Постановление № 104 от 01.02.2007

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Стратегии реформирования базы государственного

регулирования предпринимательской деятельности

N 104  от  01.02.2007

 (в силу 16.02.2007) 

Мониторул Офичиал N 21-24 ст.131 от 16.02.2007

* * *

Утратил силу: 31.10.2012

Постановление Правительства № 796 от 25.10.2012

В целях обеспечения выполнения Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности (2004-2006 гг.), утвержденной Законом № 398-XV от 2 декабря 2004 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 5-12, ст.44), Закона о пересмотре и оптимизации нормативной базы регулирования предпринимательской деятельности № 424-XV от 16 декабря 2004 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 1-4, ст.16), Программы деятельности Правительства на 2005 - 2009 годы «Модернизация страны - благосостояние народа», Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз, утвержденного Постановлением Правительства № 356 от 22 апреля 2005 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 65-66, ст.412), принимая во внимание Стратегию реформы центрального публичного управления в Республике Молдова, утвержденную Постановлением Правительства № 1402 от 30 декабря 2005 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 1-4, ст.9), касающихся реформирования государственного регулирования предпринимательской деятельности, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить:

Стратегию реформирования базы государственного регулирования предпринимательской деятельности согласно приложению № 1;

План выполнения Стратегии реформирования базы государственного регулирования предпринимательской деятельности согласно приложению № 2.

2. Министерствам, другим центральным административным органам:

включить в свои планы деятельности необходимые действия по реализации положений, содержащихся в Плане выполнения Стратегии реформирования базы государственного регулирования предпринимательской деятельности;

принять меры, необходимые для реализации Плана выполнения указанной Стратегии, в том числе предоставление информации, запрашиваемой лицами, ответственными за его выполнение;

представлять ежеквартально Министерству экономики и торговли информацию относительно выполнения Плана по внедрению Стратегии реформирования базы государственного регулирования предпринимательской деятельности (по разделу, за который они ответственны).

3. Министерству экономики и торговли:

осуществлять мониторинг реализации реформы базы государственного регулирования предпринимательской деятельности в Республике Молдова;

оказывать необходимую методологическую помощь министерствам и другим центральным административным органам в процессе реализации реформы;

регулярно информировать Государственную комиссию по регулированию предпринимательской деятельности о ходе реализации реформы.

4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на госпожу Зинаиду ГРЕЧАНЫЙ, первого заместителя премьер-министра.

Приложение № 1

к Постановлению Правительства

№ 104 от 1 февраля 2007 г.

СТРАТЕГИЯ

РЕФОРМИРОВАНИЯ БАЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

I. Введение

Республика Молдова признает, что высококачественные регламентации как на национальном, так и на региональном уровнях являются важной предпосылкой для соответствия основным тенденциям государства: гармонизация национального законодательства с законодательством Европейского Союза, повышение конкуренции, сокращение субсидий со стороны государства, увеличение уровня глобальной торговли, развитие национального частного сектора, продвижение малых и средних предприятий, возрождение и усиление политик в области регионального развития и охраны окружающей среды, а также социальных и трудовых отношений, создание благоприятного инвестиционного климата для развития предпринимательства.

Для определения и внедрения оптимальной системы регулирования предпринимательской деятельности необходимы следующие составляющие:

последовательная государственная политика регулирования предпринимательской деятельности, принятая на самом высоком уровне;

стабильная публичная институциональная система, способная организовывать и координировать деятельность по усовершенствованию регулирования предпринимательской деятельности;

методы и механизмы по оценке и внедрению новых предполагаемых регламентаций и/или по изменению или исключению существующих, призванные привести, согласно положениям политики регулирования, к положительным результатам в обществе (экономическому росту, улучшению инвестиционного климата, снижению уровня бедности и др.).

Важным элементом оценки качества регулирующих политик в государстве является дифференциация содействия, продуктов и последствий. С точки зрения содействия государство должно выработать и принять новые политики и нормативные акты, а также создать институциональную основу своей деятельности на основе современных и эффективных рычагов. Но этого недостаточно - необходимо успешное внедрение новых мощностей. Политическая воля должна выдержать тест перед оппозицией, обществом и, особенно, частными интересами. Учреждения должны располагать человеческими и бюджетными ресурсами для внедрения политик и использования созданных рычагов.

Другой акцент должен быть сделан на результате политик, а именно материализовались ли усилия в области регламентации на более высоком уровне качества. И, наконец, институциональная основа должна способствовать внедрению рычагов, способствующих достижению конкретных результатов для физических лиц и сферы бизнеса. Это привело бы к благоприятным последствиям для увеличения объема инвестиций, экономического роста, повышения качества окружающей среды, экономического благосостояния.

Суть реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности состоит в сбалансированном подходе к проектированию и внедрению регламентаций. Такой баланс может быть достигнут только при углубленном анализе проблематики, выявлении возможных решений, а также интересов сторон, подпадающих под действие новых регламентаций - государство, деловая среда и общество в целом.

Подобный анализ воздействия регламентаций может привести к выводу об отсутствии необходимости принятия новых положений. Вместе с тем, если существующие акты недостаточны, возникает потребность в определении издержек, выгод и влияния новых нормативных актов на государство, физических лиц и деловую среду. В этом контексте и вследствие анализа воздействия регламентаций может возникнуть необходимость отказа от большинства существующих регламентаций и выработки новой базы для будущих разработок.

Исходя из реалий Молдовы, основной целью реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности является значительное снижение степени зависимости предприятий от административного регулирования, сокращение финансовых затрат и времени, необходимых предпринимателям для открытия и ведения бизнеса, что предполагает получение лицензий, разрешений, согласований и пр., а также для процесса ликвидации/признания несостоятельности предприятия, предусматривающего в настоящее время более сложную процедуру. Сюда же относятся и затраты на различные платные услуги, предоставляемые органами, наделенными функциями контроля и надзора, а также практика подотчетности различным органам.

Переход к рыночной экономике, распад бывшей командно-административной системы и другие явления, имевшие место одновременно с обретением Республикой Молдова своей независимости, представляют собой процессы, затрагивающие различные сферы деятельности общества. Функционирование правового государства, построение гражданского общества, применение рыночных механизмов в условиях всеобъемлющего структурного кризиса, сопутствующего консолидации независимости, - лишь некоторые аспекты рассматриваемой проблемы. В современных условиях переоценка и пересмотр административной роли государства по отношению к частному сектору; обеспечение баланса прав и обязанностей между государственным сектором и частным сектором; переоценка и пересмотр функций органов публичного управления, в том числе публичных органов, неподведомственных Правительству, по отношению к обществу; обеспечение прозрачности процесса принятия решений, а также избежание любого рода конфликтов интересов являются ключевыми элементами в становлении реальной рыночной экономики, ориентированной в сторону частного сектора и отвечающей стремлениям страны к европейской интеграции.

Таким образом, внедрение данной реформы является приоритетом для Правительства и обеспечило бы взаимодействие публичного и частного секторов страны в соответствии с европейскими стандартами, способствовало бы удовлетворению потребностей общества, в том числе повышению уровня жизни граждан, характеризуясь прозрачностью, предсказуемостью, ответственностью и эффективностью со стороны органов публичной власти и частного сектора. Требования времени обязывают к проведению углубленной реформы, основанной на тщательном анализе текущей ситуации, успех которой зависит не только от политической воли Правительства, а требует также и многосторонних усилий всего общества.

