Hotărîre nr.7 din 26.02.2013 privind Raportul auditului regularităţii efectuat la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind Raportul auditului regularităţii efectuat la Agenţiile de dezvoltare

regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012

nr. 7  din  26.02.2013

 (în vigoare 29.03.2013) 

Monitorul Oficial nr.64-68 art.10 din 29.03.2013

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului dezvoltării regionale şi construcţiilor dl M.Răducan, viceministrului dezvoltării regionale şi construcţiilor dl V.Guţuţui, şefului Direcţiei generale dezvoltare regională a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor dl V.Bînzaru, directorilor Agenţiilor de dezvoltare regională: Nord – dl I.Bodrug; Centru – dl T.Meşină, şefului Secţiei management proiecte a Agenţiei de dezvoltare regională Sud dl E.Lupaşcu, şefului Direcţiei reglementarea contabilităţii şi auditului în sectorul corporativ a Ministerului Finanţelor dna L.Foalea, precum şi a altor persoane responsabile din cadrul entităţilor auditate, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului regularităţii efectuat la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012.

______________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunile de audit s-au desfăşurat în temeiul Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2012², tranzitoriu pe anul 2013³, avînd ca scop oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că rapoartele financiare pe anii 2011 şi 2012 ale Agenţiilor de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, în toate aspectele semnificative, prezintă o imagine reală şi fidelă asupra situaţiilor financiare şi patrimoniale ale acestora, iar operaţiunile financiare au fost efectuate legal şi regulamentar, precum şi că datele generalizate de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor privind utilizarea mijloacelor Fondului naţional pentru dezvoltare regională sînt autentice şi veridice.

______________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.80 din 22.12.2011 “Privind aprobarea Programului activităţii Curţii de Conturi pe anul 2012”.

³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.54 din 04.12.2012 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2013”.

Auditul s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi⁴, abordarea fiind bazată pe evaluarea elementelor sistemului de control intern, a riscurilor, precum şi pe proceduri de fond.

______________________

⁴ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.

Misiunile de audit au fost efectuate la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, iar unele probe necesare s-au acumulat de la 5 beneficiari de proiecte.

Examinînd rezultatele auditului, audiind raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Agenţiile de dezvoltare regională (în continuare – ADR) Nord, Centru şi Sud sînt instituţii publice necomerciale, subordonate Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor (în continuare – MDRC). Acestea au fost create în temeiul Legii nr.438-XVI din 28.12.2006⁵, avînd misiunea de a implementa Strategiile de dezvoltare şi Planurile operaţionale regionale. Rolul ADR este de a contribui la dezvoltarea durabilă si echitabilă a regiunilor, prin înlăturarea disparităţilor si dezechilibrelor dintre zonele lor, în folosul locuitorilor acestora.

______________________

⁵ Legea nr.438-XVI din 28.12.2006 “Privind dezvoltarea regională în Republica Moldova”.

În vederea implementării Politicii de dezvoltare regională în regiunile de dezvoltare Nord, Centru şi Sud, în conformitate cu priorităţile stabilite în documentele de politici, în perioada auditată, prin intermediul Fondului naţional pentru dezvoltare regională (în continuare – FNDR), ADR le-au fost alocate mijloace în sumă totală de 283,6 mil.lei, din care 272,2 mil.lei – destinate implementării proiectelor de dezvoltare regională, şi 11,4 mil.lei – destinate cheltuielilor operaţionale ale acestora. Pe lîngă acestea, Guvernul Republicii Federative Germania, prin intermediul Agenţiei de Cooperare Internaţională a Germaniei, a oferit alocaţii ADR pentru iniţierea a 5 proiecte investiţionale de dezvoltare regională în valoare totală de 54,8 mil.lei.

Verificările efectuate la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012 au relevat neconcordanţe în ceea ce priveşte statutul juridic al acestora, aspecte problematice ce ţin de evidenţa contabilă, inclusiv neexpunîndu-se în Politicile de contabilitate elaborate structura surselor de finanţare, conturile şi metodologia înregistrărilor aferente subvenţiilor şi finanţărilor cu destinaţie specială etc.. Au fost constatate un şir de nereguli la transmiterea către beneficiari a activelor formate în urma implementării proiectelor de dezvoltare regională, nereguli şi abateri de la normele regulatorii în procesul de organizare şi desfăşurare a procedurilor de achiziţii publice, acestea condiţionînd următoarele situaţii:

• Neconcordanţe privind modul de finanţare a ADR în cazul în care acestea sînt finanţate din alocaţii de la bugetul de stat şi în cazul autonomiei financiare, care presupune un alt mod de finanţare, de ţinere a evidenţei contabile şi de raportare financiară.

• Reflectarea eronată a mijloacelor FNDR în Rapoartele privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază pe anii 2011-2012, prezentate de către MDRC, cheltuielile fiind majorate cu 218,6 mii lei şi, respectiv, cu 215,8 mii lei, din cauza formării de către ADR a soldurilor din contul mijloacelor transferate de la bugetul de stat şi neutilizate în anii respectivi.

• Iregularităţi la desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice, care se exprimă prin neasigurarea de către grupurile de lucru pentru achiziţii a respectării principiilor de concurenţă, transparenţă, fiind declaraţi drept cîştigători unii operatori economici care nu întruneau întocmai condiţiile de calificare, în consecinţă neasigurîndu-se economicitatea achiziţiilor desfăşurate, fiind încheiate contracte de achiziţii cu cheltuieli mai mari cu 2,9 mil.lei, în rezultatul efectuării repetate a unor proceduri de achiziţii la care acelaşi ofertant cîştiga licitaţia, dar deja cu preţuri mai mari.

• Neaplicarea de către ADR Sud a sancţiunilor de penalizare faţă de unii operatori economici care nu şi-au onorat angajamentele contractuale, acestea urmînd să constituie 161,8 mii lei.

• Abordări diferite la contabilizarea şi raportarea unor elemente de activ şi pasiv, în special ale activelor pe termen lung şi ale capitalului secundar, care au generat abateri de la cadrul legal aferent evidenţei contabile şi raportării financiare.

• Neînregistrarea în evidenţa contabilă a activelor formate în urma implementării proiectelor de dezvoltare regională şi transmise primăriei com.Vatici, r-nul Orhei, în valoare de 3,0 mil.lei, din cauză că bunurile formate aparţin mai multor beneficiari, iar întreprinderea care urma să gestioneze bunurile respective n-a fost creată în termenul stabilit. De asemenea, nu s-au înregistrat în evidenţa contabilă bunuri în valoare de 1,5 mil.lei, transmise întreprinderii municipale de către Consiliul orăşenesc Hînceşti, deoarece întreprinderea respectivă nu dispunea de actul de primire-predare a bunurilor respective, conform deciziei Consiliului.

• Primăria or.Teleneşti a transmis neregulamentar bunuri în valoare de 5,1 mil.lei întreprinderii municipale, fără ca valoarea acestora să fie depusă în capitalul social al întreprinderii. Această situaţie este cauzată de faptul că primăria a transmis bunurile respective cu titlu gratuit, fără ca să prevadă depunerea acestora în capitalul social şi, totodată, neraportînd regulamentar valoarea acestor bunuri la decontările cu părţile legate. În mod corespunzător, primăria or.Orhei, după transmiterea către Î.M. “Servicii Comunal-Locative Orhei” a bunurilor în valoare de 1,9 mil.lei, a decontat neregulamentar valoarea acestora, fără ca să fie reflectate la decontările cu părţile legate.

