Hotărîre nr.71 din 21.12.99 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998 "Privind administraţia publică locală" şi a Legii nr.295-XIV din 19 februarie 1999 "Cu privire la prelungirea mandatelor consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) şi ale primarilor satelor, oraşelor (municipiilor)"

HOTĂRÎREA CURŢII CONSTITUŢIONALE cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998 "Privind administraţia publică locală"* şi a Legii nr.295-XIV din 19 februarie 1999 "Cu privire la prelungirea mandatelor consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) şi ale primarilor satelor, oraşelor (municipiilor)"** Nr.71 din 21.12.1999 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.5-7/2 din 13.01.2000 * * * ----------------------------------- * M.O., 1999, nr. 14-15, art. 60. ** M.O., 1999, nr. 26, art. 115. În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Gheorghe SUSARENCO - preşedinte, judecător- raportor Mihai COTOROBAI - judecător-raportor Constantin LOZOVANU - judecător Ion VASILATI - judecător-raportor cu participarea grefierului Aliona Balaban, deputatului în Parlament Victor Cecan, autorul sesizărilor, reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Creangă, şef al sectorului relaţii cu autorităţile publice în Direcţia juridică a Parlamentului, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art. 4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul privind controlul constituţionalităţii prevederilor art.19 alin.(1) parţial, art.33 alin.(1) şi (2), art.36 alin.(1), art.37 alin.(2), art. 40, art.41 alin.(1) şi (2), art.44 alin.(1) şi (2), noţiunilor "primărie" , "consiliul judeţean" şi "prefect", unor prevederi din capitolul X din Legea nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998 "Privind administraţia publică locală" (în continuare - Legea nr.186-XIV) şi a Legii nr.295-XIV din 19 februarie 1999 "Cu privire la prelungirea mandatelor consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) şi ale primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)" (în continuare - Legea nr. 295-XIV). Temei pentru examinarea dosarului au servit sesizările deputatului în Parlament Victor Cecan, depuse la 16 martie, 4 mai, 25 iunie, 28 iunie, 1 iulie şi 21 iulie 1999, în conformitate cu art.24 şi 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Examinînd în prealabil sesizările, constatînd că ele se referă la o problemă de drept şi vizează acelaşi obiect - administraţia publică locală, Curtea Constituţională, prin decizia din 9 august 1999, le-a conexat într-un singur dosar. Examinînd materialele dosarului, punctele de vedere comunicate de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministerul Justiţiei Primăria mun.Chişinău, audiind în şedinţă informaţia prezentată de judecătorii-raportori, argumentele expuse de autorul sesizărilor şi reprezentantul Parlamentului, Curtea Constituţională a c o n s t a t a t: 1. La 6 noiembrie 1998 Parlamentul a adoptat Legea nr. 186-XIV "Privind administraţia publică locală", care stabileşte şi reglementează modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale (art. 2 alin. (1). Autorul sesizărilor solicită exercitarea controlului constituţionalităţii următoarelor prevederi din Legea menţionată: - art. 19 alin. (1) în partea ce prevede că "mandatul consiliului poate fi prelungit în cazuri excepţionale prin lege organică"; - art. 33 alin. (1) - Satele (comunele) şi oraşele (municipiile) au cîte un primar şi un viceprimar; municipiile reşedinţă de judeţ au cîte un primar şi 2 viceprimari; municipiile Bălţi, Bender şi Tiraspol au cîte un primar şi 3 viceprimari; municipiul Chişinău are un primar general şi 4 viceprimari aleşi sau, respectiv, numiţi în condiţiile legii; - art. 33 alin. (2) - Viceprimarii satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) cu o populaţie sub 7000 de locuitori, de regulă, îşi exercită funcţiile pe baze obşteşti; - art. 36 alin. (1) - Mandatul primarului poate fi prelungit în cazuri excepţionale prin lege organică; - art. 37 alin. (2) - În cazuri excepţionale, cînd primarul este în imposibilitatea de exercitare a unora din atribuţiile prevăzute la alin.(1) şi de alte legi, aceste atribuţii se exercită de către viceprimar sau secretarul consiliului; - art. 40 - Primarul poate delega viceprimarilor şi secretarului consiliului local, prin dispoziţie, exercitarea unora din atribuţiile ce-i revin; - art. 41 alin.