Постановление N 54 от 28.11.2014 по Отчету аудита эффективности Фонда энергоэффективности "Прогресс, достигнутый в реализации задач энергетической эффективности, является скромным"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности Фонда энергоэффективности

 “Прогресс, достигнутый в реализации задач энергетической

 эффективности, является скромным”

№ 54  от  28.11.2014

 (в силу 19.12.2014) 

Мониторул Офичиал № 372-384 ст.45 от 19.12.2014

* * *

Счетная палата в присутствии директора Агентства по энергоэффективности г-на М. Стратана, временно исполняющего обязанности директора Фонда энергоэффективности г-на С. Негурэ, администратора Фонда энергоэффективности г-на В. Мунтяну, начальника управления энергетической эффективности и возобновляемых источников энергии Министерства экономики г-на О. Изворяну, а также других ответственных лиц в рамках аудируемых учреждений, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности Фонда энергоэффективности “Прогресс, достигнутый в реализации задач энергетической эффективности, является скромным”.

________________________

¹Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения ответственных лиц, присутствовавших на открытом заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Вследствие делегирования компетенций по продвижению политики энергетической эффективности Министерству экономики были отмечены позитивные результаты, которые придали импульс процессу реализации стратегических задач в данной области. Так, были разработаны и утверждены основные документы стратегического планирования на долгосрочный² и среднесрочный³ периоды, которые идентифицируют приоритеты политики энергетической эффективности, были созданы Агентство по энергоэффективности⁴ – структура на национальном уровне, которая проводит политику государства в области энергетической эффективности, и Фонд энергоэффективности⁵ как финансовый инструмент для продвижения и внедрения проектов энергоэффективности.

________________________

²Постановление Правительства № 833 от 10.11.2011 “О Национальной программе энергоэффективности на 2011-2020 годы”.

³Постановление Правительства № 113 от 7.02.2013 ,,Об утверждении Национального плана действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы”.

⁴Постановление Правительства № 1173 от 21.12.2010 ,,Об Агентстве по энергоэффективности”.

⁵Постановление Правительства № 401 от 12.06.2012 ,,О Фонде энергоэффективности”.

Проведенные проверки в рамках аудита эффективности, согласно констатациям, изложенным в Отчете аудита, отмечают, что механизмы по реализации задач энергетической эффективности были разработаны со значительными задержками во времени. Процессы по отбору, оценке, внедрению и мониторингу проектов энергоэффективности осуществлялись с некоторыми отклонениями от требований регулирующей базы, вместе с тем был выявлен ряд проблем, ограничивающих эффективную деятельность Фонда энергоэффективности, которые в целом не позволили достичь ожидаемого результата.

Причинами, которые ограничили эффективность действий, осуществляемых вовлеченными сторонами в разработку, продвижение и внедрение политики энергетической эффективности, а также генерировали неосвоение имеющихся финансовых средств, являются следующие:

• неразработка и затягивание внедрения законодательно-нормативных актов по продвижению политики энергетической эффективности;

• низкое качество отчетов энергоаудита, которые должны выявить потребности по повышению эффективности потребления энергии;

• ограниченный институциональный потенциал Фонда энергоэффективности, который определил неосвоение в 2012-2014 годах имеющихся средств в размере 284,4 млн. леев;

• назначение в состав как Административного совета, так и Комитета по инвестициям некоторых лиц, которые сконцентрированы приоритетно на реализации своих функций на основном рабочем месте;

• затягивание подписания договоров о гранте между Фондом энергоэффективности и бенефициарами проектов энергетической эффективности, которые должны обеспечить ассимиляцию выделенных финансовых средств;

• неустановление сроков рассмотрения предложений к проектам для каждого этапа менеджмента общей цепочки проектов;

• изменение показателей по оплате труда администратору Фонда энергоэффективности, которые не отражают достигнутую эффективность при внедрении проектов энергоэффективности, обусловило расходы в сумме 3,5 млн. леев;

• контрактация с опозданием технических консультантов, ответственных за проверку качества выполненных работ в рамках проектов энергоэффективности, а также невзятие в расчет установленных ими недостатков при выполнении работ;

• пониженная институциональная способность органов местного публичного управления II уровня, которые должны разрабатывать местные планы и программы энергоэффективности;

• несоответствующее качество технических проектов выполнения работ, а в некоторых случаях их отсутствие затянули внедрение проектов энергоэффективности;

• недостатки в организации и проведении государственных закупок работ для внедрения проектов энергоэффективности.

Обобщая указанное в Отчете аудита, а также в настоящем постановлении, делается вывод, что реализация установленных задач в Национальной программе энергоэффективности на 2011-2020 годы и в Национальном плане действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы играет важную роль в продвижении энергетической эффективности, в диверсификации и использовании возобновляемых источников энергии. Несмотря на то, что были приложены усилия и приняты меры, которые способствовали созданию механизма по продвижению политики энергетической эффективности, аудитом установлен ряд проблем и недостатков, которые минимизировали эффективность деятельности сторон, вовлеченных в достижение установленных задач в документах политик.

Для устранения создавшейся ситуации и обеспечения внедрения политики энергетической эффективности, обеспечения управления и освоения имеющихся средств Фонда энергоэффективности необходимо консолидировать институциональный потенциал Фонда энергоэффективности, Министерства экономики, Агентства по энергоэффективности, а также органов местного публичного управления II уровня.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности Фонда энергоэффективности “Прогресс, достигнутый в реализации задач энергетической эффективности, является скромным”, согласно приложению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Министерству экономики, Агентству по энергоэффективности, Фонду энергоэффективности для принятия необходимых мер с целью ликвидации установленных недостатков, а также внедрения рекомендаций аудита;

2.2) Министерству экономики для:

2.2.1) оценки слабых пунктов и установленных проблем, которые привели к нереализации задач и проектов энергоэффективности с целью их устранения, а также институционализации мониторинга и постоянной оценки достигнутых успехов;

2.2.2) укрепления институциональных способностей в области эффективного внедрения проектов энергоэффективности;

2.3) Министерству регионального развития и строительства для информирования и приложения усилий с целью повышения эффективности процесса по разработке и применению нормативной базы, связанной с энергетической эффективностью зданий;

2.4) Всемирному банку для информирования;

2.5) Правительству Республики Молдова для информирования и занятия позиции, а также для:

2.5.1) рассмотрения на заседании Правительства результатов аудита с целью устранения проблем, ограничивающих деятельность сторон, вовлеченных во внедрение политики энергоэффективности;

2.5.2) приложения усилий по повышению эффективности процесса развития области энергетической эффективности и улучшения ожидаемых результатов;

2.5.3) интенсификации проведения мониторинга решений административного совета Фонда энергоэффективности по процессам внедрения политик и проектов энергоэффективности;

2.6) Президенту Республики Молдова для информирования;

2.7) Постоянным парламентским комиссиям по: экономике, бюджету и финансам; окружающей среде и климатическим изменениямдля информирования и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержке политики в области энергетической эффективности.

3. О выполнении требований подпунктов 2.1 – 2.3 настоящего постановления, в том числе о выполнении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев с момента опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 54 от 28.11.2014 г.

ОТЧЕТ

АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФОНДА ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ

«Прогресс, достигнутый в реализации задач энергетической

эффективности, является скромным»

ОБОБЩЕНИЕ

Стоимость повышенного потребления энергии, истощение резервов потребляемого топлива и влияние человеческой деятельности на климатические изменения на глобальном уровне в последние годы стали настоящей озабоченностью в масштабе планеты. Так, как органы ЕС, так и Республики Молдова считают необходимым оказать повышенное внимание энергетической эффективности, а подход и внедрение политик в этом секторе имеют доминирующую важность.

В условиях, в которых Республика Молдова импортирует около 94% из ресурсов, необходимых для покрытия своих потребностей в энергии, продвижение энергетической эффективности и использование возобновляемых источников энергии, имеющихся на территории, представляют собой адекватные решения для снижения зависимости от импорта энергетической продукции, а также значимым условием для устойчивого развития экономики.

Исходя из этой перспективы Парламент и Правительство Республики Молдова, начиная с 2007 года взяли на себя обязательства в процессе по разработке политик в области энергетической эффективности и приведения законодательной базы к европейским стандартам. Как ответ на эти действия, соответствующая область была в видении Счетной палаты в период 2013-2014 годов, было принято 2 постановления^1;2. Вместе с тем Счетная палата посчитала своевременным запланировать аудит эффективности для определения эффективности деятельности ФЭЭ, определить успехи и/или препятствия, установленные в освоении финансовых средств, выделенных для внедрения проектов энергоэффективности, а также действия, предпринятые МЭ и АЭЭ в этом направлении.

________________________

¹Постановление Счетной палаты № 52 от 23.09.2013 “По Отчету аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях”.

²Постановление Счетной палаты № 4 от 29.01.2013 «По Отчету аудита окружающей среды – реализация задач государственной политики по возобновляемой энергии “Для обеспечения реализации установленных целей необходимо развивать государственную политику в области возобновляемой энергии”».

С этой целью аудиторские доказательства были собраны в МЭ, АЭЭ, ФЭЭ, а также проведены аудиторские мероприятия у 22 бенефициаров проектов в области энергетической эффективности.

В результате проведенной аудиторской миссии были установлены следующие значимые достижения в области энергетической эффективности, некоторые из них были результатом внедрения рекомендаций, направленных ранее Счетной палатой:

√ было создано Агентство по энергоэффективности³;

________________________

³Постановление Правительства № 1173 от 21.12.2010 ,,Об Агентстве по энергоэффективности”.

√ был создан Фонд энергоэффективности⁴;

________________________

⁴Постановление Правительства № 401 от 12.06.2012 ,,О Фонде энергоэффективности ”.

√ была утверждена Национальная программа энергоэффективности на 2011-2020 годы⁵, которая определяет политики и приоритетные действия, которые должны быть внедрены;

________________________

⁵Постановление Правительства № 833 от 10.11.2011 “О Национальной программе энергоэффективности на 2011-2020 годы” (далее – Национальная программа энергоэффективности на 2011-2020 годы).