Целью Стратегии реформирования базы государственного регулирования предпринимательской деятельности (далее - Стратегия) является определение мер повышения эффективности регулирования предпринимательской деятельности путем оптимизации процесса принятия решений при участии частного сектора; сокращение вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, а также в процессе ее ликвидации/признания несостоятельности; оценка воздействия регламентаций на этапе разработки, регулирующих актов, а также при постоянном оценивании соответствующих юридических рамок.

II. Концептуальная основа реформы

2.1. Реформа базы регулирования предпринимательской деятельности - структурная реформа

Реформу базы регулирования предпринимательской деятельности следует рассматривать как структурную, внедрение которой будет положено в основу повышения конкурентоспособности национальной экономики.

Начиная с 2000 года, с достижением Республикой Молдова экономического роста был преодолен десятилетний период экономического спада и возрастания уровня бедности. В период 2000-2004 гг. реальный ВВП вырос более чем на 30%, а уровень бедности снизился более чем наполовину. Нынешнее восстановление экономики, поддерживаемое сохранением макроэкономической стабильности, заложило твердый фундамент для выработки надежной стратегии среднесрочного и долгосрочного роста.

Создание деловой среды или инвестиционного климата, стимулирующего, поддерживающего и вознаграждающего достижения конкурентоспособных предприятий, является основной целью экономической политики. Исследования, проводимые относительно ситуации в Республике Молдова, в особенности издержек ведения бизнеса, и сравнения с положением в других странах, свидетельствуют, что политика Правительства скорее препятствовала, нежели стимулировала конкурентоспособность в экономике страны. По сути, государственная политика и неконкурентоспособная практика стали самым большим препятствием на пути к процветанию. Политика, препятствовавшая конкурентоспособности экономики Республики Молдова, берет свое начало на макроэкономическом уровне. До финансового кризиса в России в 1998 году сочетание жесткой денежной политики и либеральной налоговой политики привело к утрате конкурентоспособности и быстрому росту дефицита текущего счета. Отставание в области структурных реформ помешало адекватному реагированию на возросший спрос, а вместо этого стимулировало импорт. Чрезмерное регулирование и вмешательство, коррупция и неспособность обеспечить адекватную физическую и экономическую инфраструктуру породили значительные издержки для предприятий как на отечественном рынке, так и на иностранных рынках.

Что касается рынков сбыта, то раздробленная инфраструктура и неадекватные административные качества подрывают одну из потенциально сильных позиций страны: ее географическое расположение, являющееся торговым мостом между западом и востоком.

Сравнение деловой среды Республики Молдова с деловой средой других стран подтверждает эти выводы. Подобные сравнения стали частью промышленности роста. Электронная страница Службы Всемирного банка по консультациям в области иностранных инвестиций (FIAS) перечислит 21 отдельную позицию различных градаций и рейтингов. Самый известный и часто цитируемый сравнительный анализ содержится в Докладе о глобальной конкурентоспособности (ДГК) Экономического форума Всемирного банка, который ежегодно классифицирует более 100 стран на основе двух комплексных показателей.

Остальные классификации более обстоятельно отражают степень заинтересованности индивидуальных инвесторов, как, например, классификация деловой среды, публикуемая в «Economist Intelligence Unit (EIU)», которая ассоциирует присуждаемые очки с тем, как реагируют инвесторы.

Используя результаты EIU, можно определить позицию Республики Молдова по отношению к другим странам на основе 10 основных показателей. На рисунке 1 приводится сравнение результатов Молдовы с результатами государств - новых членов ЕС из Восточной и Центральной Европы и Прибалтийских стран. В результате сравнения выявляется расхождение в ряде важных политических областей, хотя самое значительное расхождение наблюдается по позиции “рыночные возможности”, что в большей мере объясняется малыми размерами внутреннего рынка. Большая часть регламентаций, обуславливающих появление крупных расхождений, по сути, расходится с обязательствами Республики Молдова в качестве члена Всемирной торговой организации (ВТО). Лишь приведя свою юридическую систему в соответствие со своими обязательствами в ВТО, Молдова сможет ликвидировать многие из указанных выше расхождений.

Рисунок 1. Политическая среда Республики Молдова по сравнению

с государствами - новыми членами Европейского Союза

Источник: Оценка конкурентоспособности в экономике Молдовы. Исследование, осуществленное для USAID Проектом BIZPRO, внедренным DAI Inc., Кишинэу, июль 2004 г.

В контексте структурных реформ необходимы следующие действия, указанные в Экономическом меморандуме по стране для Республики Молдова - «Молдова: Возможности ускоренного экономического роста» (Всемирный банк, Кишинэу, 9 сентября 2005 г.):

повышение конкуренции на рынке путем сокращения барьеров административного регулирования при инициировании и ведении дела и его ликвидации/ признании несостоятельности, в том числе с иностранным капиталом;

расширение доступа на зарубежные рынки путем устранения дорогостоящих и длительных принудительных процедур относительно торговли и инвестиций. Это включает способствование торговле путем рационализации таможенных процедур, придание комплексного характера управлению рисками на границе и ускорение принятия новой международной системы оценки стандартов и соответствия;

внедрение мер по расширению доступа к финансированию и повышение эффективности банковской системы. Это включает создание единой информационной системы относительно кредитов, с предоставлением экономическим агентам возможностей по более широкому доступу к займам;

завершение структурных преобразований в экономике путем адекватного внедрения программы приватизации;

повышение качества коммуникационной инфраструктуры;

устранение барьеров на пути проникновения на международные рынки, в том числе путем реформирования существующей системы стандартизации и оценки соответствия; издержек регулирования и таможенных процедур. В результате улучшения доступа на внешние рынки растет эффективность внутренних инвестиций, так как предприятия производят товары не только для внутреннего потребления, но и для внешнего рынка. Иностранные инвестиции положительно сочетаются с открытостью страны и доступом на международный рынок;

реальное внедрение института ответственности регулирующих публичных органов и представителей частного сектора за невыполнение обязательств и/или их нарушение - баланс прав и обязанностей.

2.2. Современное положение

Рассмотрение имеющихся показателей и исследований указывает на то, что за последние два года имело место общее улучшение деловой среды, но оно реализуется неравномерно и медленно. С 2001 по 2004 год бремя регламентаций увеличилось, что, казалось бы, должно вести к ухудшению ситуации, но показатели 2005 года, содержащиеся в исследовании «Издержки ведения бизнеса», реализованном по поручению Всемирного банка, свидетельствуют, что положение может измениться в сторону реального улучшения в некоторых областях регулирования большого бизнеса. Так, в 2005 году снизились показатели неофициальных платежей, которые, однако, остаются довольно высокими; уменьшилось количество и частота государственных проверок на предприятиях; сократились финансовые и временные затраты на получение разрешений в сфере строительства, на достижение соответствия таможенным требованиям при экспорте, на получение санитарных свидетельств, на сертификацию нового оборудования и т.д. Эти показатели, в большей мере, основаны на восприятии менеджеров предприятий и посредников и, хотя толковать их следует с определенной долей осторожности, они внушают доверие к результатам.

Несмотря на эти последние улучшения, деловая среда в Республике Молдова развивается труднее, нежели в соседних странах, по причине трех основных проблем, связанных с неадекватным регламентированием: риски вследствие регламентирования, деформации рынков и высокие производственные и операционные издержки. Вследствие этого, несмотря на то, что проведенные до настоящего времени реформы привели к некоторым улучшениям, однако затрагиваемая ими деловая среда все еще остается несоответствующей.