• ADR Centru, la 13.09.2012, a transmis Consiliului raional Călăraşi Staţia de epurare, construită în cadrul proiectului, cu valoarea de 25,5 mil.lei. Deşi staţia a fost pusă în funcţiune la 13.07.2012, bunurile aferente nu erau transmise utilizatorului (Î.M. “Gospodăria Comunal-Locativă” or.Călăraşi) nici la 01.02.2013. În pofida deciziei Consiliului raional privind transmiterea către primărie a staţiei de epurare, ultima refuză să înregistreze şi să transmită staţia vizată întreprinderii municipale, justificînd prin faptul că în funcţionarea acesteia există deficienţe şi pînă la înlăturarea acestora primăria nu va accepta înregistrarea staţiei.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului regularităţii efectuat la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012, anexat la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, Agenţiilor de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, pentru documentare şi implementarea recomandărilor expuse în Raportul de audit şi prezenta Hotărîre, şi se cere:

2.1. Agenţiilor de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud:

2.1.1. Intensificarea controlului managerial şi controlului intern asupra asigurării realizării conforme a activităţilor de către membrii grupului de lucru pentru achiziţii.

2.1.2. Asigurarea unei conlucrări eficiente cu toţi partenerii din cadrul proiectelor de dezvoltare regională, în vederea respectării cadrului legal privind transmiterea şi înregistrarea în evidenţa contabilă a bunurilor formate în cadrul proiectelor.

2.1.3. Întreprinderea măsurilor rezultative faţă de agenţii economici care nu-şi onorează obligaţiile asumate.

2.2. Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor:

2.2.1. Examinarea în cadrul Colegiului ministerului a rezultatelor auditului, asigurînd întreprinderea măsurilor, după competenţă, în vederea lichidării deficienţelor identificate de audit, inclusiv îmbunătăţirea sistemului de management în gestionarea corespunzătoare a procesului de achiziţii publice efectuate din contul mijloacelor Fondului naţional pentru dezvoltare regională.

2.2.2. Examinarea aspectelor ce ţin de prevederile incerte în cadrul regulator, privind statutul juridic al Agenţiilor de dezvoltare regională, elaborînd şi înaintînd propuneri concrete, după caz, de soluţionare a situaţiei create.

2.2.3. Soluţionarea aspectelor problematice privind raportarea financiară de către Agenţiile de dezvoltare regională şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor a datelor anuale consolidate în Raportul privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază (Formularul nr.2), în cazurile cînd la finele anului bugetar în conturile Agenţiilor de dezvoltare regională rămîn solduri neutilizate de mijloace alocate din Fondul naţional pentru dezvoltare regională.

2.3. Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, în comun cu Ministerul Finanţelor:

2.3.1. Să elaboreze şi să aprobe o metodologie fiabilă privind reglementarea specificului ţinerii evidenţei contabile şi raportării financiare corecte a activităţilor economico-financiare ale Agenţiilor de dezvoltare regională, în special a activelor pe termen lung şi capitalului secundar, şi se recomandă acestora,

- prin prisma competenţelor şi responsabilităţilor, lansarea în mod urgent a unei iniţiative către reprezentanţii comunităţii ştiinţifice, specializaţi în domeniul contabilităţii (contabilitatea în organizaţiile necomerciale/ instituţiile publice necomerciale cu autonomie financiară), în vederea consolidării capacităţilor la elaborarea Politicii de contabilitate pentru Agenţiile de dezvoltare regională, în care să se regăsească toate particularităţile evidenţei contabile şi raportării financiare ale acestora, în special particularităţile aferente utilizării mijloacelor cu destinaţie specială la implementarea proiectelor, în folosul beneficiarilor din regiuni.

2.4. Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului Republicii Moldova, Comisiilor permanente: economie, buget şi finanţe; administraţie publică şi dezvoltare regională ale Parlamentului, Guvernului Republicii Moldova, precum şi Consiliului Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale, pentru informare şi o posibilă luare de atitudine.

3. Despre implementarea recomandărilor auditului, precum şi despre executarea cerinţelor din subpunctele 2.1.1. – 2.1.3.; 2.2.1. – 2.2.3. şi 2.3.1. din prezenta Hotărîre se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.7 din 26 februarie 2013

RAPORTUL

auditului regularităţii efectuat la Agenţiile de dezvoltare regională Nord,

Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012

I. INTRODUCERE

Auditul regularităţii la Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud pe perioada de gestiune 2011-2012 s-a efectuat în baza mandatului legal, potrivit art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹ şi conform Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2012², tranzitoriu pe anul 2013³.

______________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările ulterioare).

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.80 din 22.12.2011 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2012” (cu modificările ulterioare).

³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.54 din 04.12.2012 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2013”.

Scopul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că utilizarea mijloacelor şi gestionarea patrimoniului în anii 2011-2012 de către Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, în toate aspectele semnificative, sînt conforme prevederilor legale, iar situaţiile financiare şi cele patrimoniale raportate, bazate pe datele evidenţei contabile, sînt reale şi fidele.

Responsabilitatea Agenţiilor de dezvoltare regională ţine de întocmirea şi prezentarea rapoartelor financiare în conformitate cu cadrul legal de raportare financiară, respectarea prevederilor legale în activitatea economico-financiară, elaborarea şi implementarea unui sistem de management financiar şi control intern eficient.

Responsabilitatea echipelor de audit a constat în auditarea unor operaţiuni şi tranzacţii financiare în vederea obţinerii probelor de audit rezonabile pentru susţinerea constatărilor, formularea concluziilor şi opiniilor de audit asupra rapoartelor financiare ale Agenţiilor de dezvoltare regională, precum şi asupra conformităţii gestionării mijloacelor publice şi a patrimoniului public. Totodată, auditorii nu sînt responsabili de prevenirea fraudelor şi erorilor.

Auditul a fost realizat prin prisma Standardelor de audit ale Curţii de Conturi⁴, cu aplicarea unei abordări mixte, bazată pe evaluarea elementelor sistemului de control intern, precum şi pe aplicarea procedurilor de fond. În cadrul acţiunilor de audit au fost colectate, sintetizate şi analizate toate tipurile de probe de audit. În funcţie de context, procedurile au inclus: testări, analize, examinări, observări, confirmări, recalculări, contrapuneri, intervievări etc., precum şi evaluări ale conformităţii datelor reflectate în Rapoartele financiare ale Agenţiilor de dezvoltare regională cu datele înregistrate în Rapoartele anuale ale Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor privind utilizarea mijloacelor Fondului naţional pentru dezvoltare regională, prezentate Ministerului Finanţelor.

______________________

⁴ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.58 din 28.12.2009 “Despre aprobarea Standardelor generale de audit şi Standardelor auditului regularităţii”.

II. PREZENTARE GENERALĂ

2.1. Sistemul instituţional în administrarea Agenţiilor de Dezvoltare Regională

Agenţiile de dezvoltare regională (în continuare – ADR) Nord, Centru şi Sud s-au înfiinţat în anul 2009 şi funcţionează în baza Legii nr.438-XVI din 28.12.2006⁵, avînd ca scop asigurarea operaţionalităţii procesului de implementare şi de realizare a Strategiei de dezvoltare regională. ADR au calitatea de persoane juridice cu statut de instituţii publice necomerciale, cu autonomie financiară şi sînt subordonate Ministerului Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor (în continuare – MDRC).

______________________

⁵ Legea privind dezvoltarea regională în Republica Moldova nr.438-XVI din 28.12.2006 (în continuare - Legea nr.438-XVI din 28.12.2006).

La realizarea activităţilor delegate, ADR se bazează pe Regulamentul-cadru⁶, potrivit căruia efectuează analiza dezvoltării social-economice din regiunea sa de dezvoltare, precum şi elaborează, coordonează, monitorizează şi evaluează implementarea strategiilor, a planurilor şi a proiectelor de dezvoltare regională. Procedurile interne cu privire la regulile şi îndrumările administrative relevante pentru realizarea funcţiilor, sarcinilor şi împuternicirilor ADR sînt reglementate de Manualele operaţionale, aprobate de MDRC.