√ была разработана Энергетическая стратегия Республики Молдова до 2030 года⁶, имеющая стратегическую цель снизить энергетическую интенсивность, выбросы газов, имеющих парниковый эффект, потребление энергии в зданиях и др.;

________________________

⁶Постановление Правительства № 102 от 5.03.2013 ,,Об Энергетической стратегии Республики Молдова до 2030 года”.

√ был утвержден Национальный план действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы⁷;

________________________

⁷Постановление Правительства № 113 от 7.02.2013 ,,Об утверждении Национального плана действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы” (далее – Национальный план действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы).

√ были утверждены для финансирования 87 проектов по энергоэффективности в рамках ЗППП № 1 и 6 проектов в рамках ЗППП № 3, которые будут софинансироваться в размере до 80% за счет средств ФЭЭ.

Вместе с тем аудиторская группа установила, что в Республике Молдова область энергетической эффективности сталкивается с рядом существенных проблем, которые ограничивают внедрение соответствующих проектов, а также развитие сектора в целом, а именно:

• затягивание разработки и утверждения некоторых законодательно-нормативных актов, предусматривающих выравнивание Республики Молдова с директивой сообщества;

• пониженные институциональные способности ОМПУ II уровня имеют следствием неидентификацию мер по энергоэффективности на местном уровне;

• затягивание создания ФЭЭ привело к невнедрению проектов энергоэффективности;

• реализация задач ФЭЭ компрометируется его ограниченным институциональным потенциалом, что обусловило неосвоение финансовых средств, предназначенных для внедрения проектов энергоэффективности;

• неустановление сроков рассмотрения проектов энергоэффективности для каждого этапа цикла менеджмента проекта определило увеличение сроков их внедрения;

• отчеты по энергоаудиту в рамках ЗППП № 1 не предоставляют достаточной информации о достижении целей, что создало невозможность определения необходимых мероприятий по энергоэффективности;

• недостаточный мониторинг процесса внедрения проектов энергоэффективности ФЭЭ не обеспечил достижения установленных показателей энергетической эффективности;

• договоры о грантах с бенефициарами подписываются со значительными задержками во времени, а в итоге не обеспечивают освоение финансовых средств ФЭЭ;

• Административный совет и Комитет по инвестициям не исполняли соответствующих функций по предварительному утверждению проектов, что может привести к утверждению некоторых неосуществимых проектов;

• при отборе администратора ФЭЭ не был соблюден принцип соответствия, что компрометирует точность объявленного процесса;

• у некоторых бенефициаров проектов были установлены отклонения в организации процедур государственных закупок, что компрометирует успешное выполнение работ в рамках проектов.

Согласно вышеуказанному, внедрение политики энергоэффективности путем реализации проектов в данной области в результате деятельности ФЭЭ требует особого внимания и повышенного мониторинга для преодоления существующих препятствий, чтобы были минимизированы риски и обеспечено достижение предложенных задач.

Несмотря на то, что во многих случаях мероприятия реализуются с опозданием, фактор, связанный с некоторыми начальными упущениями, процесс внедрения политик энергоэффективности, а также проектов в данной области приобретает легкое позитивное развитие, а представленный Отчет аудита должен принести дополнительную пользу путем внедрения внесенных рекомендаций и устранения недостатков, которые обусловили препятствия в развитии сектора.

ВВЕДЕНИЕ

В контексте политики энергоэффективности в 2007 году ЕС установил для реализации до 2020 года три значимые цели: снижение на территории ЕС на 20% по сравнению с уровнем, зарегистрированным в 1990 году, выбросов газов, имеющих парниковый эффект; обеспечение роста на 20% удельного веса возобновляемых источников энергии из общего энергетического потребления ЕС; повышение на 20% энергетической эффективности в странах Европейского Союза.

В 2009 году РМ присоединилась к Договору о создании Энергетического сообщества⁸, обязываясь гармонизировать законодательство в данной области. Установленные ЕС цели по сегменту энергоэффективности были определены и РМ путем утверждения Национальной программы энергоэффективности на 2011-2020 годы. Данный документ устанавливает политики и приоритетные действия, которые должны быть внедрены в период 2011-2020 годов для ответа на вызовы роста цены на энергоносители, зависимость от импорта энергетических ресурсов и воздействие, оказываемое энергетическим сектором на климатические изменения.

________________________

⁸Закон о присоединении Республики Молдова к Договору о создании Энергетического сообщества № 117-XVIII от 23.12.2009.

Для реализации необходимых реформ в период 2011-2014 годов РМ получила от Европейской комиссии бюджетную поддержку для энергетического сектора в размере 42,6 млн. евро⁹ (в том числе 2,6 млн. евро для технической помощи), из которых было освоено 36,3 млн. евро на основании результатов установленных в матрице политик Правительства задач по бюджетной поддержке, предоставляемой энергетическому сектору.

________________________

⁹Соглашение о финансировании, подписанное между Правительством Республики Молдова и Европейской комиссией 6.12.2011.

Также реализация задач Национальной программы энергоэффективности на 2011-2020 годы будет поддерживаться посредством ФЭЭ, который сформирован из финансовых ассигнований со стороны Правительства, а также из пожертвований финансовых учреждений и других международных фондов.

Организационная структура и взаимодействие между ФЭЭ и органами, играющими определенную роль в реализации задач государственной политики в области энергетической эффективности, схематически представлены на рисунке № 1.

Источник. Схема разработана аудиторской группой согласно ОП ФЭЭ.

В контексте определения эффективности механизма внедрения и действий, предпринятых ФЭЭ, МЭ, АЭЭ, а также бенефициарами проектов в области энергоэффективности по реализации требований в отношении энергетической эффективности, аудитом было предпринято следующее:

на уровне МЭ:

• анализ законодательно-нормативной базы с целью установления адекватных положений для процессов и механизмов по продвижению и внедрению политики в области энергетической эффективности;

на уровне АЭЭ:

• анализ мероприятий, реализованных АЭЭ для внедрения программы и национального плана действий в области энергоэффективности;

на уровне ФЭЭ:

• определение институциональных способностей и действий, предпринятых ФЭЭ с целью внедрения проектов энергоэффективности;

• оценка менеджмента по внедрению проектов энергоэффективности;

• анализ ряда процедур закупок, организованных бенефициарами проектов энергоэффективности;

на уровне бенефициаров проектов энергоэффективности:

• проверка реализованных процедур закупок в контексте внедрения проектов энергоэффективности.

Счетная палата выражает надежду, что констатации и выводы, изложенные в настоящем Отчете аудита, представят интерес для всех заинтересованных сторон, а изложенные рекомендации будут способствовать повышению уровня ответственности всех сторон, вовлеченных в процесс внедрения и продвижения политик энергоэффективности, улучшению системы администрирования и контроля с обеспечением прозрачности процесса принятия решений и эффективным использованием публичных средств при закупке работ и услуг в рамках проектов энергоэффективности.

СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Учитывая важность области энергоэффективности для РМ – зависимость страны от импорта энергетических ресурсов, тенденции на мировом уровне по рационализации потребления энергии, Счетная палата приняла решение включить проведение аудита в этой области стратегического значения путем реализации аудита эффективности.

В проведении данного аудита были заинтересованы и некоторые международные организации, такие как Всемирный банк, Комиссия Европейского Союза и др., которые предоставляют техническую помощь и прямую поддержку национальному публичному бюджету. В этом отношении, согласно установленным условиям в матрице политик Правительства для получения средств на единый счет государственного бюджета со стороны Комиссии Европейского Союза, Счетная палата ответственна за объективное предоставление результатов аудита эффективности в области энергетической эффективности.

Основная цель аудита состояла в определении того, если принятые ответственными органами меры придали импульс реализации задач политики энергоэффективности посредством ФЭЭ. В частности Счетная палата была заинтересована в установлении факта, если существующие и применяемые МЭ, АЭЭ и ФЭЭ механизмы по утверждению, продвижению, координированию и внедрению задач по развитию энергоэффективности были эффективными и если средства, выделенные ФЭЭ из европейских фондов для финансирования проектов, способствующих напрямую повышению энергетической эффективности, были освоены на ожидаемом уровне.

Специфические цели аудита должны были ответить на следующие вопросы:

1. Обеспечили ли действия, реализованные МЭ и АЭЭ, внедрение политики энергоэффективности в Республике Молдова?

2. Созданные в рамках ФЭЭ механизмы способствовали ли внедрению проектов энергоэффективности?

3. Бенефициары проектов энергоэффективности проводили ли процедуры государственных закупок в соответствии с задачей повышения энергетической эффективности?

Сфера аудита охватывала деятельность, осуществленную ФЭЭ, МЭ и АЭЭ, имеющими полномочия по обеспечению развития энергоэффективности за период 2010-2014 годов (10 месяцев), проведение аудиторских посещений 22 бенефициаров проектов энергоэффективности, а также проверку 23 процедур закупок, реализованных бенефициарами в рамках соответствующих проектов.

Анализируя специфический контекст темы аудита, подход аудита базировался на проблемах согласно Стандарту ISSAI 300. В результате аудит был направлен в основном на идентификацию, проверку и анализ проблем без ссылки на установленные аудитом критерии. Акцент был поставлен на соответствующем определении проблем, причин их появления и последствий. Оценка таким способом подхода была сделана из аналитической перспективы, путем анализа специфических причин и последствий установленных проблем. Это комплексное рассмотрение находилось в основе формулирования рекомендаций для решения специфических проблем и устранения ряда причиненных ими последствий.

Область применения и методология аудита представлены в приложении № 1.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

ЦЕЛЬ I: Обеспечили ли действия, реализованные МЭ и АЭЭ, внедрение политики энергоэффективности в Республике Молдова?

Затягивание разработки некоторых законодательно-нормативных

актов компрометирует достижение задач политики энергоэффективности

Поскольку энергоэффективность не является отдельной отраслью в энергетическом секторе, Закон о возобновляемой энергии¹⁰, принятый в 2007 году, явился первым шагом в разработке национальной правовой базы по регулированию отрасли. Этот закон предусматривал приоритетные действия по развитию области энергоэффективности путем изменения в течение 3 месяцев Закона об энергосбережении¹¹, в течение 6 месяцев – реорганизации Национального агентства по энергосбережению в АЭЭ и создание ФЭЭ, однако эти требования не были выполнены. Нереализация этих требований обусловила затягивание создания пакета инструментов и некоторых моделей по улучшению национальных политик по энергоэффективности.

