Hotărîre nr.54 din 28.11.2014 cu privire la Raportul auditului performanţei Fondului pentru Eficienţă Energetică "Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor de eficienţă energetică sînt modeste"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei Fondului pentru Eficienţă

Energetică “Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor

de eficienţă energetică sînt modeste”

nr. 54  din  28.11.2014

 (în vigoare 19.12.2014) 

Monitorul Oficial nr. 372-384 art.45 din 19.12.2014

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa directorului Agenţiei pentru Eficienţă Energetică, dl M.Stratan, directorului interimar al Fondului pentru Eficienţă Energetică, dl C.Negură, administratorului Fondului pentru Eficienţă Energetică, dl V.Munteanu, şefului Direcţiei eficienţă energetică şi surse de energie regenerabilă din cadrul Ministerului Economiei, dl O.Izvoreanu, precum şi a altor persoane responsabile din cadrul instituţiilor auditate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei Fondului pentru Eficienţă Energetică “Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor de eficienţă energetică sînt modeste”.

^{_____________________________________}

¹M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

urmare a delegării competenţelor privind promovarea politicii de eficienţă energetică Ministerului Economiei, au fost evidenţiate rezultate pozitive care au impulsionat procesul de realizare a obiectivelor strategice în domeniul vizat. Astfel, au fost elaborate şi aprobate principalele documente de planificare strategică pe termen lung² şi mediu³, care identifică priorităţile politicii de eficienţă energetică, au fost create Agenţia pentru Eficienţă Energetică⁴ – structură la nivel naţional care înfăptuieşte politica statului în domeniul eficienţei energetice, şi Fondul pentru Eficienţă Energetică⁵, ca instrument financiar pentru promovarea şi implementarea proiectelor de eficienţă energetică.

^{_____________________________________}

²Hotărîrea Guvernului nr.833 din 10.11.2011 “Cu privire la Programul naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020”.

³ Hotărîrea Guvernului nr.113 din 07.02.2013 “Cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice pentru anii 2013-2015”.

⁴ Hotărîrea Guvernului nr.1173 din 21.12.2010 “Cu privire la Agenţia pentru Eficienţă Energetică”.

⁵ Hotărîrea Guvernului nr.401 din 12.06.2012 “Cu privire la Fondul pentru Eficienţă Energetică”.

Verificările efectuate în cadrul auditului performanţei, potrivit constatărilor expuse în Raportul de audit, au relevat că mecanismele de realizare a obiectivelor de eficienţă energetică au fost elaborate cu reţineri majore de timp. Procesele de selectare, evaluare, implementare şi monitorizare a proiectelor de eficienţă energetică s-au desfăşurat cu unele abateri de la exigenţele cadrului regulator, totodată fiind identificate un şir de probleme ce au limitat activitatea eficientă a Fondului pentru Eficienţă Energetică, care, în ansamblu, nu au permis atingerea impactului scontat.

Cauzele care au limitat eficienţa acţiunilor desfăşurate de actorii implicaţi în elaborarea, promovarea şi implementarea politicii de eficienţă energetică, precum şi au generat nevalorificarea resurselor financiare disponibile, sînt următoarele:

• neelaborarea şi tergiversarea implementării actelor legislativ-normative cu privire la promovarea politicii de eficienţă energetică;

• calitatea redusă a rapoartelor de audit energetic, care urmau să identifice necesităţile de eficientizare a consumului de energie;

• capacităţile instituţionale limitate ale Fondului pentru Eficienţă Energetică, care au determinat nevalorificarea, în anii 2012-2014, a mijloacelor disponibile învaloare de 284,4 mil.lei;

• numirea, în componenţa atît a Consiliului de administrare, cît şi a Comitetului de investiţii a unor persoane care sînt axate, prioritar, pe realizarea funcţiilor lor la locul de muncă de bază;

• tergiversarea semnării contractelor de grant între Fondul pentru Eficienţă Energetică şi beneficiarii de proiecte de eficienţă energetică, care urmau să asigure asimilarea mijloacelor financiare alocate;

• nestabilirea unor termene de examinare a propunerilor de proiecte pentru fiecare etapă din managementul circuitului general al proiectelor;

• modificarea indicatorilor de remunerare a Administratorului Fondului pentru Eficienţă Energetică, care nu reflectă performanţa atinsă în implementarea proiectelor de eficienţă energetică, a condiţionat cheltuieli de 3,5 mil.lei;

• contractarea cu întîrziere a consultanţilor tehnici, responsabili de verificarea calităţii lucrărilor executate în cadrul proiectelor de eficienţă energetică, precum şi neluarea în calcul a neajunsurilor stabilite de către aceştia la executarea lucrărilor propriu-zise;

• capacităţile instituţionale reduse ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul II, care urmau să elaboreze planurile şi programele locale de eficienţă energetică;

• calitatea necorespunzătoare a proiectelor tehnice de execuţie a lucrărilor, iar în unele cazuri lipsa acestora au tergiversat implementarea proiectelor de eficienţă energetică;

• deficienţele la organizarea şi desfăşurarea achiziţiilor publice de lucrări pentru implementarea proiectelor de eficienţă energetică.

Rezumînd cele menţionate în Raportul de audit, precum şi în prezenta Hotărîre, se concluzionează că realizarea obiectivelor stabilite în Programul naţional de eficienţă energetică 2011-2020 şi în Planul naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice 2013-2015 are o importanţă majoră în promovarea eficienţei energetice, în diversificarea şi utilizarea surselor de energie regenerabilă. Cu toate că au fost depuse eforturi şi întreprinse măsuri care au contribuit la crearea mecanismului de înfăptuire a politicii de eficienţă energetică, auditul a constatat un şir de probleme şi deficienţe care au minimizat eficienţa activităţii actorilor implicaţi în atingerea obiectivelor stabilite în documentele de politici.

Pentru remedierea situaţiei create şi asigurarea implementării politicii de eficienţă energetică, asigurarea gestionării şi valorificării mijloacelor disponibile ale Fondului pentru Eficienţă Energetică este necesară consolidarea capacităţilor instituţionale ale Fondului pentru Eficienţă Energetică, Ministerului Economiei, Agenţiei pentru Eficienţă Energetică, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul II.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei Fondului pentru Eficienţă Energetică“Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor de eficienţă energetică sînt modeste”, conform Anexei.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Economiei, Agenţiei pentru Eficienţă Energetică, Fondului pentru Eficienţă Energetică, pentru întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării deficienţelor constatate, precum şi implementarea recomandărilor auditului;

2.2. Ministerului Economiei, pentru:

2.2.1. evaluarea punctelor slabe şi a problemelor constatate care au condus la nerealizarea obiectivelor şi proiectelor de eficienţă energetică, în vederea înlăturării acestora, precum şi instituţionalizarea monitorizării şi evaluării permanente a progreselor înregistrate;

2.2.2. fortificarea capacităţilor instituţionale în domeniul implementării eficiente a proiectelor de eficienţă energetică;

2.3. Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, pentru informare şi sporirea eforturilor în vederea eficientizării procesului de elaborare şi aplicare a cadrului regulator aferent performanţei energetice a clădirilor;

2.4. Băncii Mondiale, pentru informare;

2.5.Guvernului Republicii Moldova, pentru informare şi luare de atitudine, precum şi pentru:

2.5.1. examinarea în cadrul unei şedinţe de Guvern a rezultatelor auditului, în vederea eliminării problemelor care limitează activitatea actorilor implicaţi în implementarea politicii de eficienţă energetică;

2.5.2. sporirea eforturilor privind eficientizarea procesului de dezvoltare a domeniului de eficienţă energetică şi îmbunătăţirea performanţelor scontate;

2.5.3. intensificarea monitorizării deciziilor Consiliului de administrare al Fondului pentru Eficienţă Energetică privind procesele de implementare a politicilor şi a proiectelor de eficienţă energetică;

2.6.Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare;

2.7.Comisiilor parlamentare permanente: economie, buget şi finanţe; mediu şi schimbări climatice, pentru informare şi o posibilă utilizare în luarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicii în domeniul eficienţei energetice.

3. Despre executarea cerinţelor din subpunctele 2.1.-2.3. ale prezentei Hotărîri, inclusiv despre implementarea recomandărilor auditului, se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi.

APROBAT:

prin hotărîrea Curţii de Conturi

nr.54 din 28.11.2014

RAPORTUL

AUDITULUI PERFORMANŢEI FONDULUI PENTRU EFICIENŢĂ ENERGETICĂ:

Progresele înregistrate în realizarea obiectivelor de eficienţă energetică sînt modeste

SUMAR EXECUTIV

Costul consumului sporit de energie, epuizarea rezervelor de combustibili fosili şi efectul activităţilor umane asupra schimbărilor climatice la nivel global au devenit în ultimii ani o adevărată preocupare la scară planetară. Astfel, atît autorităţile UE, cît şi ale Republicii Moldova consideră necesară acordarea unei atenţii sporite eficienţei energetice, iar adoptarea şi implementarea politicilor în acest sector sînt considerate de o importanţă stringentă.

În condiţiile în care Republica Moldova importă circa 94% din resursele necesare pentru acoperirea consumului său energetic, promovarea eficienţei energetice şi valorificarea surselor regenerabile de energie disponibile în teritoriu reprezintă soluţii adecvate pentru reducerea dependenţei de importul produselor energetice, dar şi o condiţie esenţială a dezvoltării durabile a economiei.

Din această perspectivă, Parlamentul şi Guvernul Republicii Moldova, începînd cu anul 2007, şi-au asumat angajamente în procesul de elaborare a politicilor în domeniul eficienţei energetice şi de ajustare a cadrului legal la standardele europene. Ca răspuns la aceste acţiuni, domeniul respectiv a fost în vizorul Curţii de Conturi în perioada 2013-2014, fiind adoptate 2 hotărîri^1;2. Totodată, Curtea de Conturi a considerat oportună planificarea unui audit al performanţei pentru a determina eficienţa activităţii FEE, succesele înregistrate şi/sau impedimentele constatate în valorificarea mijloacelor financiare pentru implementarea proiectelor de eficienţă energetică, cît şi a unor acţiuni întreprinse de ME şi AEE în acest sens.

________________________

¹Hotărîrea Curţii de Conturi nr.52 din 23.09.2013 “Privind Raportul auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2012 la Ministerul Economiei şi unele instituţii din subordine şi în coordonare”.

²Hotărîrea Curţii de Conturi nr.4 din 29.01.2013 “Privind Raportul auditului mediului – realizarea obiectivelor politicii de stat privind energia regenerabilă “Politica de stat în domeniul energiei regenerabile necesită a fi dezvoltată întru asigurarea realizării obiectivelor stabilite””.

În această ordine de idei, probele de audit au fost acumulate în cadrul ME, AEE, FEE, precum şi au fost desfăşurate acţiuni de audit la 22 beneficiari de proiecte în domeniul eficienţei energetice.

Urmare a misiunii de audit întreprinse, au fost stabilite următoarele realizări importante în domeniul eficienţei energetice, unele din ele fiind rezultatul implementării recomandărilor înaintate anterior de Curtea de Conturi:

√ a fost creată Agenţia pentru Eficienţă Energetică³;

________________________

³Hotărîrea Guvernului nr.1173 din 21.12.2010 “Cu privire la Agenţia pentru Eficienţă Energetică”.

√ a fost creat Fondul pentru Eficienţă Energetică⁴;

________________________

³Hotărîrea Guvernului nr.1173 din 21.12.2010 “Cu privire la Agenţia pentru Eficienţă Energetică”.

√ a fost aprobat Programul naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020⁵, care defineşte politicile şi acţiunile prioritare ce urmează a fi implementate;

________________________

⁵Hotărîrea Guvernului nr.833 din 10.11.2011 “Cu privire la Programul naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020” (în continuare – Programul naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020).