______________________

⁶ Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr.127 din 08.02.2008 “Cu privire la măsurile de realizare a Legii nr.438-XVI din 28 decembrie 2006 privind dezvoltarea regională în Republica Moldova” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.127 din 08.02.2008).

În vederea aprobării, promovării şi coordonării obiectivelor de dezvoltare regională, precum şi oferirii către actorii locali şi regionali a instrumentelor necesare pentru promovarea creşterii economice în regiunile de dezvoltare, Guvernul⁷ a definit explicit responsabilităţile tuturor instituţiilor şi structurilor implicate.

______________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.158 din 04.03.2010 cu privire la aprobarea Strategiei naţionale de dezvoltare regională.

ADR, conform atribuţiilor, elaborează Strategii de dezvoltare regională şi planuri operaţionale, implementează, monitorizează şi evaluează realizarea acestora.

Pentru realizarea obiectivelor de bază, ADR sînt finanţate din contul alocaţiilor Fondului naţional pentru dezvoltare regională (în continuare – FNDR), din donaţii şi granturi (din partea organizaţiilor donatoare naţionale şi internaţionale sau altor entităţi private şi publice), precum şi din alte surse ce nu contravin legislaţiei.

FNDR se află în gestiunea MDRC, care efectuează alocarea mijloacelor acestuia, cu aprobarea prealabilă a Consiliului Naţional de Coordonare a Dezvoltării Regionale (în continuare – CNCDR). Cheltuielile aprobate din FNDR se finanţează de către MDRC, prin intermediul contului trezorerial deschis la Trezoreria de Stat, iar donaţiile şi granturile destinate realizării proiectelor sînt transferate direct la conturile bancare ale ADR.

ADR aplică sistemul contabil complet în partidă dublă, conform principiilor stabilite în Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007, ţin evidenţa contabilă şi întocmesc rapoartele financiare în baza Normelor aprobate de Ministerul Finanţelor şi Indicaţiilor metodice privind particularităţile contabilităţii în organizaţiile necomerciale⁸.

______________________

⁸ Indicaţii metodice privind particularităţile contabilităţii în organizaţiile necomerciale, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.158 din 06.12.2010.

2.2. Sinteza surselor de finanţare ale ADR

În afară de mijloacele alocate din FNDR, pentru implementarea proiectelor de dezvoltare regională, au fost investite mijloace de către autorităţile administraţiei publice locale (în continuare –AAPL) şi unii donatori externi.

Conform datelor înregistrate în situaţiile financiare ale ADR, în perioada auditată, resursele financiare gestionate de către acestea atestă un trend ascendent, fiind în creştere de la 126,9 mil.lei – în anul 2011, pînă la 213,1 mil.lei – în anul 2012, avînd ca instrumente de finanţare alocaţiile FNDR, contribuţia AAPL şi asistenţa financiară acordată de către Agenţia de Cooperare Internaţională a Germaniei (în continuare – GIZ) şi Ambasada Cehiei. Datele sînt prezentate în Diagrama nr.1.

Sursă: Rapoartele financiare pe anii 2011-2012, evidenţa contabilă ale ADR

În aspectul surselor de finanţare, în anii 2011-2012, FNDR reprezintă cel mai important instrument financiar destinat finanţării proiectelor de dezvoltare regională (96,8% şi, corespunzător, 75,4% din totalul mijloacelor acumulate), prin intermediul căruia, în perioada vizată, au fost finanţate 37 de proiecte investiţionale de dezvoltare regională, inclusiv: 32 – cu finanţare din FNDR, şi 5 – cu finanţare de către GIZ. Absorbţia surselor financiare, în perioada de referinţă, a însumat 124,6 mil.lei şi, corespunzător, 171,5 mil.lei, fiind situată sub limita fondurilor alocate (în total), precum şi pe unele proiecte (în parte). Se menţionează că mijloacele alocate de către partenerii de dezvoltare au fost transferate în avans pe conturile ADR, acestea asigurînd debursarea lor către operatorii economici pe măsura prezentării documentelor confirmative.

Alocarea şi utilizarea mijloacelor financiare pe surse de către ADR, inclusiv în cadrul proiectelor implementate, în anii 2011-2012, se prezintă detaliat în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

III. CONSTATĂRI, CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

3.1. Cu privire la cadrul instituţional

Domeniul de activitate a ADR este reglementat, dar există şi unele neconcordanţe în ce priveşte statutul juridic al acestora – instituţie publică finanţată din alocaţii de la bugetul de stat (din FNDR) şi, concomitent, instituţie publică necomercială, cu autonomie financiară. Astfel, atît Legea nr.438-XVI din 28.12.2006, cît şi Regulamentul-cadru al ADR, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.127 din 08.02.2008, nu prevăd că statutul juridic al ADR este de instituţie publică necomercială, cu autonomie financiară. În contextul actelor menţionate, ADR este instituţie publică finanţată din FNDR, conform devizelor coordonate cu Consiliile regionale pentru dezvoltare şi aprobate de MDRC. Cu toate acestea, ADR le-a fost atribuit statutul juridic – din calitatea de instituţie publică finanţată din alocaţii de la bugetul de stat (din FNDR) în calitatea de instituţie publică necomercială, cu autonomie financiară.

Situaţia dată a generat neconcordanţe privind modul de finanţare a ADR în cazul în care acestea sînt finanţate din sursele bugetului de stat şi în cazul autonomiei financiare, care presupune un alt mod de finanţare – preponderent din veniturile proprii, şi, corespunzător, un alt mod de ţinere a evidenţei contabile, de raportare financiară şi de salarizare a angajaţilor. Cele menţionate au condiţionat dublarea activităţilor necesare pentru înregistrare şi raportare atît conform normelor stabilite pentru instituţiile publice finanţate de la bugetul de stat, cît şi conform normelor stabilite pentru entităţile cu autonomie financiară.

În acelaşi timp, misiunea de audit a constatat că nu sînt elaborate acte interne ce ţin de activitatea ADR ca intermediari ai efectuării cheltuielilor pentru implementarea proiectelor şi formării activelor, care ulterior urmează a fi transmise în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, iar aceste proceduri şi reguli nu se regăsesc nici în Manualele operaţionale, nici în Politicile de contabilitate ale ADR.

Astfel, cadrul normativ şi procedurile interne ale ADR nu stabilesc clar procesele, procedurile şi responsabilităţile, inclusiv cele aferente monitorizării şi consolidării informaţiilor financiare.

Recomandări conducerii MDRC şi a ADR:

1. Să elaboreze şi să aprobe reguli, operaţiuni şi proceduri financiare şi contabile ce ţin de activitatea ADR ca intermediari ai efectuării cheltuielilor pentru implementarea proiectelor cu finanţare din FNDR şi din alte surse şi ai formării activelor la care nu este beneficiar şi care ulterior urmează a fi transmise în proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale.

3.2. Execuţia per ansamblu a FNDR

FNDR reprezintă o linie de buget, sub responsabilitatea MDRC, al cărui cuantum alcătuieşte cel puţin 1,0% din veniturile bugetului de stat, cu excepţia veniturilor speciale prevăzute de legislaţie, şi este aprobat prin Legea bugetului de stat pentru un exerciţiu bugetar. Acesta a fost creat pentru finanţarea şi implementarea proiectelor de dezvoltare regională, incluse în Documentul unic de program.

Pentru implementarea politicii de dezvoltare regională, în baza Legilor bugetului de stat pe anii 2011⁹-2012¹⁰ , au fost aprobate surse pentru FNDR în sumă de 163,8 mil.lei şi, corespunzător, de 174,7 mil.lei. Prin rectificările ulterioare, FNDR a fost diminuat pînă la 134,3 mil.lei şi, respectiv, pînă la 160,7 mil.lei.