________________________

¹⁰Закон о возобновляемой энергии № 160-XVI от 12.07.2007.

¹¹Закон об энергосбережении № 1136-XIV от 13.07.2000.

Эта область почувствовала развитие лишь через 3 года в результате принятия в 2010 году Закона об энергоэффективности¹², который транспонирует Директиву № 2006/32/CE Европейского парламента и Совета относительно энергоэффективности у конечных потребителей и энергетических услуг¹³. Вместе с тем аудитом установлено, что процесс гармонизации национального законодательства по энергетической эффективности с законодательством ЕС и предусмотренные новой законодательной базой действия осуществляются с опозданием, так:

________________________

¹²Закон об энергоэффективности № 142 от 2.07.2010.

¹³Директива № 2006/32/CE Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2006 г. относительно энергоэффективности у конечных потребителей и энергетических услуг.

• Положение об организации и функционировании АЭЭ было утверждено только в декабре 2010 года, или через 5 месяцев;

• Национальная программа по повышению энергоэффективности на 2010-2020 годы была утверждена лишь в ноябре 2011 года, или через 1,3 года, устанавливая политики и приоритетные действия, которые должны быть внедрены в 2011-2020 годах;

• Национальный план действий в области энергоэффективности на 2010-2013 годы был утвержден лишь в феврале 2013 года, или через 2,7 года, предусматривая меры в области энергоэффективности на 2013-2015 годы;

• ФЭЭ был создан только в июне 2012 года, или через 5 лет от первого упоминания;

• Закон об энергетической эффективности зданий, хотя и был разработан МРРС в установленные сроки, окончательное его утверждение состоялось лишь в июле 2014 года, или с опозданием на 3,5 года. В результате не было возможности разработать и внедрить нормативную базу о минимальных требованиях энергетической эффективности для зданий, а также не было осуществлено повышение энергетической эффективности как новых зданий, так и существующих¹⁴;

________________________

¹⁴Закон об энергетической эффективности зданий № 128 от 11.07.2014.

• Закон о маркировке энергопотребляющих изделий¹⁵ был утвержден только в марте 2014 года, или через 3,2 года после предусмотренного срока, вступил в силу начиная с 25.10.2014.

________________________

¹⁵Закон о маркировке энергопотребляющих изделий № 44 от 27.03.2014.

Некоторыми факторами, которые обусловили увеличение сроков реализации действий по внедрению политики в области энергоэффективности, являются: 1) создание управления энергоэффективности и возобновляемых источников энергии в рамках МЭ лишь в 2012 году; 2) трудоустроенный в рамках управления персонал не имеет достаточных знаний в данной области.

Для придания импульса развития области энергетической

эффективности ОМПУ II уровня должны делать акцент на

укреплении институциональных способностей

В соответствии с Национальной программой энергоэффективности на 2011-2020 годы ОМПУ II уровня должны трудоустроить менеджеров-энергетиков из числа лиц с высшим образованием в области энергетики, которые будут ответственны за планирование и осуществление мониторинга выполнения мероприятий по повышению энергоэффективности в территории. Вместе с тем менеджеры-энергетики должны разрабатывать при поддержке АЭЭ на каждые 3 года местные программы по повышению энергоэффективности и годовые планы действий по внедрению мероприятий по энергоэффективности.

Согласно представленной АЭЭ информации и проведенному аудитом анализу установлено, что все 35 ОМПУ II уровня приняли на работу менеджеров-энергетиков, однако 17 из них совмещают соответствующую должность. Так, в 2 районах функции менеджеров-энергетиков совмещаются заместителями председателя района¹⁶, а в 2 других районах – начальниками отделов экономики¹⁷. Вместе с тем отмечается, что 5 менеджеров не имеют высшего образования в соответствующей области¹⁸, в то время как по остальным 8 отсутствуют данные о полученном образовании¹⁹. Служащие АЭЭ отметили, что не владеют соответствующей информацией по причине отказа представить ее данными специалистами.

________________________

¹⁶Районы Бричень и Кэлэрашь.

¹⁷Районы Дрокия и Теленешть.

¹⁸Районы Дондушень, Дрокия, Глодень, Орхей и Теленешть.

¹⁹Муниципии Кишинэу и Бэлць; районы Басарабяска, Кахул, Леова, Ниспорень, Шолдэнешть и Унгень.

Хотя первоначально, согласно требованиям Национальной программы энергоэффективности на 2011-2020 годы, районные, муниципальные советы и Народное собрание АТО Гагаузия должны были разработать и утвердить до конца 2011 года программы и местные планы энергоэффективности, по причине несвоевременной разработки Национального плана действий в области энергоэффективности на 2013-2015 годы этот срок был продлен до конца 2013 года. Тем не менее по состоянию на 31.10.2014 только 7 из 35 ОМПУ II уровня представили для согласования АЭЭ программы и местные планы по повышению энергоэффективности²⁰. Эта ситуация создает препятствия по установлению приоритетов в области энергетической эффективности на местном уровне, которые находятся в основе разработки национальных стратегий энергоэффективности, а также при идентификации реальных инвестиционных потребностей в данной области.

________________________

²⁰Мун. Бэлць; районы Криулень, Чимишлия, Дубэсарь, Глодень, Резина и Тараклия.

Все вышеуказанное обусловлено следующим:

• в штатном расписании ОМПУ II уровня не предусмотрена функция менеджера-энергетика, эти сотрудники работают на основании договора о предоставлении услуг;

• совмещение персоналом в рамках ОМПУ в пропорции 49% от должности менеджера-энергетика, соответствующие специалисты были вовлечены преимущественно в выполнение их основных полномочий;

• трудоустройство ряда лиц в качестве менеджеров-энергетиков при отсутствии соответствующего образования в энергетической области;

• высокий уровень текучести кадров в рамках ОМПУ. Так, несмотря на то, что АЭЭ обеспечило обучение 35 менеджеров энергетиков, по состоянию на 1.09.2014 было принято на работу 14 новых специалистов, которые не получили никакого обучения в данной области;

• недостаточный персонал АЭЭ относительно его деятельности и делегированных полномочий. Так, из 11 единиц, утвержденных для аппарата АЭЭ, фактически занято лишь 5 единиц, или на уровне 45%.

В результате делается вывод, что для ответа на вызовы для успешного внедрения политики энергоэффективности и выполнения обязательств, взятых перед Европейским сообществом, необходимо осознать как МЭ, МРРС, так и АЭЭ и ОМПУ II уровня важность развития этой области. Несмотря на то, что были приняты меры по разработке законодательной базы и механизма по внедрению на практике политики энергоэффективности, еще имеются резервы по обеспечению внедрения и полной реализации задач, установленных в стратегических документах. В этом отношении вовлеченные органы публичного управления должны разработать в разумные сроки и применять необходимые законодательно-нормативные акты, а также укреплять институциональные способности как на центральном, так и на местном уровне.

Рекомендации руководству:

Министерства экономики:

1) принять, согласно установленным срокам, соответствующие меры по разработке и утверждению нормативных актов для обеспечения реализации задач, установленных в рамках политик по энергетической эффективности;

Агентства по энергоэффективности:

2) обеспечить обучение менеджеров-энергетиков в рамках ОМПУ II уровня, а также оказывать необходимую методологическую поддержку при составлении и разработке местных планов и программ энергоэффективности.

ЦЕЛЬ II: Созданные в рамках ФЭЭ механизмы способствовали ли внедрению проектов энергоэффективности?

Основная задача ФЭЭ состоит в привлечении и управлении финансовыми средствами для финансирования и внедрения проектов энергоэффективности. Так, с целью продвижения и финансирования осуществимых проектов энергоэффективности ФЭЭ должен обеспечить консолидированный институциональный потенциал, а также создать надежные системы контроля процессов рассмотрения и внедрения проектов энергоэффективности.

Для ответа на указанную цель аудит предложил оценить, если принятые ФЭЭ меры эффективно способствовали внедрению проектов энергоэффективности. В этом отношении аудиторская группа проанализировала 2 важных аспекта - институциональный потенциал ФЭЭ и менеджмент цикла проекта, которые влияют на эффективную реализацию полномочий и делегированных ФЭЭ компетенций, а также выявила проблемы, которые ограничили эффективность его деятельности. В дальнейшем отражены основные проблемы и недостатки, установленные при оценке указанных аспектов.

1.1. ФЭЭ располагает институциональным потенциалом для реализации возложенных полномочий?

Существующий статус ФЭЭ создает неопределенности

ФЭЭ был создан в результате внедрения положений, изложенных в Законе о возобновляемой энергии, имея миссию по выявлению, оценке и финансированию проектов энергоэффективности, которая должна способствовать рационализации потребления энергии и снижению выбросов газов, имеющих парниковый эффект.

Аудитом установлено, что как законодательная база²¹, так и нормативная база²² по созданию ФЭЭ указывают, что фонд является юридическим лицом, независимым и автономным с финансовой точки зрения, имеющим расчетные счета в банковских учреждениях, однако не указана организационно-правовая форма ФЭЭ, в том числе правовой статус и его учредитель. Эта ситуация создает неопределенности по определению организационно-правовой формы ФЭЭ, что влияет и на доверие потенциальных внешних доноров.

________________________

²¹Ст.16 Закона о возобновляемой энергии № 160-XVI от 12.07.2007.

²²П.3 Положения об организации и функционировании Фонда энергоэффективности, утвержденного Постановлением Правительства № 401 от 12.06.2012.

Положение о ФЭЭ не предусматривает все аспекты, необходимые

для осуществления эффективной деятельности АС

АС играет значимую роль в обеспечении деятельности ФЭЭ, будучи его руководящим органом. Регламентированные положения²³ предусматривают проведение заседаний АС не менее одного раза в месяц или по необходимости внеочередных заседаний. Так, отмечается, что за июнь 2012 г. - октябрь 2014 г. должно было быть проведено минимум 28 заседаний, однако фактически состоялось только 23. Эта ситуация связана с исполнением основных функциональных полномочий всеми членами АС, из которых 4 являются лицами, назначаемыми на руководящую публичную должность, что обуславливает невозможность принятия ряда решений, исключительно необходимых для надлежащего осуществления деятельности ФЭЭ в ближайшие сроки.