√ a fost elaborată Strategia energetică a Republicii Moldova pînă în anul 2030⁶, avînd ca ţinte strategice reducerea intensităţii energetice, emisiilor de gaze cu efect de seră, consumului de energie în clădiri etc.;

________________________

⁶Hotărîrea Guvernului nr.102 din 05.03.2013 “Cu privire la Strategia energetică a Republicii Moldova pînă în anul 2030”.

√ a fost aprobat Planul naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice pentru anii 2013-2015⁷;

________________________

⁷Hotărîrea Guvernului nr.113 din 07.02.2013 “Cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice pentru anii 2013-2015” (în continuare – Planul naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice pentru anii 2013-2015).

√ au fost aprobate pentru finanţare 87 proiecte de eficienţă energetică în cadrul APP nr.1 şi 6 proiecte – în cadrul APP nr.3, care vor fi cofinanţate în cuantum de pînă la 80% din sursele FEE.

Totodată, echipa de audit a constatat că în Republica Moldova domeniul de eficienţă energetică se confruntă cu un şir de probleme majore care limitează implementarea proiectelor respective, cît şi evoluţia sectorului per ansamblu, şi anume:

• tergiversarea elaborării şi aprobării unor acte legislativ-normative compromite alinierea Republicii Moldova la aquis-ul comunitar;

• capacităţile instituţionale reduse ale AAPL de nivelul II are ca impact neidentificarea măsurilor de eficienţă energetică la nivel local;

• tergiversarea creării FEE a condus la neimplementarea proiectelor de eficienţă energetică;

• realizarea obiectivelor FEE este compromisă de capacitatea instituţională limitată a acestuia, fapt ce a generat neasimilarea mijloacelor financiare destinate implementării proiectelor de eficienţă energetică;

• nestabilirea termenelor de examinare a proiectelor de eficienţă energetică pentru fiecare etapă a ciclului de management al proiectului a determinat extinderea implementării acestora;

• rapoartele de audit energetic în cadrul APP nr.1 nu ofereau informaţii suficiente pentru atingerea obiectivelor, ceea ce a creat imposibilitatea stabilirii măsurilor de eficienţă energetică necesare;

• monitorizarea insuficientă a procesului de implementare a proiectelor de eficienţă energetică de către FEE nu a asigurat atingerea indicatorilor de performanţă energetică prestabiliţi;

• contractele de grant cu beneficiarii se semnează cu mari reţineri de timp, iar în consecinţă nu se asigură valorificarea mijloacelor financiare ale FEE;

• Consiliul de administrare şi Comitetul de investiţii nu şi-au exercitat funcţiile corespunzătoare aprobării prealabile a proiectelor, fapt ce poate condiţiona aprobarea unor proiecte nefezabile;

• la selectarea Administratorului FEE nu s-a respectat principiul conformităţii, fapt ce compromite fidelitatea procedurii anunţate;

• la unii beneficiari de proiecte au fost stabilite abateri în organizarea procedurilor de achiziţii publice, fapt ce compromite realizarea cu succes a lucrărilor din cadrul proiectelor.

Potrivit celor relatate, implementarea politicii de eficienţă energetică, prin realizarea proiectelor în domeniu ca urmare a activităţii FEE, necesită atenţie deosebită şi monitorizare sporită pentru depăşirea impedimentelor existente, astfel încît să fie minimizate riscurile şi asigurată atingerea obiectivelor propuse.

Deşi în multe cazuri acţiunile se realizează cu întîrziere, fapt cauzat de anumite omiteri iniţiale, procesul de implementare a politicii de eficienţă energetică, precum şi a proiectelor în domeniu capătă o uşoară dinamică pozitivă, iar Raportul de audit prezentat urmează să aducă plus-valoare prin implementarea recomandărilor înaintate şi înlăturarea carenţelor care au generat impedimente în evoluţia sectorului.

INTRODUCERE

În contextul politicii de eficienţă energetică, în anul 2007 UE a stabilit spre realizare pînă în 2020 trei obiective esenţiale: reducerea cu 20%, faţă de nivelurile înregistrate în 1990, a emisiilor de gaze cu efect de seră pe teritoriul UE; asigurarea unei creşteri cu 20% a ponderii surselor regenerabile de energie din totalul consumului energetic al UE; şi o îmbunătăţire cu 20% a eficienţei energetice în ţările Comunităţii Europene.

În anul 2009 RM a aderat la Tratatul de constituire a Comunităţii Energetice⁸, urmînd să-şi armonizeze legislaţia în domeniu. Ţintele stabilite de UE pe segmentul eficienţei energetice au fost preluate şi de RM prin Programul naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020. Documentul vizat stabileşte politicile şi acţiunile prioritare care urmează a fi implementate în perioada 2011-2020, pentru a riposta provocărilor de creştere a preţului la energie, dependenţei de importul de resurse energetice şi impactului produs de sectorul energetic asupra schimbărilor climatice.

________________________

⁸Legea nr.117-XVIII din 23.12.2009 “Pentru aderarea Republicii Moldova la Tratatul de constituire a Comunităţii Energetice”.

Pentru realizarea reformelor necesare, în perioada 2011-2014 RM a obţinut din partea Comisiei Europene un suport bugetar pentru sectorul energetic în valoare de 42,6 mil.euro⁹(inclusiv 2,6 mil.euro pentru asistenţă tehnică), din care au fost debursate 36,3mil.euro, în baza rezultatelor obiectivelor stabilite în matricea de politici a Guvernului privind suportul bugetar acordat în sectorul energetic.

________________________

⁹Acordul de finanţare semnat între Guvernul Republicii Moldova şi Comisia Europeană la 06.12.2011.

De asemenea, realizarea obiectivelor Programului naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020 va fi susţinută prin intermediul FEE, care este format din alocări financiare din partea Guvernului, precum şi din donaţii ale instituţiilor financiare şi ale altor fonduri internaţionale.

Structura organizatorică şi interconexiunea dintre FEE şi autorităţile cu roluri distincte în realizarea obiectivelor politicii de stat în domeniul eficienţei energetice sînt redate schematic în Figura nr.1.

Sursă: Schema elaborată de echipa de audit conform MO al FEE.

În contextul determinării eficienţei mecanismului de implementate şi acţiunilor întreprinse de FEE, ME, AEE, precum şi de beneficiarii de proiecte în domeniul eficienţei energetice privind realizarea dezideratelor în materie de eficienţă energetică, auditul a întreprins următoarele:

la nivelul ME:

• analiza cadrului legislativ-normativ în vederea stabilirii reglementărilor adecvate pentru procesele şi mecanismele de promovare şi implementare a politicii în domeniul eficienţei energetice;

la nivelul AEE:

• analiza acţiunilor realizate de AEE pentru implementarea programului şi planului naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice;

la nivelul FEE:

• determinarea capacităţilor instituţionale şi acţiunilor întreprinse de FEE în scopul implementării proiectelor de eficienţă energetică;

• evaluarea managementului privind implementarea proiectelor de eficienţă energetică;

• analiza unor proceduri de achiziţii organizate de beneficiarii proiectelor de eficienţă energetică;

la nivelul beneficiarilor de proiecte de eficienţă energetică:

• verificarea procedurilor de achiziţii realizate în contextul implementării proiectelor de eficienţă energetică.

Curtea de Conturi îşi exprimă speranţa că constatările şi concluziile expuse în prezentul Raport de audit vor prezenta interes pentru toate părţile preocupate, iar recomandările oferite vor contribui la sporirea gradului de responsabilitate al tuturor actorilor antrenaţi în implementarea şi promovarea politicilor de eficienţă energetică, la îmbunătăţirea sistemului de administrare şi control, cu asigurarea transparenţei procesului decizional şi eficienţei de utilizare a banilor publici la achiziţionarea lucrărilor şi serviciilor în cadrul proiectelor de eficienţă energetică.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Ţinînd cont de importanţa domeniului privind eficienţa energetică pentru RM – ţară dependentă de importul resurselor energetice, de tendinţele la nivel mondial privind raţionalizarea consumului de energie, Curtea de Conturi a decis să includă auditarea acestui domeniu de însemnătate strategică prin realizarea unui audit de performanţă.

În efectuarea unui astfel de audit au fost interesate şi unele organisme internaţionale, aşa ca Banca Mondială, Comisia Uniunii Europene etc., care oferă asistenţă tehnică şi suport direct bugetului public naţional. În acest sens, potrivit condiţiilor stabilite în matricea de politici a Guvernului pentru obţinerea mijloacelor la contul unic al bugetului de stat din partea Comisiei Uniunii Europene, Curtea de Conturi este responsabilă de prezentarea obiectivă a rezultatelor auditului performanţei în domeniul eficienţei energetice.

Principalul obiectiv al auditului a constat în stabilirea dacă măsurile întreprinse de autorităţile responsabile au impulsionat realizarea obiectivelor politicii de eficienţă energetică prin intermediul FEE. În particular, Curtea de Conturi a fost interesată în determinarea faptului dacă mecanismele existente şi cele aplicate de către ME, AEE şi FEE de aprobare, promovare, coordonare şi implementare a obiectivelor de dezvoltare a eficienţei energetice au fost eficiente şi dacă resursele alocate FEE din fondurile europene pentru finanţarea proiectelor care promovează în mod direct eficientizarea energetică au fost absorbite la nivelul aşteptat.

Obiectivele specifice ale auditului au urmărit să răspundă la următoarele întrebări:

1. Acţiunile realizate de ME şi AEE au asigurat implementarea politicii de eficienţă energetică în Republica Moldova?

2. Mecanismele instituite în cadrul FEE au contribuit la implementarea proiectelor de eficienţă energetică?

3. Beneficiarii proiectelor de eficienţă energetică au realizat proceduri de achiziţii publice corespunzătoare obiectivului de eficientizare energetică?

Sfera auditului a cuprins activităţile desfăşurate de FEE, ME şi AEE, care au atribuţii în asigurarea dezvoltării eficienţei energetice, în perioada 2010-2014 (10 luni), efectuarea vizitelor de audit la 22 de beneficiari de proiecte de eficienţă energetică, precum şi verificarea a 23proceduri de achiziţii realizate de beneficiari în cadrul proiectelor respective.

Analizînd contextul specific al temei de audit, abordarea de audit s-a bazat pe probleme, conform Standardului ISSAI 300. Ca urmare, auditul s-a axat, în principal, pe identificarea, verificarea şi analiza problemelor, fără a face referiri la criterii de audit prestabilite. Accentul a fost pus pe definirea corespunzătoare a problemelor, pe cauzele apariţiei şi consecinţele lor. Evaluarea, în acest mod de abordare, s-a făcut din perspectivă analitică, prin analiza cauzelor specifice şi a consecinţelor problemelor constatate. Această examinare complexă a stat la baza formulării recomandărilor pentru soluţionarea problemelor specifice şi remedierea unor consecinţe dăunătoare ale acestora.

Domeniul de aplicare şi metodologia de audit sînt prezentate înAnexa nr.1.

I. CONSTATĂRILE AUDITULUI

OBIECTIVUL I: Acţiunile realizate de ME şi AEE au asigurat implementarea politicii de eficienţă energetică în Republica Moldova?

Tergiversarea elaborării unor acte legislativ-normative compromite

atingerea obiectivelor politicii de eficienţă energetică

Deoarece eficienţa energetică nu reprezintă o ramură aparte în sectorul energetic, Legea energiei regenerabile, adoptată în anul 2007¹⁰, a constituit un prim pas în elaborarea cadrului juridic naţional de reglementare a ramurii. Această lege a prevăzut acţiuni prioritare de dezvoltare a domeniului eficienţei energetice prin modificarea în termen de 3 luni a Legii privind conservarea energiei¹¹, în termen de 6 luni – reorganizarea Agenţiei Naţionale pentru Conservarea Energiei în AEE şi crearea FEE, însă aceste deziderate nu au fost implementate. Nerealizarea acestor cerinţe a condiţionat tergiversarea creării unui set de instrumente şi a unor modele de îmbunătăţire a politicilor naţionale privind eficienţa energetică.

