.леев) и Унгень (82,5 млн.леев);

♦ нерегламентированная передача в управление публичного имущества общей стоимостью 277,6 млн.леев, в том числе в отсутствие соответствующих договоров безвозмездного пользования – случаи установлены в районах: Басарабяска (17,9 млн.леев), Кахул (3,9 млн.леев), Дубэсарь (2,6 млн.леев) и Сорока (253,2 млн.леев);

♦ необоснованное занижение собственного капитала муниципальных предприятий, а также его ошибочная регистрация общей стоимостью 972,3 млн.леев, в том числе в муниципии Бэлць (948,1 млн.леев), районах: Дубэсарь (3,5 млн.леев), Резина (20,5 млн.леев) и Сорока (0,2 млн.леев);

♦ искажение данных бухгалтерского учета и отчетности относительно имущества, переданного в управление муниципальным предприятиям и публичным медико-санитарным учреждениям, общей стоимостью 245,0 млн.леев – случаи установлены в АТЕ районов: Басарабяска (15,0 млн.леев), Кахул (6,6 млн.леев), Яловень (8,2 млн.леев), Резина (148,8 млн.леев), Сорока (15,7 млн.леев) и Шолдэнешть (50,7 млн.леев); Примэрия муниципия Кишинэу и муниципальные ПМСУ не обеспечили надлежащее отражение в бухгалтерском учете стоимости публичного имущества, переданного последним в управление;

♦ нерегламентированная продажа муниципальными предприятиями, созданными администрацией муниципия Бэлць, активов в сумме 1,8 млн.леев, а также неотражение ими в бухгалтерском учете земельных участков площадью 5,6 га стоимостью 5,8 млн.леев; органы муниципия Бэлць допустили необоснованный отказ от ряда муниципальных предприятий, которые образовали задолженности перед НПБ на общую сумму 13,2 млн.леев, а также необоснованное образование других муниципальных предприятий с аналогичным видом деятельности в целях уклонения от уплаты указанной задолженности;

♦ убытки в результате финансово-экономической деятельности созданных ОМПУ муниципальных предприятий на общую сумму свыше 16,2 млн.леев – случаи выявлены в муниципии Бэлць (8,9 млн.леев), районах: Басарабяска (1,8 млн.леев), Дубэсарь (0,2 млн.леев), Яловень (1,1 млн.леев), Резина (1,2 млн.леев) и Сорока (3,0 млн.леев); в результате неэффективной финансово-экономической деятельности созданных предприятий ОМПУ из районов Басарабяска и Яловень оплатили некоторые их задолженности на общую сумму 0,6 млн.леев; муниципальное предприятие из города Сорока допустило необоснованную регистрацию задолженности учредителя (городского совета) перед предприятием на общую сумму 19,7 млн.леев;

♦ создание ряда муниципальных предприятий, которые в течение длительного периода не осуществляли никакую деятельность – недостаток установлен в ОМПУ из районов Басарабяска и Яловень.

Необеспечение надлежащего управления и регламентированного учета публичного земельного фонда, данная ситуация обусловлена:

• отсутствием в некоторых ОМПУ исчерпывающих регистров о владельцах, площади и виде земельных участков, что определяет риск неправильного составления земельной отчетности (вместе с тем существующие кадастровые регистры владельцев земель не дают достоверного представления о земельной ситуации по землям, находящимся в собственности АТЕ, и о распределении их владельцам);

• незавершением процесса разграничения земельных участков, являющихся публичной собственностью государства, АТЕ и частной собственностью, что определяет возможность ненадлежащего их использования;

• осуществлением неэффективного контроля над целостностью и эффективным использованием земельного фонда;

• отсутствием контроля и исчерпывающего координирования деятельности специалистов для регламентирования земельного режима примэрий сел/коммун и городов АТЕ, а также несоответствующим исполнением ими основных функций.

Неэффективное администрирование земельного фонда и отсутствие надлежаще установленной системы внутреннего контроля в рамках аудируемых ОМПУ, а также несоблюдение положений действующих нормативных актов, регламентирующих данную область, обусловили недостатки и пробелы, среди которых:

♦ необеспечение регламентированного отражения в бухгалтерском учете площадей земельных участков, такие случаи были установлены в районах: Кахул (1,3 га), Кэушень (73,9 га – 3,8 млн.леев), Яловень (78,8 га), Резина (5,1 га), Шолдэнешть (67,8 га) и в муниципии Бэлць (свыше 1,0 га); в муниципии Бэлць не было обеспечено отражение в бухгалтерском учете 8 спортивных площадок, из которых 7 были оценены на сумму 1,3 млн.леев, а также не были соблюдены регламентированные положения по обременению имущественных прав на земельные участки площадью 5,8 га;

♦ нерегламентированное отражение в бухгалтерском учете органами мун.Бэлць фонда публичных земель стоимостью 1900,0 млн.леев;

♦ искажение данных бухгалтерского учета о земельных участках, такие случаи были установлены в ОМПУ муниципия Бэлць (свыше 442,6 га; 13,4 млн.леев) и в районах Дубэсарь (5,4 га), Окница (свыше 105,3 га), ), Резина (28,2 га) и Шолдэнешть (2,3 га);

♦ неотражение в бухгалтерском учете обязательств, появившихся в результате земельных сделок (купли-продажи) на общую сумму 7,8 млн.леев, в том числе: муниципий Бэлць (6,6 млн.леев), район Яловень (1,2 млн.леев).

Выводы

ПМСУ не занимаются ответственно требовательным управлением публичного имущества, были допущены существенные несоответствия и недостатки, выраженные путем: ненадлежащего учета публичного имущества и недостоверной отчетности имущественных ситуаций; необеспечения полной регистрации прав на недвижимое имущество в Регистре недвижимого имущества и в бухгалтерском учете; нерегламентированного администрирования, часто приносящего ущерб, имущества из управления предприятий/обществ; абсолютно безответственного управления земельным фондом. Эти ситуации связаны с:

• незнанием и/или неправильным применением ответственными лицами законодательных положений по администрированию, управлению, получению и использованию местного публичного имущества;

• формальным и несистематическим подходом к правилам по инвентаризации и учету недвижимого имущества;

• игнорированием требований финансово-бухгалтерского менеджмента и несоблюдением руководящих лиц законодательной базы относительно внутреннего финансового контроля и аудита;

• отсутствием помощи и контроля со стороны профильных центральных публичных органов и органов, имеющих регулирующие полномочия по состоянию работ в этой сфере, делегированных местной администрации.

Рекомендации Парламенту:

поручить Правительству рассмотреть совместно с компетентными центральными органами проблемы, связанные с управлением ОМПУ местным публичным имуществом, обращая повышенное внимание в этом отношении на соответствие:

• регистрации в кадастровом органе и физического/стоимостного учета недвижимого имущества;

• пересмотра/переоценки/дополнения законодательной/нормативной базы для консолидации имущественной автономии ОМПУ, особенно путем точного разграничения собственности;

• ясного регламентирования местных полномочий по администрированию АТЕ подведомственного имущества (концессия, торги, приватизация);

• предоставления органам местной власти помощи и поддержки (технической/юридической) в защите и продвижении имущественных интересов.

III.3. Администрирование и управление имуществом

экономическими субъектами

Аудит соответствия управления публичным имуществом Министерством экономики и некоторыми подведомственными государственными предприятиями и акционерными обществами за период 2011-2012 годов (9 месяцев)

В результате проведенных аудиторских миссий в 10 (десяти) экономических субъектах, подведомственных Министерству экономики, и на государственных предприятиях (учредитель – Министерство труда, социальной защиты и семьи) установлено, что их менеджмент не обеспечил надлежащее управление администрируемым публичным имуществом, что выражается путем отсутствия законного соответствия приема-передачи в пользование ценностей и их стоимости, а также посредством нерегистрации в установленном порядке (в бухгалтерском учете и в кадастровых органах) земельных участков и имущества, находящегося в хозяйственном управлении; неполного и соответствующего поступления доходов, определенного неактуализацией тарифов на оказываемые услуги, наличия и/или роста дебиторской задолженности в результате несоблюдения договорных условий, неначисления и невзыскания штрафных санкций за несвоевременную оплату найма – ситуации обусловлены нефункциональностью некоторых элементов системы внутреннего контроля.

Отсутствие мониторинга и контроля со стороны центральных отраслевых органов, а также неустановление ими экономических показателей для подведомственных предприятий являются факторами, которые определили ухудшение финансово-экономических результатов.

Констатации

Снижение (регресс) экономических показателей, зарегистрированных субъектами из администрирования Министерства экономики, привели к упадку финансово-экономической деятельности в результате влияния ряда внутренних, внешних факторов, а также их несоответствующего менеджмента.

Министерство экономики (по состоянию на 26.11.2012) в качестве центрального публичного органа осуществляет право администрирования публичным имуществом на 23 государственных предприятиях с активами общей стоимостью 3565,2 млн.леев (сниженной по сравнению с предыдущим периодом на 21,5 млн.леев и в 29 акционерных обществах с активами стоимостью 7071,6 млн.леев (с ростом на 172,5 млн.леев). Вместе с тем эти субъекты регистрируют тенденцию экономического спада, который характеризуется снижением полученных экономических показателей. Так, на государственных предприятиях доходы от продаж снизились на 25,4 млн.леев, результаты от операционной деятельности – на 141,7 млн.леев, чистая прибыль – на 96,7 млн.леев, а по акционерным обществам доходы от продаж снизились на 472,3 млн.леев и финансовые результаты от операционной деятельности – на 558,1 млн.леев.

По 7 (семи) аудируемым экономических субъектам установлены несоответствия в администрировании публичного имущества, что определяет ситуации необеспечения надлежащего управления и его целостности. Так:

♦ отсутствие подтверждения получения в управление публичного имущества и его стоимости управляющими АО МВЦ “Moldexpo”, ГП “INSM”, ГП “DEI”, АО “Energocom”, ГП “CTSIC”, ГП “NHC”, ГП “Scutul Energetic” не способствовало повышению их ответственности в обеспечении имущественной целостности; неактуализация и неуточнение, согласно реальной ситуации, Списка объектов недвижимого имущества, утвержденного Постановлением Правительства № 351 от 23.03.2005, определяет недостоверное отражение управляемого аудируемыми субъектами имущества. Так, ГП “INSM” не исключило из указанного Списка отчужденный объект недвижимости площадью 525,8 м² и, соответственно, не включило другой объект недвижимости, полученный в управление, площадью 959,0 м²; некоторые объекты, управляемые ГП “INSM”, числятся в Постановлении Правительства № 351 от 23.03.2005¹⁹ за бывшим учредителем (Департаментом стандартизации и метрологии, который расформирован), а не за настоящим учредителем – Министерством экономики; АО МВЦ “Moldexpo” не указало в соответствующем Списке имеющееся в управлении публичное имущество стоимостью 117,5 млн.леев и земельные участки площадью 24,3 га;

________________

¹⁹ Постановление Правительства № 351 от 23.03.2005 “Об утверждении списков объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, и о передаче некоторых объектов недвижимого имущества”.

♦ неотражение в бухгалтерском учете некоторыми аудируемыми субъектами находящихся во владении земельных участков согласно титулам собственности обуславливает недостоверность их имущественной ситуации. Так, АО МВЦ “Moldexpo” не зарегистрировало 24,3 га стоимостью 117,5 млн.леев; ГП “INSM” – 0,7 га стоимостью 4,8 млн.леев; ГП “DEI” – 0,95 га (не оцененные и не зарегистрированные в Кадастре недвижимого имущества);

♦ нерегистрация АО МВЦ “Moldexpo” в установленном порядке в кадастровых органах имущественных прав на 8 объектов недвижимости стоимостью 810,2 тыс.леев, находящейся в хозяйственном управлении, ведет к риску отчуждения публичного имущества. В этом отношении отмечается решение совета Общества (не согласованного с учредителем) продать один из объектов недвижимости, не зарегистрированной в кадастровых органах, стоимостью 378,1 тыс.леев, расположенный на земельном участке площадью 0,0743 га, одному экономическому агенту, который его арендует;

♦ вместе с тем, установлены некоторые неясности и расхождения между титулами, подтверждающими права владения земельными участками, с данными Кадастра недвижимого имущества, которые ошибочно отражают владение АО МВЦ “Moldexpo” двух кадастровых номеров, которыми необоснованно дублируется имущественная ситуация предприятия. Аудит отмечает, что один кадастровый номер должен был быть снят с 2003 года, однако, согласно мотивации кадастровых органов, наличие ряда частных строений на земельных участках, управляемых АО МВЦ “Moldexpo”, и нерешение вопроса их собственниками об актуализации кадастровых данных делает невозможным снятие соответствующего кадастрового номера. Несмотря на это, в аудитируемом периоде ТКО Кишинэу продолжал регистрацию прав собственности других субъектов под кадастровыми номерами, которые должны быть сняты.

Нефункциональность некоторых элементов системы внутреннего контроля, связанного с регламентированной регистрацией доходов, а также отсутствие релевантной тарифной политики, допущение дебиторской задолженности и невзыскание штрафных санкций в результате несоблюдения договорных условий, свидетельствуют о ненадлежащем финансовом менеджменте в аудируемых экономических единицах. В этом контексте отмечается следующее.

♦ Несоответствующее планирование при отсутствии анализа и обоснованного аргументирования ряда экономических показателей (ниже уровня, полученного в предыдущие периоды) ГП “INSM”, ГП “CTSIC”, ГП “DEI” в результате неустановления учредителем экономических показателей, что не стимулирует менеджеров в получении эффективных результатов, которые обеспечат их перспективное развитие.

♦ Неполучение АО МВЦ “Moldexpo” доходов (2,0 млн.леев) в результате невыполнения договорных условий бенефициарами инвестиционных проектов без увеличения платы за аренду земельных участков для объектов, не реализованных согласно Плану мероприятий, и продление договорных сроков; в результате неправильного начисления размера аренды, невзыскания штрафных санкций за несвоевременную оплату аренды ГП “DEI” не получило доходы на сумму 0,3 млн.леев (в том числе из-за несоответствия между площадями, указанными в договоре, и фактическими), а ГП “INSM” – 0,2 млн.леев.

♦ Непоступление в полном размере доходов в результате непересмотра и неприведения в соответствие тарифов на оказываемые услуги, а также реализация некоторой продукции в зависимости от понесенных расходов и реальной стоимости. Так, ГП “CTSIC” на услуги, предоставляемые в области сертификации, оценки соответствия и промышленной безопасности, применяет тарифы, утвержденные в 2008 году; ГП “INSM” не включило в тарифы для Службы стандартизации, утвержденные в 2010 году, понесенные расходы на приобретение и разработку национальных элементов реализованных стандартов; АО МВЦ “Moldexpo” с 2006 года не пересмотрело размер платы за предоставление в аренду выставочных помещений.