________________________

²³П.28 Положения об организации и функционировании Фонда энергоэффективности, утвержденного Постановлением Правительства № 401 от 12.06.2012.

В результате анализа нормативной базы АС аудиторская миссия выявила отсутствие ряда четких процедур в его деятельности, устанавливающих принципы деятельности, применяемые процедуры, права и обязанности его членов, этические аспекты, так и процедуры отбора членов из частной области. Так, хотя Положение о ФЭЭ предусматривает, что 4 члена АС выбраны из публичного сектора и 5 членов из частного сектора, представителей международных организаций и доноров, не указывается порядок их назначения, что компрометирует прозрачность процедуры формирования АС.

Вместе с тем для повышения эффективности деятельности АС аудиторская группа считает полезным, чтобы в его состав были включены специалисты из области энергетической эффективности, в том числе один представитель со стороны АЭЭ, так как оно ответственно за внедрение политики в данной области.

При выборе и трудоустройстве администратора ФЭЭ не соблюдался

принцип полного соблюдения объявленной процедуры

Согласно п.46 Положения о ФЭЭ, администратор ФЭЭ должен быть избран в соответствии с процедурами ВБ. Беря за базу этот критерий, аудит рассмотрел реальные действия по выбору администратора сквозь призму соответствия его требованиям объявленной процедуры, установленным в ст. V Пособия ВБ “Выбор и трудоустройство консультантов”.

В результате аудитом установлено частичное соответствие действий по выбору администратора в соответствии с требованиями и обязательными шагами, установленными в пособии Всемирного банка. Так, АС поручил Консолидированному подразделению по внедрению проектов в энергетике выбрать администратора в соответствии с процедурами ВБ. В свою очередь оно информировало МЭ о требованиях, которые должны соответствовать ToR, опубликовало объявление и собрало заявления с выражением заинтересованности для занятия должности администратора.

Несмотря на то, что представитель МЭ настаивает на применении и соблюдении процедуры выбора администратора в соответствии с процедурами ВБ, аудиторская группа не нашла обоснованного и правдоподобного аргументирования соблюдения всех шагов, связанных с процедурами ВБ. В этом случае аудит отмечает следующие несоответствия требованиям объявленной процедуры: (1) отсутствие решения по созданию комиссии по рассмотрению и оценке оферт²⁴;(2) неиспользование стандартной документации и/или типовых форм; (3) неопределенность по разделению делегированных полномочий для оценки оферт и выбора победителя, полномочий по координированию, надзору и согласованию решения о назначении победителя.

________________________

²⁴Аудиторской группе не было представлено такое доказательство (Приказ МЭ, Решение АС и др.).

В заключение аудиторская миссия отмечает, что решения по выбору консультантов/администраторов в соответствии с четкими и строгими процедурами ВБ или других доноров в случаях отсутствия ряда соглашений/контрактов, подписанных последними, не являются самыми аргументированными, оставляя место “интерпретациям” и “выборочным действиям”, что компрометирует точность объявленной процедуры. По мнению аудита, в отсутствие соглашений о финансировании с ВБ или с любым из приемлемых кредиторов остаются в действии положения национального законодательства²⁵.

________________________

²⁵Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007.

Оплата труда администратора не осуществлялась согласно

первоначально установленным критериям

Согласно п.46 и 48 Положения о ФЭЭ, оплата труда администратора производится на основании выполненных показателей эффективности. Согласно финансовой оферте, представленной администратором, в 2012 году АС утвердил его оплату труда в зависимости от уровня достигнутой эффективности. Однако аудитом выявлено, что в первоначальных условиях было достаточно сложно определить с самого начала критерии эффективности для договора менеджмента с администратором, так как политики и процедуры деятельности ФЭЭ не были регламентированы. Таким образом, АС может оценить эффективность деятельности администратора путем измерения и расчета показателей только после того, как ФЭЭ станет полностью операционным.

В контексте существующих в настоящее время критериев оценки, в 2013 году администратор предложил членам АС расторгнуть договор менеджмента, так как оплата за оказанные им услуги была прямо пропорциональна уровню освоения финансовых средств за счет ФЭЭ, а на тот момент фонд не использовал имеющиеся средства, что определяет невозможность оплаты услуг, оказываемых администратором. В этих условиях первоначально установленные показатели эффективности были изменены путем подписания дополнительного соглашения на 2013-2014 годы, которое в реальности не отражает уровень эффективности, достигнутой при внедрении проектов энергоэффективности и освоении финансовых средств. Более того, ежемесячный уровень финансирования администратора был оценен в сумме 175,0 тыс. леев, а члены АС утвердили эту выплату в отсутствие аргументированных расчетов, подтверждающих принятое решение. Таким образом, за период 2012-2014 годов (10 месяцев) администратору были перечислены финансовые средства за счет ФЭЭ за оказанные услуги на общую сумму 3,5 млн. леев, или в среднем 145,8 тыс. леев в месяц.

Вместе с тем отмечается, что подписание дополнительного соглашения в 2013 году было утверждено голосованием 5 членов АС, так как представитель МФ воздержался, а эксперт по энергетической политике со стороны ШАМРС проголосовал против, указывая на диссонанс положений из соглашения с европейскими практиками и процедурами. Также на 2014 год было подписано новое дополнительное соглашение, которое было утверждено 6 голосами членов АС, против проголосовал представитель МФ.

Согласно п.49 e) Положения о ФЭЭ, администратор осуществляет техническую и финансовую экспертизу проектов инвестиций, по которым запрашивается финансирование или гарантии со стороны ФЭЭ, а также экспертизу платежеспособности клиентов, докладывая об этом АС. В результате для проведения технической экспертизы проектов администратор должен иметь технические знания и полномочия, аспект, который не был предусмотрен первоначально в ToR, разработанных для данной должности. В этом контексте отмечается, что эксперты проекта ФЭЭ осуществляют техническую и финансовую оценку проектов, а администратор – их техническую и финансовую экспертизу. Согласно пояснениям ответственных лиц ФЭЭ, а также некоторых членов АС, отмечается, что функции экспертов проектов и администратора дублируются в этом аспекте. Более того, техническая и финансовая оценка производятся посредством того же программного обеспечения, используемого как экспертами проекта, так и администратором.

В результате проведенных с администратором дискуссий, с некоторыми членами АС, а также с директором ФЭЭ аудиторская группа считает целесообразным, чтобы функция администратора была поглощена ФЭЭ, а нынешний АС был бы реорганизован в наблюдательный орган, выполняющий роль надзора и координирования деятельности ФЭЭ. Все это будет способствовать повышению эффективности деятельности ФЭЭ, внедрению проектов энергоэффективности, а также освоению финансовых средств.

Необходимо укрепить систему внутреннего контроля в рамках

процедур подбора и трудоустройства персонала ФЭЭ

Значимым звеном в деятельности ФЭЭ является его персонал. В этом отношении аудит проанализировал соответствие профессиональных способностей работников критериям, установленным в ОП. Так, в результате анализа представленной информации аудиторская группа установила следующее:

- из 15 работников ФЭЭ, составляющих основной персонал, лишь 8 соответствуют предусмотренным требованиям;

- из 8 экспертов проектов только 2 лица соответствуют критериям, предусмотренным ОП, и имеют подтвержденный опыт в области энергетической эффективности.

В результате отмечается высокий риск нереализации цели, для которой был создан ФЭЭ. Пониженная институциональная способность ФЭЭ связана со следующими факторами: неприменение критериев, предусмотренных в ОП, при составлении объявлений о трудоустройстве; непроведение предварительной идентификации и оценки потребностей в персонале; неопределение четких критериев в рамках ФЭЭ (образование и аналогичный опыт с уточнением трудового стажа) для всех работников, а также отсутствие ряда письменных процедур о порядке подбора и выбора персонала.

Перенятие передовых европейских практик укреп

ит институциональные способности ФЭЭ

Учитывая выявленные проблемы, в рамках нынешней аудиторской миссии было принято решение об изучении опыта других стран относительно деятельности ряда аналогичных учреждений. Аудиторская группа основывалась на исследовании, проведенном ШАМРС (в рамках одного проекта в Боснии и Герцеговине). Соответствующее исследование содержит аспекты передовых практик, определяющие операционные элементы для многих фондов из стран членов ЕС, а также опыт в данной области балканских стран. В этом отношении аудиторская группа идентифицировала в качестве релевантного для РМ опыт Хорватии и Словении.

Так, Хорватия, хотя и является страной, находящейся на переходном этапе, в последние годы зарегистрировала видимый успех в финансировании проектов ЭЭ и ВИЭ. Вместе с тем интересный аспект представляет тот факт, что хорватский фонд пополняет источники финансирования за счет различных сборов по окружающей среде (“загрязнитель платит”).

В свою очередь, Фонд Словении EKO имеет длительную традицию, будучи созданным в 1997 году. Он является публичным фондом, который включает как финансирование проектов ЭЭ и ВИЭ, так и проектов окружающей среды (реализованных в период 1994-2012 годов). Фонд имеет организационную структуру, операции о деятельности и надлежаще установленные механизмы контроля для обеспечения качества и контроля как внутреннего, так и внешнего контроля.

Деятельность этих учреждений может быть релевантной и ценной для ФЭЭ из РМ, а перенятие их опыта может способствовать сбалансированному развитию, институциональному укреплению, а также улучшению процесса внедрения проектов энергоэффективности.

Обобщая вышеуказанное, отмечается, что ФЭЭ не располагает соответствующим институциональным потенциалом для эффективной реализации цели, для которой он был создан. Так, в условиях несовершенной нормативной базы, ряда неудовлетворительных операционных возможностей и принятого персонала, который в значительной мере не соответствует установленным требованиям, ФЭЭ регистрирует скромные достижения в своей деятельности. Анализ аудитом передовых практик предполагает необходимость пересмотра организационной структуры и документов, регламентирующих его деятельность.

Рекомендации руководству:

Министерства экономики:

3) включить в Положение о ФЭЭ процедуру выбора и назначения членов АС для обеспечения прозрачности и успешной деятельности АС;

4) рассмотреть возможность включения представителя АЭЭ в состав АС с полным правом члена;

5) пересмотреть организационную структуру ФЭЭ и проанализировать порядок интегрирования в его рамках должности администратора;

6) рассмотреть деятельность ряда аналогичных учреждений из стран-членов ЕС, добившихся успехов во внедрении проектов энергоэффективности и освоении возобновляемых источников энергии, для перенятия передовой практики;%

Фонда энергоэффективности:

7) разработать и внедрить процедуры по подбору своего персонала путем установления ряда четких критериев при выборе и трудоустройстве экспертов проектов в соответствии с положениями ОП.