______________________

⁹ Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr.52 din 31.03.2011 (cu modificările ulterioare).

¹⁰ Legea bugetului de stat pe anul 2012 nr.282 din 27.12.2011 (cu modificările ulterioare).

Din volumul total de mijloace, sumele de 5,4 mil.lei şi, corespunzător, de 6,1 mil.lei au fost aprobate de către CNCDR şi repartizate de MDRC pentru activităţile operaţionale ale ADR, iar sumele de 128,9 mil.lei şi, respectiv, de 154,6 mil.lei – pentru implementarea proiectelor. Sinteza mijloacelor FNDR rectificate şi executate de ADR se prezintă în Tabelul nr.1.

Verificarea datelor înscrise în conturile de execuţie pentru anul 2011 denotă că, din mijloacele rectificate în valoare de 134,3 mil.lei, MDRC a efectuat plăţi în sumă de 122,9 mil.lei pentru implementarea proiectelor de dezvoltare regională şi pentru întreţinerea ADR, ce reprezintă 91,5% din prevederile definitive, astfel nefiind valorificate mijloace în sumă de 11,4 mil.lei. Nevalorificarea în întregime a mijloacelor FNDR a fost condiţionată de aprobarea cu întîrziere a Legii bugetului de stat pe anul 2011 (31.03.2011), ceea ce a dus la aprobarea planurilor de finanţare de către MDRC abia în luna mai, la tergiversarea lansării procedurilor şi încheierii contractelor de achiziţii în legătură cu lipsa sau calitatea necorespunzătoare a documentaţiei tehnice şi de deviz prezentate de AAPL, precum şi de nerespectarea de către unii agenţi economici a termenelor de scadenţă stipulate în clauzele contractuale. Se relevă că, pentru anul 2012, rata de absorbţie a FNDR a fost la nivelul indicatorilor rectificaţi, constituind 100,0%.

Mijloacele financiare aprobate, finanţate şi executate din FNDR pentru implementarea proiectelor de dezvoltare regională de către ADR, în anii 2011-2012, se prezintă detaliat în Anexa nr.2 la prezentul Raport.

3.3. Cu privire la volumul veniturilor realizate de către ADR şi la cheltuielile efectuate de către acestea

ADR, în afară de mijloacele FNDR utilizate pentru întreţinerea sa (cheltuieli operaţionale), poate să realizeze şi alte venituri stabilite prin Hotărîrea Guvernului nr.127 din 08.02.2008. Astfel, ADR, din activităţile asociate cu implementarea proiectelor şi din activităţile sale interne, în perioada anilor 2011-2012, au realizat venituri în sumă totală de 184,9 mii lei şi, corespunzător, de 308,9 mii lei, inclusiv din comercializarea documentaţiei de licitaţie – 49,0 mii lei şi, respectiv, 75,5 mii lei, precum şi din încasarea penalităţilor de la agenţii economici care n-au respectat clauzele contractuale – 135,9 mii lei şi, respectiv, 233,4 mii lei. Indicatorii respectivi pe ADR se prezintă în Tabelul nr.2.

Din mijloacele acumulate, în perioada auditată, au fost efectuate cheltuieli pentru întreţinerea ADR în sumă de 106,5 mii lei şi, corespunzător, de 179,5 mii lei, fiind înregistrat un sold de mijloace băneşti, la situaţia din 01.01.2013, în sumă de 221,2 mii lei.

De menţionat că Manualul operaţional al ADR reglementează ca sursă de venituri şi dobînda pe capital pentru mijloacele financiare aflate la conturile ADR, care poate fi utilizată la dezvoltarea capacităţii ADR sau la realizarea proiectelor şi programelor. Se relevă că, deşi ADR, în perioada auditată, au dispus de mijloace financiare temporar libere, care ar fi putut genera o sursă suplimentară de venit, atare oportunitate nu a fost materializată, din cauza lipsei unor proceduri interne distincte privind modalitatea de formare şi de utilizare a acestei surse de venit. Astfel, în luna decembrie 2012, GIZ a transferat la contul ADR Centru mijloace în sumă de 2,3 mil.euro pentru implementarea unui proiect, sau, în total, echivalentul a 36,1 mil.lei. În anul 2012, din aceste surse s-a realizat numai atribuirea contractelor, achitarea avansurilor şi iniţierea unor lucrări de construcţii, utilizîndu-se numai 0,3 mil.euro, iar la 01.01.2013 în cont se înregistrau 2,0 mil.euro, nefiind obţinute venituri sub formă de dobîndă pe capital pentru mijloacele financiare aflate la conturile ADR. De asemenea, la conturile ADR Nord şi ADR Sud, la finele anului 2012, se înregistrau mijloace transferate de GIZ în sumă de 0,16 mil.euro şi, corespunzător, de 0,12 mil.euro.

Alocarea şi utilizarea surselor financiare de către donatorii externi în cadrul proiectelor investiţionale de dezvoltare regională implementate de către ADR, în perioada anilor 2011-2012, se prezintă detaliat în Anexa nr.3 la prezentul Raport.

Pentru întreţinerea ADR au fost utilizate mijloace din FNDR şi din alte surse în sumă totală de 5,3 mil.lei – în anul 2011, şi de 6,3 mil.lei – în anul 2012, din care 64,2 % (3,4 mil.lei) şi, respectiv, 69,8% (5,3 mil.lei) s-au utilizat pentru retribuirea muncii (cu derivatele sale), iar pentru plata mărfurilor şi serviciilor – 25,5% (1,5 mil.lei) şi, respectiv, 23,4% (1,7 mil.lei) etc. Se menţionează că mijloacele pentru retribuirea muncii s-au majorat în anul 2012, faţă de anul 2011, în legătură cu majorarea numărului de personal cu 9 unităţi, ţinîndu-se cont de creşterea numărului de proiecte implementate de către ADR.

În urma auditării cheltuielilor operaţionale ce ţin de retribuirea muncii în cadrul ADR Nord, Centru şi Sud, în perioada anilor 2011-2012, s-a constatat că acestea sînt efectuate regulamentar şi înregistrate corespunzător în evidenţa contabilă, cu excepţia unor sume nesemnificative, calculate în calitate de suplimente şi sporuri, dar care n-au influenţat veridicitatea rapoartelor financiare. Totodată, se menţionează că, potrivit normelor de procedură prevăzute de standardele de audit, aceste carenţe au fost comunicate factorilor de decizie pentru întreprinderea măsurilor cuvenite, unele din aceste plăţi fiind recalculate în perioada auditului (ADR Nord -1300 lei).

Verificările ce ţin de corectitudinea înregistrării şi raportării cheltuielilor destinate plăţii mărfurilor şi serviciilor denotă că situaţiile financiare reflectate de ADR Nord, Centru şi Sud la 01.01.2012 şi la 01.01.2013 oferă o imagine reală şi fidelă sub toate aspectele semnificative, în conformitate cu cerinţele standardelor naţionale.

Urmare a verificărilor efectuate, s-a constatat că ADR menţionate ţin evidenţa separată a cheltuielilor pentru implementarea proiectelor din contul mijloacelor FNDR, precum şi din contul surselor acordate de donatorii externi, ceea ce a permis echipelor de audit să evalueze corectitudinea înregistrării cheltuielilor respective în evidenţa contabilă în cadrul fiecărui proiect implementat. Probele acumulate denotă că cheltuielile pe proiecte sînt înregistrate corespunzător în evidenţa contabilă şi corespund extraselor bancare. De asemenea, verificarea şi testarea documentelor privind înregistrarea cheltuielilor efectuate pentru implementarea proiectelor relevă că cheltuielile au fost înregistrate integral în evidenţa analitică, în aspectul codurilor atribuite.

