Постановление N 71 от 21.12.99 о контроле конституционности некоторых положений Закона N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении" и Закона N 295-XIV от 19 февраля 1999 года "О продлении срока полномочий сельских (коммунальных), городских (муниципальных) советов и примаров сел (коммун), городов (муниципиев)"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности некоторых положений Закона N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"* и Закона N 295-XIV от 19 февраля 1999 года "О продлении срока полномочий сельских (коммунальных), городских (муниципальных) советов и примаров сел (коммун), городов (муниципиев)"** Nr.71 от 21.12.1999 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 5-7/2 от 13.01.2000 * * * ------------------------- * М.О., 1999 г., N14-15, ст.60 ** М.О., 1999 г., N26, ст.115 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Георге СУСАРЕНКО - председатель, судья-докладчик Михай KОТОРОБАЙ - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик при участии Алены Балабан, секретаря заседания, Виктора Чекана, депутата Парламента, автора обращений, Иона Крянгэ, начальника отдела по связям с публичными властями Юридического управления Аппарата Парламента, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности положений ст.19 ч.(1) частично, ст.33 ч.(1) и ч.(2), ст.36 ч.(1), ст.37 ч.(2), ст. 40, ст.41 ч.(1) и ч.(2), ст.44 ч.(1) и ч.(2), понятий "примэрия", "уездный совет", "префект", некоторых положений главы Х Закона N186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении" (далее - Закон N186-XIV) и Закона N295-XIV от 19 февраля 1999 года "О продлении срока полномочий сельских (коммунальных), городских (муниципальных) советов и примаров сел (коммун), городов (муниципиев)" (далее - Закон N295-XIV). Основанием для рассмотрения дела послужили обращения депутата Парламента Виктора Чекана, представленные 16 марта, 4 мая, 25 и 28 июня, 1 и 21 июля 1999 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции. В ходе предварительного рассмотрения обращений, установив, что в них затронуты аналогичные правовые проблемы и учитывая, что они касаются одного и того же предмета - местного публичного управления, Конституционный суд определением от 9 августа 1999 года объединил их в одном производстве. Рассмотрев материалы дела, заключения, представленные Парламентом, Президентом Республики Молдова, Правительством, Министерством юстиции, примэрией муниципия Кишинэу, заслушав сообщение судей-докладчиков, аргументы автора обращений и представителя Парламента, Конституционный суд у с т а н о в и л: 1. 6 ноября 1998 года Парламент принял Закон N 186-XIV "О местном публичном управлении", который устанавливает и регламентирует порядок организации и деятельности органов публичного управления в административно-территориальных единицах (ст.2 ч.(1). Автор обращений просит осуществить контроль конституционности следующих положений данного закона: - ст.19 ч.(1) в части, предусматривающей, что "срок полномочий совета может быть продлен в исключительных случаях органическим законом"; - ст.33 ч.(1) - Села (коммуны) и города (муниципии) имеют примара и заместителя примара; муниципии, являющиеся уездными центрами, - примара и двух заместителей примара; муниципии Бэлць, Бендер и Тирасполь - одного примара и трех заместителей примара; муниципий Кишинэу - генерального примара и четырех заместителей генерального примара, соответственно избираемых или назначаемых согласно закону; - ст.33 ч.(2) - Заместители примаров сел (коммун), городов (муниципиев) с численностью населения не более 7000, исполняют свои обязанности, как правило, на общественных началах; - ст.36 ч.(1) - Срок полномочий примара может быть продлен в исключительных случаях органическим законом; - ст.37 ч.(2) - В исключительных случаях, когда примар не в состоянии исполнять отдельные обязанности, предусмотренные частью (1) и установленные другими законами, их исполняет его заместитель или секретарь совета; - ст.40 - Примар своим распоряжением может делегировать часть возложенных на него полномочий своему заместителю и секретарю местного совета; - ст.41 ч.(1) - Заместители примара назначаются путем принятия решения большинством голосов избранных советников. Полномочия заместителей примара прекращаются одновременно с прекращением полномочий примара; - ст.41 ч.2 - Отстранение от должности заместителя примара производится местным советом по предложению примара или одной трети избранных советников путем принятия решения большинством голосов избранных советников; - ст.44 ч.(1) - В случае вакансии должности примара, а также временного отстранения его от должности исполнение обязанностей примара по праву возлагается на одного из его заместителей до признания действительным мандата нового примара или, при необходимости, до отмены решения о временном отстранении примара от должности; - ст.44 ч.