2.2. ФЭЭ разработал и ввел в действие адекватные инструменты и процедуры для внедрения и мониторинга проектов энергоэффективности?

Порядок отбора проектов энергоэффективности требует

улучшения путем оптимизации

процедур их оценки

Другим ключевым элементом, принятым аудитом по оценке деятельности в рамках ФЭЭ, является проверка системы менеджмента и контроля на всех применяемых этапах общей цепочки проекта. Вместе с тем эта проверка преследовала цель тестирования механизмов и элементов внутреннего контроля для констатации, если все этапы внедрены в практику так, как описано в ОП, и если они являются эффективными.

Согласно Положению об организации и функционировании, посредством своих руководящих органов ФЭЭ разрабатывает набор критериев по соответствию требованиям, а также процедур по обработке с целью установления методов идентификации, оценки, отбора и финансирования проектов в области энергоэффективности. Общая цепочка проекта представлена схематически на рисунке № 2.

Источник. Схема разработана аудиторской группой на основании ОП ФЭЭ.

С целью идентификации проектов энергоэффективности за период 2012-2014 годов ФЭЭ запустил 5 заявок на предоставление предложений к проектам, из которых 2 – для частного сектора и 3 – для публичного сектора. Так:

• ЗППП № 1 была запущена для публичного сектора в декабре 2012 года, по которой было внесено 303 первоначальных предложения к проекту, впоследствии экспертами проектов было утверждено только 195 подробных предложений к проекту, из которых для финансирования АС было отобрано лишь 87 проектов (44,6%), остальные 108 подробных предложений к проекту были отклонены по причине несоблюдения критериев соответствия требованиям. По состоянию на 31.10.2014 между бенефициарами проектов и ФЭЭ было подписано 83 договора о грантах общей стоимостью 197,9 млн. леев, из которых взнос ФЭЭ составляет 146,5 млн. леев, а взнос бенефициаров – 51,4 млн. леев. Вместе с тем до указанного периода из 87 утвержденных проектов энергоэффективности ФЭЭ профинансировал лишь 16 на общую сумму 13,8 млн. леев, было завершено только 3 проекта²⁶;

________________________

²⁶Детский сад из с.Сэсень р-на Кэлэрашь; гимназия из с. Грэдиште р-на Чимишлия; публичное медико-санитарное учреждение районная больница Дрокия – корпусы A и B.

• ЗППП № 2 была запущена в апреле 2013 года для финансирования приемлемых проектов из частного сектора, было внесено лишь 9 первоначальных предложения к проекту общей стоимостью 38,9 млн. леев, которая впоследствии была аннулирована по причине несоблюдения заявителями критериев соответствия требованиям;

• ЗППП № 3 была запущена в январе 2014 года для публичного сектора, в рамках которой было внесено 485 первоначальных предложений к проекту, из которых на первом этапе было утверждено лишь 353, остальные были отклонены по причине несоблюдения критериев соответствия требованиям. Вместе с тем по состоянию на 31.10.2014 заявителями было представлено ФЭЭ только 102 подробных описания проектов, из которых АС утвердил к финансированию только6 проектов стоимостью 8,9 млн. леев, в том числе взнос ФЭЭ в сумме 6,5 млн. леев;

• несмотря на то, что ЗППП № 4 была утверждена АС для запуска в июне 2014 года, фактически она начинается в ноябре текущего года после принятия решения по разрешению оказания государственной помощи Советом по конкуренции согласно Закону № 139 от 15.06.2012²⁷;

________________________

²⁷Закон о государственной помощи № 139 от 15.06.2012.

• ЗППП № 5 также была запущена в июне 2014 года, предназначена для публичного сектора и имела целью финансирование проектов, имеющих задачу по повышению эффективности систем публичного освещения. В рамках этой заявки по состоянию на 31.10.2014 было внесено 51 первоначальное предложение к проекту, из которых только 17 были оценены на первом этапе экспертами проектов, а 34 из них не были распределены для оценки.

Свод числа внесенных и утвержденных первоначальных предложений к проекту, числа утвержденных проектов к финансированию и стоимость подписанных договоров о грантах представлен в таблице № 1.

Таким образом, делается вывод, что хотя в анализируемом периоде ФЭЭ принял меры по идентификации, оценке и утверждению к финансированию проектов, связанных с энергоэффективностью, по состоянию на 31.10.2014 показатели результативности были скромными, ФЭЭ был способен осуществить финансирование только 16 проектов, которые были внесены в рамках ЗППП № 1, запущенной еще в конце 2012 года.

В результате рассмотрения общей цепочки проекта аудиторская миссия выявила ряд проблем и недостатков в механизме по оценке, отбору и финансированию инициированных ФЭЭ проектов, которые повлияли на надлежащее их выполнение.

♦ Первая заявка на предоставление предложений к проектам была запущена в отсутствие ряда надлежаще установленных внутренних положений.

Нормативная база предусматривает, что после окончательного утверждения АС проектов энергоэффективности исполнительный директор ФЭЭ и бенефициар проекта заключают договор о гранте, на основании которого начинается внедрение собственно проекта. В рамках ЗППП № 1 установлено, что до подписания договора о гранте был заключен временный договор (предварительный контракт) между ФЭЭ и бенефициарами проектов энергоэффективности. Необходимость подписания такого акта была аргументирована значительными расхождениями между стоимостью финансирования, запрашиваемой бенефициарами, и оцененной ФЭЭ, которые могли быть оценены в случае проведения технической экспертизы проектов и соответствующих смет расходов уполномоченным органом с определением реальной стоимости проектов к финансированию и софинансирования со стороны ФЭЭ.

Вместе с тем процесс заключения договоров о гранте реализовывался в течение значительного периода времени, от одного до 10 месяцев с даты утверждения проектов АС. Так, основной удельный вес из всех договоров о гранте был подписан спустя 7 месяцев (56 договоров, или 67,5%).

Описанная ситуация была обусловлена множеством факторов, среди которых: разработка с большой задержкой во времени бенефициарами смет расходов и технических заданий; время, необходимое для их проверки Государственной службой контроля и экспертизы проектов и строений; подготовка и представление документов, связанных с подписанием договора о гранте; отсутствие завершенной программы расчета (программного обеспечения), необходимой для оценки подробных описаний проекта; несоответствующая достоверность сметной документации, представленной заявителями.

♦ Как КИ, так и АС не исполняли соответствующим образом функций по предварительному утверждению проектов в рамках ЗППП № 1.

Согласно ОП, на V этапе общей цепочки проекта члены КИ обязаны в процессе рассмотрения первоначальных предложений к проектам составить отчет по оценке проекта, в котором должны быть указаны результаты и выводы оценки. Аудитом установлено, что такие отчеты не были составлены КИ, факт был объяснен ответственными лицами недостаточностью времени, необходимого для оценки проектов (2 из 3 членов КИ были сконцентрированы на выполнении полномочий на основном месте работы, при этом не являясь специалистами в области энергетической эффективности). Являясь ключевым контролем в процессе рассмотрения критериев по соответствию требованиям, в итоге они ограничиваются простой формальностью и не обеспечивают исключение АС проектов, которые не вписываются в требования, предусмотренные в отношении задач энергетической эффективности.

В свою очередь и АС не исполнял соответствующим образом делегированные полномочия по причине отсутствия четкого определения своей роли в рамках этого этапа. Так, хотя п.95 Положения о ФЭЭ предусматривает, что АС рассматривает дело первоначальных предложений к проектам и принимает решения об их утверждении или отклонении, фактически АС, не осуществляя анализ дел, утвердил проекты лишь на основании информации, внесенной КИ. Таким образом, уровень вовлечения и участия АС в этом этапе является низким, что отрицательно влияет на качество процесса принятия решений относительно релевантности и целесообразности проектов энергоэффективности.

♦ Несовершенство описанного в ОП процесса обусловило множество его изменений.

Для описания принципов и правил по внедрению, регулирующих деятельность ФЭЭ, АС утвердил ОП. Аудитом установлено, что хотя разработка ОП была осуществлена в 2012 году, оно было утверждено лишь в октябре 2013 года, после некоторых дополнений по приведению в соответствие с имеющимися требованиями, что обусловило увеличение срока рассмотрения, оценки и внедрения проектов энергоэффективности. Одновременно в течение 2013-2014 годов в ОП были внесены и другие изменения и уточнения, предназначенные для облегчения процесса внедрения проектов, которые первоначально не были предусмотрены. В этом контексте отмечается, что только в июне 2014 года был завершен порядок управления и мониторинга внедрения проектов. Вместе с тем отмечается, что до завершения этого процесса 4 бенефициара ходатайствовали еще в мае о финансировании со стороны ФЭЭ для оплаты выполненных работ, однако фонд не удовлетворил их требований из-за отсутствия механизма финансирования. Все это привело к затягиванию внедрения проектов и неосвоению ФЭЭ имеющихся средств.

♦ Внутренние процедуры не регламентируют ни на одном этапе срок рассмотрения проектов энергоэффективности.

Согласно передовым практикам, проверка соответствия требованиям проекта производится в определенный срок. Оценка цикла менеджмента проектов установила, что ни на одном этапе не предусматриваются срок рассмотрения документов как экспертами проекта, так и администратором, а также срок уведомления заявителя о принятом решении. Эта ситуация обусловила то, что как Положение о ФЭЭ, так и ОП не предусматривают и не требуют предписаний о конкретных сроках в процессе управления проектами и видах деятельности, которые должны быть реализованы ответственными лицами ФЭЭ.

Так, приводится пример, что в рамках ЗППП № 3 первоначальное утверждение директором ФЭЭ 145 (41,3%) из 353 первоначальных предложений к проекту было произведено лишь через 2 месяца после их внесения. На втором этапе оценки заявителями было внесено 90 подробных описаний проектов, из которых по состоянию на 31.10.2014 ФЭЭ было оценено лишь 39 из них, в то время как 42 подробных описания проектов не были распределены экспертам проекта для рассмотрения.