♦ Неотражение реальной стоимости имущества, обусловленное необеспечением регистрации в учете в установленном порядке ГП “INSM” стоимости стандартов, связанной с расходами на разработку национальных элементов в рамках внедрения Национальной программы по стандартизации, полностью профинансированной за счет государственного бюджета на сумму 5,0 млн.леев, а АО МВЦ “Moldexpo” – резервного капитала в сумме 0,3 млн.леев и увеличение уставного фонда на сумму 4,1 млн.леев и др.

♦ Непоступление доходов по причине наличия и роста дебиторской задолженности, связанного с непроведением мониторинга выполнения договорных условий. Так, АО МВЦ “Moldexpo” на конец 2011 года зарегистрировало дебиторскую задолженность (от сдачи помещений в аренду/внаем) в сумме 5,5 млн.леев, которая за 9 месяцев 2012 года увеличилась до 7,0 млн.леев, в том числе задолженность без возможного взыскания, что приведет к увеличению расходов до 0,6 млн.леев; дебиторская задолженность ГП “Energocom” на конец 2011 года в сумме 15,3 млн.леев в результате несвоевременной оплаты потребителями электрической энергии увеличилась за 9 месяцев 2012 года до 35,3 млн.леев, из которой задолженность с высоким риском невозмещения – 4,5 млн.леев; ГП “DEI” и ГП “Scutul Energetic” допустили задолженности с высоким риском невозмещения на сумму 0,7 млн.леев и 0,4 млн.леев.

♦ Нерелевантность финансового менеджмента характеризуется и допущением ряда расходов, не связанных с предпринимательской деятельностью, на общую сумму 2,0 млн.леев, а именно: ГП “DEI” – 1,3 млн.леев за текущий ремонт некоторых помещений, предоставленных в аренду (обязательства арендатора согласно договорным условиям), а также 0,1 млн.леев – от оплаты налога на недвижимость за помещения, которыми не располагает; ГП “Scutul Energetic” – 48,3 тыс.леев, связанных с возмещением предприятием материального ущерба, причиненного в результате краж на объектах, находящихся под его охраной; ГП “NHC” – 0,1 млн.леев, предоставленных в качестве финансовой помощи некоторым экономическим агентам; ГП “INSM” – 0,4 млн.леев на основании постановлений судебных инстанций в результате увольнения сотрудников с несоблюдением трудового законодательства и др.

♦ Необеспечение эффективного использования финансовых средств из-за отсутствия внутренних положений по соответствующей организации и проведению процедур закупок или вследствие формального характера этих положений. В этом контексте отмечается, что на ГП “INSM” положения, связанные с процедурами закупок, не являются точными и исчерпывающими, отсутствуют годовые планы закупок и документация по закупкам, а на ГП “CTSIC” до августа 2012 года отсутствовала внутренняя нормативная база, что обусловило увеличение стоимости одного договора примерно на 5,6 млн.леев, необоснованную переплату выполненных работ на 0,6 млн.леев, а также затягивание сроков завершения этих работ.

Проблематичные ситуации были установлены аудитом и при проверке реализации мероприятий по развитию территории парка “Valea Morilor”, утвержденных Постановлением Правительства № 755 от 22.07.2005²⁰. Так, ответственные за их реализацию органы (Министерство экономики и АО МВЦ “Moldexpo”) не обеспечили достижение установленных целей, не были произведены инвестиции в размере около 456,5 млн.леев; инициирование ликвидации советом Общества банковской гарантии (140,0 тыс.евро) для двух экономических агентов (намерение отклонено учредителем); наличие банковской гарантии с истекшим сроком оплаты (70,0 тыс. долларов США), обстоятельство, при котором бенефициар проекта не осуществил строительство контрактованного здания; нерассмотрение возможностей расторжения договоров в случае несоблюдения его условий (своевременной оплаты платежей за аренду земельного участка, строительство зданий) обусловило формирование дебиторской задолженности за аренду земельного участка в значительной сумме (около 1,2 млн.леев).

________________

²⁰ Постановление Правительства № 755 от 22.07.2005 “Об утверждении Плана мероприятий по развитию территории парка «Valea Morilor»”.

Аудит соответствия управления публичным имуществом ГП “Республиканским экспериментальным протезно-ортопедическим и реабилитационным центром” (учредитель – Министерство труда, социальной защиты и семьи) установил следующее.

♦ ГП “CREPOR”, будучи единственным профильным предприятием, не владеет системой данных о численности потенциальных получателей протезно-ортопедических изделий в стране. Число пациентов, зарегистрированных в учете по состоянию на 31.12.2012, составило 42,0 тыс. лиц с различными повреждениями и заболеваниями. Также предприятие не располагает Программой стратегического развития, определяющей задачи его развития.

♦ В 2012 году ГП “CREPOR” получило прибыль в сумме 1,1 млн.леев, уменьшившись по сравнению с 2011 годом на 0,6 млн.леев, что связано со снижением прибыли от произведенной продукции (0,2 млн.леев), регистрацией убытков (0,5 млн.леев) от деятельности медицинского отделения и др.

♦ ГП “CREPOR” не располагает инвестиционным планом по реконструкции основных средств, в то время как средний износ составляет 89%, а установленное оборудование морально и физически изношено. Вместе с тем за последние три года в цену проданной продукции были включены расходы по амортизации (2,9 млн.леев), перечисленные из государственного бюджета на счет предприятия в качестве компонента цены поставки, средства накапливаются на счете, не будучи направлены на обновление оборудования, технологий, для капитальных вложений в производственный сектор протезно-ортопедических изделий.

♦ ГП “CREPOR” не разработало план действий по максимальной эксплуатации своих мощностей с целью увеличения объема амбулаторных медицинских услуг и профильного восстановления для граждан республики и получения дополнительных доходов, в то время как, начиная с октября 2012 года, имеет новый медицинский корпус, построенный за счет государственного бюджета, стоимостью 39,1 млн.леев, который не используется полностью.

♦ Не используются эффективно ценности, полученные в предыдущие годы в качестве внешней финансовой помощи. Так, имеющиеся автобусы в аудитируемом периоде эксплуатировались лишь 11 дней; некоторые ценности (7 стоматологических аппаратов) были переданы некоторым медицинским учреждениям в отсутствие регламентированно принятого решения; 5 (пять) единиц стоматологического оборудования и другое медицинское оборудование, полученное в качестве гуманитарной помощи, находятся без движения на складе предприятия с 2005 года (3,2 млн.леев), а из 8 (восьми) единиц стоматологического оборудования, установленного в 2012 году, эксплуатировались только две единицы. Также не функционирует медицинское оборудование стоимостью 6,8 млн.леев по причине отсутствия квалифицированных специалистов, необходимых реактивов или несоответствия профилю предприятия.

Аудит соответствия управления публичным имуществом и формирования тарифов в акционерных обществах “Centrala Electrică cu Termoficare nr.1”, “Centrala Electrică cu Termoficare nr.2” и “Centrala Electrică cu Termoficare-Nord” за период 2007-2011 годов отмечает следующее:

Акционерные общества “CET-1”, “CET-2” и “CET-Nord” производят электрическую и тепловую энергию, которая поставляется потребителям из муниципиев Кишинэу и Бэлць, будучи основными производителями энергии для этих зон.

В проверяемый период общества прошли через этап финансовой нестабильности операционной/основной деятельности, а также снижения запрашиваемого объема тепловой и электрической энергии, который обусловил практическую нереализацию запланированных показателей и неполное использование производственных мощностей.

Наиболее неотложными проблемами, установленными аудитом в деятельности АО “CET-1”, АО “CET-2” и АО “CET-Nord”, которые повлияли на результаты финансово-экономической деятельности и на имущественные элементы, являются следующие.

♦ Заниженная операционная эффективность, обусловленная:

• неспособностью влияния субъектов на объем производства, который определяется рыночными потребностями и приводит к использованию производственных мощностей в среднем на уровне 12,1–38,3% по электрической энергии и 9,7–26,1% по тепловой энергии;

• отсутствием Стратегии развития и функционирования на среднесрочный и долгосрочный период услуг по отоплению на местном уровне, на основании которой субъекты были бы способны выявить экономические рычаги по внедрению показателей эффективности и программ инвестиций, необходимых для надлежащего функционирования отрасли;

• неутверждением руководящими органами Обществ Стратегии развития, разработанной в соответствии с направлениями развития Энергетической стратегии Республики Молдова до 2020 года;

• отсутствием в субъектах (i) порядка определения, распределения, учета и, соответственно, контроля, оценки и анализа стоимости и элементов затрат; (ii) плана мер, разработанного на основании концепций и сроков, предусмотренных в нормативных актах, с целью возрождения финансово-экономической деятельности и оптимизации расходов, пересмотра постоянных затрат и переклассификации их в переменные; (iii) приведения в соответствие бизнес-планов за 2010 и 2011 годы к нынешней/реальной финансово-экономической ситуации; (iv) соответствия между расходами и объемом произведенной энергии;

• допущением неэффективных и некачественных расходов в результате необоснованного применения ряда методов закупок и оплаты труда.

♦ Ненадлежащее управление недвижимостью, выраженное путем:

• нерегистрации в установленном порядке в кадастровых органах прав на некоторые объекты недвижимости (24 объекта недвижимости стоимостью 12,0 млн.леев; 0,56 га земель);

• ненадлежащего отражения в бухгалтерском учете ряда активов (90,74 га земельных участков общей стоимостью 205,3 млн.леев; 47 тепловых сетей стоимостью около 3,9 млн.леев);

• неоценки и нерегистрации собственности (2 земельных участков площадью 0,29 га);

• несоответствия данных, отраженных в бухгалтерском учете, с данными территориального кадастрового органа (площади 99 объектов недвижимости);

• отражения в бухгалтерском учете ценностей, которые не принадлежат на законных правах (жилые здания с приватизированными помещениями);

• неприведения в соответствие данных об имуществе, находящемся в управлении, со списком объектов недвижимого имущества, являющихся публичной собственностью государства, утвержденным Постановлением Правительства № 351 от 23.03.2005.

• Вместе с тем при отсутствии согласия одного из Обществ решениями внешних органов был отчужден объект недвижимости площадью 210 м² стоимостью 0,9 млн.леев и прилегающий земельный участок площадью 1,4 га стоимостью 1,8 млн.леев.

♦ Переоценка основных средств и отражение результатов сопровождались несоответствиями, какими являются:

• неприведение в соответствие оцененных объектов с актами, стоящими в основе определения количественных и качественных характеристик;

• применение различных коэффициентов к первоначальной стоимости и износу основных средств;

• неиндексация износа;

• ненадлежащий бухгалтерский учет результатов переоценки и др.

♦ Рост некачественных активов одновременно с:

• допущением формирования и роста остатков, не используемых в технологическом процессе, и неликвидных материальных ценностей стоимостью 153,1 млн.леев, что привело к отвлечению финансовых средств и осуществлению неэффективных расходов для их содержания;

• формированием дебиторской задолженности в значительной сумме (2409,8 млн.леев), в том числе с высоким риском непогашения (483,5 млн.леев) в результате неоплаты потребителями (жилым фондом) и дебиторами из этой же отрасли (АО “Termocom”).

♦ Рост уровня задолженности Обществ в результате:

• накопления кредиторской задолженности (2220,7 млн.леев), в основном, перед поставщиками природного газа и с истекшим сроком оплаты;

• контрактации кредитов (100,0 млн.леев), что способствует понесению дополнительных расходов на оплату процентов;

• невнедрения Плана управления долгами теплоэнергетического сектора, предусмотренного в Соглашении – примирительном меморандуме, чем не была улучшена финансовая ситуация энергетических предприятий.

♦ Несоответствующая институциональная база и неадекватные положения в процессе:

• закупок товаров, работ и услуг, что привело к несоблюдению в полной мере принципа проведения лицензионной деятельности с минимальными затратами и максимальной эффективностью в области электрической энергии²¹, с понесением дополнительных расходов в сумме 35,0 млн.леев, связанных с закупками через посредников;

________________

²¹ Ст.16 (1) b) Закона об электроэнергии № 137-XIV от 17.09.1998 (аннулирован Законом № 124-XVIII от 23.12.2009).

• оплаты труда путем гарантирования некоторых дополнительных выплат за исполнение полномочий, различных надбавок к заработной плате в отсутствие анализа финансовых возможностей и показателей эффективности, что привело к осуществлению необоснованных расходов по этому разделу на 18,4 млн.леев.

♦ Неадекватная тарифная политика при установлении себестоимости продукции и в процессе разработки и управления тарифов:

• несогласование с органом по регулированию в энергетике (НАРЭ) некоторых показателей, на основании которых определяются себестоимость/затраты при утверждении тарифа (удельных норм расхода топлива, уровень убытков);

• перекрестное субсидирование удельных норм расхода топлива и, соответственно, элементов тарифа между двумя видами энергии;

• необоснованное согласование в тарифе некоторых элементов или аналогичных фондов (согласование прибыли одновременно с рентабельностью новых активов);

• отсутствие исчерпывающей методологии по расчету потерь тепловой энергии в сетях обеспечения тепловой энергией;

• отсутствие элементов, стимулирующих производителей в оптимизации затрат, в том числе по трансформированию постоянных расходов в переменные, в снижении потерь, а также в получении других показателей эффективности (порядок определения прибыли и износа).

Выводы

Констатации из отчетов аудита свидетельствуют о менеджерской недисциплинированности на всех уровнях, что путем нерегистрации в кадастровых органах прав на публичное имущество, а также в учете стоимости администрируемых ценностей не обеспечивает их целостность. Нерегламентированное и неэффективное администрирование публичной собственности, а также нереализация экономическими субъектами установленных задач были обусловлены неосуществлением соответствующего мониторинга и неисполнением в полной мере полномочий руководящими органами аудируемых субъектов.

Неэффективность операционной деятельности, установленные несоответствия и недостатки являются результатом вмешательства, как внутренних факторов, так и внешних факторов, несоответствующего менеджмента обществ и выявляют отсутствие принципов системы внутреннего контроля. Результатом деятельности руководящих лиц было ненадлежащее управление публичным имуществом, в том числе необеспечение его защиты, а также осуществление ряда дополнительных расходов.

Раздел IV

АУДИТ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

IV.1. Реализация задач государственной политики

по возобновляемой энергии

“Для обеспечения реализации установленных целей необходимо развивать государственную политику в области возобновляемой энергии”.

Область возобновляемой энергии является очень широкой и предполагает как энергетическую безопасность государства и снижение зависимости от импортируемых ресурсов, так и приведение в соответствие к международным требованиям по защите окружающей среды. В этом контексте Счетная палата Республики Молдова запланировала аудит окружающей среды с целью определения уровня реализации целей государственной политики по возобновляемой энергии.