(2) - В случае, если от должности отстранены одновременно и примар, и его заместитель или по каким-либо причинам обе эти должности стали вакантными, местный совет в пятидневный срок возлагает временное исполнение обязанностей примара и заместителя примара на секретаря до отмены решения о временном отстранении от должности примара и его заместителя либо до избрания нового примара в соответствии с Кодексом о выборах; - понятий "примэрия", "уездный совет", "префект", а также положений главы Х в части, касающейся управления публичными финансами уездными советами. Автор обращений считает, что при принятии указанных норм законодатель проигнорировал положения ст.2, ст.38, ст.54, ст.72, ст.109-113 и ст.131 Конституции. 2. В соответствии со ст.19 ч.(1) и ст.36 ч.(1) Закона N 186-XIV Парламент 19 февраля 1999 года принял Закон N 295-XIV, которым продлил срок полномочий сельских (коммунальных), городских (муниципальных) советов до признания законно образованными вновь избранных составов советов, а примаров сел (коммун), городов (муниципиев) - до признания полномочий вновь избранных примаров. Автор обращений полагает, что продление полномочий местных органов данным законодательным актом ограничивает осуществление права народа на волеизъявление относительно государственной власти, и просит также осуществить контроль конституционности Закона N 295-XIV. 3. Проанализировав содержание обращений по существу, Конституционный суд отмечает, что в них затронуты вопросы, касающиеся статусов, институтов, функций, прав и полномочий органов местной публичной власти, регламентируемых Законом N186-XIV. Конституционный суд констатирует, что при осуществлении контроля конституционности предмета обращений необходимо руководствоваться основными принципами местной автономии, закрепленными как в Высшем законе Республики Молдова, так и в международных актах. Европейская хартия местной автономии (далее - Европейская хартия), принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и вступившая в силу для Республики Молдова 1 февраля 1998 года* , определяет и уточняет ряд принципов, необходимых для организации любого демократического государства. В преамбуле Европейской хартии отмечается, что существование местных сообществ, наделенных конкретными обязанностями, создает условия для осуществления эффективного и вместе с тем приближенного к гражданину управления и что защита и укрепление местной власти в разных странах Европы является существенным вкладом в становление Европы на принципах демократии и децентрализации власти. Укрепление местной автономии предполагает также существование местных сообществ, имеющих правомочные демократические органы и пользующихся широкой автономией, относящейся к полномочиям, способам их осуществления и средствам, необходимым для выполнения их предназначения. ------------------------- * Международные договоры. Кишинэу, 1999 г., т.14 Согласно ст.2 Европейской хартии конституционное правовое обоснование местной автономии означает, что принцип местной автономии должен быть признан внутренним законодательством и насколько возможно - Конституцией. Данная возможность находит свое отражение в главе VIII Конституции "Публичное управление", установившей, таким образом, правовую основу и принципы местного публичного управления. Согласно ст.109 ч.(1) Конституции публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Под местной автономией подразумевается право и реальная способность местных сообществ решать и управлять в соответствии с законом, под свою ответственность и на благо местного населения значительной частью общественных дел. Децентрализация представляет собой систему, включающую территориальную децентрализацию - село (коммуна), город (муниципий), уезд, территориальная единица с особым статусом автономии, установленным органическим законом, имеющие характерные признаки лица публичного права со всеми атрибутами: правом владения собственностью, отличной от собственности государства; автономным бюджетом; полномочиями органа публичной власти. Децентрализация общественных служб, как часть концепции местной автономии, означает передачу некоторых полномочий государственной власти другим субъектам публичного права, пользующимся автономией по отношению к центральной власти. Децентрализация является важным фактором, обеспечивающим четкую деятельность местной публичной власти, поскольку проблемы местного уровня решаются путем принятия оперативных мер, соответствующих местным условиям. Конституция регламентирует условия соблюдения автономии органами местной публичной власти и общую схему властей органов, институтов, местных единиц. Конституционный суд отмечает, что конституционные положения не предусматривают детальных правил, дифференцированно применяемых к органам местной публичной власти. Важно, чтобы отношения между местными публичными властями, как это предусмотрено ст.113 ч.