♦ Необходима разработка ряда письменных и формализованных процедур на этапе распределения и оценки первоначальных предложений к проектам.

Распределение первоначальных предложений к проектам экспертам проектов имеет место в рамках II этапа общей цепочки проекта, которое осуществляется исполнительным директором ФЭЭ. Аудитом установлено, что в рамках ФЭЭ не внедрены меры контроля, которые бы способствовали соблюдению принципов беспристрастности и независимости экспертов проектов в процессе оценки первоначальных предложений к проектам, а также в случае появления ряда конфликтов интересов. Несмотря на то, что ОП содержит упоминания относительно уклонения от конфликта интересов, руководство ФЭЭ не приняло мер для обеспечения прозрачности, беспристрастности, объективности, а также уклонения от возможного интереса в процессе распределения и оценки первоначальных предложений к проектам.

♦ Необходимо объединить II и III этапы цикла менеджмента.

Согласно требованиям ОП, первая оценка и утверждение первоначальных предложений к проектам производятся на II этапе цикла менеджмента, который заключается в проверке правильности заполнения первоначальных предложений к проектам и пакета необходимых документов, без оценки их содержания, аспект, который должен быть рассмотрен подробно на III этапе. В результате анализа этого этапа аудиторская миссия считает целесообразным объединить их, так как первый завершается поверхностной оценкой запрашиваемых документов. Это приведет к снижению срока рассмотрения, оценки и внедрения проектов энергоэффективности, а также повышению уровня освоения средств ФЭЭ.

♦ Отчеты энергоаудита не предоставляют достаточной информации для повышения эффективности потребления энергии.

В соответствии с Положением о ФЭЭ, при внесении первоначальных предложений к проектам заявители должны приложить и Отчет энергоаудита, расходы по его составлению были бы компенсированы фондом. Несмотря на то, что Отчет энергоаудита вносит существенный вклад в определение соответствия требованиям проекта, в рамках ЗППП № 1, согласно протоколам АС, указанные отчеты были низкого качества, что повлияло на конечный результат. Так, представленные заявителями отчеты энергоаудита не охватывают все элементы и необходимую информацию, что связано с: отсутствием единой методологии по расчету экономии энергии; невозможностью подтверждения и аргументирования оценщиком представленных данных; существенной разницей между едиными ценами, предложенными для аналогичных измерений энергетической эффективности; а также недостаточностью информации для подробного анализа проектов. Вместе с тем 50,6% из представленных отчетов энергоаудита содержат те же ошибки, будучи разработанными одними и теми же компаниями (3 частными компаниями). В результате данные из отчетов энергоаудита не могут быть использованы ФЭЭ для определения размера, в котором задачи проекта соответствуют приоритетам энергетической эффективности.

Одновременно представление ряда несоответствующих отчетов энергоаудита обусловило несогласование ФЭЭ расходов, понесенных бенефициарами. Так, из всех 83 договоров о грантах, подписанных бенефициарами проектов, только по 15 (18,1%) стоимость аудита была включена в общую стоимость проекта. По остальным 68 случаям (81,9%) расходы не были согласованы по причине того, что энергоаудит не был проведен в соответствии с Методикой расчета стоимости энергоаудита²⁸. Вместе с тем отмечается, что 26 бенефициаров проектов провели энергоаудит до разработки методики, что делает невозможным определить правильность исчисления его стоимости. Согласно данным ФЭЭ, стоимость проведенного энергоаудита, но не согласованного для оплаты, составляет 1,4 млн. леев, соответствующие расходы были квалифицированы как неэффективные и понесены бенефициарами.

________________________

²⁸Постановление Правительства № 924 от 12.12.2012 “Об утверждении методики расчета стоимости энергоаудита” (далее – методика).

♦ Должен быть улучшен механизм мониторинга проектов энергоэффективности.

Согласно ОП, осуществление мониторинга и оценки предоставляют сторонам, вовлеченным в процесс внедрения проектов энергоэффективности, предварительную информацию об успехе или неудаче его внедрения с целью предпринятия определенных действий в случае необходимости. В этом отношении для того, чтобы система мониторинга предоставляла возможность оценить прогресс в реализации проектов и осуществлении выплат бенефициарам проектов энергоэффективности, ФЭЭ заключил договоры с техническими консультантами для проверки надлежащего выполнения работ.

Аудитом установлено, что по состоянию на 31.10.2014 были подвергнуты проверке выполненные работы только по 36 (43,4%) из 83 проектов энергоэффективности. Для 6 проектов, находящихся в ходе выполнения, были заключены договоры с техническими консультантами в июне 2014 года, а для остальных 77 внедряемых проектов – лишь в сентябре 2014 года.

Отмечается, что до указанной даты 38 бенефициаров внесли 60 заявлений для утверждения выполненных этапов и осуществления выплат за счет ФЭЭ, фактически была утверждена и произведена оплата только 16 бенефициарам в размере 13,8 млн. леев.

Данная ситуация была обусловлена тем, что ФЭЭ не имеет предусмотренных процедур относительно порядка контроля и мониторинга качества внедрения проектов. Такая процедура была разработана и включена в ОП лишь 5.06.2014, согласно которой мониторинг выполнения работ производится экспертом проекта посредством технического консультанта, контрактованного ФЭЭ.

Согласно отчетам технических консультантов о проверке на месте, по 16 (44,4%) из тех 36 проектов энергоэффективности были установлены отклонения и несоответствия при выполнении работ по сравнению с техническим проектом, бенефициарам и подрядчикам был предоставлен срок для их устранения. Вместе с тем в 2 случаях технические консультанты установили, что в нарушение законодательных положений и договора о гранте бенефициары не трудоустроили ответственных лиц за осуществление технического надзора за выполнением работ.

В результате проведенных аудиторской группой проверок на месте по 22 проектам энергоэффективности было установлено, что до контрактации технических консультантов были выполнены работы от 10 до 100%, из которых ими было проверено лишь 5 проектов энергоэффективности (23,8%).

Одновременно отмечается, что в соответствии с процедурами ОП выплата взноса ФЭЭ производится за каждый реализованный этап работ только после проверки его техническими консультантами и составления ими отчета с выводом, что работы выполнены качественно и в соответствии с указанными техническими требованиями.

Таким образом, у тех 22 бенефициаров проектов, проверенных в рамках аудита, хотя работы были выполнены в размере 18,9 млн. леев, выплачено было 8,7 млн. леев (46,0%), из которых 8,3 млн. леев – из взноса бенефициара и только 0,4 млн. леев – за счет средств ФЭЭ.

В результате поздней контрактации технических консультантов не был обеспечен анализ ситуации в области с определением факта, если деятельность по внедрению проектов выполняется экономическими операторами правильно, качественно и своевременно. Более того, отсутствие проверки качества выполнения работ с их начала увеличивает риск выполнения некоторых работ с отклонениями от законодательных положений по качеству в строительстве, от требований ФЭЭ по мерам энергетической эффективности, что генерирует невозможность их последующего устранения, а также неосвоение средств ФЭЭ.

♦ Требует дополнительного регламентирования процесс относительно деятельности технических консультантов.

Согласно ОП, эксперт проекта должен составлять план посещений на места технических консультантов. Аудитом установлено, что эти посещения осуществляются лишь по требованию эксперта проекта без составления такого плана.

Также в соответствии с договорами с техническими консультантами последние, хотя и должны представить экспертам проекта в течение 3 рабочих дней для утверждения отчет о посещении на месте, ни в одном случае не был соблюден срок, что затягивало качественное и своевременное выполнение проектов энергоэффективности и, соответственно, выплату платежей бенефициарам. Кроме того, договор с техническими консультантами предусматривает, что оплата услуг по технической консультации производится на основании акта приема-передачи, однако не установлена надежная процедура его утверждения. Так, технические консультанты представляют директору ФЭЭ акт приема-передачи оказанных услуг без согласования с экспертом проекта, который фактически руководит деятельностью технического консультанта.

Вместе с тем аудитом выявлено, что ФЭЭ не имеет установленных процедур по организации, реализации и документированию труда технических консультантов для каждого вида посещений, произведенных на места. В результате нет четко установленной цели посещений экспертов на места. Как пример отметим, что, согласно отчету о посещении по месту, составленному техническим консультантом в рамках Проекта по реабилитации теплосистемы теоретического лицея из с. Бубуечь, мун. Кишинэу, не указывается, какой этап был проверен им и какой этап был завершен подрядчиком.

♦ Был зарегистрирован достаточно низкий уровень ассимиляции средств ФЭЭ.

Для реализации задач, установленных в документах политик в области энергетической эффективности, согласно законам о государственном бюджете на 2012-2014 годы²⁹, для ФЭЭ были предусмотрены финансовые средства в размере 100,0 млн. леев, 197,5 млн. леев и, соответственно, 172,7 млн. леев.

________________________

²⁹Закон о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27.12.2011; Закон о государственном бюджете на 2013 год № 249 от 2.11.2012; Закон о государственном бюджете на 2014 год № 339 от 23.12.2013.

Согласно механизму о процессе финансирования ФЭЭ, финансовые средства, предусмотренные из государственного бюджета, перечисляются ФЭЭ на основании решения АС. За период 2012-2013 годов на основании решений АС на счет ФЭЭ были перечислены финансовые средства в размере 100,0 млн. леев и, соответственно, 192,5 млн. леев. В соответствии с решением АС финансовые средства, предусмотренные ФЭЭ на 2014 год, должны быть перечислены на его счет в ноябре-декабре. Данные о финансовых средствах, перечисленных МФ и освоенных ФЭЭ, представлены в таблице № 2.

В результате поток отраженных проблем и факторов, которые повлияли на установленные ситуации по предыдущим разделам настоящего Отчета, привели в основных чертах к очень низкому уровню абсорбции финансовых средств ФЭЭ. Так, до 31.10.2014 абсорбция фонда в целом была ниже 8,5%, в то время как уровень финансирования проектов энергоэффективности составил только 2,9%.

Отмечается, что остаток финансовых средств на счете ФЭЭ на указанную дату составил 284,4 млн. леев, в том числе11,9 млн. леев – накопленные проценты, что свидетельствует о неэффективном механизме, внедренном ФЭЭ.