________________________

¹⁰Legea energiei regenerabile nr.160-XVI din 12.07.2007.

¹¹Legea nr.1136-XIV din 13.07.2000 “Privind conservarea energiei”.

Acest domeniu a resimţit o impulsionare abia peste 3 ani, urmare a adoptării în anul 2010 a Legii cu privire la eficienţa energetică¹², care transpune Directiva 2006/32/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind eficienţa energetică la consumatorii finali şi serviciile energetice¹³. Cu toate acestea, auditul a constatat că procesul de armonizare a legislaţiei naţionale privind eficienţa energetică cu legislaţia UE şi acţiunile prevăzute de noul cadru legal se produc cu întîrziere, astfel:

________________________

¹²Legea nr.142 din 02.07.2010 “Cu privire la eficienţa energetică”.

¹³Directiva 2006/32/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 5 aprilie 2006 privind eficienţa energetică la consumatorii finali şi serviciile energetice.

• Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea AEE a fost aprobat numai în luna decembrie 2010, sau peste 5 luni;

• Programul naţional de îmbunătăţire a eficienţei energetice pentru anii 2010-2020 a fost aprobat abia în luna noiembrie 2011, sau peste 1,3 ani, stabilind politicile şi acţiunile prioritare care urmează a fi implementate pentru perioada 2011-2020;

• Planul naţional de acţiune în domeniul eficienţei energetice pentru anii 2010-2013 a fost aprobat abia în luna februarie 2013, sau peste 2,7 ani, determinînd măsurile în domeniul eficienţei energetice deja pentru anii 2013-2015;

• FEE a fost creat numai în luna iunie 2012, sau peste 5 ani de la prima menţiune;

• Legea privind performanţa energetică a clădirilor, deşi a fost elaborată de MDRC în termenele prevăzute, aprobarea definitivă a acesteia a fost abia în luna iulie 2014, sau cu o întîrziere de 3,5 ani. În consecinţă, nu a fost posibilă elaborarea şi implementarea cadrului regulator privind cerinţele minime de performanţă energetică pentru clădiri, precum şi nu a fost promovată îmbunătăţirea performanţei energetice atît a clădirilor noi, cît şi a celor existente¹⁴;

________________________

¹⁴Legea nr.128 din 11.07.2014 “Privind performanţa energetică a clădirilor”.

• Legea privind etichetarea produselor cu impact energetic¹⁵ a fost aprobată numai în luna martie 2014, sau după 3,2 ani faţă de termenul prevăzut, fiind pusă în aplicare începînd cu 25.10.2014.

________________________

¹⁵Legea nr.44 din 27.03.2014 “ Privind etichetarea produselor cu impact energetic”.

Unii factori care au condiţionat extinderea termenelor de realizare a acţiunilor privind implementarea politicii în domeniul eficienţei energetic sînt: 1) crearea Direcţiei eficienţă energetică şi surse de energie regenerabilă în cadrul ME abia în anul 2012; 2) personalul angajat în cadrul acesteia nu are cunoştinţe suficiente în domeniu.

Pentru impulsionarea dezvoltării domeniului eficienţei energetice, AAPL de nivelul II

trebuie să pună accent pe fortificarea capacităţilor instituţionale

În corespundere cu Programul naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020, AAPL de nivelul II urmau să angajeze manageri energetici din rîndul persoanelor cu studii superioare în domeniul energetic, care să fie responsabili de planificarea şi monitorizarea îndeplinirii măsurilor de îmbunătăţire a eficienţei energetice în teritoriu. Totodată, managerii energetici urmau să elaboreze, cu suportul AEE, la fiecare 3 ani programele locale de îmbunătăţire a eficienţei energetice şi planurile anuale de acţiuni privind implementarea măsurilor de eficienţă energetică.

Potrivit informaţiilor prezentate de AEE şi analizei efectuate de audit, s-a constatat că toate cele 35 de AAPL de nivelul II au angajat manageri energetici, însă 17 dintre aceştia cumulează funcţia respectivă. Astfel, în 2 raioane funcţiile de manageri energetici sînt cumulate de vicepreşedinţii raionului¹⁶, iar în alte 2 raioane – de şefii secţiilor economie¹⁷. Totodată, se atestă că 5 manageri nu deţin studii superioare corespunzătoare domeniului¹⁸, în timp ce referitor la alţi 8 lipsesc datele privind studiile deţinute¹⁹. Funcţionarii AEE au menţionat că nu dispun de informaţiile respective din cauza refuzului de a le prezenta de către specialiştii în cauză.

________________________

¹⁶Raioanele Briceni şi Călăraşi.

¹⁷Raioanele Drochia şi Teleneşti.

¹⁸Raioanele Donduşeni, Drochia, Glodeni, Orhei şi Teleneşti.

¹⁹Municipiile Chişinău şi Bălţi; raioanele Basarabeasca, Cahul, Leova, Nisporeni, Şoldăneşti şi Ungheni.

Deşi iniţial, conform cerinţelor Programului naţional pentru eficienţă energetică 2011-2020, Consiliile raionale, municipale şi Adunarea Populară a UTA Găgăuzia urmau să elaboreze şi să aprobe, pînă la finele anului 2011, programele şi planurile locale de eficienţa energetică, din cauza neelaborării în termen a Planului naţional de acţiuni în domeniul eficienţei energetice 2013-2015, acest termen a fost extins pînă la finele anului 2013. Cu toate acestea, la situaţia din 31.10.2014, doar 7 din cele 35 de AAPL de nivelul II au prezentat spre coordonare AEE programele şi planurile locale de îmbunătăţire a eficienţei energetice²⁰. Această situaţie creează impedimente în stabilirea priorităţilor în domeniul eficienţei energetice la nivel local, care stau la baza elaborării strategiilor naţionale de eficienţă energetică, precum şi la identificarea necesităţilor investiţionale reale în domeniul vizat.

________________________

²⁰Mun. Bălţi; raioanele Criuleni, Cimişlia, Dubăsari, Glodeni, Rezina şi Taraclia.

Cele relatate sînt cauzate de următoarele:

• în statele de personal ale AAPL de nivelul II nu este prevăzută funcţia de manager energetic, aceşti angajaţi activînd în baza unui contract de prestare a serviciilor;

• cumularea de către personalul din cadrul AAPL în proporţie de 49% a funcţiei de manager energetic, specialiştii respectivi fiind antrenaţi preponderent în realizarea atribuţiilor lor de bază;

• angajarea unor persoane în calitate de manageri energetici, fără deţinerea studiilor corespunzătoare domeniului energetic;

• rata înaltă de fluctuaţie a cadrelor în cadrul AAPL. Astfel, deşi AEE a asigurat instruirea celor 35 de manageri energetici, la situaţia din 01.09.2014 erau angajate 14 specialişti noi, care nu au beneficiat de nici o instruire în domeniu;

• personalul insuficient al AEE în raport cu activităţile şi atribuţiile delegate acesteia. Astfel, din cele 11 unităţi aprobate pentru aparatul AEE, efectiv sînt ocupate doar 5 unităţi, sau la nivel de 45%.

Prin urmare, se concluzionează că pentru a răspunde provocărilor în implementarea cu succes a politicii de eficienţă energetică şi a face faţă angajamentelor asumate faţă de Comunitatea Europeană, este necesară conştientizarea atît de către ME, MDRC, cît şi de AEE şi AAPL de nivelul II a importanţei de dezvoltare a acestui domeniu. Cu toate că au fost întreprinse măsuri pentru elaborarea cadrului legal şi a mecanismelor de punere în practică a politicii de eficienţă energetică, mai există rezerve la asigurarea implementării şi realizării integrale a obiectivelor stabilite în documentele strategice. În acest sens, autorităţile administraţiei publice implicate urmează să elaboreze şi să aplice în termene rezonabile actele legislativ-normative necesare, precum şi să-şi fortifice capacităţile instituţionale la nivel central, cît şi local.

Recomandări conducerii:

Ministerului Economiei:

1. să întreprindă, conform termenelor prevăzute, măsurile de rigoare în vederea elaborării şi aprobării actelor normative pentru asigurarea realizării obiectivelor stabilite de cadrul de politici privind eficienţa energetică;

Agenţiei pentru Eficienţă Energetică:

2. să asigure instruirea managerilor energetici din cadrul AAPL de nivelul II, precum şi să acorde suportul metodologic necesar la întocmirea şi elaborarea planurilor şi programelor locale de eficienţă energetică.

OBIECTIVUL II:Mecanismele instituite în cadrul FEE au contribuit la implementarea proiectelor de eficienţă energetică?

Sarcina principală a FEE constă în atragerea şi gestionarea resurselor financiare în vederea finanţării şi implementării proiectelor de eficienţă energetică. Astfel, în scopul promovării şi finanţării proiectelor de eficienţă energetică fezabile, FEE urma să se asigure cu capacităţi instituţionale consolidate, precum şi să instituie sisteme de control fiabile în procesele de examinare şi implementare a proiectelor de eficienţă energetică.

Pentru a răspunde la obiectivul menţionat, auditul şi-a propus să evalueze dacă măsurile întreprinse de FEE au contribuit în mod eficace la implementarea proiectelor de eficienţă energetică. În acest sens, echipa de audit a analizat 2 aspecte importante – capacitatea instituţională a FEE şi managementul ciclului de proiect, care au impact asupra realizării eficiente a atribuţiilor şi competenţelor delegate FEE, precum şi a identificat problemele care au limitat eficienţa activităţii acestuia. În cele ce urmează sînt elucidate principalele probleme şi neajunsuri constatate la evaluarea aspectelor menţionate.

1.1. FEE dispune de capacităţi instituţionale pentru realizarea competenţelor atribuite?

Statutul existent al FEE creează incertitudini

FEE a fost constituit ca urmare a implementării prevederilor expuse în Legea energiei regenerabile, avînd misiunea de a identifica, evalua şi finanţa proiectele de eficienţă energetică, care urmează să contribuie la raţionalizarea consumului de energie şi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.

Auditul a constatat că atît cadrul legal²¹, cît şi cel normativ²² de constituire a FEE stipulează că acesta este persoană juridică independentă şi autonomă din punct de vedere financiar, dispune de conturi de decontare în instituţiile bancare, însă nu specifică forma organizatorico-juridică a FEE, inclusiv statutul legal şi fondatorul acestuia. Această situaţie creează incertitudini în identificarea formei organizatorico-juridice a FEE, care are ca efect şi asupra credibilităţii potenţialilor donatori externi.

________________________

²¹Art.16 din Legea energiei regenerabile nr.160-XVI din 12.07.2007.

²²Pct.3 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Fondului pentru Eficienţă Energetică, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.401 din 12.06.2012.

Regulamentul FEE nu prevede toate aspectele necesare

desfăşurării unei activităţii eficace a CA

CA are un rol esenţial în asigurarea activităţii FEE, fiind organul de conducere al acestuia. Exigenţele regulamentare²³ prevăd întrunirea CA cel puţin o dată în lună, ori de cîte ori este necesar sau în şedinţe extraordinare. Astfel, se relevă că, în perioada iunie 2012-octombrie 2014, acesta urma să se întrunească în cel puţin 28 de şedinţe, însă efectiv au avut loc doar 23. Această situaţie este cauzată de exercitarea atribuţiilor funcţionale de bază de către toţi membrii CA, dintre care 4 sînt persoane cu funcţii de demnitate publică, fapt ce condiţionează imposibilitatea adoptării unor decizii strict necesare pentru buna desfăşurare a activităţii FEE în termen proxim.

________________________

²³Pct.28 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Fondului pentru Eficienţă Energetică, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.401 din 12.06.2012.