(3) Конституции, основывались на принципах автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов. Закон N 186-XIV, развивая конституционные положения, регламентирует порядок организации и деятельности органов публичного управления в территориально-административных единицах. 4. В свете изложенных конституционных положений и международных актов Конституционный суд считает неубедительным утверждение автора обращений, согласно которому функции примара не могут быть осуществлены заместителем примара или секретарем совета, а примар не вправе делегировать им свои полномочия. Конституционные положения ст.112 ч.(2) и ч.(3) учреждают институт примара как самостоятельную управляющую власть, предусматривая, что примар решает общественные дела сел и городов. Институт примара представляет собой метод реализации принципа местной автономии. Примар наделен полномочиями публичного автономного управления, которые гарантированы положениями закона о выборе и признании его мандата. Исходя из изложенного, Конституционный суд констатирует, что на основании ст. 72 ч.(1) и ч.(3) п.f) Конституции Парламент обладает правом регламентировать органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии, который включает как условия, порядок и особенности выдвижения на должность в органы местной пубичной власти, так и компетенцию местной публичной власти. Ст.5 Закона N 186-XIV предусматривает, что органами публичного управления, посредством которых осуществляется местная автономия в селах (коммунах), городах (муниципиях), являются местные советы как правомочные органы власти и примары как исполнительные органы власти, а ст.52 ч.(1) предусматривает, что примэрию как исполнительный орган местного совета составляют примар и аппарат. Закон N 186-XIV дает следующие определения: - местный совет - представительный коллегиальный орган местного публичного управления, избранный в целях решения вопросов местного значения; - примар - исполнительная власть, избранная на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании; - примэрия - учреждение, руководимое примаром; здание, в котором размещается это учреждение. Таким образом, статус власти присвоен только местным советам и примарам. Местный совет и примар, пользуясь правом, предоставленным законодателем, издавать распоряжения обязательного характера, через местные общественные службы исполняют свои функции на местном уровне. Административный аппарат в органическом законе назван примэрией. Принципы местной автономии, перечисленные в ст.109 Конституции, могут быть осуществлены при условии, что в местных сообществах - селах (коммунах), городах (муниципиях), уездах - существуют собственные органы, избранные на свободной основе. Согласно ст.7 ч.(1) Закона N 186-XIV в каждом уезде и муниципии Кишинэу в качестве органа публичного управления избирается совет, который координирует деятельность местных советов по оказанию общественных услуг соответственно уездного или муниципального значения. Понятие уезд согласно ст.10 Закона N 191-XIV от 12 ноября 1998 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"* идентично понятию район, предусмотренному ст.110 Конституции, и является наименованием административно-территориальной единицы второго уровня. Констатируя, что использование понятий коммуна, муниципий и уезд в контексте конституционных положений не затрагивает принципы местной автономии, децентрализации, закрепленные в ст.109 Конституции, и конституционные принципы организации территории, Конституционный суд Постановлением N 50 от 5 октября 1999 года** признал конституционным использование понятий село, город, район для идентификации понятий коммуна, муниципий, уезд. Учитывая, что согласно ст.8 и ст.9 Закона N 186-XIV отношения между уездными и местными публичными властями основываются на принципах автономии, законности и сотрудничества в решении общих вопросов, а при выполнении своих полномочий органы местного публичного управления пользуются автономией, закрепленной и гарантированной Конституцией и другими законами, Конституционный суд считает, что аргументы, приведенные автором обращений, не являются основанием для признания неконституционным понятия "уездный совет". ------------------------- * М.О., 1998 г., N 116-118, ст.705 ** М.