(1) - Viceprimarii sînt numiţi prin decizie adoptată cu votul majorităţii consilierilor aleşi. Mandatul viceprimarilor expiră odată cu mandatul primarului; - art. 41 alin. (2) - Demiterea viceprimarului se face de către consiliul local, la propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor aleşi, prin decizie adoptată cu votul majorităţii consilierilor aleşi; - art. 44 alin. (1) - În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în caz de suspendare din funcţie a acestuia, atribuţiile lui vor fi exercitate, de drept, de către un viceprimar, pînă la validarea mandatului noului primar sau, după caz, pînă la anularea deciziei de suspendare din funcţie; - art. 44 alin. (2) - În situaţia în care sînt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atît primarul, cît şi viceprimarul sau, din anumite cauze, aceste funcţii devin vacante, consiliul local, în termen de 5 zile, împuterniceşte secretarul să exercite temporar funcţiile respective, pînă la încetarea suspendării din funcţie a primarului şi a viceprimarului sau pînă la alegerea unui nou primar, în condiţiile Codului electoral; - a noţiunilor "primărie", "consiliul judeţean" şi "prefect", precum şi a prevederilor cap. X în partea referitoare la administrarea finanţelor publice de către consiliile judeţene. Autorul sesizărilor consideră că la adoptarea normelor menţionate legislatorul a neglijat dispoziţiile exprese cuprinse în art. 2, art. 38 art. 54, art. 72, art. 109-113 şi art.131 din Constituţie. 2. În conformitate cu prevederile art. 19 alin. (1) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 186-XIV, la 19 februarie 1999, Parlamentul a adoptat Legea nr. 295-XIV, prin care a prelungit mandatele consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) pînă la declararea ca legal constituite a noilor consilii alese, iar ale primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) - pînă la validarea mandatelor primarilor nou aleşi. Considerînd că prin prelungirea mandatelor autorităţilor locale prin acest act legislativ se restrînge exerciţiul dreptului poporului la exprimarea voinţei sale faţă de puterea de stat, autorul sesizărilor solicită, de asemenea, controlul constituţionalităţii Legii nr. 295-XIV. 3. Analizînd fondul sesizărilor, Curtea Constituţională observă că acesta vizează statutele, instituţiile, funcţiile, drepturile şi atribuţiile organelor administraţiei publice locale, reglementate prin Legea nr. 186-XIV. Curtea Constituţională constată că pentru exercitarea controlului constituţionalităţii obiectului sesizărilor este necesar să opereze cu principiile fundamentale ale autonomei locale, consacrate atît în Legea Supremă a Republicii Moldova, cît şi în actele internaţionale în materie. Carta Europeană a Autonomiei Locale (în continuare - Carta Europeană), adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985, intrată în vigoare pentru Republica Moldova la 1 februarie 1998* , defineşte şi precizează o serie de principii indispensabile organizării oricărui stat democratic. În preambulul Cartei Europene se menţionează că existenţa de colectivităţi locale împuternicite cu responsabilităţi efective permite o administraţie în acelaşi timp eficace şi apropiată de cetăţean şi că apărarea şi întărirea puterii locale în diferitele ţări ale Europei reprezintă o contribuţie importantă la edificarea unei Europe fondate pe principiile democraţiei şi ale descentralizării puterii. De asemenea, se subliniază că întărirea autonomiei locale presupune existenţa de colectivităţi locale dotate cu organe decizionale constituite democratic şi beneficiind de o largă autonomie în ceea ce priveşte competenţele, modalităţile de a le exercita şi mijloacele necesare pentru îndeplinirea misiunii lor. ----------------------------- * Tratate internaţionale, Chişinău, 1999, vol. 14. Potrivit art. 2 din Carta Europeană, fundamentarea constituţională şi legală a autonomiei locale înseamnă că principiul de autonomie locală trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cît e posibil, în Constituţie. Această posibilitate îşi găseşte reflectare în capitolul VIII din Constituţia Republicii Moldova intitulat "Administraţia publică", consacrîndu-se astfel natura juridică şi principiile care stau la baza administraţiei publice locale. Conform art. 109 alin. (1) din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şl de a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice. Descentralizarea se prezintă ca un sistem care cuprinde descentralizarea teritorială - sat (comună), oraş (municipiu), judeţ, formaţiune teritorială cu statut special de autonomie acordat prin lege organică, - avînd caracterele persoanei de drept public, cu toate atributele acesteia: dreptul de a poseda patrimoniu distinct de cel al statului, buget autonom, exercitarea prerogativelor de autoritate publică. Descentralizarea serviciilor publice, fiind o parte a conceptului de autonomie locală, semnifică transferarea unor atribuţii ale puterii statului în competenţele altor subiecţi de drept public, care beneficiază de autonomie faţă de puterea centrală. Descentralizarea este un factor important pentru buna funcţionare a administraţiei publice locale, întrucît realizarea treburilor locale se face prin luarea unor decizii operative, adaptate la circumstanţele locale. Constituţia reglementează condiţiile de respectare a autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale şi stabileşte schema generală a autorităţilor, organelor, instituţiilor, unităţilor locale. Curtea Constituţională reţine că prevederile constituţionale nu conţin