Urmare a analizei cadrului regulator al CA, misiunea de audit a identificat lipsa unor proceduri explicite în activitatea acestuia, care ar stabili principiile de activitate, procedurile aplicate, drepturile şi responsabilităţile membrilor acestuia, aspectele deontologice, cît şi procedura de selectare a membrilor din domeniul privat. Astfel, deşi Regulamentul FEE prevede că 4 membri ai CA sînt din sectorul public şi 5 membri – din sectorul privat, reprezentanţi ai organismelor internaţionale şi donatoare, nu specifică modul de numire a acestora, ceea ce compromite transparenţa procedurii de formare a CA.

Totodată, pentru eficientizarea activităţii CA, echipa de audit consideră util ca în componenţa acestuia să fie incluşi specialişti în domeniul eficienţei energetice, inclusiv un reprezentant din partea AEE, deoarece aceasta este responsabilă de implementarea politicii în domeniu.

La selectarea şi angajarea Administratorului FEE nu s-a respectat

principiul conformităţii depline a procedurii anunţate

Administratorul FEE, potrivit pct.46 din Regulamentul FEE, urma să fie selectat conform procedurilor BM. Luînd ca bază acest criteriu, auditul a examinat acţiunile reale de selectare a Administratorului prin prisma corespunderii acestora exigenţelor procedurii anunţate, stipulate în art.V din Ghidul BM “Selectarea şi angajarea consultanţilor”.

Ca rezultat, auditul a constatat corespunderea parţială a acţiunilor de selectare a Administratorului cu cerinţele şi paşii obligatorii stipulaţi în Ghidul Băncii Mondiale. Astfel, CA a împuternicit Unitatea Consolidată pentru Implementarea Proiectelor în Energetică de a selecta Administratorul în conformitate cu procedurile BM. La rîndul său, aceasta a informat ME despre cerinţele pe care trebuie să le întrunească ToR, a publicat anunţul şi a colectat Expresiile de Interes pentru suplinirea postului de Administrator.

Cu toate că reprezentantul ME insistă asupra aplicării şi respectării procedurilor de selectare a Administratorului în conformitate cu procedurile BM, echipa de audit nu a cunoscut o argumentare justificată şi plauzibilă de respectare a tuturor paşilor aferenţi procedurilor BM. În această conjunctură, auditul menţionează următoarele necorespunderi în cerinţele procedurii anunţate: (1) lipsa deciziei de creare a comisiei de examinare şi evaluare a ofertelor²⁴; (2) neutilizarea documentaţiei standard şi/sau a formularelor tipizate; (3) incertitudini privind divizarea împuternicirilor delegate pentru evaluarea ofertelor şi desemnarea cîştigătorului, împuternicirilor de coordonare, supervizare şi acceptare a deciziei privind desemnarea cîştigătorului.

________________________

²⁴Echipei de audit nu i-a fost prezentată o asemenea probă (Ordinul ME, Decizia CA etc.).

În concluzie, misiunea de audit relevă că deciziile privind selectarea consultanţilor/administratorilor în conformitate cu procedurile stricte şi clare ale BM sau ale altor donatori, în cazurile de lipsă a unor acorduri/contracte semnate cu ultimii, nu sînt cele maiargumentate, lasă loc de “interpretări” şi de “acţiuni selective”, fapt ce compromite fidelitatea procedurii anunţate. În opinia auditului, în lipsa acordurilor de finanţare cu BM sau cu oricare din împrumutătorii eligibili, rămîn valabile prevederile legislaţiei naţionale²⁵.

________________________

²⁵Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 “Cu privire la achiziţiile publice”.

Remunerarea Administratorului nu s-a efectuat conform criteriilor stabilite iniţial

Potrivit pct.46 şi pct.48 din Regulamentul FEE, remunerarea Administratorului este realizată în baza indicatorilor de performanţă îndepliniţi. Conform ofertei financiare prezentate de către Administrator, în anul 2012 CA a aprobat remunerarea acestuia în funcţie de nivelul performanţelor obţinute. Însă, auditul scoate în evidenţă că, în condiţiile iniţiale era destul de complicată definirea, din start, a criteriilor de performanţă pentru contractul de management cu Administratorul, deoarece politicile şi procedurile de activitate ale FEE nu erau reglementate. Astfel, CA putea evalua performanţele Administratorului, prin măsurarea şi calcularea indicatorilor, numai după ce FEE devenea pe deplin operaţional.

În contextul criteriilor de evaluare existente la moment, în anul 2013 Administratorul a propus membrilor CA revizuirea contractului de management, întrucît plăţile pentru serviciile prestate de acesta erau direct proporţionale cu gradul de valorificare a surselor financiare din cadrul FEE, iar la acel moment Fondul nu avea utilizate sursele disponibile, fapt ce determina imposibilitatea achitării serviciilor prestate de Administrator. În aceste condiţii, indicatorii de performanţă stabiliţi iniţial au fost modificaţi prin semnarea unui Acord adiţional, pentru perioada 2013-2014, care în realitate nu expune nivelul de performanţă atins în implementarea proiectelor de eficienţă energetică şi valorificarea mijloacelor financiare. Mai mult decît atît, nivelul lunar de finanţare a Administratorului a fost estimat la 175,0 mii lei, iar membrii CA au aprobat această plată în lipsa unor calcule argumente care ar susţine decizia luată. Astfel, în perioada 2012-2014 (10 luni), Administratorului i-au fost transferate mijloace financiare din contul FEE, pentru serviciile prestate, în valoare totală de 3,5 mil.lei, sau în medie 145,8 mii lei pe lună.

Totodată, se relevă că semnarea Acordului adiţional, în anul 2013, s-a aprobat cu votul a 5 membri CA, deoarece reprezentantul MF s-a abţinut, iar expertul în politici energetice din partea SIDA a votat contra, menţionînd disonanţa prevederilor din Acord cu practicile şi procedurile europene. De asemenea, pentru anul 2014 a fost semnat un nou Acord adiţional, acesta fiind aprobat cu 6 voturi ale membrilor CA, reprezentantul MF votînd împotrivă.

Potrivit pct.49 lit.e) din Regulamentul FEE, Administratorul efectuează expertiza tehnică şi financiară a proiectelor de investiţii pentru care se solicită finanţare sau garanţii din partea FEE, precum şi expertiza solvabilităţii clienţilor, raportînd despre aceasta CA. Prin urmare, Administratorul, pentru realizarea expertizei tehnice a proiectelor, urma să deţină cunoştinţe şi abilităţi tehnice, aspect ce nu a fost prevăzut iniţial în ToR elaboraţi pentru funcţia dată. În acest context, se menţionează că experţii de proiect ai FEE efectuează evaluarea tehnică şi financiară a proiectelor, iar Administratorul – expertiza tehnică şi financiară a acestora. Potrivit persoanelor responsabile din cadrul FEE, cît şi unor membri ai CA, se denotă că funcţiile experţilor de proiect şi ale Administratorului se dublează la acest aspect. Mai mult decît atît, evaluarea tehnică şi financiară se realizează prin acelaşi soft, utilizat atît de experţii de proiect, cît şi de Administrator.

Urmare a discuţiilor purtate cu Administratorul, cu unii membri ai CA, precum şi cu directorul FEE, echipa de audit consideră oportun ca funcţia de Administrator să fie absorbită de către FEE, iar actualul CA să fie restructurat într-un organ de observatori cu rolul de supraveghere şi coordonare a activităţii FEE. Toate acestea vor contribui la eficientizarea activităţii FEE, implementarea proiectelor de eficienţă energetică, cît şi la valorificarea mijloacelor financiare.

Sistemul de control intern în cadrul procedurilor de recrutare

 şi angajare a personalului FEE necesită a fi fortificat

O verigă esenţială în activitatea FEE o reprezintă personalul acestuia. În acest sens, auditul a analizat corespunderea capacităţilor profesionale ale angajaţilor criteriilor stabilite de MO. Astfel, urmare a analizei informaţiilor prezentate, echipa de audit a constatat următoarele:

- din cei 15 angajaţi ai FEE, care reprezintă personalul de bază, doar 8 corespund cerinţelor prevăzute;

- din 8 experţi de proiecte, doar 2 persoane corespund criteriilor prevăzute de MO şi deţin experienţa confirmată în domeniul eficienţei energetice;

Prin urmare, se atestă un risc major de nerealizare a scopului pentru care a fost creat FEE. Capacitatea instituţională redusă a FEE este cauzată de următorii factori: neaplicarea criteriilor prevăzute în MO la elaborarea anunţurilor de angajare; neidentificarea şi neestimarea preliminară a necesităţilor de personal; nestabilirea unor criterii clare în cadrul FEE (studii şi experienţă similară, cu precizarea vechimii) pentru toţi angajaţii, precum şi lipsa unor proceduri scrise privind modul de recrutare şi selectare a personalului.

Preluarea bunelor practici europene ar consolida

capacităţile instituţionale ale FEE

Ţinînd cont de problemele identificate, în cadrul actualei misiuni de audit s-a decis studierea experienţei altor state în ceea ce priveşte activitatea unor instituţii similare. Echipa de audit s-a bazat pe studiul realizat de PNUD (în cadrul unui proiect în Bosnia şi Herţegovina). Studiul respectiv conţine aspecte ale bunelor practici, elemente operaţionale definitorii pentru mai multe fonduri din ţările membre UE, cît şi experienţa din domeniu a ţărilor balcanice. În acest sens, echipa de audit a identificat drept relevantă pentru RM experienţa Croaţiei şi Sloveniei.

Astfel, Croaţia, deşi este o ţară în tranziţie, în ultimii ani a înregistrat un succes vizibil în finanţarea proiectelor de EE şi SER. Totodată, un aspect interesant reprezintă faptul că Fondul croat îşi completează sursele de finanţare din diverse taxe de mediu (“poluatorul plăteşte”).

La rîndul său, Fondul sloven EKO are o tradiţie de lungă durată, fiind creat în anul 1997. Acesta este un Fond public care include finanţarea proiectelor EE şi SER, dar şi a celor de protecţie a mediului (puse în aplicare în perioada 1994-2012). Fondul are o structură organizatorică, operaţiuni de activitate şi mecanisme de control bine stabilite pentru asigurarea calităţii şi controlului atît intern, cît şi extern.

Activitatea acestor instituţii poate fi relevantă şi valoroasă pentru FEE din RM, iar preluarea experienţei acestora i-ar putea oferi dezvoltare echilibrată, consolidarea instituţională, precum şi îmbunătăţirea procesului de implementare a proiectelor de eficienţă energetică.

Generalizînd cele menţionate, se constată că FEE nu dispune de capacităţi instituţionale corespunzătoare pentru realizarea eficientă a scopului pentru care a fost creat. Astfel, în condiţiile unui cadru normativ imperfect, unor capacităţi operaţionale nesatisfăcătoare şi unui personal angajat ce nu corespunde în mare parte cerinţelor stabilite, FEE înregistrează realizări modeste în activitatea sa. Analiza de către audit a bunelor practici sugerează necesitatea de revizuire a structurii organizaţionale şi a documentelor ce reglementează activitatea acestuia.

Recomandări conducerii:

Ministerului Economiei:

3. să includă în Regulamentul FEE procedura de selectare şi numire a membrilor CA, pentru a asigura transparenţa şi succesivitatea activităţii CA;

4. să examineze posibilitatea de includere a reprezentantului AEE în componenţa CA, cu drepturi depline de membru;

5. să revizuiască structura organizatorică a FEE şi să analizeze modalitatea integrării funcţiei de Administrator în cadrul acestuia;

6. să examineze activitatea unor instituţii similare din ţările membre ale UE care au înregistrat succese în implementarea proiectelor de eficienţă energetică şi valorificare a surselor de energie regenerabilă, pentru preluarea bunelor practici.

Fondului pentru Eficienţă Energetică:

7. să elaboreze şi să implementeze proceduri de recrutare a personalului său, prin stabilirea unor criterii clare la selectarea şi angajarea experţilor de proiect conform prevederilor MO.

1.2. FEE a elaborat şi a pus în aplicare instrumente şi proceduri adecvate pentru implementarea şi monitorizarea proiectelor de eficienţă energetică?