Обобщая вышеизложенное по данной цели, делается вывод, что менеджмент внедрения проектов не является эффективным. Было отражено множество несоответствий и дисфункциональностей на некоторых этапах общей цепочки проектов, а также много проблем в деятельности ФЭЭ. Все это неблагоприятно влияет на внедрение проектов энергоэффективности, освоение финансовых средств ФЭЭ, а также реализацию мероприятий по энергоэффективности. Во избежание и для недопущения в будущем установленных недостатков необходимы: внедрение эффективной системы внутреннего контроля; разработка и создание ряда надежных и эффективных процедур для каждого этапа процессов отбора, оценки, утверждения и внедрения проектов энергоэффективности, которые в целом будут способствовать повышению эффективности использования средств ФЭЭ.

Рекомендации руководству Фонда энергоэффективности:

8) обеспечить внедрение ряда процедур внутреннего контроля по беспристрастности экспертов проекта при рассмотрении и оценке первоначальных предложений к проектам с целью минимизации рисков появления ряда конфликтов интересов;

9) рассмотреть целесообразность объединения II и III этапов общей цепочки проекта для повышения эффективности внедрения проектов энергоэффективности;

10) установить сроки для каждого этапа общей цепочки проекта с целью повышения эффективности процесса рассмотрения, оценки и утверждения проектов энергоэффективности;

11) предусмотреть меры по повышению ответственности технических консультантов за несвоевременное представление отчетов о посещениях на местах;

12) установить надежные процессы по организации, реализации, документированию и составлению отчетности о деятельности технических консультантов в рамках проведенных посещений на места для каждого вида в отдельности, в том числе при: (i) планировании работ; (ii) текущей проверке работ; (iii) чрезвычайных визитах (ad-hoc); (iv) завершении определенных этапов; (v) окончательной проверке; (vi) проверке по запросу бенефициара.

ЦЕЛЬ III: Бенефициары проектов энергоэффективности проводили ли процедуры государственных закупок в соответствии с задачей повышения энергетической эффективности?

♦ ФЭЭ четко не установил ответственность при координировании государственных закупок, связанных с внедрением проектов энергоэффективности.

Согласно положениям ОП, ФЭЭ несет основную ответственность за осуществление закупки товаров и работ, предназначенных для внедрения проектов энергоэффективности, оплаченных за счет невозмещаемых финансовых средств. Роль его в проведении государственных закупок состоит в: 1) участии в организации и проведении торгов; 2) согласовании технического задания; 3) приеме одного экземпляра договора, заключенного с экономическим оператором.

В результате рассмотрении и анализа этих 3 требований, предусмотренных в ОП, аудит установил следующее.

1) Несмотря на то, что ФЭЭ первоначально обязывался назначать представителя/наблюдателя в рамках публичных торгов для выбора экономического агента при внедрении проектов, организованных бенефициарами проектов, анализ свидетельствует, что представители ФЭЭ участвовали в качестве наблюдателей только на 9 (10,8%) из 83 проведенных процедур государственных закупок.

Согласно новым предписаниям ОП (утвержденным в августе 2014 года), ФЭЭ может назначать представителей/наблюдателей в рамках публичных торгов для выбора экономических агентов для выполнения работ, услуг, необходимых для внедрения проектов энергоэффективности. Тем не менее ФЭЭ не имеет установленных письменных процедур ни для одного из указанных предписаний, что приводит к оценке и выбору ряда оферт, которые не соответствуют минимальным критериям, установленным ФЭЭ. Согласно объяснениям руководящих лиц ФЭЭ, эта ситуация обусловлена неспособностью ФЭЭ планировать и реализовывать взятые обязательств в результате недостаточности персонала. В этих условиях, учитывая невозможность участия представителей ФЭЭ в процессе закупок работ, связанных с внедрением проектов энергоэффективности, необходимо рассмотреть целесообразность включения некоторых специалистов из соответствующей области в состав рабочей группы или контрактации технической помощи, как предусмотрено в ОП при осуществлении мониторинга процессов государственных закупок.

2) Для организации государственных закупок в рамках проектов энергоэффективности бенефициары должны согласовывать техническое задание с ФЭЭ. Аудитом установлено, что по 47 (55,3%) из 83 проведенных процедур государственных закупок в деле отсутствует информация, которая бы подтвердила согласование технических заданий бенефициаров с ФЭЭ. Также отмечается, что хотя некоторые технические задания были рассмотрены и уточнены в соответствии с требованиями ФЭЭ, установлено, что в ходе выполнения работ появилась необходимость включения некоторых дополнительных работ. В результате проверка и согласование технических заданий с экспертами ФЭЭ не способствовали в полной мере установлению всех мероприятий по энергетической эффективности. Описанная ситуация связана с тем, что ФЭЭ не имеет разработанных внутренних процедур с целью проверки и согласования технических заданий, а также информирования бенефициаров.

Также не предусмотрен предельный срок по проверке и согласованию технических заданий, что является причиной затягивания подписания договоров о гранте. Так, в 19 (22,9%) из 83 проанализированных договоров о гранте процедура рассмотрения и согласования технических заданий длилась от 3 до 6 месяцев.

3) Относительно данного требования ОП предусматривает, что бенефициар проекта обязан представить ФЭЭ в течение 15 дней заключенный договор закупки как результат проведения государственных закупок. Проведенные проверки свидетельствуют, что этот этап сводится лишь к хранению договоров закупок со стороны ФЭЭ в деле проекта энергоэффективности.

Исходя из вышеизложенного, делаем вывод, что нынешняя система администрирования и контроля за процессом государственных закупок не является эффективной, которая в итоге генерировала множество проблем в ходе выполнения работ по внедрению проектов энергоэффективности. Так, несмотря на то, что ФЭЭ рассматривал и оценивал много раз технические задания и сметы расходов, необходимость включения и выполнения ряда дополнительных, но строго необходимых работ для реализации мероприятий по энергетической эффективности свидетельствует о низком качестве проведения оценки и экспертизы смет расходов и технических заданий как экспертами ФЭЭ, так и уполномоченными органами, ответственными за проведение экспертизы технической документации.

♦ Организация государственных закупок с отклонениями от законодательных норм увеличивает риск нереализации показателей энергетической эффективности.

Процесс закупок работ для внедрения проектов энергоэффективности, финансируемых ФЭЭ, является решающим для успешной реализации задач предложенной энергетической эффективности. В этом отношении процесс закупок длится весь период цикла менеджмента проекта, - от первоначального определения потребностей в закупках до реализации договора и завершения выполнения работ, предусмотренных в мероприятиях, включенных в соответствующие проекты.

Согласно п.98 Положения о ФЭЭ, бенефициар проекта из публичного сектора закупает работы и услуги в соответствии с действующим законодательством в области государственных закупок³⁰.

________________________

³⁰Закон о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007.

В рамках аудиторской миссии с целью оценки правильности осуществления процедур государственных закупок, идентификации слабых мест и недостатков, существующих в процессе государственных закупок, было отобрано 22 из 83 выполняемых проектов энергоэффективности, что представляет выборку в размере 26,5%, а по стоимости составив 81,2 млн. леев, или 49,7% от общей стоимости договоров подряда в размере 163,3 млн. леев.

В результате проведения процедур аудита было установлено множество недостатков и несоответствий при инициировании и проведении государственных закупок, что следует из несоблюдения законодательно-нормативной базы, а именно:

► в 19 случаях (82,6%) закупка работ для внедрения проектов в размере 37,0 млн. леев не была предусмотрена в годовых/квартальных планах государственных закупок и не была опубликована в объявлении о намерении. В результате игнорированы принципы прозрачности, конкуренции и справедливости, что препятствует получению самых лучших показателей эффективных затрат, а также обеспечению высокого качества;

► в 6 случаях (26,1%) не была установлена ответственность рабочей группы, а в 9 случаях не была предусмотрена замена отсутствующих членов рабочей группы. Данный факт обуславливает риск ненадлежащего инициирования и проведения процесса закупок, осуществляемых закупающими органами;

► в 3 случаях (13%) не были соблюдены законные сроки при внесении оферт. Эта ситуация также привела к риску снижения конкуренции путем ограничения доступа участников к процедуре государственных закупок;

► в 5 случаях (21,7%) в технические задания не были включены минимальные технические требования, установленные ФЭЭ. Одной из причин, названной бенефициарами, является неустановление изначально ФЭЭ этих требований, впоследствии было запрошено соблюдение их в рамках проектов, финансируемых ФЭЭ. Этот факт обуславливает контрактацию и выполнение ряда работ, не соответствующих задачам из проектов энергоэффективности, в итоге не был достигнут ожидаемый результат;

► в 4 случаях (17,4%) названный победителем экономический оператор не соответствовал требованиям по квалификации. В этом контексте приводится пример, когда офертант, выбранный победителем для выполнения работ в Центре молодежи и спорта из Ниспорень, в запрашиваемом требовании о квалификации по аналогичному опыту представил договор в размере 9,3 млн. леев, в то время как оценочная стоимость закупаемых работ составляла 12,0 млн. леев. Аналогично экономический оператор, названный победителем по закупке работ по ремонту теоретического лицея из ком. Сэрата Галбенэ района Хынчешь, представил договор стоимостью 2,2 млн. леев, в то время как оценочная стоимость работ измерялась в сумме 4,7 млн. леев;

► в 3 случаях (13%) не была обоснована аномально низкая цена при проведении государственных закупок, организованных районным советом Хынчешть, что может иметь отрицательное влияние на качество выполнения работ по энергетической эффективности;

►в 3 случаях (13%) не были соблюдены сроки регистрации договоров государственных закупок. Эта ситуация связана с тем, что территориальные казначейства регистрируют договоры закупок только после того, как бенефициары имеют необходимые финансовые средства на своем счете, в то время как они располагают лишь договорами о гранте, заключенными с ФЭЭ, не располагая соответствующими средствами;

► в 7 случаях (30,4%) не была внесена гарантия надлежащего выполнения работ, что генерирует необеспечение надлежащего выполнения условий из договоров закупок;

► в 8 случаях (34,8%) не было установлено подтверждение согласования технического задания с ФЭЭ. В результате был упущен ключевой контроль в процедуре государственных закупок, что может привести к недостижению показателей энергетической эффективности. Вместе с тем отмечается, что 3 публичных торга, организованных районным советом Хынчешть, были инициированы до утверждения АС проектов энергоэффективности;

► в 2 случаях (8,6%) публичные торги были инициированы до проверки проектной документации уполномоченным органом, что впоследствии обусловило включение ряда строго необходимых работ, не предусмотренных изначально;

► в 12 случаях (52,2%) не было составлено дело государственных закупок. Эта ситуация представляет риск необеспечения целостности дела и не исключает возможности изъятия или замены некоторых документов, относящихся к государственным закупкам.