Качество многих регулирований остается очень низким, проведенные реформы имеют незавершенный характер, а некоторые изменения, осуществленные в целях обновления мощностей и практики публичных властей в процессе реализации реформ, не соответствуют потребностям. Согласно новым показателям конкурентоспособности, разработанным Всемирным экономическим форумом, Республика Молдова в 2005 году находится на 85 месте из 115 стран (83 из 160 согласно «Index of Economic Freedom», который разработан фондом «The Heritage»).

В сравнительном аспекте, существующие правовые и институциональные рамки не соответствуют удачным европейским и международным практикам, особенно по разделу ликвидации дела и процедуре несостоятельности.

Относительно процедуры несостоятельности следует констатировать, что предыдущие достижения Совета кредиторов были неудовлетворительны. Анализ показателей свидетельствует, что в ряде случаев Совету не удалось обеспечить полное выполнение условий и обязательств, предусмотренных меморандумом, которыми регламентировался период изоляции. Совет периодически предоставлял различные послабления, что позволяло предприятиям продолжить деятельность в условиях изоляции, несмотря на непрерывное накопление задолженностей по уплате налогов и недостаточные усилия по реструктуризации. Нынешний порядок находится под угрозой из-за отсутствия последовательных планов по реструктуризации. Ранее предприятия получали от Агентства по реструктуризации предприятий и оказанию технической помощи в постприватизационный период (ARIA) бесплатную техническую помощь для разработки и внедрения планов по реструктуризации. В настоящее время проблемные предприятия разрабатывают собственные планы по реструктуризации. Учитывая технические возможности и ограниченный опыт этих компаний, не приходится удивляться, что результаты являются удручающими. В целом отсутствуют положения по осуществлению изменений в руководстве проблемных компаний, хотя, в принципе, изменения в руководстве компаний могут быть оговорены.

Существующая правовая основа, необходимая для реформы регулирования предпринимательской деятельности, сводится к Рабочей концепции, предусмотренной Постановлением Правительства № 141 от 17 февраля 2004 г. «О реформе государственного регулирования предпринимательской деятельности» (Официальный монитор Республики Молдова, 2004 г., № 35-38, ст.274).

В целях ее выполнения были разработаны и утверждены:

Постановление Правительства № 862 от 26 июля 2004 г. «О совершенствовании системы специализированного государственного контроля» (Официальный монитор Республики Молдова, 2004 г., № 131, ст.1034);

Закон № 424 от 16 декабря 2004 г. «О пересмотре и оптимизации нормативной базы регулирования предпринимательской деятельности» (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 1-4, ст.16);

Постановление Правительства № 1030 от 3 октября 2005 г. «Об утверждении Регистра официальных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность» (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 132, ст.134);

Постановление Правительства № 920 от 30 августа 2005 г. «Об утверждении Перечня разрешений, согласований и сертификатов, выдаваемых центральными административными органами и подведомственными им органами физическим и юридическим лицам для осуществления предпринимательской деятельности» (Официальный монитор Республики Молдова, 2005 г., № 126, ст.128);

Постановление Правительства № 275 от 16 марта 2006 г. «Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в некоторые постановления Правительства и признании утратившими силу некоторых нормативных актов» (Официальный монитор Республики Молдова, 2006 г., № 51-54, ст.338);

Закон № 235-XVI от 20 июля 2006 г. «Об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности» (Официальный монитор Республики Молдова, 2006 г., № 126-130, ст.627);

Постановление Правительства № 1230 от 24 октября 2006 г. «Об утверждении Методологии анализа последствий регулирования и мониторинга эффективности процесса регулирования» (Официальный монитор Республики Молдова, 2006 г., № 170-173, ст.1321).

Принимая во внимание все показатели, ключевыми проблемами являются следующие:

многие законы и регламентации публичных органов власти продолжают оставаться дорогостоящими, неэффективными и несоответствующими рыночным принципам и реалиям деловой среды;

отсутствует прозрачность при разработке и внедрении регламентаций;

нет предсказуемости и последовательности в процессе разработки регламентаций;

регламентации публичных органов власти и нижестоящих структур зачастую противоречат законодательным актам, а большинство из них не опубликованы согласно положениям законодательства, в том числе положениям Конституции;

внедрение не прогнозируемо и часто подвержено коррупции;

наличие конфликтов интересов в рамках органов публичной власти в силу совмещения функций по выработке политик и регламентаций с функциями по осуществлению контроля и инспектированию и предоставлению платных услуг;

существование специальных фондов;

отсутствие мониторинга за результатами регламентирования.

Выявление указанных проблем стало возможным в том числе путем внедрения Закона о пересмотре и оптимизации нормативной базы регулирования предпринимательской деятельности, выполнение которого содействовало признанию утратившими силу и изменению значительного числа нормативных актов.

Исследование деловой среды и достижений предприятий (BEEPS), проведенное Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) - Всемирным банком (ВБ) в 2005 году, опубликованное в ноябре 2005 г., также свидетельствует о прогрессе, зарегистрированном Республикой Молдова в целом ряде направлений, однако в то же время указывает на отставание показателей достижений государства по сравнению с соседями. BEEPS - это совместная инициатива ЕБРР и ВБ, реализованная в трех раундах в 1999, 2002 и 2005 гг., которая охватывает большинство стран Центральной и Восточной Европы и бывшего Советского Союза, а также Турцию.

Представленная обобщенная таблица «BEEPS 2005» демонстрирует положительную картину в период с 2002 по 2005 годы относительно общего прогресса по определенным показателям. Большинство показателей в области деловой среды улучшилось, особенно показатели нечеткости регламентаций (что означает снижение рисков вследствие вводимых регламентаций), показатели, касающиеся лицензий и разрешений (что означает снижение операционных издержек), показатели относительно уровня коррупции (влияющие как на издержки, так и на риски). Результаты такого рода должны стимулировать инвестиции, производительность капитала и конкурентоспособность. В течение этого периода, некоторые издержки от введенных регламентаций все же выросли. Гибкость положений в сфере трудовых отношений представляет собой критический элемент инвестиций и, тем не менее, проблемы, связанные с трудовыми положениями значительно увеличились. Функционирование судебной системы также обнаруживает спад, что отрицательно сказывается на рисках и издержках.

Отмеченные тенденции присутствуют и в других исследованиях, основанных на классификации стран согласно статистическим данным. Что касается экономической свободы, наиболее показательными являются отчеты ВБ (Doing Business) и фонда «The Heritage» (Index of Economic Freedom). Понятие экономической свободы может быть определено как степень невмешательства государства в сферы инвестиций, производства, распределения и пользования товарами и услугами в той мере, которая считается населением наиболее продуктивной. Исследования, проведенные при участии ВБ, указывают на положительную эволюцию роста внутреннего валового продукта (ВВП) в зависимости от повышения уровня экономической свободы, устранения барьеров в торговле и предпринимательской деятельности. Уровень экономической свободы ведет к более высокому росту ВВП на душу населения, чем внешняя помощь (гранты, техническая помощь, льготные кредиты).

2.3. Необходимость стратегического подхода к осуществлению реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности

Необходимость осуществления реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности может быть выражена в многостороннем измерении: экономических (i), социологических (ii), технологических (iii) и институциональных (iv) аспектах, которые, в свою очередь, находятся в постоянной динамике и взаимодействии.

(i) С точки зрения экономических аспектов, развитие частного сектора и необходимость усиления партнерства между частным и публичным секторами требует нового, более взыскательного системного подхода к экономическим процессам и более широкой компетенции в стратегическом планировании, гибкости, последовательности и четкости, а также оценки воздействия при принятии решений органами публичной власти.