Modul de selectare a proiectelor de eficienţă energetică necesită îmbunătăţire

prin optimizarea procedurilor de evaluare a acestora

Un alt element-cheie abordat de către audit în evaluarea activităţilor din cadrul FEE a constituit verificarea sistemului de management şi control la toate etapele aplicabile circuitului general al proiectului. Totodată, prin această verificare s-a urmărit testarea mecanismelor şi elementelor de controlintern pentru a constata dacă toate etapele sînt implementate în practică aşa după cum sînt descrise în MO şi dacă acestea sînt eficiente.

Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare, FEE elaborează, prin intermediul organelor sale de conducere, setul de criterii de eligibilitate, precum şi proceduri de operare, în vederea stabilirii metodelor de identificare, evaluare, selectare şi finanţare a proiectelor în domeniul eficienţei energetice. Circuitul general al unui proiect este prezentat schematic în Figura nr.2.

Sursă: Schema elaborată de echipa de audit în temeiul MO al FEE.

În vederea identificării proiectelor de eficienţă energetică, în perioada 2012-2014 FEE a lansat 5 apeluri de propuneri de proiecte, din care 2 – pentru sectorul privat, şi 3 – pentru sectorul public. Astfel:

• APP nr.1 a fost lansat pentru sectorul public în decembrie 2012, pentru care au fost înaintate 303 propuneri iniţiale de proiect, ulterior fiind aprobate de experţii de proiecte doar 195 propuneri detaliate de proiect, din care pentru finanţare de către CA au fost selectate numai 87 proiecte (44,6%), celelalte 108 propuneri detaliate de proiecte fiind respinse din cauza neîntrunirii criteriilor de eligibilitate. La situaţia din 31.10.2014, între beneficiarii de proiecte şi FEE au fost semnate 83 contracte de grant în valoare totală de 197,9 mil.lei, din care contribuţia FEE constituie 146,5 mil.lei, iar contribuţiile beneficiarilor – 51,4 mil.lei. Totodată, pînă la perioada nominalizată, FEE, din cele 87 proiecte de eficienţă energetică aprobate, a finanţat doar 16, în valoare totală de 13,8 mil.lei, fiind doar 3 proiecte finalizate²⁶;

________________________

²⁶Grădiniţa de copii din s.Săseni, r-nul Călăraşi; Gimnaziul din s.Grădişte, r-nul Cimişlia; Instituţia Medico-Sanitară Publică Spitalul Raional Drochia – blocurile A şi B.

• APP nr.2 a fost lansat în luna aprilie 2013 pentru finanţarea proiectelor eligibile din sectorul privat, fiind depuse doar 9 propuneri iniţiale de proiecte, cu costul total de 38,9 mil.lei, ulterior fiind anulat din cauza neîntrunirii criteriilor de eligibilitate de către solicitanţi;

• APP nr.3 a fost lansat în luna ianuarie 2014, pentru sectorul public, în cadrul căruia au fost depuse 485 de propuneri iniţiale de proiecte, din care la prima etapă au fost aprobate doar 353, celelalte fiind respinse din cauza neîntrunirii criteriilor de eligibilitate. Totodată, la situaţia din 31.10.2014, de către solicitanţi au fost prezentate FEE numai 102 descrieri detaliate de proiecte, din care CA a aprobat spre finanţare doar 6 proiecte în valoare de 8,9 mil.lei, inclusiv contribuţia FEE de 6,5 mil.lei;

• Deşi APP nr.4 a fost aprobat de CA pentru lansare în luna iunie 2014, efectiv acesta demarează în noiembrie curent, după adoptarea deciziei de autorizare a ajutorului de stat de către Consiliul Concurenţei, în condiţiile Legii nr.139 din 15.06.2012²⁷;

________________________

²⁷Legea nr.139 din 15.06.2012 “Cu privire la ajutorul de stat”.

• APP nr.5 de asemenea a fost lansat în iunie 2014, fiind destinat sectorului public şi avînd drept scop finanţarea proiectelor care au ca obiectiv eficientizarea sistemelor de iluminat public. În cadrul acestui apel au fost depuse, la situaţia din 31.10.2014, 51 propuneri iniţiale de proiecte, din care doar 17 au fost evaluate în prima etapă de către experţii de proiect, iar 34 din ele nefiind distribuite pentru evaluare.

Sinteza numărului de propuneri iniţiale de proiect depuse şi aprobate, numărului de proiecte aprobate spre finanţare şi a valorii contractelor de grant semnate este prezentată în Tabelul nr.1.

Astfel, se concluzionează că deşi în perioada analizată FEE a întreprins măsuri de identificare, evaluare şi aprobare spre finanţare a proiectelor destinate eficienţei energetice, la situaţia din 31.10.2014 indicatorii de rezultat erau modeşti, FEE fiind capabil să realizeze finanţarea doar a 16 proiecte şi acelea depuse în cadrul APP nr.1, lansat încă la finele anului 2012.

Urmare a examinării circuitului general al proiectului, misiunea de audit a identificat un şir de probleme şi carenţe în mecanismul de evaluare, selectare şi finanţare a proiectelor iniţiate de FEE, care afectează buna desfăşurare a acestora.

♦ Primul apel de propuneri de proiecte a fost lansat în lipsa unor reglementări interne bine definite.

Cadrul normativ prevede că, după aprobarea finală a proiectelor de eficienţă energetică de către CA, directorul executiv al FEE şi beneficiarul de proiect încheie un contract de grant, în baza căruia demarează implementarea propriu-zisă a proiectului. În cadrul APP nr.1 s-a constatat că, pînă la semnarea contractului de grant, a fost încheiat un contract provizoriu (antecontract) între FEE şi beneficiarii proiectelor de eficienţă energetică. Necesitatea semnării unui astfel de act a fost argumentată de discrepanţele considerabile între valoarea finanţării solicitate de beneficiari şi cea estimată de FEE, discrepanţe care puteau fi evitate în cazul expertizării proiectelor tehnice şi devizelor de cheltuieli aferente de către organul abilitat, cu determinarea valorii reale a proiectelor spre finanţare şi a cofinanţării din partea FEE.

Totodată, procesul de încheiere a contractelor de grant s-a realizat într-un interval mare de timp, de la una pînă la 10 luni de la aprobarea proiectelor de către CA. Aşadar ponderea majoră din totalitatea contractelor de grant au fost semnate după o perioadă de 7 luni (56 de contracte, sau 67,5%).

Situaţia descrisă a fost condiţionată de multipli factori, printre care: elaborarea cu mari reţineri de timp de către beneficiari a devizelor de cheltuieli şi a caietelor de sarcini; timpul necesar pentru verificarea acestora de către Serviciul de Stat pentru Verificarea şi Expertizarea Proiectelor şi Construcţiilor; pregătirea şi prezentarea documentelor aferente semnării contractului de grant; lipsa programului de calcul (soft-ului) definitivat necesar evaluării descrierilor detaliate de proiect; autentificarea necorespunzătoare a documentaţiei de deviz prezentate de solicitanţi.

♦ Atît CI, cît şi CA nu şi-au exercitat corespunzător funcţiile aferente aprobării prealabile a proiectelor în cadrul APP nr.1.

Conform MO, în cadrul etapei a V-a a circuitului general al proiectelor, membrii CI au obligaţia, în procesul examinării propunerilor iniţiale de proiecte, să completeze Raportul de evaluare a proiectului, în care să fie indicate rezultatele şi concluziile evaluării. Auditul a constatat că astfel de rapoarte nu au fost întocmite de către CI, fapt explicat de către responsabili prin insuficienţa de timp necesar pentru evaluarea proiectelor (2 din cei 3 membri ai CI fiind concentraţi asupra realizării atribuţiilor la locul de muncă de bază, totodată nefiind specialişti în domeniul eficienţei energetice). Fiind un control-cheie în procesul de examinare a criteriilor de eligibilitate, în consecinţă acesta se rezumă la o simplă formalitate şi nu asigură excluderea de către CA a proiectelor care nu se încadrează în cerinţele prevăzute faţă de obiectivele eficienţei energetice.

La rîndul său, nici CA nu şi-a exercitat corespunzător atribuţiile delegate din cauza lipsei unei specificări clare a rolului său în cadrul acestei etape. Astfel, deşi pct.95 din Regulamentul FEE prevede că CA examinează dosarul propunerilor iniţiale de proiecte şi decide asupra aprobării sau respingerii lor, de facto, acesta, neimplicîndu-se în analiza dosarelor, a aprobat proiecte doar în baza informaţiilor înaintate de CI. Astfel, gradul de implicare şi participare a CA la această etapă este redus, ceea ce afectează calitatea procesului decizional privind relevanţa şi fezabilitatea proiectelor de eficienţă energetică.

♦ Imperfecţiunea procesului descris în MO a generat multiple modificări ale acestuia.

Pentru descrierea principiilor şi regulilor de implementare ce guvernează activitatea FEE, CA a aprobat MO. Auditul a constatat că, deşi elaborarea MO s-a efectuat în anul 2012, acesta a fost aprobat abia în octombrie 2013, după o serie de completări privind racordarea la cerinţele survenite, fapt ce a condiţionat extinderea termenului de examinare, evaluare şi implementare a proiectelor de eficienţă energetică. Concomitent, pe parcursul anilor 2013-2014, în MO au fost efectuate şi alte modificări şi precizări menite să faciliteze procesul de implementare a proiectelor, care iniţial nu au fost prevăzute. În acest context se relevă ca abia în luna iunie 2014 a fost definitivată modalitatea de gestionare şi monitorizare a implementării proiectelor. Totodată, se menţionează că, anterior finalizării acestui proces, 4 beneficiari solicitaseră deja în luna mai finanţare din partea FEE, pentru achitarea lucrărilor executate, însă Fondul nu le-a satisfăcut cererile din lipsa mecanismului de finanţare. Toate acestea au avut ca efect tergiversarea implementării proiectelor şi nevalorificarea mijloacelor disponibile de către FEE.

♦ Procedurile interne nu reglementează la nici o etapă termenul de examinare a proiectelor de eficienţă energetică.

Potrivit bunelor practici, verificarea eligibilităţii unui proiect se realizează într-un termen determinat. Evaluarea ciclului de management al proiectelor a relevat că nici o etapă nu prevede termenul de examinare a documentelor atît de experţii de proiect, cît şi de Administrator, precum şi termenul de avizare a solicitantului privind decizia adoptată. Această situaţie este condiţionată de faptul că atît Regulamentul FEE, cît şi MO nu prevăd şi nu impun prescripţii despre termenele concrete în procesul de gestionare a proiectelor şi setul de activităţi ce urmează a fi realizate de responsabilii FEE.

Astfel, se exemplifică că în cadrul APP nr.3 aprobarea iniţială de către directorul FEE pentru 145 (41,3%) din cele 353 de propuneri iniţiale de proiecte s-a efectuat abia peste 2 luni de le data depunerii acestora. La etapa a doua de evaluare, de către solicitanţi au fost depuse 90 de descrieri detaliate de proiecte, din care, la situaţia din 31.10.2014, de către FEE au fost evaluate doar 39 din ele, în timp ce 42 de descrieri detaliate de proiecte nici nu au fost repartizate experţilor de proiect pentru examinare.

♦ Este necesară elaborarea unor proceduri scrise şi formalizate la etapa distribuirii şi evaluării propunerilor iniţiale de proiecte.

Distribuirea propunerilor iniţiale de proiecte către experţii de proiect are loc în cadrul etapei a II-a din cadrul circuitului general al proiectului, care se efectuează de către directorul executiv al FEE. Auditul a constatat că în cadrul FEE nu sînt implementate măsuri de control ce ar contribui la respectarea principiilor de imparţialitate şi independenţă a experţilor de proiect în procesul de evaluare a propunerilor iniţiale de proiecte, precum şi în cazul apariţiei unor conflicte de interese. Deşi MO conţine menţiuni referitor la evitarea unor eventuale conflicte de interese, conducerea FEE nu a întreprins măsuri în vederea asigurării transparenţei, imparţialităţii, obiectivităţii, precum şi evitării unui posibil interes în procesul distribuirii şi evaluării propunerilor iniţiale de proiecte.