Analiza corectitudinii înregistrării datoriilor şi creanţelor în bilanţurile contabile ale ADR denotă că acestea corespund realităţii, ţinîndu-se cont de pragul materialităţii. Totodată, la ADR Centru s-a constatat că, în contul datoriilor pe termen scurt privind facturile comerciale la 31.12.2011, suma de 240,7 mii lei include şi suma de 74,7 mii lei, care de fapt reprezintă penalitatea reţinută de la un operator economic, dar care nu depăşeşte nivelul de semnificaţie şi n-a influenţat situaţiile financiare ale entităţii.

Se atestă că, în perioada de referinţă, la conturile ADR au fost înregistrate solduri de mijloace băneşti în mărime de 403,9 mii lei – la finele anului 2011, şi de 1992,1 mii lei – la finele anului 2012.

Soldul format la 01.01.2012 reprezintă mijloacele transferate de către MDRC pentru implementarea proiectelor şi întreţinerea acestora în sumă de 218,6 mii lei, penalităţile aplicate faţă de antreprenori pentru neexecutarea condiţiilor contractuale – 88,7 mii lei, şi garanţiile pentru buna execuţie depuse de către antreprenori – 96,6 mii lei.

Soldul înregistrat la 01.01.2013 este format preponderent din garanţiile depuse de către antreprenori pentru buna execuţie a lucrărilor – 1736,9 mii lei (inclusiv 1361,1 mii lei – garanţia reţinută pentru buna execuţie a contractelor de către ADR Nord), mijloacele transferate din FNDR pentru întreţinerea ADR şi implementarea proiectelor – 215,8 mii lei, penalităţi – 39,4 mii lei.

Înregistrarea la conturile ADR a soldurilor de mijloace băneşti ce ţin de garanţiile depuse pentru buna execuţie a lucrărilor este cauzată de faptul că, deşi contractele încheiate prevăd că antreprenorul are obligaţia de a deschide un cont pentru coinvestitor, la o bancă agreată de ambele părţi, iar coinvestitorul reţine succesiv din plata cuvenită pentru facturile parţiale garanţia pentru bună execuţie la acest cont, în mărime egală cu 5,0%, clauza dată n-a fost executată. De fapt, coinvestitorul a reţinut garanţia pentru buna execuţie din contul mijloacelor FNDR, care urmau a fi transferate antreprenorilor pentru lucrările executate, aceste mijloace fiind înregistrate ca solduri în conturile ADR.

Prin urmare, cele menţionate contravin prevederilor art.37 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996¹¹, care specifică că toate alocaţiile se închid la finele anului bugetar, cu excepţia cazurilor în care, conform actelor normative, soldurile sînt accesibile spre utilizare în anul bugetar imediat următor, situaţie prevăzută în pct.25 din Regulament¹², potrivit căruia mijloacele fondului neutilizate în anul bugetar curent, cu excepţia FNDR, rămîn disponibile pentru utilizare în anul următor. Cît priveşte soldul mijloacelor transferate de la bugetul de stat şi neutilizate în anul bugetar 2011 pentru implementarea proiectelor şi întreţinerea ADR, în sumă de 218,6 mii lei (ADR: Nord – 72,8 mii lei; Centru – 101,4 mii lei; Sud – 44,4 mii lei ), şi în anul 2012 – de 215,8 mii lei (ADR Nord – 43,6 mii lei, şi ADR Sud - 172,2 mii lei ), situaţia este incertă.

______________________

¹¹ Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847-XIII din 24.05.1996.

¹² Regulamentul de formare şi utilizare a mijloacelor FNDR, aprobat prin Anexa nr.4 la Hotărîrea Guvernului nr.127 din 08.02.2008.

Se menţionează că datele înregistrate şi reflectate de MDRC în Raportul privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază (Formularul nr.2), referitor la utilizarea mijloacelor FNDR, nu coincid cu datele reale. Cheltuielile executate înregistrate în Raport reprezintă mijloacele transferate ADR de către MDRC, neţinîndu-se cont de faptul că nu toate mijloacele au fost cheltuite de către acestea, adică diferenţa o constituie soldurile menţionate, înregistrate în conturile ADR. Astfel, cheltuielile înregistrate în rapoartele respective sînt majorate cu 218,6 mii lei – în anul 2011, şi cu 215,8 mii lei – în anul 2012.

Deşi, la data angajării plăţilor, pentru finanţarea proiectului ce ţine de inaugurarea unui incubator de afaceri¹³ existau surse financiare, MDRC a achitat incorect, din contul altui proiect ce ţine de finalizarea construcţiei poligonului din or.Biruinţa¹⁴, suma de 181,8 mii lei, ceea ce a generat reflectarea eronată a mijloacelor executate la capitolele respective în Raportul MDRC privind utilizarea mijloacelor din FNDR pe anul 2011, prezentat Ministerului Finanţelor.

______________________

¹³ “Inaugurarea incubatorului de afaceri din comuna Larga – un factor important în activităţile privind măsurile active de ocupare a tineretului din regiune”.

¹⁴ “Finalizarea construcţiei poligonului pentru acumularea, sortarea şi valorificarea deşeurilor menajere pentru 3 primării (7 localităţi)”.

Recomandări conducerii MDRC şi a ADR:

2. Să elaboreze proceduri interne privind reglementarea modului de obţinere a surselor de venit din dobînda pe capital, în vederea obţinerii unor venituri suplimentare.

Recomandări conducerii ADR:

3. Să întreprindă măsurile de rigoare în vederea neadmiterii soldurilor din contul FNDR la finele anului, cu închiderea alocaţiilor bugetare.

3.4. Cu privire la conformitatea achiziţiilor publice de bunuri, lucrări şi servicii

Auditul relevă că atît MDRC, cît şi ADR au întreprins măsuri pentru funcţionarea şi îmbunătăţirea procesului de achiziţii. În acest context, au fost descrise procedurile de achiziţii în Manualul operaţional al ADR, au fost formate grupuri de lucru pentru achiziţii în cadrul ADR, cu includerea în componenţa acestora a reprezentanţilor MF şi ai MDRC.

Pentru a obţine o imagine clară în privinţa eficienţei organizării şi derulării procedurilor de achiziţii publice, s-au supus testării şi verificării 54 de proceduri, care au fost desfăşurate de ADR Nord, Centru şi Sud, în perioada anilor 2011-2012, ce reprezintă circa 56,0% din numărul total al procedurilor.

Urmare a verificărilor efectuate asupra regularităţii desfăşurării achiziţiilor publice, s-a constatat că persistă unele disfuncţionalităţi şi nereguli, care necesită clarificări şi îmbunătăţiri în aspectul întocmirii şi păstrării documentelor de lucru, iniţierii şi realizării procedurilor de achiziţii, atribuirii şi monitorizării contractelor, după cum urmează:

◊ Implementarea proiectelor la etapele incipiente a fost tergiversată din cauza prelungirii termenului de realizare a procedurilor de achiziţii, anulării sau realizării repetate a acestora.

Misiunea de audit a constatat că, în perioada auditată, la 5 proceduri de achiziţii publice s-a solicitat prelungirea termenului de depunere a ofertelor. Astfel, la licitaţia publică pentru achiziţionarea lucrărilor de construcţie a platformelor pentru amplasarea containerelor pentru deşeuri, desfăşurată de ADR Sud în anul 2011, termenul de depunere a ofertelor a fost prelungit de 3 ori, pe o perioadă de pînă la 3 luni, din cauza elaborării necorespunzătoare a documentaţiei tehnice. De asemenea, se menţionează că, în perioada analizată, 4 licitaţii publice şi 4 proceduri prin cererea ofertelor de preţuri (în continuare – COP) au fost realizate repetat, fapt condiţionat de prezentarea necorespunzătoare a ofertelor, în urma nedeterminării clare în documentele de licitaţie a condiţiilor de participare, sau neacumulării numărului necesar de oferte, în consecinţă fiind tergiversată implementarea proiectelor şi majorarea costurilor acestora.