В Республике Молдова процесс освоения возобновляемых источников энергии находится на начальном этапе. Наибольший удельный вес в энергетическом балансе страны занимают гидравлическая энергия и биомасса, в то время как солнечная и ветряная энергия, а также источники с пониженным термическим потенциалом эксплуатируются на низком уровне.

Использование возобновляемых источников энергии позволит разнообразить источники обеспечения энергией, заменить ископаемое топливо, которое импортируется Республикой Молдова. Более того, они являются более чистыми источниками с экологической точки зрения и способствуют снижению выбросов парниковых газов.

Цель государственной политики в области возобновляемых источников энергии состоит в повышении энергетической безопасности государства и снижении отрицательного воздействия энергетического сектора на окружающую среду путем ежегодного увеличения доли произведенных и используемых возобновляемых энергии и топлива.

В рамках аудита проанализирована реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии сквозь призму качества этих политик, исполнения полномочий компетентными органами и наличия инструментов, необходимых для их выполнения. Аудиторская миссия проводилась на центральном уровне в Министерстве экономики, Агентстве по энергоэффективности, была запрошена информация и от 15 органов местного публичного управления

Цель аудита

Достаточно развита и надлежащим ли образом государственная энергетическая политика по обеспечению реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии, а компетентные органы в данной области (центральные и местные) располагают необходимыми и эффективными инструментами для реализации этих задач?

Основные констатации

Государственная политика в области возобновляемой энергии не разработана полностью, имея неоднозначный характер, а установленные задачи недостаточно обоснованы.

В этом контексте отмечается следующее:

♦ Законодательная база предусматривает задачи государственной политики в области возобновляемой энергии, однако не были выявлены источники и основание установления технического потенциала возобновляемых источников энергии, а также не были четко установлены действия, которые должны быть предприняты. Не предусмотрена концепция освоения источников, не определены виды возобновляемой энергии, использование которых будет направлено, в основном, на цель использования и лимит количества, которое должно быть произведено.

♦ Центральные отраслевые органы не имеют достаточных знаний в данной области, что определило установление ряда общих задач, а также невозможность определения приоритетов и вариантов диверсификации местных энергетических источников.

♦ Не выполнено четкое разделение законодательства в области возобновляемой энергии, в некоторых случаях положения нормативных актов включают те, которые ссылаются на энергетическую эффективность, что связано с отсутствием последовательности и непрерывности правовых норм, таким образом, были созданы предпосылки для неоднозначной трактовки при их применении, что создаст трудности при выполнении задач.

Процесс внедрения политики в области возобновляемой энергии не располагает нормативной базой и соответствующей поддержкой, не были развиты механизмы и действия, которые должны быть предприняты, а также связанные с осуществлением мониторинга и оценкой достижений. Так:

♦ Действующее законодательство не предусматривает порядок, а также механизм внедрения политики государства в области возобновляемой энергии. Несмотря на то, что были предусмотрены организационно-экономические меры в целях стимулирования государством деятельности по освоению возобновляемых источников энергии, не были точно определены государственные органы, которые должны их разрабатывать.

♦ Не были определены приоритеты в освоении возобновляемых источников энергии и не установлены экономические механизмы и меры стимулирования по разработке и внедрению экологических технологий или имеющих сниженные и неопасные отходы в процессе освоения возобновляемых источников энергии.

♦ Компетентные органы не располагают полной информацией относительно данной области, а также оценками на уровне республики в потребности и потенциале различных источников возобновляемой энергии, что ведет к невозможности планирования и реализации действий по их освоению.

♦ Несмотря на то, что государственная политика в области возобновляемой энергии реализуется в рамках государственных, отраслевых и местных программ, не были разработаны планы действий, в которых бы указывались сроки выполнения, ответственные лица, источники финансирования, а также установлены ясные и точные меры, которые должны быть предприняты в целях достижения задач, связанных с областью возобновляемой энергии.

♦ По разделу мониторинга и оценки результатов внедрения государственной политики действующее законодательство не предусматривает четко и исчерпывающе мероприятия и действия по оценке достижений в области возобновляемой энергии, таким образом, не был развит надлежащим образом механизм по мониторингу результатов.

♦ Является неопределенным порядок мониторинга и обеспечения достижения количественных задач, установленных в Стратегии области, программах и планах.

Финансирование области возобновляемой энергии находится на начальном этапе, не были предусмотрены постоянные (стабильные) средства и ориентированные на реализацию задач. Так:

♦ Область возобновляемой энергии не финансируется стабильно, имеющиеся источники являются временными и преимущественно от зарубежных доноров. Фонд энергоэффективности, как источник финансирования деятельности в области энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии, был создан с опозданием. Так, область возобновляемой энергии финансируется на уровне отдельных проектов, а не как комплекс действий, который будет способствовать содействию освоения возобновляемых источников энергии и, соответственно, своевременной реализации государственных задач.

♦ Отсутствие плана и ряда концепций единого финансирования, а также надлежаще установленных задач приведут к неравномерному финансированию проектов и не будут способствовать достижению государственных задач.

♦ Осуществление в 2011 году Программы по внедрению проектов энергетической эффективности и освоению возобновляемых источников энергии для публичных целей, с выделением бюджетных средств в сумме 25 млн.леев, было начато для создания механизма поддержки и внедрения мероприятий по энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии. Финансовые средства были перечислены 46 примэриям в качестве капитальных вложений в рамках 57 проектов. Из общего числа проектов только 7% (1,5 млн.леев) были связаны с областью возобновляемой энергии (для установки солнечных коллекторов в целях производства горячей воды), большинство проектов имели целью замену окон и дверей. Таким образом, нечеткое установление критериев приемлемости проектов определит финансирование некоторых проектов, покрывающих текущие потребности бенефициаров, а неопределение критериев по установлению используемых финансовых инструментов создаст неравенство между участниками и может поставить в невыгодное положение некоторых заявителей, что будет иметь как следствие незаинтересованность их по вовлечению в такие проекты.

♦ Финансирование, направленное на проекты, имеющие ограниченные цели и инвестиции, не способствует стимулированию освоения возобновляемых источников энергии, и, соответственно, не приведет к реализации важных государственных задач.

♦ В результате опроса местных публичных органов установлено, что они не располагают обобщенной информацией о возобновляемых источниках энергии, имеющихся на территории района, и об их потенциале; не определен порядок ведения учета и не установлены ответственные за это лица; не были разработаны планы и программы для повышения энергетической эффективности и освоения возобновляемых источников энергии.

Выводы

Энергетическая система Республики Молдова сталкивается с рядом проблем. Собственные энергетические ресурсы и топливо Молдовы не превышают 5% доходов энергетического баланса страны, импорт составляет около 95%. При отсутствии собственных энергетических ресурсов и в условиях все большей зависимости от импорта энергетических ресурсов, энергетическая эффективность и освоение возобновляемых источников энергии в Республике Молдова являются стратегическим приоритетом.

Ответственные органы в данной области находятся в начале пути. Так, для соответствующей и своевременной их реализации необходимо осуществление ряда глубоких исследований о потребностях и наличии возобновляемых источников энергии. Вместе с тем необходимо, чтобы этот сектор был поддержан с финансовой стороны, согласно стратегии по финансированию, которая должна быть приведена в соответствие с государственной политикой. Релевантным является наличие Стратегии, программы и планов действий в данной области, в которых должны быть установлены конкретные мероприятия, финансирование этих мероприятий, а также показатели, которые должны быть достигнуты.

Для обеспечения реализации задач по повышению удельного веса возобновляемой энергии необходимо пересмотреть, актуализировать и дополнить государственную энергетическую политику с определением механизмов и инструментов для реализации этих задач и механизма по проведению мониторинга в целях оценки достижений в данной области, а также с обеспечением соответствующей финансовой поддержки.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• пересмотреть и актуализировать действующее законодательство в целях обеспечения непрерывности государственной политики и жизнедеятельности мероприятий, предпринимаемых в области возобновляемых источников энергии.

Раздел V

АУДИТ ПРОЕКТОВ, ФИНАНСИРУЕМЫХ ЗА СЧЕТ ВНЕШНИХ ИСТОЧНИКОВ

V.1. Внедрение проекта “Качественное образование в

сельской местности Республики Молдова”

Аудит проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” в Министерстве просвещения за период 2006-2012 годов

Исходя из того, что образовательный сектор представляет ключевую область для формирования гражданина в контексте перехода с централизованной системы на систему, преимущественно нацеленную на персонифицированные инициативы, Счетная палата Республики Молдова приступила к оценке влияния проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” для информирования общественности о порядке управления публичными средствами.

Аудит охватил осуществленную деятельность и меры, принятые за период 2006-2012 годов Министерством просвещения, а также некоторыми ОМПУ из районов Кэушень, Чимишлия, Глодень, Хынчешть, Рышкань, Сынджерей, Штефан Водэ и муниципия Кишинэу, в ходе реализации проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова”, сосредоточившись на определении того, если были достигнуты показатели эффективности, установленные для внедрения проекта, и если финансовые средства использовались экономно, эффективно и результативно.

Цель аудита

Оценка влияния внедрения проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” на повышение качества образования.

Основные констатации

Исходя из целей, установленных в Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности, утвержденной Законом № 398-XV от 02.12.2004²², по оптимизации сети учебных заведений в сельской местности, повышению доступности населения к образовательным услугам (в особенности социально-уязвимых слоев), а также по значительному улучшению качества образования, Министерство просвещения разработало технико-экономическое обоснование и приоритеты, на основании которых было подписано Соглашение о финансировании с МАР в размере 7,2 млн.СПЗ, ратифицированное Законом № 190-XVI от 30.06.2006²³. В течение 2006-2012 годов из средств контрактованного кредита (50%) и гранта (50%) поступило 11,1 млн. долларов США, были произведены расходы в этой же сумме (или 129,3 млн.леев).

________________

²² Закон № 398-XV от 02.12.2004 об утверждении Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006), ст.504, ст.506-507.

²³ Закон № 190-XVI от 30.06.2006 о ратификации Соглашения между Правительством Республики Молдова и Международной ассоциацией развития о финансировании проекта «Качественное образование в сельской местности Республики Молдова».

Комитет по надзору проекта не выполнял в полной мере свои полномочия, аудиторская миссия установила, что он не рассматривал и не утверждал полугодовые и годовые отчеты по оценке внедрения проекта, а также не представлял Правительству полугодовые отчеты и протоколы своих заседаний. В результате констатации из Отчета аудита проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” свидетельствуют, что хотя были приняты некоторые меры по повышению эффективности выделения и использования публичных средств в системе образования на основе формулы, с оптимизацией сети путем эффективного использования публичных средств, они не были достаточными для обеспечения качественного образования. Вместе с тем ненадлежащий внутренний контроль и несоответствующий мониторинг ограничили влияние проекта на реализацию его целей в области образования, приводя к несоответствиям и неудачам, выявленным аудитом, которые выражаются в следующем:

1) Об улучшении качества образования

♦ Для пересмотра, утверждения и внедрения школьного куррикулума и обучения педагогических кадров были использованы финансовые средства на общую сумму 689,5 тыс. долларов США. Однако наличие некоторых слабых мест в куррикулуме (модернизированном в 2009-2010 годах в ходе внедрения проекта) не позволило обеспечить необходимого влияния на повышение качества образования.

♦ Образовательные стандарты, которые должны стоять в основе разработки, утверждения и внедрения школьного куррикулума, не были регламентированно утверждены и не опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова. Вместе с тем отсутствие опыта и оценки куррикулума определило то, что не все существующие проблемы были решены в рамках его модернизации, а именно: “ученики не обучены решать жизненные проблемы, а преобладающими источниками обучения продолжают оставаться учебник и тетрадь, также необходимы: разгрузка куррикулума; сосредоточение куррикулума на развитие интеллектуальных способностей и умении учащихся интегрироваться в общество и в семью; последовательное освоение оценок обучающего типа; установление согласованности между реформой куррикулума и реформой оценки; продвижение образования на основе компетенций; обеспечение воспитания для частной жизни; продвижение дружественной для учеников школы; преемственность между ступенями образования; улучшение согласованности куррикулума; последовательное продвижение демократических ценностей, уважения индивидуальных прав и ответственности перед сообществом и обществом и т.д.”²⁴.

________________

²⁴ Оценка школьного куррикулума – перспектива модернизации, составленная в 2009 году Институтом науки образования.

♦ Районные ГУОМС и Комитеты по оценке и утверждению грантов не отнеслись ответственно к поставленным задачам, не обеспечили эффективное использование всего лабораторного оборудования и учебных материалов в сумме 3,2 млн. долларов США, полученных школами и лицеями для улучшения качества образования.

♦ ОМПУ Кэушень, Чимишлия, Глодень, Хынчешть, Рышкань, Сынджерей, Штефан Водэ не обеспечили соответствующую регистрацию в бухгалтерском учете оборудования и учебных материалов стоимостью 1,02 млн.леев. Вместе с тем при интервьюировании профильных педагогов учебных заведений установлено, что среди дисциплин только по предмету “Биология” полностью используются учебные материалы, в то время как оборудование, полученное для “Физики” используется на уровне 80%, а по “Химии” – до 50%, основной причиной была ссылка на отсутствие химических реактивов для проведения практических работ.

♦ Для повышения уровня качества образования из средств проекта были проведены исследования и тестирование знаний учащихся, как на уровне страны, так и на международном уровне путем предоставления ряда местных и международных консалтинговых услуг на сумму 492,7 тыс. долларов США. Эти исследования и тестирование выявили, что:

• учащиеся перетестированы на протяжении учебного года, но недотестированы с точки зрения информации по формированию и приобретению гибких навыков;

• национальные тестирования и оценки не установлены в соответствии с международными современными стандартами (прежде всего по разделу “Условия тестирования”);

• тесты в рамках оценочных сессий сформулированы в большей степени на содержание и знания, а меньше на умения и компетенции;

• материально-техническая база учебных заведений (размножение материалов, мультимедиа) влияет на качество процесса преподавания – изучения – оценки;

• средняя оценка по решению тестов PISA меньше, чем полученная выпускниками гимназий в рамках экзаменационной сессии;

• результаты тестирований и оценок не проанализированы широкомасштабно, чтобы повысить качество применяемых тестов (в рамках семинаров, методических заседаний).

Отсутствие информации относительно действий, предпринятых Министерством просвещения вследствие этих исследований и оценок, не позволило определить их влияние на образовательный процесс.

♦ Анализ результатов экзаменов на бакалавра за последние 5 лет в целях оценки влияния внедрения проекта на качество образования выявил тенденцию постоянного уменьшения средней оценки по экзаменам на бакалавра с 6,93 (в 2008 году) до 6,65 (в 2012 году), что свидетельствует о низком качестве образования и/или повышении требований при сдаче экзаменов (усиление противокоррупционных процедур) и при оценке. Вместе с тем средняя оценка на экзаменах на бакалавра у выпускников колледжей и университетов меньше, чем у выпускников лицеев, из чего следует, что эти ступени образования остались вне проектов повышения качества образования и обеспечения учебниками для X-XII классов.