♦ Etapele a II-a şi a III-a ale ciclului de management al proiectului necesită a fi comasate.

Potrivit cerinţelor MO, prima evaluare şi aprobare a propunerilor iniţiale de proiecte se efectuează la etapa a II-a a ciclului de management, care constă în verificarea corectitudinii de completare a propunerilor iniţiale de proiecte şi setului de documente necesare, fără evaluarea conţinutului acestora, aspect care urmează a fi examinat în detaliu la etapa a III-a. Urmare a analizei acestor etape, misiunea de audit consideră oportună comasarea acestora, deoarece prima se rezumă la o evaluare superficială a documentelor solicitate. Acest fapt ar determina reducerea termenului de examinare, evaluare şi implementare a proiectelor de eficienţă energetică, precum şi sporirea gradului de valorificare a mijloacelor FEE.

♦ Rapoartele auditului energetic nu oferă informaţii suficiente pentru eficientizarea consumului de energie.

În conformitate cu Regulamentul FEE, la depunerea propunerilor iniţiale de proiecte solicitanţii urmează să anexeze şi Raportul de audit energetic, cheltuielile aferente pentru întocmirea acestuia fiind compensate de Fond. În pofida faptului că Raportul de audit energetic are o contribuţie semnificativă în determinarea eligibilităţii proiectului, în cadrul APP nr.1, potrivit proceselor-verbale ale CA, rapoartele nominalizate au avut o calitate redusă, ceea ce a influenţat asupra rezultatului final. Aşadar, rapoartele de audit energetic prezentate de către solicitanţi nu cuprindeau toate elementele şi informaţiile necesare, acest fapt fiind cauzat de: lipsa unei metodologii unice de calculare a economiilor de energie; imposibilitatea confirmării şi argumentării de către evaluator a datelor prezentate; diferenţele semnificative între preţurile unitare propuse pentru măsurile similare de eficienţă energetică; precum şi de insuficienţa de informaţie pentru o analiză detaliată a proiectelor. Totodată, 50,6% din rapoartele de audit energetic prezentate conţineau aceleaşi greşeli, fiind elaborate de unele şi aceleaşi companii (3 companii private). În consecinţă, datele din rapoartele de audit energetic nu au putut fi utilizate de FEE la stabilirea măsurii în care obiectivele proiectului corespund priorităţilor de eficienţă energetică.

Totodată, prezentarea unor rapoarte de audit energetic necorespunzătoare au condiţionat neacceptarea de către FEE a cheltuielilor suportate de beneficiari. Astfel, din totalul de 83 de contracte de grant semnate cu beneficiarii de proiect, doar la 15 (18,1%) costul auditului a fost inclus în valoarea totală a proiectului. În celelalte 68 de cazuri (81,9%) cheltuielile nu au fost acceptate din cauza că auditul energetic nu a fost efectuat în conformitate cu Metodologia de calculare a costului auditului energetic²⁸. Totodată, se atestă că 26 de beneficiari de proiecte au efectuat auditul energetic pînă la elaborarea Metodologiei, ceea ce face imposibilă stabilirea corectitudinii de calculare a costului acestora. Potrivit datelor FEE, costul auditului energetic efectuat, dar neacceptat spre achitare constituie 1,4 mil.lei, cheltuielile respective fiind calificate drept ineficiente şi suportate de către beneficiari.

________________________

²⁸Hotărîrea Guvernului nr.924 din 12.12.2012 “Privind aprobarea Metodologiei de calculare a costului auditului energetic” (în continuare – Metodologia).

♦ Mecanismul de monitorizare a proiectelor de eficienţă energetică urmează a fi îmbunătăţit.

Conform MO, monitorizarea şi evaluarea oferă părţilor implicate în procesul de implementare a proiectelor de eficienţă energetică informaţii prealabile despre succesul sau insuccesul derulării acestora, pentru a fi întreprinse anumite acţiuni în caz de necesitate. În acest sens, pentru ca sistemul de monitorizare să ofere posibilitate de a evalua progresul în realizarea proiectelor şi efectuarea plăţilor către beneficiarii proiectelor de eficienţă energetică, FEE a contractat consultanţi tehnici pentru verificarea executării conforme a lucrărilor.

Auditul a constatat că, la situaţia din 31.10.2014, au fost supuse verificărilor lucrările executate doar la 36 (43,4%) din cele 83 de proiecte de eficienţă energetică. Pentru 6 proiecte în derulare, consultanţii tehnici au fost contractaţi în luna iunie 2014, iar pentru celelalte 77 proiecte implementate – abia în septembrie 2014.

Se relevă că, pînă la data menţionată, 38 de beneficiari au depus 60 de cereri pentru aprobarea etapelor realizate şi efectuarea plăţilor din contul FEE, efectiv fiind aprobate şi achitate plăţi doar pentru 16 beneficiari, în mărime de 13,8 mil.lei.

Situaţia redată a fost condiţionată de faptul că FEE nu are prevăzute proceduri referitoare la modul de control şi monitorizare a calităţii implementării proiectelor. O astfel de procedură a fost elaborată şi inclusă în MO abia la 05.06.2014, potrivit căreia monitorizarea executării lucrărilor este efectuată de către expertul de proiect prin intermediul consultantului tehnic contractat de FEE.

Potrivit rapoartelor de verificare în teren ale consultanţilor tehnici, la 16 (44,4%) din cele 36 de proiecte de eficienţă energetică au fost stabilite abateri şi neconformităţi la executarea lucrărilor faţă de proiectul tehnic, fiindu-le acordat termen beneficiarilor şi antreprenorilor pentru remedierea acestora. Totodată, în 2 cazuri consultanţii tehnici au stabilit că, contrar prevederilor legale şi contractului de grant, beneficiarii nu au angajat responsabili tehnici pentru supravegherea executării lucrărilor.

Urmare a verificărilor efectuate de către echipa de audit la faţa locului la 22 de proiecte de eficienţă energetică, s-a stabilit că pînă la contractarea consultanţilor tehnici au fost îndeplinite lucrări de la 10 pînă la 100%, din care au fost supuse verificărilor de către aceştia doar 5 proiecte de eficienţă energetică (23,8%).

Totodată, se atestă că, potrivit procedurilor MO, achitarea contribuţiei FEE se efectuează pentru fiecare etapă de lucrări realizată numai după verificarea acestora de către consultanţii tehnicii şi emiterea de către aceştia a raportului cu concluzia precum că lucrările sînt efectuate calitativ şi conform cerinţelor tehnice specifice.

Astfel, la cei 22 de beneficiari de proiecte verificaţi în cadrul auditului, deşi lucrările au fost executate în volum de 18,9 mil.lei, achitate fiind 8,7 mil.lei (46,0%), din care 8,3 mil.lei – din contribuţia beneficiarilor şi doar 0,4 mil.lei – din mijloacele FEE.

Drept rezultat al contractării tardive a consultanţilor tehnici, nu a fost asigurată analiza situaţiei în domeniu, cu determinarea faptului dacă activităţile de implementare a proiectelor sînt efectuate corect, calitativ şi la timp de către operatorii economici. Mai mult decît atît, lipsa de verificare a calităţii de executare a lucrărilor de la iniţierea acestora majorează riscul de îndeplinire a unor lucrări cu abateri de la prevederile legale privind calitatea în construcţii, de la cerinţele FEE privind măsurile de eficienţă energetică, ceea ce generează imposibilitatea remedierii ulterioare a acestora, precum şi nevalorificarea resurselor FEE.

♦ Procesul privind activitatea consultanţilor tehnici necesită reglementări suplimentare.

Potrivit MO, expertul de proiect urmează să întocmească planul vizitelor în teren ale consultanţilor tehnici. Auditul a constatat că aceste vizite se efectuează doar la cererea expertului de proiect, fără întocmirea unui astfel de plan.

De asemenea, potrivit contractelor cu consultanţii tehnici, ultimii, deşi urmau să prezinte în decurs de 3 zile lucrătoare pentru aprobare experţilor de proiect Raportul privind vizita în teren, nici într-un caz nu au respectat termenul, fapt ce a tergiversat implementarea calitativă şi în termen a proiectelor de eficienţă energetică şi, respectiv, achitarea plăţilor către beneficiari. În plus, contractul cu consultanţii tehnici prevede că achitarea serviciilor de consultanţă tehnică se efectuează în baza actului de primire-predare, însă nu este stabilită o procedură fiabilă de aprobare a acestuia. Astfel, consultanţii tehnici prezintă directorului FEE actul de primire-predare a serviciilor prestate, fără a fi coordonat cu expertul de proiect, care de fapt dirijează activitatea consultantului tehnic.

Totodată, auditul a constatat că FEE nu are stabilite proceduri aferente organizării, realizării şi documentării muncii consultanţilor tehnici pentru fiecare tip de vizită realizată în teren. Drept rezultat, nu este clar definit scopul vizitelor experţilor în teren. Ca exemplu, conform Raportului privind vizita în teren elaborat de consultantul tehnic în cadrul Proiectului de reabilitare termică a Liceului Teoretic din s. Bubuieci, mun. Chişinău, nu se menţionează care etapă a fost verificată de către acesta şi care etapă a fost finalizată de antreprenor.

♦ Nivelul de asimilare a mijloacelor FEE a înregistrat un grad destul de redus.

Pentru realizarea obiectivelor stabilite în documentele de politici în domeniul eficienţei energetice, conform Legilor bugetului de stat pe anii 2012-2014²⁹ FEE i-au fost precizate mijloace financiare în mărime de 100,0 mil.lei, 197,5 mil.lei, şi, respectiv, 172,7 mil.lei.

________________________

²⁹Legea bugetului de stat pe anul 2012 nr.282 din 27.12.2011; Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr.249 din 02.11.2012; Legea bugetului de stat pe anul 2014 nr.339 din 23.12.2013.

Potrivit mecanismului privind procesul de finanţare a FEE, resursele financiare prevăzute din bugetul de stat sînt transferate FEE în baza deciziei CA. Pentru perioada 2012-2013, în baza deciziilor CA, la contul FEE au fost transferate mijloace financiare în valoare de 100,0 mil.lei, şi, corespunzător, 192,5 mil.lei. Pentru anul 2014, conform deciziei CA, mijloacele financiare prevăzute FEE urmează să fie transferate la contul acestuia în lunile noiembrie-decembrie. Datele cu privire la mijloacele financiare transferate de MF şi valorificate de FEE sînt prezentate în Tabelul nr.2

Prin urmare, şirul de probleme elucidate şi factorii care au influenţat situaţiile constatate în capitolele anterioare ale prezentului Raport au avut ca efect, în linii mari, un grad foarte redus de absorbţie a mijloacelor financiare ale FEE. Astfel, pînă la 31.10.2014, absorbţia fondului, per ansamblu, s-a situat sub 8,5%, în timp ce nivelul de finanţare a proiectelor de eficienţă energetică a constituit numai 2,9%.

Se relevă că soldul mijloacelor financiare la contul FEE, la data menţionată, constituie 284,4 mil.lei, inclusiv 11,9 mil.lei dobînda acumulată, fapt ce denotă un mecanism ineficient implementat de către FEE.

Generalizînd cele expuse, la obiectivul dat se concluzionează că managementul implementării proiectelor nu este eficient. Au fost elucidate mai multe nereguli şi disfuncţionalităţi la unele etape din circuitul general al proiectelor, precum şi mai multe probleme în activitatea FEE. Toate acestea au un impact nefavorabil asupra implementării proiectelor de eficienţă energetică, valorificării mijloacelor FEE, precum şi realizării măsurilor de eficienţă energetică. Pentru evitarea şi neadmiterea pe viitor a deficienţelor constatate sînt necesare: implementarea unui sistem de control intern eficient; elaborarea şi instituirea unor proceduri fiabile şi eficace aferente fiecărei etape a proceselor de selectare, evaluare, aprobare şi implementare a proiectelor de eficienţă energetică, care, în ansamblu, vor contribui la sporirea performanţei valorificării mijloacelor FEE.