Подробная информация о недостатках, установленных в рамках организации процедур государственных закупок бенефициарами проектов, представлена в приложении № 2.

Основными причинами установленных проблем являются: (i) недостаточное ознакомление членов рабочей группы по закупкам с нормативной и законодательной базой в области государственных закупок; (ii) неустановление ответственности за соответствующую разработку, актуализацию и публикацию плана закупок и объявления о намерении; (iii) отсутствие подразделений/ответственных лиц по закупкам в штатном расписании закупающего органа; (iv) включение в рабочую группу некоторых лиц без полномочий и знаний в области строительства и энергетической эффективности.

В этом отношении отмечается, что в рамках рабочей группы из с. Бубуечь, мун. Кишинэу, полномочия по оценке и сравнению оферт с техническим заданием возложены на директора детского сада, а в с. Сипотень р-на Кэлэрашь рабочая группа состоит только из педагогических кадров.

♦ Неразработка технических проектов определила включение ряда не предусмотренных первоначально дополнительных работ.

Осуществленные на места визиты, анализ документов, заключений, сделанных техническими консультантами, проведенные дискуссии с экспертами свидетельствуют, что в некоторых случаях реализация мероприятий по энергетической эффективности, установленных в договорах подряда, в рамках проектов не способствует в ожидаемой степени повышению эффективности потребления энергии.

Неразработка проектной документации в соответствии со ст.13 (1) Закона о качестве в строительстве³¹ была одним из решающих факторов по неполучению ожидаемых показателей.

________________________

³¹Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 2.02.1996.

Так, не учитывая законодательные положения, в рамках ЗППП № 1 бенефициары не разработали, а ФЭЭ не запросил технические документы проекта, а согласовал финансирование проектов энергоэффективности на основании ряда смет, разработанных местными специалистами, которые, как правило, не содержат всех работ, строго необходимых для повышения эффективности потребления энергии зданий. Этот факт, подтвержденный и отчетами технических консультантов, определил необходимость множественных рассмотрений и корректировок ФЭЭ смет расходов с целью включения ряда работ, необходимых для достижения показателей энергетической эффективности, влияя и на соответствующее увеличение объемов финансирования. В этом контексте приводятся следующие примеры:

√ при внедрении проекта по повышению эффективности потребления энергии в детском саду № 1 г. Ниспорень дополнительные работы составили 343,0 тыс. леев, что обусловило выполнение подрядчиком некоторых не предусмотренных в смете работ, но без которых не было возможным выполнить работы по энергетической эффективности, так как представляли собой составную часть мероприятий по энергетической эффективности;

√ в рамках внедряемого Техническим университетом Молдовы проекта разработка технического проекта была инициирована через 5 месяцев от присуждения договора подряда. Согласно объяснениям ответственных лиц университета, проектные работы выполнялись параллельно с работами по реабилитации, так как изначально не была разработана проектная документация. Кроме того, по состоянию на 31.10.2014 не было получено и разрешение на строительство, а работы были выполнены на уровне примерно 50% от работ, предусмотренных договором подряда;

√ в рамках проектов по повышению эффективности потребления энергии в лицеях “M. Sadoveanu” и “M. Eminescu” г. Хынчешть и в лицее с. Кэрпинень р-на Хынчешть по причине организации закупок в отсутствие технических проектов дополнительные работы составили, соответственно, 190,9 тыс. леев, 130,6 тыс. леев и 480,1 тыс. леев, ФЭЭ были представлены для согласования сметы расходов, составленные начальником отдела строительства.

Отмечается, что администратор ФЭЭ считает, что разработка технических проектов для мероприятий по энергетической эффективности зданий не является обязательной, так как вместо них были представлены прошедшие экспертизу сметы расходов, а ответственность за согласование таких технических документов входит в компетенцию уполномоченных органов с правом проводить экспертизу работ в строительстве.

Вместе с тем аудитом установлено, что причиной, которая заставила бенефициаров ограничиться составлением ряда смет расходов, является недостаточность финансовых средств. В результате наличие ограниченных финансовых средств определяет две ситуации: 1) замену технических проектов сметами расходов с целью уклонения от расходов, связанных с разработкой технической документации в соответствии с законодательными требованиями; 2) непредставление реального состояния работ, которые в целом должны быть выполнены в рамках инвестиционных объектов для достижения показателя энергетической эффективности.

В результате, хотя качественно разработанные технические проекты имеют прямое влияние на достижение показателей энергетической эффективности, их отсутствие провоцирует значительный риск нереализации задач и мероприятий по энергетической эффективности, а также неэффективное использование средств ФЭЭ.

Другим фактором, который отрицательно влияет на реализацию мероприятий по энергетической эффективности в ожидаемой степени, является разработка с опозданием и/или невзятие в расчет при внедрении проектов рекомендаций экспертизы технического состояния здания. Согласно процедурам, установленным ФЭЭ, бенефициары проектов должны представлять отчет экспертизы технического состояния здания на момент заключения договора о гранте. В результате анализа этих отчетов аудитом установлено, что работы, абсолютно необходимые для консолидации мероприятий по энергетической эффективности, рекомендованные экспертами в отчетах экспертизы для технического университета Молдовы, лицея “Vasile Alecsandri” г. Кэлэрашь; теоретического лицея “Universum” с. Сэрата Галбенэ района Хынчешь, не были включены, хотя они имеют решающую роль и влияние на устойчивость строений. Причиной описанной ситуации являются рассмотрение и согласование ФЭЭ технических заданий и присвоение договоров подряда бенефициарам до проведения экспертизы технического состояния зданий.

Обобщая вышеизложенное по данной цели, отмечается, что установленные недостатки и несоответствия в организации и проведении государственных закупок закупающими органами подрывают реализацию задач по энергетической эффективности. Также нечеткое определение роли ФЭЭ в координировании и проведении государственных закупок, отсутствие технических проектов, неразработка смет расходов авторизованными лицами, а также уклонение от рекомендаций технической экспертизы зданий приводят к отрицательному влиянию как на внедрение, так и на успешную реализацию показателей эффективности, предусмотренных проектами энергоэффективности.

Рекомендации руководству Фонда энергоэффективности:

13) найти надежные решения, которые будут способствовать минимизации рисков в процессе государственных закупок, в том числе внося изменения в законодательно-нормативную базу относительно полномочий ФЭЭ в процессе закупки работ, связанных с внедрением проектов энергоэффективности;

14) создать процедуры проверки и согласования технических заданий с бенефициарами проектов;

15) установить процедуру по регистрации, учету и последующему исполнению договоров подряда, представленных бенефициарами;

16) предусмотреть в качестве обязательного требования разработку технических проектов для проектов, финансируемых из ФЭЭ.

ОБЩИЙ ВЫВОД

В соответствии с политиками, принятыми в области энергетической эффективности, начатые реформы должны гармонично и надежно поддержать инициативы и положения директив ЕС по рациональному использованию энергии. Несмотря на то, что были направлены средства на реализацию этой цели, предпринятые действия не были убедительными и достаточными, не были достигнуты ожидаемые результаты.

Учитывая то, что для применения положений политики энергетической эффективности РМ создала ФЭЭ как учреждение, ответственное за финансирование и ускорение внедрения проектов в соответствующей области, он не является полностью функциональным. Неэффективный механизм по внедрению и мониторингу проектов определил неосвоение выделенных средств и недостижение установленных задач. Вместе с тем отсутствие эффективного внутреннего контроля и крепкой институциональной базы генерирует некоторые препятствия в основной деятельности ФЭЭ и не обеспечивает правильность проводимых процессов.

Затягивание внедрения документов политик, ограниченный институциональный потенциал ФЭЭ, установленные недостатки в менеджменте проектов, а также существующие недостатки в ходе организации процедур государственных закупок препятствуют хорошему курсу развития области энергетической эффективности в РМ.

Таким образом, во избежание и для предотвращения деятельности, подверженной риску провала и функционирования компромиссного учреждения в области финансирования проектов энергоэффективности, аудиторская группа считает необходимым: (1) своевременно разработать нормативную базу; (2) установить ряд четких и лаконичных операционных положений о деятельности ФЭЭ;(3) определить надежный менеджмент проектов, которые должны финансироваться из ФЭЭ; (4) консолидировать институциональные способности ФЭЭ, МЭ, АЭЭ и ОМПУ II уровня.

Уровень выполнения рекомендаций, направленных

 Счетной палатой предыдущим аудитом

Деятельность ФЭЭ была подвергнута аудиту Счетной палатой в 2013 году в контексте проведения аудита управления средствами государственного бюджета МЭ и некоторыми подведомственными учреждениями³². В результате установленных констатаций был внесен ряд рекомендаций и требований для исправления выявленной ситуации. В этом контексте отмечается, что из 3 рекомендаций и одного требования, внесенных для регламентирования деятельности ФЭЭ, была выполнена лишь одна рекомендация, а именно, утверждение ОП. Несмотря на то, что эта рекомендация была выполнена, установленные предыдущим аудитом препятствия в деятельности ФЭЭ повторяются в значительной степени и в настоящем Отчете аудита, однако еще и с существенной интенсивностью, так как они представляют собой сохранение несоответствий, обнаруженных предыдущим Отчетом, или следствием затягивания мер по их устранению. Так, некоторые невыполненные требования и рекомендации Постановления Счетной палаты № 52 от 23.09.2013 были подняты и в рамках настоящего аудита, что подтверждает настоятельную необходимость принятия конкретных мер по повышению эффективности деятельности ФЭЭ.

________________________

³²Постановление Счетной палаты № 52 от 23.09.2013 “По Отчету аудита соответствия за 2012 бюджетный год в Министерстве экономики и некоторых подведомственных и координируемых учреждениях”.

Обобщение выполнения рекомендаций, ранее направленных Счетной палатой, подробно представлено в приложении № 3.