◊ În cadrul unui proiect s-a constatat activitatea insuficientă în procesul de asigurare a concurenţei, transparenţei achiziţiilor publice şi combaterii concurenţei neloiale în domeniul achiziţiilor publice

În cadrul achiziţiei lucrărilor în cadrul proiectului “Reparaţia drumului L-37 Lipcani-Balasineşti-Corjeuţi-Tîrnova, sectorul din s.Corjeuţi şi s.Trinca”, au fost organizate 2 licitaţii publice, la care nici unul dintre operatorii economici n-a întrunit condiţiile solicitate, şi anume privind experienţa similară în domeniu. Se relevă că la prima licitaţie grupul de lucru pentru achiziţii nu a deschis ofertele la dată-limită prevăzută, termenul fiind prelungit, astfel limitîndu-se numărul potenţialilor participanţi la licitaţia deschisă, prin ce s-au încălcat principiile de asigurare a concurenţei şi transparenţei achiziţiilor publice.

În cadrul licitaţiei repetate, unul dintre participanţi s-a asociat cu alţi 2 operatori economici, prezentînd aceeaşi ofertă, dar în valoare de 47,0 mil.lei, care este cu 2,6 mil.lei mai mare faţă de oferta depusă în cadrul primei licitaţii.

Neţinînd cont de prevederile legale ale art.44 alin.(2) şi alin.(3) lit.a) din Legea nr.96-XVI din13.04.2007¹⁵, grupul de lucru pentru achiziţii a desemnat drept cîştigătoare oferta respectivă, deşi nici unul dintre participanţi nu întrunea cerinţele de calificare.

______________________

¹⁵ Legea privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 (în continuare – Legea nr.96-XVI din 13.04.2007).

◊ N-a fost asigurat un nivel rezonabil al concurenţei la unele licitaţii organizate de către ADR Nord. În cadrul Proiectului privind inaugurarea incubatorului de afaceri, ADR Nord, în lipsa documentaţiei tehnice elaborate şi verificate conform cadrului legal, a întocmit caietul de sarcini, prezentînd la Agenţia Achiziţii Publice (în continuare – AAP) documentaţia de licitaţie incompletă. Ca urmare, licitaţia nu s-a desfăşurat, iar în cadrul unei licitaţii repetate au fost prezentate oferte de către 3 operatori economici, dintre care doar 2 au întrunit condiţiile de calificare. Cu nerespectarea pct.12 şi pct.118 din Hotărîrea Guvernului nr.834 din 13.09.2010¹⁶, grupul de lucru a evaluat ofertele şi a adjudecat oferta unei firmei în valoare de 1,7 mil.lei, în condiţiile în care au fost calificaţi doar 2 ofertanţi, astfel neasigurînd un nivel rezonabil al concurenţei. De menţionat că reprezentanţii MDRC şi ai MF au fost absenţi la deschiderea ofertelor, iar procesul-verbal privind evaluarea ofertelor este semnat de reprezentantul MDRC, fără a fi consemnată substituirea acestuia. Pe lîngă acestea, nerespectîndu-se pct.116 din Hotărîrea Guvernului nr.834 din 13.09.2010, rezultatele evaluării au fost comunicate ofertanţilor cu 9 zile mai tîrziu, iar contractul de antrepriză a fost prezentat la AAP cu o întîrziere de 13 zile.

______________________

¹⁶ Hotărîrea Guvernului nr.834 din 13.09.2010 “Pentru aprobarea Regulamentului privind achiziţiile publice de lucrări” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.834 din 13.09.2010).

◊ S-a admis majorarea costurilor în urma organizării procedurilor de achiziţii publice repetate, fără a fi modificate cerinţele faţă de ofertanţi.

Pentru contractarea lucrărilor de reparaţie capitală a podului peste rîul Cogîlnic şi de reparaţie capitală a sectorului de drum adiacent podului, ADR Sud, la 28.06.2011, a anunţat licitaţia publică, în urma căreia a fost desemnată drept cîştigătoare o firmă cu oferta în valoare de 1851,9 mii lei. În baza pct.31 din Hotărîrea Guvernului nr.834 din 13.09.2010, prin decizia AAP din 01.08.2011, rezultatele licitaţiei au fost anulate din motiv că autoritatea contractantă a încălcat prevederile art.44 din Legea nr.96-XVI din 13.04.2007, acceptînd oferta care nu corespunde cerinţelor de calificare.

La licitaţia repetată, doar peste o lună de la prima licitaţie, a fost desemnat drept cîştigător acelaşi ofertant, însă deja cu valoarea ofertei de 2130,3 mii lei, sau cu 278,4 mii lei mai mult.

De asemenea, în cadrul achiziţiei prin procedura COP, desfăşurată de către ADR Sud pentru achiziţionarea lucrărilor de construcţie a unei porţiuni de canalizare sub presiune din s.Ecaterinovca, a participat un singur operator economic, care deja executa lucrări în cadrul acestui proiect. Însă, din cauza neprezentării unui număr suficient de ofertanţi, procedura a fost anulată, fiind ulterior repetată peste 40 de zile. Cu toate că a fost declarat drept cîştigător acelaşi operator economic, oferta deja era majorată cu 37,1 mii lei, acesta invocînd drept motiv creşterea preţurilor de la furnizori, dar ADR Sud n-a solicitat prezentarea actelor justificative. Astfel, concluzionăm că acţiunile ADR Sud, în condiţiile în care n-a solicitat de la ofertant justificarea majorării costurilor, au determinat utilizarea fondurilor publice fără a fi respectat principiul economicităţii.

◊ La achiziţia de bunuri şi lucrări, autoritatea contractantă nu în toate cazurile a cerut ofertantului să prezinte, în perioada încheierii contractului, asigurarea executării acestuia.

ADR Centru, în 2 cazuri, a admis încheierea contractelor în urma desfăşurării licitaţiei publice, fără a asigura depunerea garanţiei pentru buna execuţie. Astfel, n-au fost depuse garanţiile la realizarea contractelor pentru achiziţionarea autospecialelor, containerelor. De menţionat că în cadrul achiziţionării containerelor au apărut probleme care ţin de calitatea şi termenele de livrare a mărfii, însă, în lipsa depunerii garanţiei pentru buna execuţie, ADR Centru n-a putut să-şi execute drepturile prevăzute de lege.

◊ În cadrul proiectelor mai mulţi operatori economici n-au respectat clauzele contractuale, iar ADR Sud n-a aplicat sancţiuni de penalizare, care au alcătuit 161,8 mii lei. În aceste cazuri, ADR Sud, care este responsabilă de implementarea proiectelor şi trebuie să solicite antreprenorului îndeplinirea clauzelor contractuale, n-a pus în aplicare prevederile contractului, acţionînd doar ca mediator între MDRC şi antreprenori.

Analiza problemelor identificate la auditarea achiziţiilor publice efectuate de către ADR, în perioada anilor 2011-2012, se prezintă detaliat în Anexa nr.4 la prezentul Raport.