(ii) Наблюдаемая в последнее время социальная эволюция характеризуется тенденцией более широкого участия гражданского общества в процессе принятия решений, что выдвигает новые требования по социальной ориентации и прозрачности принимаемых решений, предсказуемости законодательства, диверсификации способов участия.

(iii) С точки зрения развития информационных технологий, перед публичными властями, занимающимися регулированием предпринимательской деятельности, встают новые задачи в области оптимизации информационного обмена, использования технологий в целях гарантии всеобщего доступа к информационным ресурсам и услугам, повышения эффективности процессов выработки, утверждения и внедрения принимаемых решений.

(iv) Быстрое развитие процессов глобализации и динамика экономической, социальной и политической эволюции страны выдвигают новые условия юридической, институциональной и функциональной гармонизации, а стремления Республики Молдова к европейской интеграции повышают значение усовершенствования юридической и структурной конфигурации публичных органов власти в целях обеспечения конструктивного диалога в международном плане.

Следовательно, необходимость реформы диктуется как внутренними, так и внешними факторами.

Очевидно, что в случае бессистемного подхода деловая среда в целом может ухудшиться. Произойти это может потому, что метод регулирования глубоко укоренился в учреждениях и стилях руководства. В частности, реформы могут стать обратимыми, если стимулы и способности к реформированию в публичном секторе не будут изменены радикальным образом. Эта проблема уже была осознана в Республике Молдова. Выразительным примером этого является реформа и объединение всех лицензий в рамках Лицензионной палаты, которая была успешна и достигла своих краткосрочных целей, но ее чистая выгода была минимальной, так как центральные специализированные органы публичной власти заменили лицензии аналогичными инструментами, именуемыми разрешениями, оказывающими такое же негативное воздействие на деятельность предприятий. В результате, предприятия сталкиваются с двумя бюрократическими уровнями вместо одного.

Опыт стран, которые ранее инициировали процессы реформирования базы регулирования предпринимательской деятельности, показывает, что слабая организация процесса реформирования ведет к провалу намеченных политик.

Для достижения реального прогресса реформы регулирования предпринимательской деятельности стратегия должна концентрироваться не только на реформировании правовой системы регулирования, но и на систематическом реформировании институциональной структуры, на процессах и способностях всего Правительства, которое обеспечило бы ведение реформы в намеченном направлении. Таким образом, регулирующая роль Правительства должна быть концептуально изменена, чтобы соответствовать новым потребностям общества и экономики Республики Молдова.

Как показывает практика других стран, для проведения реформы регулирования предпринимательской деятельности политическая воля существенна, но недостаточна для стратегии на среднесрочный период. Страны, добившиеся успеха в данной области, разработали и внедрили процесс реформы, непосредственно ведущий к успеху. Факторы успеха согласованны, что означает, что успешное управление способствует инвестированию в стратегии по централизованному управлению программой реформ, по реализации постоянного взаимодействия между публичным и частным секторами, по осуществлению мониторинга результатов. Подобные стратегии основываются на международных практиках успешного управления, подобных тем, которые приняты, в частности, европейскими государствами, согласно рекомендациям Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), и все больше продвигаются ВБ.

Согласно этим рекомендациям, для обеспечения регламентаций надлежащего качества, необходимо:

создать эффективную систему регуляторного управления, наделенную необходимыми способностями административного, методологического, технологического и финансового характера и укомплектованную обученными в данной области специалистами;

разработать и внедрить в деятельность системы регуляторного управления методы и механизмы оценки, подбора и усовершенствования действенных регламентаций;

обеспечить хорошее качество новых регламентаций;

обеспечить улучшение качества уже существующих регламентаций, их периодический пересмотр для приведения в соответствие с новыми запросами общества.

Стратегия реформирования базы регулирования предпринимательской деятельности должна содержать указанные выше стратегические компоненты.

2.3.1. Создание и усовершенствование системы регуляторного управления

Для создания эффективной системы регуляторного управления необходимы следующие действия:

разработка и принятие на самом высоком уровне государственной политики в области регулирования предпринимательской деятельности;

разработка и принятие требований к качеству регулирования, установление принципов и критериев, которым должны соответствовать нормативные и законодательные акты регулирования, в том числе включение Проверочного регуляторного списка ОЭСР в состав требований к регламентированию;

определение центрального государственного органа, ответственного за усовершенствование системы регулирования предпринимательской деятельности и его полномочий по координированию регуляторной деятельности центральных и местных органов публичной власти, по взаимодействию с представителями деловой среды и гражданского общества, по найму экспертов для проведения экспертизы существующих и новых регуляторных положений;

консолидация механизмов по анализу качества регуляторных положений на центральном уровне Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности на уровне рабочей группы и секретариата с намечаемыми на будущее функциями по оценке воздействия регламентаций; утверждение положений о деятельности этих органов, методов взаимодействия комиссии с Правительством и Парламентом, органами местного публичного управления, мониторинга показателей достижения качества регуляторных положений и т.д.;

консолидация институциональных структур и механизма по изучению качества регулирующих положений на уровне центральных и местных органов публичной власти, методов взаимодействия с центральным органом, осуществления мониторинга показателей достижения качества регуляторных положений, относящихся к доверенному сектору регулирования;

консолидация механизма консультаций центрального органа, органов центрального и местного публичного управления с деловым сектором и гражданским обществом в области изучения качества регулирующих положений, в том числе создание информационных компьютеризированных систем для опубликования проектов законодательных и нормативных актов, содержащих регулирующие положения, и сбора предложений по их улучшению;

создание и актуализация для пользования посредством Интернета реестров законодательных и нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность;

оптимизация количества и структуры государственных контрольных органов, уполномоченных контролировать степень выполнения предпринимателями регулирующих положений.

2.3.2. Разработка и внедрение методов и механизмов оценки, подбора и усовершенствования эффективных регламентаций

Для обеспечения хорошего качества новых, а также уже существующих регламентаций, в случае их пересмотра, необходимы следующие действия по разработке и внедрению методов и механизмов оценки, подбора и усовершенствования эффективных регламентаций:

качественное внедрение института Оценки последствий воздействия регламентаций (ОВР), предполагаемых для включения в каждый регулирующий акт норм, на государство, деловую среду и общество в целом. Как правило, ОВР основывается на суммарном подсчете выигрышей и проигрышей государства (консолидированного бюджета), предпринимателей и общества, которые могут появиться в результате внедрения соответствующих регламентаций. Регламентация может быть принята, если ожидаемый суммарный эффект от нее больше эффекта, зарегистрированного при ее отсутствии. Этот институт должен применяться в деятельности всех структур, вовлеченных в процесс разработки, рассмотрения и утверждения актов, регулирующих предпринимательскую деятельность;

разработка и внедрение программы обучения для непрерывной консолидации способностей публичного сектора в использовании ОВР;

разработка и внедрение процедуры публичного консультирования органов, ответственных за выработку проектов новых регулирующих положений и/или изменение уже существующих, совместно с заинтересованными сторонами;

разработка и внедрение методики оценки альтернативных мер, ведущих к достижению аналогичных или лучших эффектов, нежели те, которые могут быть получены введением регламентации;

разработка и внедрение методики рационализации или оптимизации процедур регламентирования, координирования процессов регламентирования целого ряда административных органов, наделенных правами регулирования, в целях установления интегрированных регламентаций и освобождения предпринимателей от необходимости посещать каждый административный орган в отдельности (сокращение регулирующих и административных барьеров путем сокращения количества документов, необходимых для прохождения соответствующей регулирующей процедуры, введение института единого окна на уровне центральных и местных органов публичной власти и пр.).