2) Относительно обоснований о системе финансирования школ

♦ Для повышения эффективности использования средств в системе образования, обусловленного значительным снижением численности учащихся в школах, гимназиях и лицеях и, безусловно, неэффективностью расходов в данной области, в ходе действия проекта было использовано 5,47 млн. долларов США.

♦ В период внедрения новой формулы финансирования (2010-2012 годы) удалось относительно остановить снижение показателей, относящихся к числу учащихся в учреждении в целом, на одного педагогического кадра и на одного непедагогического кадра, соответственно, до 281,6 ученика, 11,0 учеников и 17,0 учеников по сравнению с 437,4 учениками, 14,6 учениками и 22,3 учениками – зарегистрированными в 2000 году.

♦ Министерство просвещения и Министерство финансов не оценили соответствующим образом результаты внедрения новой формулы финансирования учебных заведений в пилотных районах и не разработали рекомендации по ее совершенствованию и внедрению на национальном уровне, таким образом, не обеспечивая задачи и цели согласно Операционному пособию проекта.

♦ Существующее финансирование учебных заведений до внедрения новой формулы финансирования не обеспечивает справедливость относительно доступа к финансовым средствам этих учреждений. Вместе с тем формула финансирования, разработанная и внедренная уже и на национальном уровне, хотя обеспечивает более эффективное использование публичных средств, но не учитывает: размер необходимых финансовых средств для обеспечения внедрения куррикулума; существование профильных лицеев (лицеи искусств, спортивные и т.д.) и лицеев с преподаванием на иностранных языках, в которых число часов отличается от установленного числа в общем порядке; вместимость учебных заведений (число учащихся /параллельных классов) и число управляемых зданий; интегрирование учеников со специальными образовательными требованиями в общую систему образования и т.д., что приводит к появлению ряда дополнительных требований для школ. Также отсутствуют положения о категории расходов, которые служат основой для определения и утверждения величины стоимостного норматива на одного “взвешенного” ученика и на одно учреждение, а также порядок их определения (расчета). Отмечается неясность относительно того, если средства, определенные МФ, обеспечивают выполнение школьного куррикулума, в том числе по каждой дисциплине отдельно и по каждому уровню обучения (классу). Основной причиной отсутствия этой информации является неразработка Министерством просвещения ряда стандартов по внедрению школьного куррикулума (необходимых средств), а также норм потребления электрической и тепловой энергии, воды и канализации, санитарной очистки, необходимых для внедрения Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, утвержденных Постановлением главного государственного санитарного врача № 21 от 29.12.2005. Вместе с тем Министерство просвещения не располагает обоснованиями и исследованиями относительно определения оптимального числа учащихся в одном классе, которое не повлияло бы отрицательно на качество учебного процесса. В результате расходы, понесенные для внедрения формулы финансирования учебных заведений, в общей сумме 400,53 тыс. долларов США имеют низкую эффективность.

♦ Процесс оптимизации учебных заведений сопровождался ограничениями вследствие отсутствия средств на содержание ряда учебных заведений, хотя должен был быть реализован заранее путем использования сэкономленных средств на финансирование расходов, необходимых для образовательного процесса (учебные материалы, лабораторное оборудование, общеобразовательное программное обеспечение и т.д.).

♦ Использование мощностей учебных заведений определяет и далее неэффективное использование публичных финансовых средств на содержание чрезмерных площадей, которые не используются в образовательном процессе. В результате оптимизации школьной сети по состоянию на 01.09.2012 средняя возможность использования доуниверситетских учреждений перестала падать, но остается достаточно небольшой, составив по районам: Кэушень – 55,8%; Глодень – 49,3%; Рышкань – 48,5%; Штефан Водэ – 47,4%; Сынджерей – 47%. В качестве экономического результата оптимизации школьной сети в районах Кэушень, Глодень, Рышкань и Сынджерей установлена годовая экономия бюджетных средств на общую сумму 10,8 млн.леев.

♦ Органы центрального и местного публичного управления не обеспечили разработку, утверждение и регламентированное использование районного компонента по финансированию учебных заведений.

♦ Неиспользованные здания учебных заведений не могут быть отчуждены на другие цели, иные, чем образовательные, воспитательные и культурно-просветительные, как предусмотрено Законом об образовании № 547-XIII от 21.07.1995, а факт, что некоторые из них не охраняются, ведет к риску их разрушения.

3) (Не)соответствия в процессе закупок в рамках проекта

♦ При закупке ценностей в сумме 8,3 млн. долларов США Министерство просвещения (консультанты из проекта) руководствовалось положениями Директив о закупках, утвержденных Всемирным банком, а в случаях, не предусмотренных положениями этого учреждения – не руководствовалось законодательством Республики Молдова. Так, ненадлежащее исполнение служебных полномочий некоторыми консультантами проекта, а также рядом сотрудников Министерства просвещения, отсутствие эффективного мониторинга со стороны Комитета по надзору проекта, генерального директора и исполнительного директора проекта обусловили приобретение ценностей по завышенным ценам, а также необеспечение качества этих ценностей.

♦ Министерство просвещения не обеспечило широкое участие экономических операторов, в том числе местных, в процедурах закупок ценностей по причине неопубликования в Бюллетене государственных закупок объявлений, как предусматривает Закон о государственных закупках.

♦ При приобретении школьных автобусов Министерство просвещения не сравнило цены, предложенные на торгах, с ценой производителя, что обусловило выплату торговых надбавок, завышенных на 23,4% при приобретении в ноябре 2009 года 10 автобусов IRISBUS IVECO THESI CC65 (Чехия) и, соответственно, 86,3% и 83,8% – при покупке в июне 2011 года 11 автобусов ZAZ “I-VAN” A07A1-10 и 24 автобусов ZAZ “I-VAN” A07A3-10 (Украина,) общей стоимостью около 1417,3 тыс. долларов США (17,4 млн.леев).

♦ Министерство просвещения не обеспечило приобретение ценностей по принципу эффективной стоимости, согласовав закупку некоторых ценностей, которые не соответствовали всем техническим спецификациям, указанным в договорах закупок, и которые приводят к повышенным расходам на их содержание и обслуживание (особенно, автобусов).

♦ В некоторых случаях школьные автобусы, приобретенные в рамках проекта, используются не по назначению, что создает риск их преждевременного повреждения.

♦ В нарушение договорных условий Министерство просвещения не обеспечило взыскание ущерба, связанного с несоблюдением сроков поставки ценностей, приобретенных в рамках проекта, путем начисления и взыскания финансовых санкций.

4) Другие констатации

♦ Непроведение Министерством просвещения соответствующего мониторинга деятельности о ходе внедрения проекта, необеспечение министерством ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Республики Молдова, а также невыполнение рекомендаций аудиторских миссий о финансовых ситуациях проекта, проведенных независимыми аудиторами (на эти цели было выделено 59,3 тыс. долларов США) обусловили искажения в бухгалтерских регистрах проекта.

♦ Оплата труда консультантов из проекта не соответствует объему реально выполненной работы, была утверждена министром в отсутствие таких компетенций, точно предусмотренных в действующей законодательно-нормативной базе для руководства министерства.

♦ Министерство просвещения, Министерство финансов и Министерство экономики не обеспечили в полной мере разработку адекватной нормативной базы для обеспечения перехода финансирования учебных заведений с финансирования из бюджета АТЕ I уровня на финансирование из бюджетов АТЕ II уровня, особенно, относительно прав собственности, управления недвижимым имуществом и соответствующего учета имущества.

Основными факторами, которые не привели к достижению ожидаемых целей проекта и обусловили неэффективное управление кредитом/грантом, выделенным для внедрения проекта, а также приобретенными ценностями, являются:

• неустановление четкой ответственности по координированию, исполнению и мониторингу в процессе внедрения проекта;

• неэффективный мониторинг и координирование деятельности в рамках проекта Министерством просвещения;

• необеспечение высокого уровня менеджерской ответственности при использовании публичных фондов бенефициарами грантов в рамках проектов;

• существующие пробелы в куррикулуме (модернизированном в ходе внедрения проекта), которые не обеспечивают устойчивое образование;

• необеспечение Министерством просвещения, районными ГУОМС эффективного использования всего лабораторного оборудования и учебных материалов, полученных школами и лицеями для улучшения качества образования;

• необеспечение отражения некоторыми ОМПУ в бухгалтерском учете полной стоимости полученных грантов;

• неучет наличия определенных особенностей некоторых учебных заведений при разработке и внедрении формулы финансирования;

• неэффективное сотрудничество между органами центрального публичного управления (ответственными за разработку политик и их внедрение) и органами местного публичного управления (которые внедряют формулу финансирования учебных заведений);

• непроведение Министерством просвещения мониторинга деятельности финансового консультанта, а также необеспечение им ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством Республики Молдова, особенно поступления и выбытия материальных ценностей и расчетов с физическими лицами, что обусловило искажения в финансовых отчетах проекта и др.

Выводы

Внедрение проекта “Качественное образование в сельской местности Республики Молдова” было ограничено отсутствием конвергентного взгляда со стороны органов центрального публичного управления на сопряженную и последовательную политику в отношении образования, соединенной с адекватной финансовой политикой для обеспечения поддержки с влиянием и результатами эффективности.

Министерство просвещения рассматривало поверхностно важность этого проекта, не обеспечивая адекватное внедрение, а также контроль над эффективным использованием предназначенных для него средств, что привело к снижению влияния проекта на повышение качества доуниверситетского образования и, особенно, в сельской местности Республики Молдова.

Рекомендации Парламенту:

Совместно с Правительством и органами центрального и местного публичного управления:

• координировать стратегии и программы развития образовательного сектора, приводя его в соответствие к общеевропейским стандартам, выделяя задачу качества оказываемых услуг сквозь призму ожидаемой эффективной стоимости.

V.2. Менеджмент Фонда социальных инвестиций Молдовы

Фонд социальных инвестиций Молдовы является проектом, инициированным на основе правительственных соглашений, заключенных со Всемирным банком и Правительственным агентством США (USAID), созданным на основании Постановления Правительства № 468 от 19.05.1997 “Об учреждении Фонда социальных инвестиций Молдовы”.

Цель проекта, связанная со Стратегией экономического роста и снижения бедности и Национальным планом развития, состоит в поощрении бедных сообществ в улучшении условий жизни для сельского населения путем реабилитации социальной и экономической инфраструктуры, развития организационных способностей местных сообществ и способностей принимать решения.

В контексте важности ФСИМ для регионального развития и использования значительных финансовых средств для внедрения проекта Счетная палата Республики Молдова инициировала соответствующий аудит с целью оценки соответствия управления финансовыми средствами фонда, проверки целостности и управления публичным имуществом, освоенным за счет этих средств.

Аудит проводился в соответствии со Стандартами аудита СПРМ, основываясь на подходе, ориентированном на проверке соответствия управления финансовыми средствами ФСИМ, предназначенными для компонентов проекта. Аудиторские доказательства были собраны в 154 населенных пунктах из 13 районов республики и в муниципии Бэлць, в которых были внедрены 266 подпроектов на общую сумму 268,6 млн.леев, что составляет 38,3% от общего числа подпроектов (695) и 41,3% от общей суммы их стоимости (649,8 млн.леев). В рамках аудиторской деятельности были проверены: порядок отбора и распределения подпроектов в зависимости от потребностей сообществ; правильность осуществления закупок товаров, работ и услуг; законность выполнения расходов по инвестициям и работам по капитальному ремонту, а также правильность отражения этих расходов в бухгалтерском учете и в финансовых отчетах ФСИМ; обеспечение управления и целостности созданного имущества.

Цели аудита

Для руководства в аудиторской деятельности и охвата самых значительных аспектов, связанных с аудиторской миссией, были разработаны следующие цели аудита:

• были соблюдены процедуры закупок работ и услуг?

• были ли виды работ, объемы и стоимость их выполнены в соответствии с регламентированными положениями?

• соответствует ли установленным требованиям ведение бухгалтерского учета выполненных работ и приобретенных материальных ценностей?

• обеспечили ли бенефициары подпроектов соответствующую регистрацию, эффективное управление и целостность имущества?

Основные констатации

В результате внедрения 695 подпроектов социальной инфраструктуры путем реконструкции объектов социального назначения различных типологий было обеспечено: повышение уровня доступа бедных слоев населения к улучшенным социальным услугам; создание новых постоянных и временных рабочих мест в бедных сообществах; развитие местных институциональных способностей; улучшение общеобразовательных услуг в бедных сообществах; развитие социальных услуг для обездоленных женщин и их семей; обновление санитарного и гигиенического оборудования в общеобразовательных учреждениях (школах, детских садах, коммунитарных центрах) и вовлечение сообществ в обеспечение их долговечности; строительство ряда систем газоснабжения и водоснабжения и вовлечение сообществ в обеспечение их длительного и устойчивого развития; направление финансовых средств бедным сельским сообществам, малым городам и группам лиц, находящимся в затруднительном положении.

Вместе с тем бенефициары инвестиций (АТЕ) не всегда соблюдали условия, предусмотренные в соглашениях о грантах и в действующих нормативных/регулирующих актах, что обусловило несоответствующее взаимодействие между бенефициарами и ФСИМ, завершившись: дисфункциональностями в процессе внедрения подпроектов; несоблюдением процедур при проведении закупок; несоответствием менеджмента расходов правовым/регламентирующим требованиям и нормам; нерегламентированным и/или неэффективным использованием публичных финансовых средств; неэффективным менеджментом управления публичным имуществом; неудовлетворительным состоянием финансово-бухгалтерского менеджмента. Так:

♦ В общем аспекте ФСИМ соблюдал регламентированные положения, касающиеся осуществления закупок; в то же время на уровне бенефициаров инвестиций (АТЕ) установлено отсутствие некоторых достаточных процедур внутреннего контроля, вследствие чего область осуществления закупок работ и услуг была подвержена некоторым недостаткам, которые выражаются в следующем: были осуществлены не предусмотренные годовыми планами закупки при приобретении работ и услуг для внедрения 13 подпроектов на общую сумму 16,4 млн.леев (случаи установлены в примэриях коммуны Бакчалия, сел Хаджимус и Киркэешть района Кэушень и примэриях города Штефан Водэ, сел Волинтирь, Олэнешть и Талмаза района Штефан Водэ); были проведены закупки работ и услуг на общую сумму 5,8 млн.леев с несоблюдением сроков опубликования объявлений (случаи установлены в примэриях села Шофрынкань и города Купчинь из района Единец); некоторые примэрии бенефициары подпроектов не обеспечили правильное заполнение и хранение дел по закупкам, по 152 подпроектам на общую сумму 140,9 млн.леев отсутствуют дела о закупках или они не содержали все необходимые документы, что является препятствием как при проверке правильности проведения закупок со стороны ОМПУ, так и при выполнении расходов для строительных и ремонтных работ.