reguli detaliate aplicabile diferenţiat autorităţilor administraţiei publice locale. Esenţial este ca, potrivit art. 113 alin. (3) din Constituţie, raporturile dintre autorităţile publice locale să aibă la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune. În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, Legea nr. 186-XIV reglementează modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale. 4. În lumina dispoziţiilor constituţionale şi a actelor internaţionale, Curtea consideră neconcludentă afirmaţia autorului sesizării, potrivit căreia funcţiile primarului nu pot fi exercitate de viceprimar şi secretarul consiliului, iar primarul nu este în drept să delege acestora atribuţiile sale. Normele constituţionale cuprinse în art. 112 alin. (2) şi (3) consfinţesc instituţia primarului ca autoritate administrativă autonomă, precizînd că primarul rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. Instituţia primarului reprezintă o modalitate de realizare a principiului autonomiei locale. Primarul are atribuţii de autonomie publică, garantate de prevederile legale privind alegerea şi validarea sa. În contextul celor menţionate, Curtea Constituţională constată că, în temeiul art. 72 alin. (1) şi (3) lit. f) din Constituţie, Parlamentului îi aparţine dreptul de a reglementa prin lege organică organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală, care include atît condiţiile, modul şi particularităţile de accedere la funcţii în organele administraţiei publice locale, cît şi competenţa autorităţilor publice locale. Art. 5 din Legea nr. 186-XIV stipulează că autorităţi ale administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), oraşe (municipii), sînt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive, iar art. 52 alin. (1) prevede că primarul împreună cu aparatul de lucru formează primăria - organul executiv al consiliului local. Legea nr. 186-XIV defineşte următoarele noţiuni: c o n s i l i u l l o c a l - autoritate colegială deliberativă din administraţia publică locală, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local; p r i m a r - autoritate executivă aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat; p r i m ă r i e - instituţie condusă de primar; clădirea în care îşi are sediul această instituţie. Astfel, calitatea de autoritate este atribuită doar consiliilor locale şi primarilor. Dispunînd de dreptul acordat de legiuitor de a emite dispoziţii cu caracter obligatoriu, consiliul local şi primarul îşi exercită prin serviciile publice atribuţiile pe care le au la nivel local. Aparatul administrativ în legea organică este denumit "primărie". Principiile autonomiei locale, enumerate în art. 109 din Constituţie pot fi realizate cu condiţia că în comunităţile locale - sate (comune), oraşe (municipii), judeţe - există organe proprii, alese în mod liber. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 186-XIV, în fiecare judeţ şi în municipiul Chişinău se alege un consiliu, ca autoritate a administraţiei publice, care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean sau, respectiv, municipal. Noţiunea de judeţ, potrivit art. 10 din Legea nr. 191-XIV din 12 noiembrie 1998 "Privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova"* , este identică cu cea de raion, prevăzută de art. 110 din Constituţie, şi reprezintă denumirea unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Constatînd că folosirea noţiunilor de comună, municipiu, judeţ, în contextul normelor constituţionale, nu aduce atingere principiilor autonomiei locale, descentralizării, statuate de art. 109 din Constituţie, şi principiilor constituţionale de organizare a teritoriului, Curtea Constituţională, prin Hotărîrea nr. 50 din 5 octombrie 1999**, a recunoscut constituţională folosirea în paralel pentru identificarea noţiunilor de sat, oraş, raion a noţiunilor de comună, municipiu, judeţ. Avînd în vedere că, potrivit art. 8 şi 9 din Legea nr. 186-XIV, raporturile dintre autorităţile publice judeţene şi cele locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune, iar în exercitarea atribuţiilor lor, autorităţile administraţiei publice locale dispun de autonomie consfinţită şi garantată prin Constituţie şi alte legi, Curtea Constituţională consideră că nu există temeiuri legale pentru a declara neconstituţională noţiunea "consiliul judeţean". ------------------------ * M.O., 1998, nr. 116-118, art. 705. ** M.O., 1999, nr. 112-114, art. 59. De asemenea, Curtea consideră neconcludente argumentele autorului sesizărilor, prin care se contestă constituţionalitatea prevederilor capitolului X din Legea nr. 186-XIV în partea care reglementează raporturile privind administrarea finanţelor publice de către consiliile judeţene, şi subliniază că atribuţiile cu caracter financiar ale autorităţilor locale sînt hotărîtoare pentru asigurarea unei autonomii reale a acestora. Potrivit art. 12 şi art. 107 din Legea nr. 186-XIV, Guvernul, prin hotărîre, numeşte în fiecare judeţ, în unitatea teritorială