2.3.3. Обеспечение качества новых регламентаций

Новые регламентации должны планироваться и предлагаться для внедрения органами, наделенными правом законодательной инициативы, только по мере необходимости. Они могут быть рассмотрены только в случаях их соответствия требованиям качества регламентаций.

Для установления целесообразности предлагаемой к внедрению регламентации в отношении нее (после консультаций с представителями деловой среды и гражданского общества) применяется ОВР. Если результат применения ОВР в отношении соответствующей регламентации отрицателен (ожидаемый суммарный результат от регламентации меньше, нежели результат, наблюдаемый при ее отсутствии), эта регламентация отклоняется. Если результат применения ОВР положителен, то осуществляется переход к этапу оценки альтернативных мер, ведущих к получению таких же или лучших результатов, нежели те, которые могут быть получены путем введения регламентации. Если альтернативные меры отсутствуют, то считается, что регламентация необходима и начинается этап ее рационализации и оптимизации. Если существуют альтернативные меры, то регламентация отклоняется, а вместо нее предлагается применение альтернативных мер. Предложения, связанные с рассмотренной регламентацией, в том числе по ее рационализации или оптимизации, представляются вышестоящему органу.

2.3.4. Улучшение качества уже существующих регламентаций

Опыт государств - членов ОЭСР доказывает, что для того, чтобы поддерживать высокое качество системы регулирования, она должна периодически пересматриваться и приводиться в соответствие с новыми условиями и требованиями, появившимися в обществе. Промедление с пересмотром ведет к снижению качества регламентаций, а также к экономическим потерям для всего общества.

Как отмечено в параграфе 2.2, в действующем законодательстве Республики Молдова могут быть выявлены многие недостатки, которые ведут к противоречивому внедрению необоснованных и антирыночных норм, сложных регламентирующих процедур, требующих больших финансовых и временных затрат со стороны предпринимателей, которые должны их придерживаться. В целях избежания замедления экономического роста и повышения риска регламентирования, пересмотр системы регулирования предпринимательской деятельности в Республике Молдова необходимо провести быстро и эффективно.

Для повышения качества существующей системы регулирования, наряду с мероприятиями, предусмотренными для создания и функционирования системы эффективного регуляторного управления и разработки и внедрения методов и механизмов оценки, подбора и усовершенствования эффективных регламентаций (в смысле их применения), необходима реализация следующих мер:

разработка и утверждение плана по пересмотру существующей системы регулирования предпринимательской деятельности. Целесообразно, чтобы пересмотр законодательства планировался по направлениям регулирования, с их мониторингом с точки зрения показателей Издержек ведения бизнеса, а очередность пересмотра по каждому направлению регулирования - по мере снижения финансовых и временных затрат предпринимателей, необходимых для приведения их деятельности в соответствие с требуемой регламентацией. Таким образом, в первую очередь, планируются работы по пересмотру законодательства, положения которого оказывают влияние на наиболее крупные показатели (финансовые и временные затраты) Издержек ведения бизнеса. Очередность пересмотра может строиться, исходя из других критериев, предложенных группой экспертов, разрабатывающих проекты планов работ, таких, как время, необходимое для пересмотра, взаимодействие между различными регламентациями, мнения стратегических инвесторов и пр. Пересмотр может осуществляться по следующим направлениям регулирования: регистрация и ликвидация/признание несостоятельности предприятий; получение лицензий, различных разрешений и допусков; государственный контроль в различных аспектах; импорт и экспорт; получение свидетельств об экспертизе, аккредитации, оценке соответствия продукции; осуществление операций с недвижимым имуществом, выплата налогов и сборов, финансовые и статистические отчеты, инвестиции; трудовые отношения и т.д. В целях ускорения работ по усовершенствованию системы регулирования в целом, пересмотр законодательства может осуществляться одновременно по нескольким направлениям регулирования, однако в этом случае необходима интенсивная деятельность по координированию усилий со стороны центрального государственного органа, ответственного за усовершенствование системы регулирования предпринимательской деятельности. В зависимости от имеющихся человеческих и финансовых ресурсов ежегодно могут планироваться для пересмотра одновременно 2-3 направления регулирования. Таким образом, за 3-4 года может быть пересмотрена вся система регулирования предпринимательской деятельности. По каждому направлению или по группе направлений регулирования в плане может предусматриваться разработка и принятие закона типа «гильотины», которым будет облегчено осуществление соответствующих работ. План должен предусматривать исполнителей работ по пересмотру законодательства как на центральном, так и на местном уровне, показатели, которые должны быть достигнуты в результате пересмотра, дату завершения работ и необходимый для выполнения работ объем финансирования;

установление порядка пересмотра законодательства и взаимодействия всех органов, ответственных за пересмотр. Каждый ответственный за пересмотр законодательства орган (центральный или местный), в части, касающейся применения соответствующей регламентации, в целях установления необходимости данной регламентации применяет ОВР (после консультирования с представителями деловой среды и гражданского общества).

2.4. Принципы реформирования базы регулирования предпринимательской деятельности

2.4.1. Тенденции реформирования базы регулирования предпринимательской деятельности

Необходимость реформирования базы регулирования предпринимательской деятельности диктуется не только историческим развитием страны, но и текущими европейскими и международными тенденциями развития общества. Эти тенденции являются основными элементами глобализации и регионализации.

В рамках проводимых реформ базы регулирования предпринимательской деятельности существуют очевидные тенденции, которые не сможет обойти и Республика Молдова, особенно с учетом того, что на уровне Европейского Союза и государств - его членов проводится аналогичная реформа, в том числе посредством пересмотра института оценки воздействия регламентаций. Реформы должны привести к выполнению следующих задач:

новая концепция позиции частного сектора по отношению к государству в качестве регулирующего звена путем обеспечения диалога и консультаций;

обеспечение баланса прав и обязанностей публичного и частного секторов;

восприятие публичного сектора как служащего населению;

более оперативное предоставление услуг и адекватный подход к административным проблемам, введение новых, более эффективных механизмов применения законодательства, установление ответственности за неэффективную деятельность учреждений публичного управления;

введение новых форм и методов административного контроля, а также контроля за деятельностью органов публичного управления гражданским обществом;

широкое внедрение информационных технологий в рамках органов публичной власти как одного из наиболее важных инструментов повышения эффективности публичных служб в целях продвижения частного сектора и, соответственно, экономического роста государства.

2.4.2. Принципы реформы регулирования предпринимательской деятельности

Принципами и конструктивными методами регулирования предпринимательской деятельности в странах - членах ЕС и в большинстве стран Совета Европы являются: доверие частного сектора к публичному сектору, доступ к информации, прозрачность, предсказуемость, взаимная ответственность на основе обеспечения баланса прав и обязанностей публичного и частного секторов, стремление к новым достижениям, соблюдение бюджетных обязательств и последовательность.