♦ В аудитируемом периоде при внедрении 172 подпроектов (в 144 АТЕ) на общую сумму 125,9 млн.леев в нарушение регламентированных положений были контрактованы и выполнены работы по строительству, а также модернизации, изменению, преобразованию, консолидации и ремонту на основании технических заданий в отсутствие проектной документации, разработанной физическими или юридическими лицами, авторизованными в этой области, и проверенной аттестованными специалистами в установленном порядке.

♦ Не были соблюдены регламентированные требования относительно составления смет расходов и протоколов о приеме работ, выполненных за счет финансовых средств ФСИМ, ресурсным методом в соответствии с СРL 01.01.2001²⁵, что не позволяет проверить нормы использования строительных материалов, ручного труда, механизмов и других используемых для выполнения работ средств.

________________

²⁵ СРL 01.01.2001 “Инструкция по составлению смет на строительно-монтажные работы ресурсным методом”.

♦ Согласно протоколам об окончательной приемке, при внедрении 6 подпроектов были согласованы и оплачены финансовые средства за невыполненные реально работы на общую сумму около 0,3 млн.леев, такие случаи установлены в: примэрии села Мэрэндень (района Фэлешть); примэриях города Флорешть и села Мэркулешть (района Флорешть); примэриях города Рышкань и села Сингурень (района Рышкань); примэрии города Сынджерей.

♦ При выполнении работ по реконструкции Коммунитарного центра социальной помощи из села Олэнешть (района Штефан Водэ) были допущены завышения на общую сумму свыше 0,2 млн.леев; при внедрении 3 подпроектов в нарушение регламентированных положений было допущено изменение выполненных работ по сравнению с работами, предусмотренными в контрактованных сметах, с внесением некоторых новых элементов, такие случаи были выявлены на общую сумму около 0,14 млн.леев в примэрии села Нэвырнец (района Фэлешть), примэрии города Глодень, примэрии села Сингурень (района Рышкань).

♦ Необеспечение со стороны бенефициаров инвестиций (АТЕ) должного учета возведенных за счет средств ФСИМ ценностей (при внедрении подпроектов), а также неоказание соответствующей поддержки и проведения мониторинга со стороны ФСИМ в этом смысле привели к нарушениям, выраженным несоответствующим ведением бухгалтерского учета и неправильным отражением в учете ОМПУ выполненных операций; несоответствующей регистрацией в ОМПУ основных средств и их стоимости, что привело к искажению данных в финансовых отчетах. Так:

• в нарушение регламентированных положений не были приняты меры по регистрации в бухгалтерском учете по категории «Основные средства» 9 завершенных объектов общей стоимостью 6,9 млн.леев, которые на момент проведения аудита были подтверждены протоколами окончательной приемки и эксплуатации, такие случаи были установлены в примэриях: села Бэхринешть (района Флорешть); коммун Василкэу и Дечебал (района Сорока); села Мэрэндень, коммуны Прутень (района Фэлешть); города Хынчешть, коммун Сынджереий Ной и Кишкэрень (района Сынджерей);

• 92 бенефициара инвестиций (АТЕ), не соблюдая регламентированные положения, не зарегистрировали в бухгалтерском учете финансовые средства, освоенные за счет ФСИМ по капитальному ремонту на 108 объектах на общую сумму 38,2 млн.леев, эти расходы не были отнесены на увеличение балансовой стоимости основных фондов;

• часть бенефициаров инвестиций за счет ФСИМ отразили в бухгалтерском учете некоторые работы в суммах, превышающих те, что были переданы ФСИМ в соответствии с актами приема-передачи инвестиций (12 подпроектов на общую сумму 2,9 млн.леев);

• 10 примэрий из районов Кэушень, Дрокия, Фэлешть, Сынджерей и Штефан Водэ не внесли в регистры бухгалтерского учета полученное от ФСИМ имущество (мебель, оборудование, компьютеры и т.д.) в качестве поддержки для улучшения условий жизни и деятельности населения в рамках внедрения подпроектов на общую сумму свыше 0,1 млн.леев;

• в контексте указанного 87 бенефициаров (АТЕ) капитальных вложений допустили искажение данных в годовых финансовых отчетах о движении основных средств и материальных ценностей на общую сумму 55,8 млн.леев, что обусловило неправильную и недостоверную отчетность имущественных ситуаций.

♦ Несмотря на то, что отмечается улучшение качества социальной инфраструктуры в результате внедрения подпроектов в аудируемых населенных пунктах, были обеспечены определенные условия для улучшения услуг, предоставляемых социально уязвимым слоям населения сельской местности, тем не менее отсутствие эффективного мониторинга и неадекватный менеджмент всего процесса внедрения подпроектов и последующего использования имущества, освоенного за счет средств ФСИМ бенефициарами инвестиций (АТЕ) обусловили осуществление неэффективных и нерациональных расходов (свыше 2,4 млн.леев), необеспечение устойчивости обновленных объектов социальной инфраструктуры (общая стоимость субпроектов около 13,6 млн.леев), случаи такого типа были выявлены в примэриях: села Егорень и коммуны Дечебал (района Сорока); сел Кунича и Пражила (района Флорешть); села Мэрэндень (района Фэлешть); города Дрокия; города Штефан Водэ, села Олэнешть (района Штефан Водэ); коммунах Биличений Векь, Бурсучень, Кишкэрень и Езэрений Векь, села Слобозия-Мэгура (района Сынджерей); города Яловень, сел Данчень и Молешть (района Яловень).

♦ Недостатком, которому следует уделить внимание ответственным лицам ОМПУ, является нерегистрация публичного имущества в территориальном кадастровом органе. Как ФСИМ, так и ОМПУ при обновлении объектов не учитывали требования по их регистрации в установленном порядке в кадастровых органах. Согласно констатациям аудита, по состоянию на 01.11.2012 не был зарегистрирован в установленном порядке в ТКО 71 объект недвижимого имущества, находящийся в управлении АТЕ (I и II уровня) общей стоимостью 129,3 млн.леев, из которых 9 новых объектов общей стоимостью 6,9 млн.леев, построенных за счет средств ФСИМ, чем были проигнорированы положения действующего законодательства.

♦ Согласно бухгалтерскому учету ФСИМ, на конец 2012 года остались непереданными бенефициарам (АТЕ) инвестиции по 13 подпроектам на общую сумму 9,0 млн.леев, завершенные 1-4 года назад, в отношении которых не были приняты необходимые меры.

♦ ФСИМ не были приняты соответствующие меры относительно некоторых взносов сообществ, которые не были освоены в рамках подпроектов (0,4 млн.леев), они не были возмещены бенефициарам.

♦ Система внутреннего контроля в рамках ФСИМ, хотя признана функциональной, не соответствует полностью требованиям и нуждается в улучшении. Так, оценка системы внутреннего контроля в рамках ФСИМ выявила наличие ряда недостатков в ее организации, что обусловило некоторые из указанных несоответствий.

Выводы

Аудиторская миссия обобщает, что в результате внедрения подпроектов социальной инфраструктуры посредством обновления, реабилитации или реконструкции объектов социального назначения различных типологий было обеспечено направление финансовых средств бедным сельским сообществам, малым городам и группам лиц, находящимся в затруднительном положении, вследствие чего были улучшены образовательные и социальные услуги, оказанные некоторым социально уязвимым слоям общества, а также созданы новые рабочие места.

В то же время бенефициары инвестиций (АТЕ), на фоне небольшого повышения менеджерской ответственности, не всегда соблюдали условия и обязанности, оговоренные в Операционном пособии, Соглашениях о гранте и в действующих законодательных и нормативных актах. Подобная ситуация обусловила: дисфункциональности/несоответствия в процессе внедрения подпроектов, не была обеспечена соответствующая устойчивость в процессе эффективного использования обновленных объектов; несоблюдение некоторых установленных процедур при проведении закупок работ и услуг; несоответствие менеджмента расходов установленным требованиям и нормам; необеспечение качества выполнения работ по внедрению подпроектов; нерегламентированное и/или неэффективное использование публичных финансовых средств; неадекватный менеджмент управления публичным имуществом; неудовлетворительное состояние финансово-бухгалтерского менеджмента. Указанное выше является следствием того, что ФСИМ, выполняя функции и обязанности, исчерпывающе оговоренные в Операционном пособии и Соглашениях о грантах, взял на себя все рычаги влияния на процесс выполнения подпроектов, не неся соответствующую ответственность.

Рекомендации Парламенту:

• инициировать посредством постоянных парламентских Комиссий заслушивание центральных и местных органов о влиянии финансовых инвестиций на развитие инфраструктуры в сельской местности, начиная изучение по выявлению институциональных недостатков и укреплению административных способностей АТЕ по обеспечению товарами и местными публичными услугами.

V.3. Повышение эффективности сети социальной поддержки

В целях реализации проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки”, повышения эффективности и справедливости сети социальной поддержки посредством устойчивого расширения в финансовом аспекте и консолидации Программы социальной помощи 01.07.2011 было подписано финансовое соглашение между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития, которое было ратифицировано Законом № 174 от 28.07.2011, ответственным за внедрение было назначено Министерство труда, социальной защиты и семьи. Так, Республика Молдова получает кредит на сумму, эквивалентную 22,9 млн. специальных прав заимствования или 37 млн. долларов США, а также фонды, выделенные партнером в лице Правительства, на сумму около 243 млн. долларов США.

Основные констатации

Аудит соответствия проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки” был проведен Счетной палатой Республики Молдова по запросу Всемирного банка с целью получения разумного подтверждения по финансовому отчету по состоянию на 31.12.2012, составленному МТСЗС, который во всех значимых аспектах представляет реальную и надежную информацию о финансовой ситуации, соответствующей данным бухгалтерского учета.

Для внедрения проекта Международная ассоциация развития /Всемирный банк, согласно финансовому соглашению от 01.07.2011, предоставила Правительству Республики Молдова кредит на сумму, эквивалентную 22,9 млн.СПЗ или 37 млн. долларов США. В аспекте ответственности за управление средства кредита были направлены МТСЗС и состоят из двух взаимосвязанных компонентов. Компонент 1 (эквивалентный 31 млн. долларов США) будет софинансироваться частично Программой социальной помощи и адресных социальных пособий, предоставленных в холодный период года, одновременно с расширением этих программ и ликвидацией и слиянием других категориальных программ. Компонент 2 (эквивалентный 6 млн. долларов США) предусматривает финансирование инвестиций в основную структуру системы социальной защиты неблагополучных слоев населения, уделяя особое внимание укреплению Программы социальной помощи. Эти два компонента неразрывно связаны путем определения результатов.

♦ Финансовые средства в рамках Компонента 1 в сумме 463,9 млн.леев, перечисленные в 2012 году Министерством финансов в Национальную кассу социального страхования для выплаты бенефициарам Программы социальной помощи и социальных пособий, предоставленных в холодный период года, были полностью направлены на предусмотренные цели.

♦ Бюджет для Компонента 2 проекта на 2012 год был подготовлен МТСЗС в соответствии с планом закупок и планом внедрения проекта, были произведены и зарегистрированы расходы в сумме 427,8 тыс. долларов США или 5,2 млн.леев. Выплаченные средства были использованы в соответствии с запланированными задачами, а бухгалтерский учет был организован согласно общим обязательным правилам ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

♦ На финансовый менеджмент МТСЗС в 2012 году повлияло отсутствие ряда элементов системы внутреннего контроля. Информационная система министерства не удовлетворяет всем потребностям учреждения, так как финансовые отчеты подготавливаются вручную, что ведет к высокому уровню вовлечения человеческого фактора при отражении финансовых ситуаций, а положения заключенных договоров с местными консультантами, в которых исчерпывающе не указана их ответственность, могут приводить к ненадлежащим расходам для оплаты некачественных услуг.

Выводы

Финансовый отчет МТСЗС по разделу исполнения и отражения финансовых ситуаций проекта “Повышение эффективности сети социальной поддержки” составлен в соответствии с применяемыми положениями о финансовой отчетности и предоставляет реальную и верную информацию за аудитируемый период.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• осуществлять надзор и мониторинг в период внедрения проекта.

Раздел VI

АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Традиционный подход к аудиту, предполагающий подробное рассмотрение финансовых сделок и соответствие их действующим положениям, долгое время был доминирующим в рамках публичного аудита, однако он не позволяет оценить уровень, в котором правительственная программа реализует реальные цели. В этом отношении появилась необходимость проведения специального аудита, который оценит результаты и ожидаемые эффекты, а именно аудит эффективности.

В соответствии с международными стандартами аудита INTOSAI аудит эффективности состоит в оценке или независимом и объективном рассмотрении мер, при которых программа или деятельность публичного учреждения функционирует в условиях эффективности и результативности, с соблюдением принципа экономичности.

Переход деятельности Счетной палаты Республики Молдова к последним тенденциям в проведении аудита эффективности является важным этапом в укреплении способностей учреждения, имеющего цель объективно оценить порядок, в котором используются публичные средства, путем внедрения современных техник аудита.

Приоритетным фактором, который в настоящее время переопределяет важность аудита эффективности, является то, что граждане и избранные их представители стали более чувствительными по отношению к “качественному использованию публичных средств” и требуют расширить внешний аудит вне традиционного подхода, состоящего в проверке относительно соответствия, законности и целостности финансово-экономических операций, области аудита, нацеленной на оценку результативности/эффективности органов государства и стоимости сделок и правительственных финансовых программ.

В этом контексте ответственность высшего органа аудита, исходя из мандата, предоставленного законодательством, удваивается задачей предоставления налогоплательщикам и другим заинтересованным публичным органам достоверной, полной и объективной ситуации по соблюдению аудируемыми учреждениями принципов экономичности, эффективности и результативности при использовании публичных средств, а также комплексного и различного подхода аудита эффективности, который предполагает улучшение финансового менеджмента и управления публичными финансами, повышения эффективности при администрировании имущества и публичных средств, а также снижения рисков неэффективного использования публичных средств.

Так, в финансово-экономических условиях Республики Молдова, в которых соотношение цены и качества должно быть красноречивым индикатором в оценке достижений по принятию решений и менеджерских успехов по управлению публичными финансами, аудит эффективности подтверждает приоритетность и является незаменимым инструментом в оценке того, если публичные органы “выполняют работу, которая должна быть сделана” и если выполняют задачи “правильным способом”.

Законный мандат, предоставленный законодателем, уполномочил СПРМ компетенциями по проведению аудита эффективности. Так, в течение последних 5 лет учреждению удалось внедрить передовую практику в область аудита эффективности, приводя его в соответствие к требованиям аудита в международном плане, в соответствующий период были проведены аудиторские миссии, вытекающие из обязательств выполнения законных полномочий, а также обязательств, взятых Правительством Республики Молдова перед партнерами по развитию.