autonomă cu statut special şi în municipiul Chişinău cîte un prefect, confirmat de Preşedintele Republicii Moldova. Prefectul este reprezentantul direct al Guvernului pe plan local. El conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor, departamentelor şi ale celorlalte autorităţi centrale ale administraţiei publice, veghează respectarea, pe plan local, a legislaţiei, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărîrilor Guvernului şi a actelor normative emise de autorităţile centrale de specialitate. Avînd în vedere împuternicirile şi obligaţiunile care, în conformitate cu legea precitată, sînt puse în sarcina prefectului, Curtea Constituţională reţine că prefectul nu poate fi considerat subiect al administraţiei publice locale. Această concluzie se desprinde din prevederile art. 109 alin. (2) din Legea nr. 186-XIV, care stipulează că între prefect, pe de o parte, şi autorităţile administraţiei publice locale, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. Aplicarea principiului autonomiei locale presupune îmbinarea descentralizării serviciilor publice cu conducerea centralizată, precum şi supravegherea activităţii organelor administraţiei publice locale, exercitată, în condiţiile legii, de către Guvern. Curtea Constituţională relevă că statuarea instituţiei prefectului ţine de organizarea administraţiei locale şi regimul general privind autonomia locală şi nu aduce atingere principiilor constituţionale privind autonomia locală, apreciind că prevederile referitoare la instituţia prefectului din Legea nr. 186-XIV sînt constituţionale. 5. Exercitînd controlul constituţionalităţii art. 19 alin. (1), art. 36 alin. (1) şi art. 37 alin. (2) din Legea nr. 186-XIV, care prevăd că, în cazuri excepţionale, mandatul consiliului local şi, respectiv, mandatul primarului pot fi prelungite prin lege organică, iar atribuţiile primarului se exercită de către viceprimar sau secretarul consiliului, Curtea Constituţională observă că nestipularea expresă în Legea nr. 186-XIV a cazurilor excepţionale de către legiuitor conduce inevitabil la nerespectarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 38 alin. (1), potrivit căruia voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Exerciţiul acestui drept, în sensul art. 54 alin. (1) din Constituţie, poate fi restrîns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea anchetei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale ori avarii. 6. În virtutea neconstituţionalităţii prevederilor art. 19 alin. (1) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 186-XIV este neconstituţională şi Legea organică nr. 295-XIV, prin care, în baza prevederilor respective din Legea nr. 186-XIV, se prelungesc mandatele consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) pînă la declararea ca legal constituite a noilor consilii alese, iar ale primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) - pînă la validarea mandatelor primarilor nou aleşi. De menţionat că nici Legea nr. 295-XIV nu concretizează cazurile excepţionale, care la 19 februarie 1999 (data adoptării acestei legi) au servit drept temei pentru prelungirea mandatelor consiliilor locale şi ale primarilor. Rămînînd în vigoare pentru un timp nedeterminat, Legea nr. 295-XIV creează situaţii de incertitudine juridică pivind legalitatea mandatelor consiliilor locale şi primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor). Neconformitatea articolului unic din Legea nr. 295-XIV cu dispoziţiile constituţionale ale art. 38, 54, 109, 112 atrage după sine neconstituţionalitatea acestei legi. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 7 şi art. 140 alin. (2) din Constituţie, art. 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art. 62 lit. a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională H O T Ă R Ă Ş T E : 1. Declară neconstituţionale următoarele prevederi din Legea nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 "Privind administraţia publică locală": a) art. 19 alin. (1) în partea ce prevede că "mandatul consiliului poate fi prelungit în cazuri excepţionale prin lege organică"; b) art. 36 alin. (1) ce prevede că "mandatul primarului poate fi prelungit în cazuri excepţionale prin lege organică"; c) sintagma "în cazuri excepţionale" din art. 37 alin. (2). 2. Declară neconstituţională Legea nr. 295-XIV din 19 februarie 1999 "Cu privire la prelungirea mandatelor consiliilor săteşti (comunale), orăşeneşti (municipale) şi ale primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)". 3. Recunoaşte constituţionale următoarele prevederi din Legea nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 "Privind administraţia publică locală": a) art. 33; art. 40; art. 41; art. 44; capitolul X în partea referitoare la administrarea finanţelor publice de către consiliile judeţene; b) noţiunile "primărie","consiliul judeţean" şi "prefect" din Lege. 4. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". PREŞEDINTE Gheorghe SUSARENCO Chişinău, 21 decembrie 1999. Nr. 71.