Из Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности, Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз, Закона о пересмотре и оптимизации нормативной базы регулирования предпринимательской деятельности и Стратегии реформы центрального публичного управления в Республике Молдова, имеющей точки соприкосновения с реформой базы регулирования предпринимательской деятельности, вытекают ее следующие фундаментальные принципы:

приведение в соответствие с законодательными административными практиками ЕС и Международной практикой относительно стандартов, технических регламентаций и оценки соответствия, гармонизация институциональной основы;

четкое определение роли и основных функций органов публичного управления, сокращение их количества и сужение полномочий, касающихся регулирования предпринимательской деятельности;

исключение параллелизма и дублирования функций в деятельности органов публичного управления, в целях более эффективного использования финансовых ресурсов и предоставления качественных публичных услуг;

разграничение политических, регулирующих, контрольных функций и функций государственной инспекции органов публичного управления от функций по предоставлению услуг по оценке соответствия и других услуг, оказываемых за плату;

разумное делегирование, на основе принципа субсидиарности, органам местного публичного управления и частному сектору полномочий и обязанностей, связанных с деятельностью по обеспечению товарами и услугами;

отделение функций по разработке и проведению политики от функций по контролю и оказанию услуг, уделение большего внимания основной деятельности и недопущение конфликта интересов;

прозрачность и предсказуемость регулирования предпринимательской деятельности;

презумпция соблюдения нормативных актов предпринимателями и внедрение заявочного принципа при инициировании, ведении и ликвидации бизнеса;

толкование в пользу предпринимателя сомнений, возникших в процессе применения законодательства, касающегося предпринимательской деятельности;

невмешательство в предпринимательскую деятельность, в том числе недопущение приостановления этой деятельности, за исключением случаев, специально оговоренных законом;

финансирование органов публичного управления, подчиненных Правительству, из бюджета;

недопущение установления и взимания органами публичного управления других платежей за услуги по выдаче лицензий, разрешений и других актов, касающихся предпринимательской деятельности, кроме установленных законами и/или ордонансами Правительства, с указанием вида услуги и размера платы за нее;

недопущение установления и требование других документов за выдачу лицензий, разрешений и других актов, касающихся предпринимательской деятельности, кроме документов, специально и исчерпывающе оговоренных законами, а также постановлениями и/или ордонансами Правительства либо нормативными актами учреждений, не подведомственных Правительству, и недопущение нарушения установленных сроков;

сведение к минимуму количества лицензий, разрешений и других актов, выдаваемых для инициирования, осуществления и ликвидации предпринимательской деятельности;

отмена лицензий, разрешений и других актов, касающихся предпринимательской деятельности, которые не соответствуют обязательствам Республики Молдова перед ВТО и в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с европейскими сообществами;

внедрение наиболее удачной практики по консультированию и нотификации экономических агентов относительно новых мер регулирования их деятельности и обеспечения достаточного периода времени, необходимого для адаптации к этим новым регламентациям;

развитие диалога с частным сектором относительно способов улучшения делового климата;

внедрение системы оценки воздействия регламентаций.

Закон об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности детализирует вышесказанное при определении конкретных принципов:

принцип прогнозируемости;

принцип прозрачности принятия решений и регулирования;

принцип анализа последствий регулирования;

принцип материального и процедурного регулирования инициирования, ведения и ликвидации дела посредством законодательных актов;

принцип справедливости (пропорциональности) в отношениях между государством и предпринимателем.

2.5. Взаимозависимость между реформой государственного регулирования предпринимательской деятельности и другими реформами и релевантными планами

Стратегия реформирования государственного регулирования предпринимательской деятельности имеет целью предложение процедур и механизмов по созданию правовой и институциональной основы, эффективной, действенной и способной разработать и внедрить секторальные политики, соответствующие задачам государства (устойчивый и сбалансированный экономический рост, искоренение бедности, приумножение инвестиций, борьба с коррупцией, европейская интеграция), предоставление качественных услуг гражданам. Данная реформа взаимодействует с рядом других реформ, проводимых в Молдове. На практике это означает, что внедрение соответствующей реформы, наряду с другими сопутствующими действиями, будет способствовать достижению целей, намеченных в основных стратегических документах Республики Молдова: Задачи развития Тысячелетия, Стратегия экономического роста и снижения уровня бедности, План действий Республика Молдова - Европейский Союз, Национальная программа «Satul Moldovenesc» и др.

Одной из реформ, с которыми взаимодействует реформа регламентирования предпринимательской деятельности, является реформа центрального публичного управления, направленная на:

расширение институциональных и функциональных способностей центрального публичного управления;

укрепление и усовершенствование законных рамок в области публичного управления;

оптимизация процесса принятия решений путем изменения направления информационного потока, синхронизации взаимодействия центрального публичного управления, повышения качества принимаемых решений, оценки их воздействия;

улучшение менеджмента человеческих ресурсов в публичном секторе, создание профессионального, компактного и мотивированного корпуса государственных служащих;

обеспечение взаимодействия между процессом разработки секторальных политик и бюджетным процессом.

Другой реформой, тесно связанной с реформой государственного регулирования предпринимательской деятельности, является дальнейшее бюджетно-экономическое прогнозирование на основании Сметы расходов на среднесрочный период. Этот механизм является фундаментальным и направлен на обеспечение ответственного с точки зрения бюджета управления, целью которого является повышение степени прозрачности и эффективности публичных расходов, а также разработка секторальных программ и укрепление функций бюджетного контроля. Эти задачи напрямую связаны с одной из целей реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности - создание эффективной и устойчивой системы взаимодействия процесса разработки секторальных политик с бюджетным процессом, разграничение политических, регулирующих, контрольных функций и функций государственной инспекции органов публичного управления от функций по предоставлению услуг по оценке соответствия и других платных услуг, а также финансирование публичных властей из государственного бюджета.

В то же время, цели Стратегии реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности соответствуют стремлениям Республики Молдова к европейской интеграции. Процесс европейской интеграции требует осуществления в последующие 7-10 лет приоритетной юридической, институциональной и функциональной оптимизации публичного управления в части деятельности по регулированию предпринимательства. Республика Молдова должна будет создать структуры, способные гармонизировать национальное законодательство с европейским, в том числе путем внедрения новых институтов, обязательных в рамках ЕС. В контексте вышеизложенного необходимо обеспечение согласования действий по реформированию базы регулирования предпринимательской деятельности с процессом европейской интеграции.

3. Цель и задачи реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности

Целью реформы является усовершенствование и поддержание в разумном (оптимальном) состоянии системы регулирования предпринимательской деятельности на национальном и местном уровнях, что обеспечило бы безопасность государства, общественный порядок, защиту окружающей среды и рост экономических результатов для общества (улучшение делового климата, устойчивый экономический рост и т.д.). Оценка роста экономических результатов для общества осуществляется посредством ОВР.

Мировой опыт показывает, что система регулирования предпринимательской деятельности в государстве может поддерживаться в оптимальном состоянии только при наличии системы государственных органов с полномочиями и обязанностями постоянно осуществлять пересмотр и усовершенствование данной системы.

На каждом этапе экономического и технологического развития в различных странах показатели Издержек ведения бизнеса - финансовых и временных затрат предпринимателей, необходимых для соответствия регулирующим процедурам, тесно согласованы с показателями возрастания экономических эффектов для общества этих стран. Данное согласование позволяет периодически, на 4 - 5 летний срок, разрабатывать новую систему задач, которые сводятся к пересмотру системы регулирования по направлениям регулирования, что в результате ведет к снижению показателей финансовых и временных затрат по всей системе Издержек ведения бизнеса.

Исходя из реальностей Республики Молдова и с учетом изложенного выше, основной целью реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности является значительное снижение зависимости предприятий от чрезмерного административного регулирования, сокращение финансовых и временных затрат предпринимателей на открытие и осуществление своего бизнеса, а также на ликвидацию/признание несостоятельности предприятия, которые на данный момент являются сложными. Сюда же относятся и платежи, причитающиеся за платные услуги, оказываемые органами, наделенными функциями контроля и надзора, а также практика подотчетности различным органам.