Cele constatate sînt generate , în unele cazuri, de necunoaşterea de către membrii grupului de lucru pentru achiziţii a cadrului legal ce reglementează domeniul procedurilor de achiziţii publice, iar în alte cazuri – de termenele restrînse pentru desfăşurarea procedurilor de achiziţii, deoarece mijloacele financiare sînt alocate de către Ministerul Finanţelor cu întîrzieri şi lucrările urmează a fi executate practic în perioada rece a anului. De asemenea, asupra desfăşurării corespunzătoare a procesului de achiziţii influenţează şi lipsa unei baze de date privind piaţa ofertelor de lucrări, bunuri şi servicii. Deşi în componenţa grupului de lucru pentru achiziţii sînt incluşi şi reprezentanţi ai MDRC şi ai MF, aceştia nu în toate cazurile influenţează şi dirijează în modul corespunzător procesul de achiziţii şi nu contribuie la îmbunătăţirea acestuia.

Recomandări conducerii MDRC şi a ADR:

4. Să asigure responsabilizarea personalului cu competenţe în pregătirea setului de documente aferent achiziţiilor publice, în scopul includerii informaţiei veridice şi respectării termenelor de elaborare, prezentare şi transmitere a documentaţiei relevante la toate etapele aferente procesului respectiv.

5. Să întreprindă măsurile de rigoare faţă de antreprenorii care nu respectă executarea obligaţiunilor contractuale, cu aplicarea penalităţilor faţă de aceştia.

6. Să întreprindă măsurile necesare în vederea instruirii personalului implicat în achiziţiile publice, precum şi monitorizării permanente a proceselor de desfăşurare a achiziţiilor publice.

3.5. Cu privire la unele probleme de evidenţă contabilă şi raportare

Pornind de la statutul juridic al ADR (fondate în anul 2009, în calitate de instituţii publice necomerciale, cu autonomie financiară), auditul constată că acestea şi-au început activitatea în anul 2010, în lipsa unui cadru normativ distinct, care ar fi reglementat specificul ţinerii evidenţei contabile şi raportării financiare corecte a activităţilor economico-financiare ale acestora. Pînă la aprobarea, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.158 din 06.12.2010, a Indicaţiilor metodice privind particularităţile contabilităţii în organizaţiile necomerciale, în organizaţiile/instituţiile publice necomerciale, contabilitatea nu era, în mod special, reglementată sub aspect normativ. Astfel, Agenţiile de dezvoltare regională Centru, Sud şi Nord s-au confruntat cu multiple probleme contabile, rezultate din specificul activităţii lor, soluţionarea în practică a cărora a fost lăsată la latitudinea conducerii şi a contabililor ADR, fiind aplicate abordări diferite la contabilizarea şi raportarea unor elemente de activ şi pasiv, în special ale activelor pe termen lung şi ale capitalului secundar.

În cadrul auditului, s-a constat că, urmare a tergiversării elaborării Manualului operaţional, ADR, pînă în august 2011, nu au dispus de Politica de contabilitate-model a ADR (Anexa nr.8 la Manualul operaţional), în baza căreia urmau a fi elaborare şi aprobate, prin ordinele directorilor, Politicile de contabilitate pentru fiecare ADR în parte.

Se atestă că Politica de contabilitate-model a ADR, chiar dacă face referinţă la faptul că la elaborarea acesteia s-a ţinut cont de cadrul legislativ-normativ existent, inclusiv de Indicaţiile metodice aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.158 din 06.12.2010, auditul a constatat că cele mai importante momente nu se regăsesc în acest document, şi anume: nu este expusă structura surselor de finanţare, conturile şi metodologia înregistrărilor aferente subvenţiilor şi finanţărilor cu destinaţie specială, inclusiv pentru contabilizarea acestora la capital, creanţe, venituri şi cheltuieli, precum şi pentru înregistrarea veniturilor din penalităţi etc. Nu este specificat cum urmează a fi reflectată uzura mijloacelor fixe şi a obiectelor de mică valoare şi scurtă durată primite cu titlu gratuit, sau formate din subvenţii/ finanţări cu destinaţie specială etc.

În acelaşi timp, atît în Politica de contabilitate-model a ADR, cît şi în Politicile de contabilitate pentru fiecare ADR în parte sînt descrise corect şi detaliat, precum şi reglementate clar situaţiile-standard care se regăsesc în evidenţa contabilă a fiecărui agent economic, precum ar fi: calcularea şi achitarea salariilor, reţinerea impozitelor, decontările cu bugetul, calcularea şi achitarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat şi a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, datoriile faţă de personal etc.

Este necesar de menţionat că toate prevederile Politicii de contabilitate-model a ADR şi ale Politicilor de contabilitate pentru fiecare ADR în parte se referă la activele şi pasivele ADR, formate în urma utilizării mijloacelor destinate întreţinerii acestora. Nici una din prevederile Politicilor de contabilitate nu face trimitere la specificul activităţii ADR în calitate de intermediar, care elaborează, coordonează, monitorizează şi evaluează implementarea strategiilor, a planurilor şi a proiectelor de dezvoltare regională, finanţînd realizarea proiectelor investiţionale din contul mijloacelor cu destinaţie specială, obţinute din diferite surse, dar care nu aparţin ADR. Neincluderea în Politica de contabilitate a regulilor şi procedurilor prescrise de Standardul Naţional de Contabilitate 20 “Contabilitatea subvenţiilor şi publicitatea informaţiei aferente asistenţei de stat”, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.55 din 05.06.2002, generează abateri de la cadrul legal aferent evidenţei contabile şi raportării financiare. Astfel, situaţiile financiare aferente anilor 2011 şi 2012, raportate ca “Capital secundar” de către ADR Sud (în valoare de 44,6 mil.lei şi, respectiv, 41,5 mil.lei) şi ADR Centru (în valoare de 35,8 mil.lei şi, respectiv, 40,5 mil.lei), precum şi cele raportate de toate 3 Agenţii de dezvoltare regională (Nord, Sud, Centru) la poziţia “Active materiale pe termen lung” nu redau situaţiile patrimoniale reale ale ADR. Înregistrarea activelor materiale pe termen lung nu s-a efectuat pe obiecte de inventar, fapt care, la transmiterea acestora beneficiarilor, poate crea deficienţe la înregistrarea şi calcularea regulamentară a uzurii.

Cele menţionate sînt condiţionate de faptul că, la crearea ADR, nu s-a ţinut cont de faptul că acestea nu sînt proprietari şi beneficiari ai surselor de mijloace cu destinaţie specială (cu excepţia celor preconizate pentru întreţinerea ADR) şi ai bunurilor intrate temporar în conturile acestora (pe perioada realizării proiectelor). Astfel, MDRC, în comun cu MF, urmau să stabilească procedee şi metodologii clare privind formarea, păstrarea şi transmiterea bunurilor rezultate din implementarea proiectelor de dezvoltare regională, precum şi modalitatea de contabilizare a obiectelor şi de raportare a situaţiilor financiare.

3.5.1. Cu privire la transmiterea bunurilor

Potrivit pct.14 din Strategia naţională de dezvoltare regională, pe lîngă beneficiile economice şi sociale scontate, implementarea politicii de dezvoltare regională urmează să consolideze capacităţile autorităţilor administraţiei publice locale şi să contribuie la dezvoltarea capitalului social.

Conform Manualului operaţional al FNDR, transmiterea bunurilor de către ADR aplicanţilor de proiecte se efectuează în baza actelor de primire-predare a bunurilor şi facturilor fiscale. Conform actelor de primire-predare a bunurilor, ADR, în calitate de investitor, transmite bunurile către beneficiari – primăriile localităţilor, sau, după caz, consiliile raionale.