О., 1999 г., N 112-114, ст.59 Конституционный суд считает также необоснованными аргументы, приведенные автором обращения, в соответствии с которыми оспаривается конституционность главы Х Закона N 186-XIV в части, регламентирующей отношения об управлении публичными финансами уездными советами, и отмечает, что полномочия по финансовым вопросам местных властей являются решающими для обеспечения их реальной автономии. Согласно ст.12 и ст.107 Закона N 186-XIV Правительство постановлением назначает в каждый уезд, в автономное территориальное образование с особым статусом и в муниципий Кишинэу префекта, утверждаемого в должности Президентом Республики Молдова. Префект является представителем Правительства на местном уровне. Он руководит территориальными общественными службами министерств, департаментов и иных центральных органов публичного управления, осуществляет надзор за соблюдением на местном уровне законодательства, указов Президента Республики Молдова, постановлений Правительства и нормативных актов центральных отраслевых органов. Учитывая полномочия и обязанности префекта в соответствии с вышеназванным законом, Конституционный суд отмечает, что префект не может считаться субъектом местной публичной власти. Это следует из положений ст.109 ч.(2) Закона N 186-XIV, предусматривающего, что между префектом, с одной стороны, и органами местного публичного управления, - с другой, не существует отношений подчиненности. Применение принципа местной автономии предполагает сочетание децентрализации общественных служб и централизованного управления, а также надзор за деятельностью органов публичной власти, осуществляемый Правительством в рамках закона. Конституционный суд отмечает, что учреждение института префекта относится к организации местного управления и к общему режиму местной автономии и не затрагивает конституционные принципы автономии. Суд отмечает, что положения, касающиеся института префекта, предусмотренные Законом N 186-XIV, являются конституционными. 5. Осуществляя контроль конституционности ст.19 ч.(1), ст.36 ч.(1) и ст.37 ч.(2) Закона N 186-XIV, согласно которым в исключительных случаях срок полномочий местного совета и соответственно примара может быть продлен органическим законом, а обязанности примара могут исполнять его заместитель или секретарь совета, Конституционный суд отмечает, что тот факт, что законодатель не предусмотрел в специальном порядке в Законе N186-XIV исключительные случаи, приводит неизбежно к несоблюдению ст.38 ч.(1) Конституции, согласно которой воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Осуществление данного права по смыслу ст.54 ч.(1) Конституции может быть ограничено только законом и только если это необходимо для защиты национальной безопасности, охраны общественного порядка, общественного здоровья или морали, прав и свобод граждан, для проведения уголовного расследования, для предупреждения последствий стихийного бедствия или аварии. 6. В силу неконституционности положений ст.19 ч.(1) и ст.36 ч.(1) Закона N 186-XIV является неконституционным и органический Закон N 295-XIV, которым на основании положений Закона N 186-XIV продлевается срок полномочий сельских (коммунальных), городских (муниципальных) советов до признания законно образованными вновь избранных составов советов и срок полномочий примаров сел (коммун), городов (муниципиев) - до признания полномочий вновь избранных примаров. Следует отметить, что Закон N 295-XIV не уточняет исключительные случаи, которые 19 февраля 1999 года (дата принятия данного закона) послужили основанием для продления срока полномочий местных советов и примаров. Оставаясь в силе неопределенное время, Закон N 295-XIV создает ситуации правовой неопределенности, что касается законности срока полномочий местных советов и примаров сел (коммун), городов (муниципиев). Несоответствие Закона N 295-XIV положениям ст.38, ст.54, ст.109 и ст.112 Конституции влечет за собой неконституционность данного закона. Исходя из изложенного, в соответствии со ст.7, ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд П О С Т А Н О В И Л: 1. Признать неконституционными следующие положения Закона N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении": а) ст.19 ч.(1) в части, предусматривающей, что "срок полномочий совета может быть продлен в исключительных случаях органическим законом"; b) ст.36 ч.(1), предусматривающую, что "срок полномочий примара может быть продлен в исключительных случаях органическим законом"; с) синтагму "в исключительных случаях" из ст.37 ч.(2). 2. Признать неконституционным Закон N 295-XIV от 19 февраля 1999 года "О продлении срока полномочий сельских (коммунальных), городских (муниципальных) советов и примаров сел (коммун), городов (муниципиев)". 3. Признать конституционными следующие положения Закона N 186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении": а) ст.33, ст.40, ст.41, ст.44, главу Х в части, касающейся управления публичными финансами уездными советами; b) понятия "примэрия", "уездный совет" и "префект", используемые в законе. 4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ Георге СУСАРЕНКО Кишинэу, 21 декабря 1999 г. N 71.