Конечная цель реформы регулирования связана с выработкой и утверждением новых государственных политик в данной области, включающих разработку и внедрение новых норм, а также создание механизмов регулирования, основанных на анализе влияния регламентаций, на базе юридической и институциональной основы, подлежащей эффективному надзору со стороны государства.

В этом смысле следует отметить, что для повышения эффективности процессов внедрения новых политик необходимо их обнародование с тем, чтобы они отражали мнение общественности по данному вопросу. Такой нюанс в подходе к этим процессам связан с психологическим аспектом - участие широкой общественности, в частности представителей деловых кругов, создает уверенность в существовании личного продукта. Таким образом, повышается вероятность того, что предприниматели будут соблюдать новые регламентации, без выдвижения новых требований по пересмотру и изменению законодательства.

Правительство намеревается ускорить переход к рыночной экономике и сделать это так, чтобы конкретные выгоды от либерализации дали о себе знать как можно скорее, в то время как неизбежные риски, связанные со стыковкой регламентаций, управляются медленно. Хорошая стратегия устойчивого роста для мелкой экономики переходного периода в Европе должна обеспечивать открытую, гибкую среду и низкие издержки, которая открывала бы возможности для инвестиций и инноваций в бизнесе. Такая среда позволит экономике быстрее адаптироваться к новым рискам и возможностям рынка, а также производить наибольшую стоимость человеческими и другими национальными ресурсами.

Сам переход уже находится в процессе внедрения. Правительство совместно с Национальным банком Молдовы осуществило жесткую, но успешную налоговую и денежную политику, в результате которой уровень инфляции к концу 2005 года доведен до 10%, и внедрило важные реформы по продвижению экономического роста и снижению уровня бедности. Правовая основа для частных инвестиций улучшилась одновременно с принятием Закона о несостоятельности, раздела Налогового кодекса об администрировании налогов, Закона о финансовых учреждениях и нового Гражданского кодекса. В 2001 году Молдова вступила в ВТО и планирует интегрироваться в единый рынок Европейского Союза.

Вместе с тем, нынешнее оздоровление экономики недостаточно и будущий ее рост не гарантируется. Низкий уровень инвестиций еще замедляет рост производительности и конкурентоспособности в реальном секторе и в области экспорта. Здоровый экономический рост не может быть устойчивым без улучшения конкурентоспособности и производительности в реальном секторе.

Будет очень сложно добиться открытой, гибкой и малозатратной среды, соответствующей реальным возможностям, с учетом намерения Республики Молдова присоединиться в последующие годы к европейскому законодательству, насчитывающему более 90.000 страниц. Включенные в Стратегию меры по реформированию похожи на реформы, внедренные Европейской комиссией в целях повышения эффективности и снижения издержек собственных регламентаций.

Роль реформы регулирования предпринимательской деятельности и административного упрощения в создании открытой, гибкой и малозатратной среды неоспорима. Данные типы реформ обращены к трем основным проблемам:

риск вследствие вводимых регламентаций (который снижает ожидаемые доходы от инвестиций);

деформации рынка (которые снижают общую эффективность и рост производительности);

высокие издержки операций (которые ограничивают выход на рынок, снижают производительность, сокращают рабочие места, препятствуют инновациям, гибкости и конкурентоспособности).

Экономическая программа, разработанная Всемирным банком для Республики Молдова на 2005 год, подчеркивает роль реформ в Плане ее развития на среднесрочный период. Она устанавливает, что намеченными результатами реформы деловой среды являются:

более эффективные и оптимальные режимы регулирования (особенно лицензирование и контроль) и снижение издержек по приведению предприятий в соответствие с регламентациями в целях повышения их конкурентоспособности;

усиленная институциональная способность Правительства к дальнейшему выполнению плана реформирования деловой среды путем введения методологии анализа воздействия вводимых регламентаций.

Необязательно, чтобы реформа регулирования предусматривала отмену регламентаций. Национальный рынок Республики Молдова не нуждается в регламентациях низкого качества, которые ведут к отсутствию конкуренции и большим издержкам, а необходимы эффективные регламентации для достижения законных целей публичных политик, согласующиеся с принципами открытого и конкурентоспособного рынка. Как и в переходных экономиках других стран, переходный процесс в Республике Молдова отмечался процессом широкого реформирования законодательства. Приблизительно 90% законов Молдовы вступили в силу после 1991 года, большинство - после принятия Конституции в 1994 году. Начиная с 2001 года Республика Молдова провела экстенсивное реформирование юридической, торговой и финансовой основ в таких областях, как законодательство о предприятиях и предпринимательстве и банковских положений.

С тем, чтобы Республика Молдова перешла на международные нормы управления, основанные на правилах, она должна обеспечить усилия для надлежащего регулируемого управления. Она должна поддерживать здравоохранение и охрану окружающей среды на таком уровне, чтобы он соответствовал потребностям граждан, обеспечивая прозрачные регуляторные процессы, защищающие лояльную конкуренцию. Такие требования выдвигаются по всем государствам-кандидатам на присоединение к Европейскому Союзу.

Исходя из изложенного, Стратегия реформирования базы регулирования должна опираться на четыре «столпа»:

внедрение Стратегии на среднесрочный период и усиление способностей к внедрению путем консолидации центральных реформирующих механизмов и создания системы регуляторного менеджмента для контроля качества нормативных актов при помощи системы продвижения, прогнозирования и мониторинга результатов на среднесрочный период.

консолидация регламентирующих институтов в целях поддержки новой системы регулирования, с обеспечением прозрачности и адекватного процесса для предприятий, более эффективного применения законов и положений путем реформирования контрольных и проверочных функций;

контроль за потоком регламентаций путем усиления способностей по регулированию публичных органов власти и агентств. Для получения выгоды в будущем ряд стратегий должен быть внедрен посредством регуляторных процессов, с тем, чтобы не допустить повторения прежних ошибок. Составление новых регламентаций должно осуществляться в рамках структурированного процесса по контролю качества, основанного на новых принципах успешного регулирования;

модернизация существующих регламентаций в целях исключения входных барьеров, снижение издержек от регламентаций и пополнение регулирующих различий. Хотя Молдова и преобразовала свое законодательство от 1991 года, перед ней еще стоят огромные задачи по рассмотрению и обновлению законов, правил и других инструментов, носящих антирыночный характер, устаревших, неэффективных или просто неадекватных для создания базы и предоставления необходимой законной защиты рыночной экономике. Обновление должно осуществляться быстро и эффективно в целях избежания замедления экономического роста и увеличения регуляторного риска.

Исходя из изложенного, конечной целью реформы является смещение акцента в рамках публичного управления с чрезмерного регулирования на оценку и мониторинг воздействия регламентаций на предпринимательскую деятельность.

4. Ожидаемые результаты реформы регулирования предпринимательской деятельности

Реформа регулирования предпринимательской деятельности будет проводится в течение 4 лет и ее результатом станут долгосрочные эффекты, которые проявятся в разработке, утверждении и внедрении консолидированной с политической, институциональной, организационной и методологической точек зрения системы органов, способной к совершенствованию и поддержанию в разумном (оптимальном) состоянии системы регулирования предпринимательской деятельности на национальном и местном уровнях, путем допуска новых, высококачественных регламентаций и периодического пересмотра на основе критериев ОВР существующих регламентаций.