Аудит эффективности, с одной стороны, дает тем, кто платит сборы и налоги, четкую оценку о порядке, в котором использованы их деньги, а с другой стороны, новая техника аудита способствует улучшению управления публичными учреждениями и снижению рисков неэффективного использования публичных средств.

В отчетном периоде СПРМ инициировала и успешно завершила 5 аудиторских миссий эффективности, в соответствующих отчетах аудита были изложены констатации, которые отмечают меры, принятые компетентными органами для продвижения реформ, начатых в аудируемых областях, а также значительные недостатки, отмеченные в деятельности соответствующих учреждений; выявлены законодательные пробелы и систематические ошибки, которые не позволили эффективно реализовать предусмотренные задачи; установлены причины, которые обусловили эти недостатки и, как результат, направлен ряд рекомендаций Парламенту, Правительству и центральным и местным публичным органам с целью улучшения нормативной базы и операционных процессов аудируемых субъектов.

VI.1. Эффективность реализации Национальной стратегии

регионального развития

“Имеются возможности по улучшению процессов реализации Национальной стратегии регионального развития путем повышения эффективности использования выделенных фондов”.

В контексте преимущественной важности действий по региональному развитию и использованию значительных финансовых, человеческих ресурсов и времени в качестве внешнего аудитора в соответствии с условиями, установленными в Матрице политик Правительства и согласно установленным требованиям по формированию и использованию Национального фонда регионального развития, Счетная палата Республики Молдова запланировала проведение аудита эффективности с целью определения уровня выполнения требований, для которых был создан НФРР, определения возможного порядка устранения недостатков, установленных в ходе осуществления финансирования, а также повышения эффективности этого фонда.

Аудитом были охвачены проведенная деятельность и принятые меры за период 2010-2012 годов как сторонами, вовлеченными в процесс внедрения политик регионального развития, так и ответственными учреждениями в этой области. Аудиторская миссия была проведена в Министерстве регионального развития и строительства, Агентствах регионального развития Север, Центр и Юг, а также у 15 бенефициаров внедренных проектов, была запрошена информация от Министерства финансов.

Цель аудита

Способствовала ли деятельность Национального координационного совета по региональному развитию, регионального совета по развитию, МРРС и АРР реализации задач политики регионального развития в Республике Молдова?

Основные констатации

♦ Закон о региональном развитии был принят в конце 2006 года, а внедрение началось в 2009 году одновременно с созданием МРРС, наделенного компетенциями в области регионального развития. Так, в течение 2009 года МРРС завершило образование учреждений по региональному развитию и создало потенциал, как в рамках министерства, так и на региональном уровне, управляло принятием стратегий регионального развития и разработало процедуры по выбору и внедрению проектов регионального развития.

♦ В 2010 году после создания АРР Север, Центр и Юг, на их содержание были использованы средства, полученные из НФРР, в сумме 1,7 млн.леев, несмотря на то, что ассигнования из государственного бюджета, предназначенные для НФРР, были утверждены и в Законах о государственном бюджете на 2008-2009 годы. В результате невнедрения политики регионального развития и неутверждения Единого программного документа соответствующие расходы, согласно уточнениям, произведенным в годовых законах о бюджете, были исключены.

♦ Стоимость проектов, включенных в Единый программный документ на 2010-2012 годы, а также проектов, включенных на 2013-2015 годы, не соотнесена с возможностями финансирования НФРР, имея оценочную стоимость около 1,3 млрд.леев, что в 2 раза больше по сравнению с его имеющимися ресурсами. Неустановление обязательных условий по наличию технической документации по внесенным проектам способствовало неосвоению выделенных из НФРР средств, а также увеличению на 9,8 млн.леев стоимости некоторых выполненных работ. Так, из 56 проектов, включенных в Единый программный документ на 2010-2012 годы, не была разработана техническая документация или документация была устаревшей по 25 проектам (44,6%), что привело к исключению 4 проектов из плана финансирования на 2011 год, уточнению планов финансирования по 18 проектам – в 2011 году и по 29 проектам – в 2012 году. Также эта ситуация определила незавершение 2 проектов и, соответственно, 9 проектов за период 2011-2012, которые были перенаправлены для реализации в Единый программный документ на 2013-2015 годы. В результате были внедрены 32 проекта, из которых по 23 проектам задачи были выполнены полностью или частично.

♦ Существующая партнерская структура не во всех случаях свидетельствует об адекватном уровне межминистерского сотрудничества в рамках внедрения ряда проектов. Так, в некоторых проектах были предусмотрены работы, которые не были соответствующим образом скоординированы или разрешены уполномоченными учреждениями. Такие трудности были отмечены при реализации 5 проектов, из которых в рамках 2 проектов трассы водопроводов из коммуны Манта, района Кахул и из города Теленешть не были согласованы с Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры. В результате отклонения технической документации от действующих стандартов, в ходе внедрения соответствующих проектов техническая документация была пересмотрена и изменена, вследствие этого стоимость работ была увеличена на 2,0 млн.леев, а работы не были выполнены в установленные сроки. По другим 3 проектам не была завизирована Министерством окружающей среды техническая документация по эксплуатации карьеров по добыче минеральных ископаемых и бурению артезианской скважины. В результате работы были временно приостановлены Государственной экологической инспекцией до приведения технической документации в соответствие с установленными нормами, что также привело к затягиванию выполнения работ.

♦ ОМПУ в 2010-2012 годах должны были оказать финансовую поддержку в сумме 7,1 млн.леев при внедрении 10 проектов из 32 внедренных проектов. Отмечается, что соответствующие проекты не были достаточно поддержаны, взнос местных органов был внесен только по 4 проектам на общую сумму 1,7 млн.леев или на уровне 23,9% от предусмотренного объема средств. В результате по причине невыделения предусмотренных средств лицами, осуществляющими софинансирование, часть из установленных задач не была реализована в сроки, предусмотренные в договоре.

♦ Были начаты 5 инвестиционных проектов стоимостью 54,8 млн.леев при финансовой поддержке Правительства Федеративной Республики Германия посредством Агентства по международному сотрудничеству Германии.

♦ Несмотря на то, что приоритеты по финансированию предусматривают поддержку развития частного сектора, особенно в сельской местности, за период 2011-2012 годов на приоритетное направление “Поддержка развития частного сектора” были распределены ассигнования только в размере 4,0% и, соответственно, 6,6%, в то время как на приоритетное направление “Восстановление физической инфраструктуры” были распределены фонды, которые составили 66,5% – в 2011 году и 60,2% – в 2012 году. Эта ситуация была возможной по причине неустановления удельного веса ассигнований по приоритетным направлениям в общем объеме финансирования.

♦ Нерегламентирование исчерпывающе процедур и механизма передачи бенефициарам ценностей, полученных в рамках проектов, финансируемых за счет средств НФРР, приводит к затягиванию по передаче, соответствующему отражению их в бухгалтерском учете, а также к неправильному исчислению износа, несмотря на то, что в некоторых случаях активы используются.

Выводы

Несмотря на то, что были приложены усилия и приняты меры, которые способствовали созданию комплексного механизма реализации политики регионального развития, установлены и некоторые дисфункциональности, несоответствия по внедрению Национальной стратегии регионального развития, а утвержденные задачи и показатели не во всех случаях были достигнуты на уровне и в установленные сроки. Для обеспечения ожидаемого результата аудиторская миссия направила рекомендации публичным органам, ответственным за управление средствами НФРР, а также Правительству с целью устранения выявленных недостатков и укрепления институциональных способностей.

Рекомендации Парламенту

Поручить постоянным парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению и региональному развитию:

• рассмотреть на совместном заседании создавшуюся ситуацию в соответствующей области для выявления ряда оптимальных решений по соединению принципов прозрачности, экономичности и эффективности при реализации приоритетов и задач Национальной стратегии регионального развития.

VI.2. Эффективность управления полезными минеральными ресурсами

“Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?”

Учитывая важность проблемы по рациональному использованию природных ресурсов и разнообразие аспектов данной отрасли, обусловленное тем, что минерально-сырьевые ресурсы ограничены в объеме и не восстанавливаются во времени, СПРМ инициировала аудит эффективности использования природных ресурсов государства с целью установления, если контрольно-административные методы, применяемые организациями, ответственными за использование и охрану недр, позволяют осуществлять рациональное и эффективное управление подземными ресурсами государства, обеспечивают разумную гарантию подлинности минерально-сырьевой базы, а также того, что пользователи недр соблюдают свои обязательства, вытекающие из требований законодательства.

Аудит был направлен на определение того, был ли создан эффективный механизм управления твердыми полезными ископаемыми, а осуществляемая деятельность и принятые в 2009-2012 годах меры как сторонами, вовлеченными в процесс управления и их использования, так и учреждениями, ответственными за администрирование этой области, привели к рациональному использованию минеральных ресурсов. Аудиторская миссия была проведена на центральном уровне в Министерстве окружающей среды, была проанализирована и специфическая деятельность 3 подведомственных ему учреждений: Агентства по геологии и минеральным ресурсам, Государственной экологической инспекции и ГП “EHGeoM”, в Лицензионной палате, а также у 33 пользователей недр, эксплуатирующих 37 месторождений твердых полезных ископаемых.

Цель аудита

Эффективна ли система институционального менеджмента и контроля, и способствует ли она рациональному администрированию месторождений твердых полезных ископаемых? Если нет, какие требуются изменения?

Основные констатации

В анализируемом периоде в целях улучшения положения дел в области администрирования недр были приняты некоторые меры:

• был утвержден новый Кодекс о недрах;

• были разработаны и утверждены 10 нормативных актов о порядке внедрения нового Кодекса о недрах;

• проводились геологические исследования за счет экономических агентов, что способствовало повышению уровня геологическогой осведомленности о минеральных ресурсах недр;

• инициирован процесс регистрации паспортов месторождений полезных ископаемых и их проявлений путем создания информационной системы;

• за аудитируемый период недропользователями уплачены в бюджеты АТЕ сборы за добычу полезных ископаемых на общую сумму 28,8 млн.леев.

Вместе с тем оценки, проведенные аудиторской группой, выявили множество недостатков в деятельности сторон, вовлеченных в государственное регулирование горных отношений, а также несовершенство правовых норм, слабые места, которые требуют срочного решения, приводя к неадекватному осуществлению процессов, связанных с использованием твердых минеральных ресурсов, и значительному снижению эффективности управления подземными ресурсами. Так:

♦ МОС не обеспечило разработку задач долговременного стратегического развития и отдельных политик в области охраны окружающей среды и соблюдение принципов эффективности и справедливости при их применении.

♦ В результате недостаточного сотрудничества между МОС, АГМР, МПО и другими заинтересованными учреждениями не были разработаны государственные программы геологического исследования недр, и, как следствие, не было обеспечено расширение минерально-сырьевой базы, а также мониторинг состояния недр.

♦ Неопределенности, в сочетании с ненадлежащим исполнением функций, делегированных МОС и АГМР, сделали невозможным полное внедрение нового Кодекса о недрах в результате неутверждения 5 нормативных актов, которые находятся на различных этапах продвижения, а также неразработки других 4 нормативных актов, которые должны были быть утверждены до февраля 2010 года, создавая, таким образом, препятствия для эффективного управления полезными минеральными ресурсами.

В отсутствие нормативной базы, которая должна регламентировать деятельность Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, она не осуществляла деятельность в течение 2 лет, не исполняя адекватно свои полномочия, в том числе не была проведена государственная экспертиза запасов общераспространенных полезных ископаемых.

♦ Вследствие невключения в ст.83 (2) Кодекса о недрах конкретных предельных сроков приведения в соответствие недропользователей к требованиям законодательства не были заключены 127 договоров с 96 пользователями недр, которые продолжают свою деятельность в отсутствие обязательств по эффективному и рациональному использованию земельных и минеральных ресурсов. Также Лицензионная палата в аудитируемом периоде продлила лицензии на деятельность по добыче полезных ископаемых 40 недропользователям в отсутствие договоров пользования участков недр, основанием для их продления послужили лишь акты передачи месторождений для промышленного освоения, в результате не были легализованы горные отношения между МОС и бенефициарами недр.

♦ Неосуществление исчерпывающего регламентирования ряда важных договорных условий между МОС и недропользователями не позволило договориться о некоторых значимых условиях, которые обеспечат защиту интересов государства при эксплуатации полезных ископаемых.

♦ Несмотря на то, что нормативная база не предусматривает для участников конкурса на получение права пользования участками недр или добычи полезных ископаемых обязанности представлять информацию о наличии во владении земельных участков, Конкурсная комиссия нерегламентированно поставила такое условие, которое в итоге стало решающим критерием в выборе 9 победителей конкурса, что позволило выигрывать проводимые конкурсы только держателям земельных участков, несмотря на то, что большинство из них имели заключенные договора аренды сельскохозяйственных земель, а также гарантийные письма со стороны ОМПУ о передаче сельскохозяйственных земель в аренду в случае выигрыша на конкурсе, из чего следует, что проведение конкурсов было бесполезным и формальным.

♦ Не был улучшен процесс возвращения в сельскохозяйственный оборот земельных участков, пострадавших в результате добычи полезных ископаемых, вследствие разделения контрольных функций в условиях нового Кодекса о недрах между МОС и ГЭИ относительно контроля над рациональным использованием и защитой недр и государственного экологического контроля.

♦ Одновременно с вступлением в силу Закона № 131 от 08.06.2012²⁶, начиная с 01.03.2013, процесс инициирования и организации контролей в рамках АГМР осложнен изъятием у него компетенций, делегированных в области осуществления государственного контроля, согласно Кодексу о недрах, в результате неопределения четко компетентных органов, имеющих функции контроля в области защиты окружающей среды и использования природных ресурсов (установленных в Кодексе о недрах²⁷ и в указанном законе).

________________

²⁶ Закон о государственном контроле предпринимательской деятельности № 131 от 08.06.2012, ст.595.

²⁷ Кодекс о недрах, утвержденный Законом № 3-XVI от 02.02.2009, ст.97.

♦ По причине необеспечения надлежащего контроля со стороны ГЭИ, территориальных экологических инспекций, а также местных публичных органов, была допущена незаконная деятельность по добыче полезных ископаемых из местных карьеров или из русла рек Прут и Днестр 22 физическими и юридическими лицами, был нанесен ущерб окружающей среде на общую сумму 34,3 млн.леев.

♦ МОС не приняло мер по инициированию внедрения автоматизированной информационной системы “Государственный геологический регистр”, чем не было выполнено создание единых информационных ресурсов по отрасли, предоставление государственных информационных услуг по учету элементов геологической среды и использования недр.

♦ АГМР не приняло соответствующих мер по представлению всеми недропользователями отчетов о состоянии и использовании сырьевых ресурсов, что повлияло на достоверность Государственных балансов.