Urmare a procedurilor de audit desfăşurate, s-au constatat un şir de nereguli ce ţin de înregistrarea în evidenţa contabilă a activelor formate în urma implementării proiectelor de dezvoltare regională, precum şi de netransmiterea acestora în capitalul social al întreprinderilor care gestionează patrimoniul respectiv, şi anume:

- Bunurile materiale în valoare de 5,1 mil.lei, create în cadrul implementării de către ADR Centru, în anii 2011-2012, a 2 proiecte de dezvoltare regională, au fost transmise de către aceasta primăriei or.Teleneşti, ulterior fiind transmise cu titlu gratuit Î.M. “Serviciul de Salubrizare” şi Î.M. D.P. “Apa-Canal” Teleneşti, fără ca valoarea acestora să fie depusă de către AAPL în capitalul social al întreprinderilor respective, conform prescripţiilor pct.10 din Regulamentul-model al întreprinderii municipale¹⁷. Totodată, mijloacele transmise n-au fost raportate regulamentar de către primărie la decontările cu părţile legate.

______________________

¹⁷ Hotărîrea Guvernului nr.387 din 06.06.1994 “Cu privire la aprobarea Regulamentului-model al întreprinderii municipale”.

- Bunurile transmise de către ADR Centru primăriei com.Vatici, r-nul Orhei (la 18.09.2012), în valoare de 3,0 mil.lei, la momentul verificării (16.01.2013), nu erau înregistrate în evidenţa contabilă a acesteia, invocîndu-se ca motiv faptul că bunurile transmise nu sînt ale primăriei, dar ale societăţii pe acţiuni, care urmează a fi creată în vederea exploatării şi utilizării acestora. Se relevă că bunurile sînt depozitate din momentul primirii şi nu se utilizează, deoarece aplicantul şi partenerii acestuia nu au dus la bun sfîrşit organizarea serviciului de salubrizare, căruia urmează a-i fi transmise bunurile obţinute în cadrul proiectului.

- În perioada 19.09.2012 – 29.12.2012, ADR Centru a transmis primăriei or.Hînceşti bunurile create în cadrul unui Proiect¹⁸ în valoare de 4,0 mil.lei. La 21.01.2013, bunurile transmise nu erau înregistrate în evidenţa contabilă a primăriei, deoarece sînt necesare deciziile Consiliului orăşenesc Hînceşti privind înregistrarea la bilanţul primăriei şi, ulterior, transmiterea acestora către SC “Amen-Ver” S.A., creată de către primăria or.Hînceşti, în anul 2008, pentru gestionarea sistemelor de apă şi canalizare, precum şi de salubrizare. Se atestă că, deşi prin Decizia Consiliului orăşenesc Hînceşti din 14.12.2012 s-a decis de a prelua în proprietatea Consiliului orăşenesc bunuri în valoare de 1,5 mil.lei (2 automobile speciale), din cele 4,0 mil.lei efectiv transmise, contabilitatea SC “Amen-Ver” S.A. încă n-a înregistrat bunurile, deoarece nu este întocmit procesul-verbal de primire-predare a bunurilor, conform deciziei menţionate. Astfel, bunurile transmise primăriei or.Hînceşti încă în septembrie 2012, la finele lunii ianuarie nu erau înregistrate în evidenţa contabilă a primăriei, prin ce n-au fost respectate cerinţele Legii contabilităţii.

______________________

¹⁸ “Un mediu salubru pentru o dezvoltare regională durabilă”.

- În perioada iunie-decembrie 2012, primăria com.Cotiujenii Mari a primit de la ADR Centru bunurile realizate din sursele destinate implementării unui proiect cu valoarea de 4,4 mil.lei, pe care le-a înregistrat în evidenţa contabilă a primăriei. La 25.01.2013, primăria nu transmisese Î.M. “Servicii comunal-locative Cotiujenii Mari” bunurile, pe care ultima parţial deja le utilizează (tractorul, tehnica de calcul).

- ADR Centru, la 13.09.2012, a transmis Consiliului raional Călăraşi Staţia de epurare, construită în cadrul proiectului, cu valoarea de 25,5 mil.lei. S-a constatat că, deşi staţia a fost pusă în funcţiune la 13.07.2012, bunurile aferente nu erau transmise utilizatorului – Î.M. “Gospodăria Comunal-Locativă” or.Călăraşi nici la 01.02.2013. Deşi există decizia Consiliului raional privind transmiterea către primărie a staţiei de epurare, ultima refuză să înregistreze şi să transmită staţia vizată întreprinderii municipale, justificînd că în funcţionarea acesteia sînt deficienţe şi pînă la înlăturarea lor primăria nu va accepta înregistrarea staţiei.

Se atestă că numai primăria or.Orhei, din cele 5 primării verificate în cadrul auditului privind corectitudinea înregistrării şi transmiterii bunurilor, a înregistrat, a transmis şi a depus parţial bunurile intrate din proiect în capitalul social al beneficiarului final, acestea fiind reflectate corespunzător în evidenţa contabilă. Totodată, se evidenţiază că, după transmiterea bunurilor către Î.M.“Servicii comunal-locative Orhei”, contabilitatea primăriei or.Orhei le-a decontat neregulamentar din evidenţa contabilă, inclusiv pe cele transmise în capitalul social al întreprinderii, cu valoarea de 1,9 mil.lei, fără a le reflecta la decontările cu părţile legate, după cum prevede cadrul legal¹⁹-²⁰.

______________________

¹⁹ Legea nr.523-XIV din 16.07.1999 “Cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale”.

²⁰ Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice, aprobată prin Ordinul Ministerului Finanţelor nr.93 din 19.07.2010.

Una din cauzele neînregistrării timp îndelungat a bunurilor este că pentru transmiterea acestora în categoria patrimoniului AAPL este necesară decizia consiliilor, care se convoacă cu întîrziere. Alt factor care influenţează negativ înregistrarea şi punerea în exploatare a bunurilor este că acestea, fiind amplasate în diferite localităţi, sînt proprietatea a mai multor primării, dar mecanismul de divizare a proprietăţii şi, ulterior, de transmitere a acesteia în proprietatea/capitalul social al întreprinderilor/asociaţiilor care le vor exploata n-a fost stabilit clar la etapa iniţială de evaluare/implementare a proiectelor de dezvoltare regională. În multiple cazuri, între localităţile beneficiare ale unui proiect există viziuni diferite privind modul de gestionare a bunurilor-proprietate comună. Potrivit explicaţiilor factorilor de decizie din or.Hînceşti, or.Teleneşti, com.Vatici şi com.Cotiujenii Mari, celelalte primării beneficiare nu se grăbesc să contracteze serviciile în vederea utilizării bunurilor create.

Recomandări conducerii MDRC şi a ADR:

7. Să evalueze la beneficiarii proiectelor situaţia privind înregistrarea în evidenţa contabilă a bunurilor create în cadrul proiectelor implementate de către ADR, precum şi transmiterea valorii acestora în capitatul social al întreprinderilor municipale care gestionează bunurile respective, cu luarea măsurilor de rigoare, după caz.

Opinie cu rezerve privind rapoartele financiare:

În opinia auditorilor, bazată pe activităţile de audit efectuate, situaţiile financiare şi patrimoniale ale Agenţiilor de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă pentru anii financiari auditaţi, care s-au încheiat la 31.12.2011 şi, corespunzător, la 31.12.2012, precum şi rezultatele operaţiunilor financiare ale acestora, aferente exerciţiilor contabile încheiate, cu excepţia efectelor produse la raportarea situaţiilor privind activele materiale pe termen lung şi a capitalului secundar, datorită lipsei metodologiei privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară a specificului activităţii Agenţiilor de dezvoltare regională.

Opinie cu rezerve privind regularitatea:

În opinia echipei de audit, bazată pe activităţile de audit efectuate, gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public de către Agenţiile de dezvoltare regională Nord, Centru şi Sud, cu excepţia aspectelor ce ţin de realizarea achiziţiilor publice şi exercitarea atribuţiilor de către membrii grupurilor de lucru pentru achiziţii, au fost efectuate legal şi regulamentar.