Recomandări conducerii Fondului pentru Eficienţă Energetică:

8. să asigure implementarea unor proceduri de control intern privind imparţialitatea experţilor de proiect la examinarea şi evaluarea propunerilor iniţiale de proiecte, în scopul minimizării riscului de apariţie a unor conflicte de interese;

9. să examineze oportunitatea comasării etapelor a II-a şi a III-a din circuitul general al proiectului pentru eficientizarea implementării proiectelor de eficienţă energetică;

10. să stabilească termene pentru fiecare etapă din circuitul general al proiectului, în vederea eficientizării procesului de examinare, evaluare şi aprobare a proiectelor de eficienţă energetică;

11. să instituie măsuri de responsabilizare a consultanţilor tehnici pentru neprezentarea în termen a rapoartelor privind vizita în teren;

12. să stabilească procese fiabile aferente organizării, realizării, documentării şi raportării activităţii consultanţilor tehnici în cadrul vizitelor realizare în teren pentru fiecare tip în parte, inclusiv la: (i) planificarea lucrărilor; (ii) verificarea curentă a lucrărilor; (iii) vizitele extraordinare (ad-hoc); (iv) finalizarea anumitor etape; (v) verificarea finală; (vi) verificarea la solicitarea beneficiarului.

OBIECTIVUL III:Beneficiarii proiectelor de eficienţă energetică au realizat procedurile de achiziţii publice corespunzătoare obiectivului de eficientizare energetică?

♦ FEE nu şi-a stabilit clar responsabilităţile la coordonarea achiziţiilor publice aferente implementării proiectelor de eficienţă energetică.

Potrivit prevederilor MO, FEE poartă responsabilitate majoritară în achiziţia de bunuri şi lucrări spre execuţie destinate implementării proiectelor de eficienţă energetică achitate din surse financiare nerambursabile. Rolul acestuia în realizarea achiziţiilor publice constă în: 1) participarea la organizarea şi desfăşurarea licitaţiilor; 2) coordonarea caietului de sarcini; 3) recepţionarea unui exemplar al contractului încheiat cu operatorul economic.

Urmare a examinării şi analizei celor 3 cerinţe stabilite în MO, auditul a constatat următoarele.

1) Deşi FEE era iniţial obligat să numească un reprezentant/observator în cadrul licitaţiei publice pentru selectarea agentului economic la implementarea proiectelor organizate de beneficiarul de proiect, analiza denotă că reprezentanţii FEE au participat în calitate de observatori doar la 9 (10,8%) din cele 83 proceduri de achiziţii publice desfăşurate.

Potrivit noilor prescripţii ale MO (aprobate în august 2014), FEE poate desemna reprezentanţi/observatori în cadrul licitaţiilor publice pentru selectarea agenţilor economici, în vederea executării lucrărilor, serviciilor necesare pentru implementarea proiectelor de eficienţă energetică. Cu toate acestea, FEE nu are stabilite proceduri scrise nici pentru una din prescripţiile menţionate, ceea ce determină evaluarea şi adjudecarea unor oferte care nu întrunesc criteriile minime stabilite de FEE. Potrivit explicaţiilor factorilor de decizie din cadrul FEE, această situaţie este condiţionată de incapacitatea FEE de a-şi planifica şi realiza obligaţiunile asumate, urmare a insuficienţei de personal. În aceste condiţii, ţinînd cont de imposibilitatea participării reprezentanţilor FEE în procesul de achiziţionare a lucrărilor aferente implementării proiectelor de eficienţă energetică, este necesară examinarea oportunităţii de includere a unor specialişti din domeniul respectiv în componenţa grupului de lucru sau de contractare a asistenţei tehnice, după cum este prevăzut în MO, la monitorizarea proceselor de achiziţii publice.

2) Pentru organizarea achiziţiilor publice în cadrul proiectelor de eficienţă energetică, beneficiarii urmează să coordoneze caietul de sarcini cu FEE. Auditul a constatat că la 47 (55,3%) din cele 83 de proceduri de achiziţii publice desfăşurate în dosar lipseşte informaţia ce ar confirma coordonarea caietelor de sarcini ale beneficiarilor cu FEE. De asemenea, se relevă că, deşi unele caiete de sarcini au fost examinate şi rectificate potrivit cerinţelor FEE, s-a constatat că pe parcursul executării lucrărilor a apărut necesitatea includerii unor lucrări suplimentare. Prin urmare, coordonarea şi verificarea caietelor de sarcini cu experţii FEE nu au contribuit pe deplin la stabilirea tuturor măsurilor de eficienţă energetică. Situaţia descrisă este generată de faptul că FEE nu are instituite proceduri interne în vederea verificării şi coordonării caietelor de sarcini, precum şi informării beneficiarilor.

De asemenea, nu este prevăzut un termen-limită de verificare şi coordonare a caietelor de sarcini, aceasta constituind o cauză a tergiversării semnării contractelor de grant. Astfel, în 19 (22,9%) din 83 de contracte de grant analizate procedura de examinare şi coordonare a caietelor de sarcini a durat de la 3 pînă la 6 luni.

3) Referitor la cerinţa dată, MO prevede că beneficiarul de proiect este obligat să prezinte FEE în termen de 15 zile contractul de achiziţii încheiat, ca rezultat al desfăşurării achiziţiilor publice. Verificările efectuate denotă că această etapă se rezumă doar la stocarea contractelor de achiziţii din partea FEE în dosarul proiectului de eficienţă energetică.

Reieşind din cele expuse, concluzionăm că sistemul actual de administrare şi control privind procesul de achiziţii publice nu este eficient, care în consecinţă a generat mai multe probleme în cadrul executării lucrărilor aferente implementării proiectelor de eficienţă energetică. Astfel, deşi FEE a examinat şi evaluat de mai multe ori caietele de sarcini şi devizele de cheltuieli, necesitatea includerii şi executării unor lucrări suplimentare, dar strict necesare pentru realizarea măsurilor de eficienţă energetică denotă calitatea joasă de evaluare şi expertizare a devizelor de cheltuieli şi a caietelor de sarcini atît de către experţii din cadrul FEE, cît şi de autorităţile de resort responsabile de expertizarea documentaţiei tehnice.

♦ Organizarea achiziţiilor publice cu abateri de la normele legale majorează riscul de nerealizare a indicatorilorde eficienţă energetică.

Procesul de achiziţie a lucrărilor pentru implementarea proiectelor de eficienţă energetică finanţate de FEE este decisiv pentru realizarea cu succes a obiectivelor de eficienţă energetică propuse. În acest sens, procesul de achiziţie se derulează pe toată durata ciclului de management al proiectului, de la definirea iniţială a necesităţilor de achiziţii, pînă la realizarea contractului şi finalizarea executării lucrărilor prevăzute de măsurile incluse în proiectele respective.

Conform pct.98 din Regulamentul FEE, beneficiarul de proiect din sectorul public achiziţionează lucrări şi servicii în conformitate cu legislaţia în vigoare în domeniul achiziţiilor publice³⁰.

________________________

³⁰Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice”.

În cadrul misiunii de audit, în scopul evaluării corectitudinii de realizare a procedurilor de achiziţii publice, identificării zonelor slabe şi a deficienţelor care persistă în procesul de achiziţii publice, au fost selectate 22 din cele 83 de proiecte de eficienţă energetică în derulare, ceea ce reprezintă un eşantion în mărime de 26,5%, iar după valoare constituind 81,2 mil.lei, sau 49,7% din valoarea totală de 163,3 mil.lei a contractelor de antrepriză.

Urmare a desfăşurării procedurilor de audit, s-au constatat mai multe deficienţe şi nereguli la iniţierea şi desfăşurarea achiziţiilor publice, care derivă din neconformarea la cadrul legislativ-normativ, şi anume:

► în 19 cazuri (82,6%) achiziţia de lucrări pentru implementarea proiectelor în valoare de 37,0 mil.lei nu a fost prevăzută în planurile anuale/trimestriale de achiziţii publice şi nu a fost publicată în anunţul de intenţie. Ca rezultat, sînt ignorate principiile de transparenţă, concurenţă şi echitate, care împiedică obţinerea celui mai bun indice de cost-eficienţă, precum şi asigurarea celei mai bune calităţi;

► în 6 cazuri (26,1%) nu au fost stabilite responsabilităţile grupului de lucru, iar în 9 cazuri nu a fost prevăzută substituirea membrilor grupului de lucru absenţi. Acest fapt condiţionează riscul iniţierii şi realizării neconforme a procesului de achiziţii desfăşurat de autorităţile contractante;

► în 3 cazuri (13%) nu au fost respectate termenele legale la depunerea ofertelor. Această situaţie, de asemenea, a generat riscul de diminuare a concurenţei, prin limitarea accesului participanţilor la procedura de achiziţii publice;

► în 5 cazuri (21,7%) nu au fost incluse cerinţele tehnice minime stabilite de FEE în caietele de sarcini. Unul din motivele invocate de beneficiari este nestabilirea iniţială de către FEE a acestor cerinţe, ulterior fiind solicitată respectarea lor în cadrul proiectelor finanţate de FEE. Acest fapt condiţionează contractarea şi realizarea unor lucrări neconforme obiectivelor din proiectele de eficienţă energetică, în final nefiind atins rezultatul scontat;

► în 4 cazuri (17,4%) operatorul economic declarat cîştigător nu a corespuns cerinţelor de calificare. În acest context se exemplifică că ofertantul declarat cîştigător pentru executarea lucrărilor la Centrul de Tineret şi Sport din Nisporeni, la cerinţa de calificare solicitată privind experienţa similară a prezentat un contract în valoare de 9,3 mil.lei, pe cînd valoarea estimată a lucrărilor achiziţionate constituia 12,0 mil.lei. Similar, operatorul economic declarat cîştigător la achiziţionarea lucrărilor de reparaţie a Liceului Teoretic din com.Sărata Galbenă, raionul Hînceşti a prezentat un contract în valoare de 2,2 mil.lei, pe cînd valoarea estimativă a lucrărilor se cifra la 4,7 mil.lei;

► în 3 cazuri (13%) nu a fost justificat preţul anormal de scăzut la desfăşurarea achiziţiilor publice organizate de Consiliul raional Hînceşti, ceea ce poate avea un impact negativ asupra calităţii de executare a lucrărilor de eficienţă energetică;

► în 3 cazuri (13%) nu au fost respectate termenele de înregistrare a contractelor de achiziţii publice. Această situaţie este cauzată de faptul că trezoreriile teritoriale înregistrează contractele de achiziţii numai după ce beneficiarii deţin resursele financiare necesare la contul lor, în timp ce aceştia dispuneau numai de contractele de grant încheiate cu FEE, nedispunînd de mijloacele respective;

► în 7 cazuri (30,4%) nu a fost depusă garanţiade bună execuţie a lucrărilor, ceea ce generează neasigurarea executării conforme a clauzelor din contractele de achiziţii;

► în 8 cazuri (34,8%) nu afost stabilită confirmarea coordonării caietului de sarcini cu FEE. Ca rezultat, a fost omis un control-cheie în procedura de achiziţii publice, care poate cauza neatingerea indicatorilor de eficienţă energetică. Totodată, se atestă că 3 licitaţii publice organizate de Consiliul raional Hînceşti au fost iniţiate pînă la aprobarea de către CA a proiectelor de eficienţă energetică;

► în 2 cazuri (8,6%) licitaţiile publice au fost iniţiate înainte de verificarea documentaţiei de proiect de către instituţia abilitată, ceea ce ulterior a condiţionat includerea unor lucrări strict necesare neprevăzute iniţial;

► în 12 cazuri (52,2%) nu a fost întocmit dosarul achiziţiilor publice. Această situaţie prezintă risc de neasigurare a integrităţii dosarului şi nu exclude posibilitatea sustragerii sau înlocuirii unor documente aferente achiziţiilor publice.