♦ Государственная налоговая служба не осуществляла с АГМР проверки по добыче полезных ископаемых, что позволило некоторым пользователям недр уклониться от оплаты сборов за добычу полезных ископаемых. В то же время по причине представления ГНС недостоверной информации ряд недропользователей занизили данные об объемах реально добытых полезных ископаемых, таким образом, не поступили в бюджеты АТЕ доходы, оцененные аудиторской миссией, в размере 1,7 млн.леев.

Несмотря на то, что законодательная база предусматривает, что возмещение ущерба, нанесенного в результате незаконной деятельности недропользователей, должно быть компенсировано за счет них, не приняты соответствующие меры по выполнению этого положения. Хотя АГМР производит расчеты соответствующего ущерба, который должен быть возмещен, составивший 73,5 млн.леев, в аудитируемом периоде только одним недропользователем добровольно был возмещен ущерб в сумме 22,5 млн.леев. МОС должно идентифицировать действия по компенсации ущерба, нанесенного окружающей среде в результате нарушения законодательства о недрах и нормативных актов в данной области, однако направлено только одно дело с размером ущерба в сумме 1,1 млн.леев, мотивируя тем, что в судебных инстанциях выигрывают лишь недропользователи. В результате ущерб, нанесенный окружающей среде, остается лишь на уровне отчетности.

Выводы

Несовершенство законодательно-нормативной базы, неопределение исчерпывающе функциональных полномочий ОЦПУ относительно политики управления подземными ресурсами привели к хаотичному использованию природных подземных ресурсов и неприменению процедур по контролю и учету. Настоящая система администрирования и контроля в области использования недр является неэффективной и не минимизирует отрицательное влияние на окружающую среду, что является последствиями неопределения основных и специфических аспектов отношений между экономикой и окружающей средой. Учреждения, вовлеченные в проведение и внедрение государственной политики в данной области, должны приложить существенные усилия с целью обеспечения комплексного регулирования, необходимого для выполнения предусмотренных обязанностей, а также полной институционализации внутренних процессов, которые будут способствовать созданию надежного механизма планирования, выполнения и мониторинга деятельности. Осуществление ненадлежащим образом управленческой деятельности выявляет ряд дисфункциональностей в механизмах по администрированию, мониторингу и контролю, которые, по существу, привели к недостаткам в системе.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• неотложно внедрить все положения по применению Кодекса о недрах;

• исчерпывающе определить функциональные полномочия органов, уполномоченных разрабатывать политики, управлять и контролировать подземные ресурсы;

• применять стратегические подходы, которые обеспечат долговременное развитие;

• повысить ответственность учреждений в данной области с целью соблюдения законодательства и обеспечения последовательности в принятии решений.

VI.3. Эффективность финансового воздействия, вытекающего

из тарифной политики АО “Moldtelecom”

В контексте важности преобразований в области технологии информации и коммуникации национальной экономики и занятия АО “Moldtelecom” важной позиции на рынке фиксированной связи, передачи данных, оказания услуг по доступу к инфраструктуре и взаимоподключению сетей для различных операторов Счетная палата Республики Молдова приняла решение о проведении аудита эффективности с целью оценки тарифной политики для определения наличия возможных проблем, трудных или неопределенных ситуаций, в том числе связанных с областью законодательной базы, а также выявления рисков и резервов над финансовым воздействием, вытекающим из тарифной политики Общества. Аудит также оценил полученные результаты сквозь призму реализованных достижений в контексте экономичности, эффективности и результативности путем сравнения реальной ситуации с установленными критериями и целями, с внесением предложений по улучшению и решению установленных проблем. Аудиту по мере необходимости оказали содействие специалисты Национального агентства по регулированию в области электронных коммуникаций и информационных технологий.

Аудиторская миссия проводилась с целью оценки регламентирования тарифных политик в период 2011-2012 годов, механизмов и процедур, применяемых АО “Moldtelecom”, соответствия их внедрения, а также выявления трудностей и анализа причин, которые обусловили некоторые несовершенства.

Цель аудита

Применение тарифной политики АО “Moldtelecom” повлияло положительно на финансовые результаты?

Основные констатации

1) Политики государства в данной области требуют улучшения путем устранения факторов, которые делают трудным их внедрение

♦ Несмотря на то, что политики государства в области тарифного регулирования услуг электронных коммуникаций соответствуют показателям и задачам для развития области электронных коммуникаций, на них повлиял ряд факторов, делающих трудным их внедрение, а также эффективное выполнение задач. Создавшаяся ситуация определена, особенно, отсутствием актуализированной Стратегии развития области электросвязи, что не позволяет достичь соответствующих результатов. В этих обстоятельствах вырисовывается риск необеспечения эффективного развития отрасли, особенно путем: (i) неопределения направлений и основных путей развития отрасли; (ii) негармонизации национальной законодательной и нормативной базы с европейской базой; (iii) неприведения в соответствие основных компонентов национальной системы электросвязи к европейской системе с внедрением универсальной услуги, развития сетей электросвязи и взаимоподключения сетей; (iv) отсутствия продвижения стандартизации и обеспечения качества услуг и продукции; (v) неприведения в соответствие тарифной политики с балансированием интересов операторов и лиц, оказывающих услуги, с интересами конечных потребителей и др.

♦ Отсутствие Национальной программы внедрения универсальной услуги определило незавершение разработки и, соответственно, неутверждение НАРЭКИТ Положения об универсальной услуге, определяющего минимальный набор качественных услуг, доступных всем пользователям, независимо от их географического расположения, согласно национальным специфическим условиям.

2) Несмотря на то, что в результате применения тарифов экономические показатели АО “Moldtelecom” зарегистрировали позитивное развитие, Общество должно оптимизировать затраты

♦ В аудитируемом периоде АО “Moldtelecom” реализовало показатели эффективности, установленные Приоритетными направлениями развития Общества на 2010-2014 годы, и годовыми бизнес-планами, зарегистрировав позитивную эволюцию доходов от оказания услуг мобильной связи (на 34,0%), услуг по передаче данных и IPTV (на 22,0%), взаимосвязи с местными операторами, обусловленные увеличением числа абонентов и среднемесячным доходом на одного абонента. Вместе с тем неориентирование тарифов к затратам на услуги фиксированной связи, а также тенденции по ориентированию затрат к другим видам услуг, обусловили снижение тарифных доходов от фиксированной связи (на 53,0 млн.леев) и доходов, связанных с международным входящим трафиком (на 28,0 млн.леев), со снижением числа абонентов, а также объема услуг, что определено тенденциями в этой области.

♦ Несмотря на то, что Общество запланировало и зарегистрировало уровень оптимизации расходов и затрат, темп их роста в проверяемом периоде превысил темп роста тарифных доходов на 2,8 процентных пункта, что указывает на необходимость дальнейшего повышения эффективности/оптимизации расходов и затрат по всем разделам.

3) Тарифы на некоторые услуги, применяемые АО “Moldtelecom”, регламентируются НАРЭКИТ, а на другие услуги – Обществом, что не было исчерпывающе регламентировано и создает неопределенные ситуации

♦ Неориентирование тарифов к затратам на услуги фиксированной связи для конечных потребителей привело к получению убытков от оказания этих услуг.

♦ АО “Moldtelecom” осуществило расходы, не связанные с основной деятельностью, предназначенные для спонсорства и благотворительной деятельности (6,0 млн.леев), которые были отнесены на расходы Общества, удельный вес которых незначительный.

♦ Постоянные затраты на услуги мобильной связи и передачу данных регламентируются приказами генерального директора, которые не во всех случаях учитываются; по разделу регламентирования тарифов на услуги мобильной связи и передачу данных в 2012 году Общество не утвердило затраты в соответствии с финансовой отчетностью за 2011 год, они были установлены согласно поддержке, окупаемости инвестиций и модернизации сетей путем оснащения их современными технологиями, применение которых в данный момент определяет получение некоторых отрицательных результатов.

♦ Общество организовало составление раздельной финансовой отчетности, разграничив бизнес-единицы, со структуризацией доходов и затрат по видам услуг, продукции, но не может направить Агентству для утверждения проекты по изменению тарифов на услуги розничной фиксированной связи, так как отсутствует Методология по установлению цен или тарифов на услуги фиксированной связи, которая должна быть утверждена Агентством, она разработана и размещена для публичной консультации (на странице web Агентства). После утверждения указанной Методологии будет возможность внедрить мероприятия по ориентированию к затратам услуг фиксированной связи, поставляемой конечным потребителям АО “Moldtelecom”. На услуги фиксированной связи АО “Moldtelecom” применяет тарифы, утвержденные в 2003 году постановлением административного совета Агентства²⁸, которые устарели по времени и экономически, не покрывая реальные затраты.

________________

²⁸ Постановление Административного совета НАРЭКИТ № 32 от 24.12.2003.

♦ Нерегламентирование в Законе об электронных коммуникациях понятия “услуги, связанные с услугами мобильной связи” обусловило неперечисление в республиканский и местные фонды социальной поддержки населения значительных доходов (1,3 млн.леев) от услуг по взаимоподключению с операторами мобильной связи (53,4 млн.леев), которые являются составной частью услуг мобильной связи, предоставляются конечным потребителям и отражаются в отчете АО “Moldtelecom” по этому же разделу.

♦ Процедуры системы внутреннего контроля в рамках Общества должны быть улучшены для надлежащего управления тарифами, минимизации связанных с ним рисков и повышения эффективности результатов. Так, в нарушение нормативной базы субъекта, Регистр рисков не заполнен с 2010 года (I квартала), что ведет к отсутствию иерархии, не зная, какие риски управляются первично или занижены, а также не была оценена стоимость, связанная с их управлением.

4) Необходимо улучшить регламентирование процессов, целей и механизмов закупок товаров, работ и услуг

Общество запланировало важные объемы инвестиций исходя из требований и разнообразия услуг в данной области на рынке, обеспечивая развитие и модернизацию сетей и оборудования субъекта и занимая позицию лидера по оказанию услуг передачи данных и IPTV. Вместе с тем по некоторым услугам (мобильная связь – проект 3G) отмечается необеспечение окупаемости инвестиций в ожидаемом периоде, что определило Общество пересмотреть прогнозы по их окупаемости на более длительный период (с 2015 года до 2017 года).

♦ В аспекте регламентирования и реализации закупок, проведенных АО “Moldtelecom”, аудит отмечает наличие рисков необеспечения этого процесса сквозь призму прозрачности, эффективности и результативности закупок товаров, строительных работ и услуг. Так, в процессе закупок Общество руководствуется внутренним Положением о закупках товаров, работ и услуг, утвержденным Постановлением совета Общества от 27.09.2004. Отмечается, что СПРМ в 2 (двух) постановлениях²⁹ потребовала изменить указанное Положение с целью совершенствования его положений сквозь призму обеспечения принципов регламентированной и надлежащей закупки. В этом контексте совет Общества посчитал неправомерным квалифицировать АО “Moldtelecom” в качестве закупающего органа согласно Закону о государственных закупках. Так, члены совета, в состав которых входит и директор Агентства государственных закупок, проголосовали против этой рекомендации. По этому разделу МФ информировало о разработке и представлении на рассмотрение и утверждение Правительству проекта постановления “О квалификации некоторых закупающих органов”, в перечень указанных органов было включено и АО “Moldtelecom”.

________________

²⁹ Постановление Счетной палаты № 6 от 28.02.2008 “По Отчету аудита тестирования в АО “Moldtelecom” за период 2006-2007 годов (9 месяцев)” и Постановление Счетной палаты № 77 от 22.12.2011 “По Отчету аудита в АО “Moldtelecom” за период 2009-2010 годов”.

♦ В рамках аутсорсинга операционного компонента с повышенным уровнем сложности аудит обратил внимание АО “Moldtelecom” на принятие срочных мер по надзору и проведению контроля деятельности контрактованного поставщика (координирование корреспонденции, периодическая актуализация договора и, при необходимости, конкретное завершение технического задания и др.). Вместе с тем отмечается осторожное применение мер относительно переданных, использованных и хранимых данных, а также содержание положений о конфиденциальности³⁰. Отмечается и необходимость разработки АО “Moldtelecom” последовательного плана менеджмента относительно отношений между сторонами на поставляемые услуги с целью осуществления мониторинга услуги, предоставляемой поставщиком, полностью (на всех этапах), а также тщательного планирования сотрудничества с внешними специалистами, которые представляют поставщика, и др. Аудит считает целесообразным правильно выявить всех потенциальных участвующих сторон и элементов при запуске новой услуги, с обеспечением прозрачности при распределении между партнерами доходов, полученных от применения контрактованной услуги.

________________

³⁰ Приказ МТИС № 106 от 20.12.2010 “Об утверждении технических регламентов”.

Выводы

Неприведение в соответствие политик государства по ориентированию тарифов к затратам и тенденции направления предпочтений потребителей к другим видам услуг связи обусловили снижение тарифных доходов на услуги фиксированной связи Общества на сумму 438,5 млн.леев. Отмечаются некоторые недостатки по регламентированию внутренних тарифов, так как Общество в 2012 году не привело в соответствие постоянные затраты на услуги мобильной связи, передачи данных и IPTV к финансовой отчетности за 2011 год. Несвоевременная окупаемость инвестиций, ориентированных на оказание услуг мобильной связи (проект 3G), обусловила в 2011 году получение убытков по этому разделу (142,1 млн.леев), что заставило субъект пересмотреть сроки окупаемости их на более длительный период.

Рекомендации Парламенту

Поручить Правительству:

• актуализовать Стратегию развития области электросвязи.

Раздел VII

АУДИТ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ

Информационные технологии полностью проникли во все аспекты жизни. Так, для качественного и эффективного управления, также как и в повседневной жизни или в любых других областях научной или экономической деятельности, все более очевидной становится растущая зависимость от эффективности применения новых технологий. В настоящее время зависимость всех аспектов жизни от ИТК определяет срочную необходимость соответствующего регламентирования областей, а также создания надежных инструментов для оценки их соблюдения и соответствия ИКТ определенным стандартам и требованиям.

Согласно стандартам INTOSAI, аудит ИТ определяется как «процесс сбора и анализа доказательств того, что информационные технологии внедрены так, что они могут обеспечить целостность данных, безопасность активов и способствовать достижению целей учреждения в условиях результативности, при эффективном использовании ресурсов». Аудит ИТ должен оценить и представить доказательства об эффективности управления ИТК, а также о существующих недостатках.

Аудит ИТ включает как аудиты финансов и стоимости в среде ИТ, так и аудиты эффективности систем ИТ в зависимости от заранее определенных целей аудита. Тем не менее обычным фактором является формирование заключения о степени доверия к системам ИТ в рамках аудируемой организации.

В ходе внедрения ПСР на 2006-2010 годы был заключен договор с международной консалтинговой компанией, как составной частью мероприятий по реализации Пилона II, которая помогала Счетной палате Республики Молдова на всех этапах формирования внутреннего потенциала для проведения аудита ИТ. В процессе выполнения данного договора были организованы четыре пилотных аудита при содействии международных экспертов, в рамках которых было обучено много сотрудников СПРМ, а также была создана методологическая основа для самостоятельного проведения аудита ИТ в будущем. Так, СПРМ проявила бдительность и проницательность, развивая собственный потенциал в области проведения аудитов ИТ. До настоящего времени было проведено 10 аудитов ИТ (в том числе 2 – в отчетном периоде), подвергнув полной или частичной оценке большинство важнейших государственных учреждений в аспекте формирования или использования первичных данных и ИТК. Хотя потенциал и профессионализм СПРМ в этой области были оценены аудируемыми организациями, подобные миссии аудита все еще являются вызовом, а внутренний потенциал нуждается в дальнейшей консолидации и развитии.

Анализируя результаты миссий аудита, проведенных СПРМ, можно идентифицировать ряд общих проблем и ограничений, влияющих на развитие области ИТК и создающих значительные препятствия для учреждений в автоматизации процессов и реформировании деятельности, а именно:

• существенные недостатки в нормативной базе по регламентированию и стандартизации области ИТК;

• отсутствие классификаций и номенклатур для большинства ключевых областей;

• неэффективность процесса регистрации первичных данных и ведения регистров;

• текучесть специалистов в сфере ИТК в связи с крайне низкой оплатой труда;

• недостаточное участие руководства государственных учреждений в управлении областью ИТК и отсутствие регулирующей базы для отрасли;

• неэффективные инвестиции и фрагментированное финансирование

• отсутствие технико-экономического обоснования и неэффективность анализа потребностей и, как следствие, формирование неточных, неясных или нереальных технических требований;

• неэффективность и неоднозначный характер внутренних процессов, а также дублирование затраченных усилий при осуществлении процессов, как традиционным способом, так и в информационных системах.

Неблагоприятная ситуация в области ИТК не может быть преодолена без решительного участия Правительства и Парламента на всех этапах реформирования государственных учреждений. Надлежащие методы мониторинга в сочетании с эффективным процессом регулирования нормативно-правовой базы создадут благоприятные условия и предпосылки для устойчивого развития сектора ИТК в стране и, следовательно, ускорят процесс реформирования и модернизации всего государственного или частного сектора, создавая экономические, социальные и культурные выгоды.

VII.1. О достигнутых результатах в области автоматизации

избирательных процессов

Автоматизация избирательных процессов является важным компонентом в развитии демократии в Республике Молдова путем ее консолидации и повышения эффективности контроля над законностью и гласностью. Информатизация избирательных процессов была обозначена в качестве очень важного компонента Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова”³¹. Таким образом, Центральной избирательной комиссии в этом отношении были установлены задачи на период 2005-2010 годов. СПРМ в качестве учреждения, осуществляющего внешний публичный аудит и мотивированного повышенным интересом со стороны общества, а также международных организаций доноров и партнеров из-за рубежа к ходу внедрения Государственной автоматизированной информационной системы “Выборы” и Государственного регистра избирателей инициировала аудит информационных технологий с элементами эффективности в соответствующей области.

________________

³¹ Постановление Правительства № 255 от 09.03.2005 “О Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова”.

Аудит был направлен в значительной степени на оценку роли и вклада ЦИК и других заинтересованных сторон в разработку ГАИС “Выборы” и ГРИ, факторов, влияющих на процесс, причин некоторых установленных недостатков, а также на оценку общих контролей в рамках ЦИК. Учитывая то, что ГАИС “Выборы” не сдана в промышленную эксплуатацию, а ГРИ не внедрен, подход аудита был ориентирован на проблемы путем идентификации, оценки и анализа рисков.

Цель аудита

Может быть обеспечена автоматизация избирательных процессов в условиях зависимости от внешних факторов и могут быть оптимизированы усилия вовлеченных сторон для получения ожидаемых результатов?

Основные констатации

Установленная текущая ситуация свидетельствует об отсутствии законченного решения в области автоматизации избирательных процессов, таким образом, не были достигнуты установленные в этом отношении цели и была упущена ожидаемая выгода.

Миссия аудита выявила ряд факторов, которые обусловили низкие результаты в сфере автоматизации избирательных процессов, среди которых выделяются:

• проблемы, зарегистрированные в ходе реализации стратегической деятельности в области ИТК, имеют отрицательное влияние на стратегии и отраслевые и институциональные проекты, реализация которых напрямую зависит от ситуации в области;

• не было проведено технико-экономическое обоснование для идентификации ситуации и реальных возможностей, а также для выявления и минимизации рисков в контексте реализации положений концепции ГАИС “Выборы”;

• прямая зависимость от наличия и качества внешних данных была признана с первых этапов концептуализации ГРИ и ГАИС “Выборы”, однако утвержден подход, который не основывался на реальной ситуации и возможностях.

В настоящее время могут быть отмечены наиболее важные проблемы и задержки в автоматизации избирательных процессов:

• хотя в процессе тестирования компонентов ГАИС «Выборы» были задекларированы хорошие результаты, большинство компонентов еще не завершено, а надежность существующих не может быть гарантирована;

• полная реализация целей по автоматизации, а также исключение ошибок в избирательных списках невозможны в условиях отсутствия необходимых пакетов достоверных данных;

• большая длительность реализации процесса автоматизации ведет к моральному старению первоначального решения и технологий, а выбор опции разработки “с нуля” значительно снижает возможности по обеспечению непрерывности, надежности и гибкости системы;

• разработка компонентов системы ограниченным кругом лиц приводит к значительному росту рисков, связанных с развитием и техническим обслуживанием, а также усиливает последствия ошибок и задержек;

• наличие существенных недостатков в обеспечении соответствующего уровня общих контролей в рамках ЦИК.

Выводы

Автоматизация избирательных процессов была призвана стать ключевым элементом в укреплении демократии и обеспечении соблюдения международных стандартов и передовых практик в этой области. И хотя не были достигнуты надежные результаты, учитывая присутствие множества внешних и внутренних факторов, препятствующих продвижению инициатив в области автоматизации избирательных процессов, текущее состояние дел необходимо использовать для однозначной идентификации методов и путей преодоления сложившейся ситуации. Тем не менее большинство приложенных усилий будут неэффективными в условиях низкого уровня доступности внешних данных и неэффективного участия в процессе других сторон.

Подчеркивается важность детального анализа рисков, а также необходимость полного пересмотра порядка подхода к автоматизации избирательных процессов сквозь призму идентифицированных проблем и реальных способностей вовлеченных сторон.

В настоящее время важно осознание необходимости обеспечения непрерывности и устойчивости автоматизации избирательных процессов, как Правительством, так и Парламентом. Результаты могут быть получены не вследствие ряда массовых инвестиций и изолированных усилий, а в результате создания благоприятной институциональной, законодательной, информационной и технологической среды. Таким образом, развитие области ИТК в перспективе можно будет увидеть путем получения выгоды от инвестиций на уровне страны, создавая все условия, необходимые для реализации инициатив институционального развития.

VII.2. Эффективность применения информационных технологий

в контексте улучшения институционального менеджмента

в области юстиции

Счетная палата Республики Молдова в качестве учреждения, осуществляющего внешний публичный аудит, мотивированная повышенным интересом со стороны общества, международных организаций и зарубежных доноров по реформированию сектора юстиции путем эффективного внедрения и использования ИТК, инициировала и провела аудит информационных технологий с элементами эффективности в соответствующей области.

Аудит был направлен в значительной мере на идентификацию регистров, услуг и внутренних процессов повышенного интереса и оценку порядка применения информационных технологий для повышения эффективности связанной с ними деятельности. Дополнительно были оценены основные проблемы, ограничения и риски в применении новых технологий, необходимых для реализации реформ в данной области и информационном взаимодействии с другими государственными учреждениями, а также другие имеющиеся в области проблемы, были предложены некоторые методы и пути улучшения ситуации.

Исходя из низкого уровня автоматизации процессов, связанных с исполнением полномочий, и множественных недостатков основных информационных систем, подход аудита основывался на проблемах путем выявления рисков и ограничений, а также возможных методов улучшения ситуации для повышения эффективности деятельности учреждений данной области.

Аудиторская миссия состояла из аудиторских мероприятий и процедур, проведенных в Министерстве юстиции, некоторых подведомственных и ряде мониторизируемых им учреждениях, а также в некоторых судебных инстанциях и в Высшем совете магистратуры.

Цель аудита

Были ли достигнуты ожидаемые цели, связанные с автоматизацией процессов и услуг из сектора юстиции, с целью повышения эффективности деятельности учреждений из данной области?

Основные констатации

МЮ, совместно с подведомственными и мониторизируемыми учреждениями, является одним из самых важных первичных регистраторов информации, но в то же время нуждается в использовании значительного количества внешних данных. Так, эффективное управление внутренними процессами и их автоматизация, по сути, зависима от доступности и качества данных. В этих условиях развитие любых проектов подвержено рискам, которые не могут быть проконтролированы.

Автоматизация процесса управления делами и аудиорегистрация судебных заседаний должны были стать ключевыми элементами по реализации реформ в области юстиции, в рамках которых были предоставлены технические решения для этих целей. Несмотря на то, что ведутся постоянные работы по совершенствованию технического решения, пользователи ссылаются на технические проблемы как причину неиспользования или частичного использования Интегрированной программы управления делами и Системы аудиорегистрации судебных заседаний Femida.

Руководство МЮ осознает необходимость улучшения управления в области ИТК, проведя обширное исследование в данной области. В настоящее время в процессе концептуализации находится новое видение относительно порядка автоматизации и введения данных в регистры, реализация которого приведет к необходимости внесения изменений в правовую базу. Основные констатации подчеркивают наиболее важные аспекты, которые требуют улучшения:

♦ Согласно различным стратегическим документам национального уровня, МЮ играет важную роль в формировании и ведении множества значимых регистров, однако надлежащая автоматизация соответствующих регистров не была реализована по разным причинам.

♦ Низкий уровень автоматизации процессов по регистрации, сбору и передаче данных, а также неблагоприятная ситуация в области ИТК создают серьезные препятствия в процессе реформирования сектора юстиции в целом.

♦ Существующие информационные системы не соответствуют бизнес-процессам, обуславливая тотальную реструктуризацию сектора ИТК.

♦ Для повышения эффективности процессов управления информацией необходима идентификация ее владельцев и оптимизация услуг посредством их реинжиниринга и путем развития на основе общих критериев и характеристик.

♦ В рамках МЮ значительная часть регистров ведется вручную, а остальные требуют замену технического решения наряду с разработкой регламентирующей базы для данных процессов.

♦ Учитывая большое число недостатков в управлении ИТ и необходимость нового подхода в этом отношении, общие контроли ИТ в рамках МЮ подлежат реконцептуализации.

♦ Хотя законодательство четко предусматривает порядок установления и назначения правовых отношений при ведении регистров, а СПРМ проинформировала компетентные органы о соответствующих проблемах, эта ситуация еще сохраняется.

Выводы

Несмотря на то, что автоматизация некоторых внутренних процессов была объектом реализации различных проектов и имеется множество информационных систем различного масштаба и сложности, в настоящее время большинство из них морально и функционально устарели и не представляют собой стратегических решений. Значительная часть регистров ведется ручным способом, а имеющиеся технические решения требуют доработки или замены.

Улучшение процессов первичной регистрации и учета данных в регистрах должно считаться единственным решением для внутреннего стимулирования эффективного применения информационных технологий и, как следствие, качественного улучшения и оптимизации процесса оказания услуг.

Подчеркивается наличие различий, расхождений и пробелов в законодательной базе, особенно в аспектах, связанных с идентификацией объектов учета государственных регистров, их унифицированных названий, а также в выявлении субъектов правовых отношений по их ведению.

Управление областью информационных технологий и коммуникаций в МЮ и в подведомственных и мониторизируемых им учреждениях имеет разрозненный и неоднородный характер, таким образом, отмечается необходимость централизации всех видов деятельности путем назначения одной структурной единицы с достаточными полномочиями и навыками для унифицирования стратегических, функциональных, финансовых и правовых аспектов и, вследствие этого, повышения эффективности усилий и ресурсов, необходимых для формирования единого информационного пространства в области юстиции.

Важно конструктивное сотрудничество вовлеченных сторон в целях исключения расхождений в подходе, а также унифицирования усилий для оптимизации результатов и достижения стратегических задач, как в области юстиции, так и на уровне страны.

Установлено, что в судебных инстанциях, в условиях частичного использования ИПУД и СРС Femida, отсутствия соответствующего контроля в МЮ за эффективным управлением ими, отсутствия инструментов по мониторингу в рамках реализации договоров по обслуживанию были произведены некоторые неэффективные и необоснованные расходы из государственного бюджета. Одновременно неполное внедрение технических решений, предназначенных для автоматизации процессов в судебных инстанциях, создает препятствия для успешной реализации реформ в области юстиции. Так, частичное использование функции алеаторного распределения дел в судебных инстанциях, чье эффективное применение должно было способствовать исключению человеческого фактора при их распределении, не исключает и феномен коррупции в данном процессе.

В контексте изложенного в отношении ИПУД и СРС Femida делается вывод, что, исходя из имеющихся технических проблем, морального и технического старения решения, а также из-за необходимости включения ряда функциональностей, которые в настоящее время не обеспечены (среди которых наиболее важные связаны с информационным взаимодействием с другими системами), существующее решение не может считаться перспективным, но нельзя от него отказываться, необходимо освоение всех имеющихся возможностей и исключение факторов, которые препятствуют этому.

Рекомендации Парламенту

• рекомендуется Парламенту и, в частности, Постоянной комиссии по вопросам права, назначений и иммунитету, принимать активное участие в продвижении реформ в области юстиции, особенно по аспектам, касающимся повышения их эффективности путем применения современных ИТК во всех рассматриваемых учреждениях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Отчет об управлении и использовании публичных финансовых средств и публичного имущества за 2012 год содержит результаты аудиторской деятельности СПРМ и является способом информирования Парламента и общественности о качестве управления публичными финансами и имуществом, а также определения роли и цели единственного органа государства в укреплении финансового менеджмента и обеспечении устойчивости публичных финансов. Своими рекомендациями СПРМ способствует улучшению порядка правильного и эффективного использования финансовых средств и защите финансовых интересов государства Республики Молдова.

Приложение № 1

к Отчету об управлении и использовании

публичных финансовых средств

и публичного имущества

СПИСОК

постановлений, принятых Счетной палатой за период

ноябрь 2012 года – октябрь 2013 года,

и аудируемых субъектов

Приложение № 2

к Отчету об управлении и использовании

публичных финансовых средств

и публичного имущества

ЗАКЛЮЧЕНИЯ,

составленные аудиторами Счетной палаты в результате аудиторских

миссий, проведенных на аудированных субъектах

за период ноябрь 2012 года – октябрь 2013 года