Informaţii detaliate privind neajunsurile constatate în cadrul organizării procedurilor de achiziţii de către beneficiarii de proiect sînt prezentate în Anexa nr.2.

Printre cauzele principale ale problemelor constatate sînt: (i)familiarizarea insuficientă a membrilor grupurilor de lucru pentru achiziţii cu cadrul normativ şi cel legislativ în domeniul achiziţiilor publice; (ii) nestabilirea responsabilului de elaborarea, actualizarea şi publicarea corespunzătoare a planului de achiziţie şi anunţului de intenţie; (iii) lipsa subdiviziunii/responsabilului de achiziţii în schema de încadrare a autorităţii contractante; (iv )includerea în grupul de lucru a unor persoane fără abilităţi şi cunoştinţe în domeniul construcţiilor şi eficienţei energetice.

În acest sens, se relevă că în cadrul grupului de lucru din s. Bubuieci, mun. Chişinău, atribuţiile de evaluare şi comparare a ofertelor cu caietul de sarcini revin directorului Grădiniţei de copii, iar în s. Sipoteni, r-nul Călăraşi, grupul de lucru este constituit doar din cadre didactice.

♦ Neelaborarea proiectelor tehnice a determinat includerea unui şir de lucrări suplimentare neprevăzute iniţial.

Vizitele realizate la faţa locului, analiza documentelor, încheierilor făcute de către consultanţii tehnici, discuţiile purtate cu experţii denotă că, în unele cazuri, realizarea măsurilor de eficienţă energetică stipulate în contractele de antrepriză, din cadrul proiectelor, nu contribuie în măsura aşteptată la eficientizarea consumului de energie.

Neelaborarea documentaţiei de proiect în conformitate cu art.13. alin.(1) din Legea privind calitatea în construcţii³¹ a fost unul dintre factorii decisivi în neobţinerea indicatorilor scontaţi.

________________________

³¹Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 “Privind calitatea în construcţii”.

Aşadar, neţinînd cont de prevederile legale, în cadrul APP nr.1 beneficiarii nu au elaborat, iar FEE nu a solicitat documentele tehnice de proiect, dar a acceptat finanţarea proiectelor de eficienţă energetică în baza unor devize elaborate de specialişti locali, care, de regulă, nu conţineau toate lucrările strict necesare pentru sporirea eficienţei consumului de energie al clădirilor. Acest fapt, confirmat şi de rapoartele consultanţilor tehnici, a determinat necesitatea multiplelor examinări şi corectări a devizelor de cheltuieli de către FEE, în vederea includerii setului de lucrări necesare pentru atingerea indicatorilor de eficienţă energetică, avînd efect şi asupra majorării volumelor financiare corespunzătoare. În acest context se exemplifică:

√ la implementarea proiectului pentru eficientizarea consumului de energie la Grădiniţa nr.1 din or.Nisporeni, lucrările suplimentare au constituit 343,0 mii lei, fapt condiţionat de executarea de către antreprenor a unor lucrări neprevăzute în deviz, dar fără de care nu era posibilă realizarea lucrărilor de eficienţă energetică, deoarece reprezentau părţi integrale ale măsurilor de eficienţă energetică;

√ în cadrul proiectului implementat de Universitatea Tehnică a Moldovei, elaborarea proiectului tehnic a fost iniţiată peste 5 luni de la adjudecarea contractului de antrepriză. Potrivit responsabililor din cadrul Universităţii, lucrările de proiectare se efectuează paralel cu cele de reabilitare, deoarece iniţial nu a fost elaborată documentaţia de proiect. Pe lîngă aceasta, la 31.10.2014 nu era obţinută nici autorizaţia de construcţie, iar lucrările au fost executate la nivel de circa 50% din cele prevăzute de contractul de antrepriză;

√ în cadrul proiectelor pentru eficientizarea consumului de energie la Liceele “M.Sadoveanu” şi “M.Eminescu” din or.Hînceşti şi la Liceul din s.Cărpineni, r-nul Hînceşti, din cauza organizării achiziţiilor în lipsa proiectelor tehnice, lucrările suplimentare au constituit, respectiv, 190,9 mii lei, 130,6 mii lei şi 480,1 mii lei, FEE fiindu-i depuse spre coordonare devizele de cheltuieli întocmite de şeful Secţiei construcţii.

Se menţionează că Administratorul FEE consideră că elaborarea proiectelor tehnice pentru măsurile de eficienţă energetică a clădirilor nu era obligatorie, fiindcă în schimbul acestora au fost prezentate devize de cheltuieli expertizate, iar responsabilitatea privind acceptarea unor astfel de documente tehnice ţine de competenţa organelor abilitate cu dreptul de a expertiza lucrările în construcţii.

Totodată, auditul a constatat că cauza ce i-a determinat pe beneficiari să se limiteze la întocmirea unor devize de cheltuieli este insuficienţa de mijloace financiare. Ca rezultat, dispunerea de resurse financiare reduse determină două situaţii: 1) substituirea proiectelor tehnice prin devize de cheltuieli în scopul evitării cheltuielilor legate de elaborarea documentaţiei tehnice, conform cerinţelor legale; 2) neprezentarea stării reale a lucrărilor care urmează a fi efectuate în ansamblu în cadrul obiectivelor investiţionale, pentru obţinerea indicatorului de eficienţă energetică.

Prin urmare, deşi proiectele tehnice elaborate calitativ au un impact direct asupra atingerii indicatorilor de eficienţă energetică, lipsa acestora provoacă riscul major de nerealizare a obiectivelor şi măsurilor de eficienţă energetică, precum şi de utilizare ineficientă a mijloacelor FEE.

Un alt factor care afectează realizarea măsurilor de eficienţă energetică în măsura aşteptată este elaborarea cu întîrziere şi/sau neluarea în calcul la implementarea proiectelor a recomandărilor expertizei stării tehnice a clădirii. Potrivit procedurilor stabilite de FEE, beneficiarii proiectelor urmează să prezinte Raportul expertizei stării tehnice a clădirii la momentul încheierii contractului de grant. Urmare a analizei acestor rapoarte, auditul a constatat că unele lucrări absolut necesare consolidării măsurilor de eficienţă energetică, recomandate de experţi în rapoartele de expertiză pentru Universitatea Tehnică a Moldovei; Liceul “Vasile Alecsandri” din or. Călăraşi; Liceul Teoretic “Universum” din s. Sărata Galbenă, r-nul Hinceşti, nu au fost incluse, deşi acestea au un rol şi un impact decisiv asupra durabilităţii construcţiilor. Cauza situaţiei descrise este examinarea şi coordonarea caietelor de sarcini de către FEE şi atribuirea contractelor de antrepriză de către beneficiari anterior efectuării expertizei stării tehnice a blocurilor.

Rezumînd cele expuse în obiectivul dat, se menţionează că deficienţele şi neajunsurile stabilite la organizarea şi desfăşurarea achiziţiilor publice de către autorităţile contractante subminează realizarea obiectivelor de eficienţă energetică. De asemenea, nedefinirea clară a rolului FEE în coordonarea şi desfăşurarea achiziţiilor publice, lipsa proiectelor tehnice, neelaborarea devizelor de cheltuieli de către persoanele autorizate, precum şi omiterea recomandărilor expertizei tehnice a clădirilor produc un impact negativ atît asupra implementării, cît şi asupra realizării cu succes a indicatorilor de performanţă prevăzuţi de proiectele de eficienţă energetică.

Recomandări conducerii Fondului pentru Eficienţă Energetică:

13. să găsească soluţii fiabile care ar contribui la minimizarea riscurilor în procesul de achiziţii publice, inclusiv operarea modificărilor în cadrul legislativ-normativ privind competenţele FEE în procesul de achiziţionare a lucrărilor aferente implementării proiectelor de eficienţă energetică;

14. să instituie proceduri de verificare şi coordonare a caietelor de sarcini cu beneficiarii de proiect;

15. să stabilească procedura de înregistrare, evidenţă şi utilizare ulterioară a contractelor de antrepriză prezentate de beneficiari;

16. să stabilească ca cerinţă obligatorie elaborarea proiectelor tehnice pentru proiectele finanţate din FEE.

CONCLUZIE GENERALĂ

În conformitate cu politicile adoptate în domeniul eficienţei energetice, reformele demarate urmau să susţină într-un mod armonios şi fiabil iniţiativele şi prevederile directivelor UE în utilizarea raţională a energiei. Deşi au fost direcţionate resurse la realizarea acestui scop, acţiunile întreprinse nu au fost concludente şi suficiente, nefiind atinse rezultatele scontate.

Ţinînd cont de faptul că RM, pentru aplicarea prevederilor politicii de eficienţă energetică, a creat FEE ca instituţie responsabilă de finanţarea şi impulsionarea implementării proiectelor în domeniul respectiv, acesta nu este pe deplin funcţional. Mecanismul ineficace de implementare şi monitorizare a proiectelor a determinat nevalorificarea mijloacelor alocate şi neatingerea obiectivelor stabilite. Totodată, lipsa unui control intern eficient şi a unui cadru instituţional fortificat generează unele impedimente în activitatea de bază a FEE şi nu asigură corectitudinea proceselor desfăşurate.

Tergiversarea implementării documentelor de politici, capacitatea instituţională limitată a FEE, carenţele stabilite în managementul proiectelor, precum şi deficienţele persistente în cadrul organizării procedurilor de achiziţii publice împiedică bunul curs al dezvoltării domeniului eficienţei energetice în RM.

Astfel, pentru evitarea şi anticiparea unor activităţi supuse riscului de eşec şi funcţionării unei instituţii compromise în domeniul finanţării proiectelor de eficienţă energetică, echipa de audit consideră de o necesitate stringentă: (1) elaborarea în termen a cadrului normativ; (2) stabilirea unor prevederi operaţionale clare şi concise de activitate a FEE; (3) definirea unui management fiabil al proiectelor ce urmează a fi finanţate din FEE; (4) consolidarea capacităţilor instituţionale ale FEE, ME, AEE şi AAPL de nivelul II.

Nivelul de îndeplinire a recomandărilor înaintate de Curtea de Conturi în cadrul auditului anterior

Activitatea FEE a fost supusă auditului Curţii de Conturi în anul 2013, în contextul auditării gestionării mijloacelor bugetului de stat de către ME şi unele instituţii din subordine³². Urmare a constatărilor stabilite, au fost înaintate un şir de recomandări şi cerinţe pentru remedierea situaţiilor determinate. În acest context, se atestă că din 3 recomandări şi o cerinţă înaintată pentru reglementarea activităţii FEE, a fost executată doar o recomandare, şi anume aprobarea MO. Cu toate că această recomandare a fost realizată, impedimentele constatate de către auditul anterior în activitatea FEE sînt reiterate, în mare parte, şi în prezentul Raport de audit, însă cu o intensitate mai semnificativă, întrucît acestea reprezintă perpetuarea neregulilor depistate în Raportul precedent sau o consecinţă a tergiversării măsurilor de remediere. Astfel, unele cerinţe şi recomandări neexecutate din Hotărîrea Curţii de Conturi nr.52 din 23.09.2013 au fost abordate şi în cadrul prezentului audit, fapt ce confirmă necesitatea imperioasă a unor măsuri concrete de eficientizare a activităţii FEE.

________________________

³²Hotărîrea Curţii de Conturi nr.52 din 23.09.2013 “Privind Raportul auditului regularităţii pe exerciţiul bugetar 2012 la Ministerul Economiei şi unele instituţii din subordine şi în coordonare”.

Sinteza executării recomandărilor înaintate anterior de Curtea de Conturi este prezentată detaliat în Anexa nr.3.