В 2007-2008 годах будут осуществлены меры, касающиеся создания и совершенствования системы регуляторного управления, разработки и внедрения методов и механизмов оценки, подбора и усовершенствования эффективных регламентаций, обеспечения качества новых регламентаций, предусмотренных в параграфах 2.3.1, 2.3.2 и 2.3.3. В эти годы, наряду с отмеченными выше мерами, посредством использования способностей регуляторного управления, методологии и механизмов обеспечения высокого качества регламентаций, будет проведена работа по улучшению качества уже существующих регламентаций - пересмотр и усовершенствование законодательства, относящегося к направлениям регулирования, связанным с предоставлением различных разрешений, в том числе лицензий, с государственным контролем в различных областях; импорт и экспорт; получение экспертных свидетельств, аккредитация, оценка соответствия продуктов.

В течение 2009-2010 годов будет завершен процесс пересмотра и усовершенствования законодательства, касающегося всех остальных направлений регулирования, мониторинг которых осуществляется с использованием показателей Издержек ведения бизнеса.

По каждому направлению или по группе направлений регулирования, в случае необходимости, предусматривается разработка и принятие законов типа «гильотины», что будет способствовать выполнению необходимых работ.

Кратко можно отметить следующее:

компетенция, функции и организационная структура органов публичного управления будут направлены и сконцентрированы больше на реализации приоритетов Правительства, изложенных в основных стратегических документах (Программе деятельности Правительства «Модернизация страны - благосостояние народа», Стратегии экономического роста и снижения уровня бедности, Плане действий Республика Молдова - Европейский Союз, Стратегии реформы центрального публичного управления и др.);

деятельность и ресурсы Правительства и органов публичного управления будут направлены преимущественно на разработку соответствующих политик, мониторинг и контроль, а также на делегирование функций по внедрению секторальных политик, а также политик, связанных с микроменеджментом других юридических лиц, в том числе частного сектора;

случаи дублирования функций будут ликвидированы, с одновременным обеспечением сотрудничества нескольких министерств в приоритетных областях, в том числе с использованием информационных технологий;

будут разграничены функции политические, по регламентированию, государственному контролю и инспектированию органов публичного управления от функций по оказанию услуг оценки соответствия и других платных услуг;

будет разработана, принята и внедрена адекватная правовая и институциональная база, стоящая в основе продолжения процесса по пересмотру законодательства и внедрения института оценки воздействия регламентаций;

будет разработан и внедрен институт ОВР, основой которого является консультирование с деловой средой и гражданским обществом в процессе разработки и принятия регламентаций;

будет внедрен институт сотрудничества публичного и частного секторов.

5. Возможные риски при внедрении реформы регулирования предпринимательской деятельности

Значительным риском при реализации реформы регулирования предпринимательской деятельности является обременение повседневными задачами, в результате чего остается мало времени на поиски новых путей решения возникающих дисфункций, при том, что количество и качество существующих человеческих ресурсов являются недостаточными.

В результате, для того, чтобы реформа увенчалась успехом, необходимо, чтобы большое количество целевых групп (в частности ключевые лица на уровнях руководства и принятия решений) оказывали поддержку и брали на себя ответственность, признавая необходимость изменений и внедрения результатов этих изменений.

Также необходима согласованная деятельность Правительства и органов публичного управления по эффективному использованию технической помощи, предоставляемой иностранными донорами.

На основе модели интегрированного развития организаций могут быть идентифицированы четыре группы факторов, блокирующих внедрение настоящей Стратегии: стратегические (сложность процесса принятия решений), структурные (бюрократия, характерная для любой системы, ограниченные человеческие ресурсы и финансовые средства, размеры и комплексность), культурные (боязнь риска, традиция «преемственности», изменение менталитета) и поведенческие (отсутствие индивидуальных стимулов, непонимание конечных целей, отсутствие мотивации и обман, выжидательная позиция).

Существуют определенные риски, которые могут воспрепятствовать достижению намеченных целей или уменьшить предполагаемые эффекты, и именно:

государственные служащие противятся реформе;

частный сектор может воспротивиться реформе по причине увеличения ответственности в случае обеспечения баланса взаимных прав и обязанностей частного и публичного сектора;

Правительство и органы публичной власти, а также частный сектор не имеют опыта в области реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности;

недостаток финансовых средств для внедрения реформ и покрытия расходов;

постоянно меняющаяся экономическая и социальная среда требует новых решений;

сложные решения, касающиеся законодательства и политик, принимаются слишком медленно;

реформа является слишком фрагментарной для того, чтобы соответствовать отдельным программам доноров.

Мерами по минимизации рисков являются:

предоставление консультаций частному и публичному сектору в области планирования и внедрения реформ; выявление «лидеров перемен» в рамках публичного сектора (премьер-министр, Правительство и государственные служащие (топ-менеджеры) должны обеспечить эффективное руководство реформы); достижение высокой степени участия гражданского общества в мониторинге реформ;

внедрение программы повышения способностей для Правительства и государственных служащих, вовлеченных в процесс руководства реформами; предоставление иностранными экспертами поддержки в повышении способностей и выработке рекомендаций по внедрению реформ;

обеспечение гибкости в процессе реформы; взаимодействие публичного сектора с гражданским обществом в выявлении необходимых изменений;

сотрудничество с иностранными донорами в целях поддержки всех секторов на основе собственной программы Правительства.

Большинство рисков обусловлены отсутствием опыта в проведении четко ориентированной политики, что требует не только профессионализма, адекватных институтов и механизмов для ее проведения, корректировки на основе мониторинга, но и способности подчинить все меры и решения установленным приоритетам. Поэтому внедрение настоящей Стратегии может увенчаться успехом только в случае коренного изменения системы управления центрального публичного администрирования и всех ее звеньев в области государственного регулирования предпринимательской деятельности.

6. Мониторинг внедрения Стратегии

План по внедрению реформы является одним из наиболее важных аспектов процесса реформы, так как он содержит все ее составляющие со специфическими целями, намеченными действиями, сроками исполнения и ответственными за реализацию.

Включенные в план по внедрению меры реализуются по этапам, охватывающим 5-летний период. Указанный план представляет собой гибкую программу, которая будет развиваться в зависимости от изменения обстоятельств и от проблем, возникающих в процессе внедрения реформы. Министерство экономики и торговли посредством своего подразделения по мониторингу внедрения Стратегии реформирования базы государственного регулирования предпринимательской деятельности ежегодно в IV квартале совместно с ответственными публичными органами, указанными в Плане внедрения реформы, будет подготавливать детальный проект годового плана по внедрению на следующий год.

Данные проекты планов после их рассмотрения и утверждения рабочей группой Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности представляются Правительству для рассмотрения и утверждения. Правительство, при необходимости, представляет Парламенту проекты законов, призванные обеспечить реализацию годовых планов.

Детальные годовые планы по внедрению реформы, утвержденные Правительством, подлежат исполнению ответственными за внедрение органами публичного управления.

На основе утвержденного Правительством годового плана и в целях его исполнения органы публичной власти разрабатывают собственные годовые планы действий, согласованные с Министерством экономики и Государственной комиссией по регулированию предпринимательской деятельности. Мониторинг выполнения планов органов публичного управления производится их подразделениями по мониторингу внедрения Стратегии реформирования, которые будут функционировать в тесном сотрудничестве с соответствующим подразделением Министерства экономики и торговли.

Министерство экономики и торговли:

осуществляет мониторинг проведения реформы и предоставляет министерствам рекомендации в целях эффективной реализации Плана по внедрению реформы;

координирует помощь, предоставляемую донорами на протяжении всего периода внедрения реформы;

один раз в полугодие представляет Государственной комиссии по регулированию предпринимательской деятельности отчеты, содержащие такие предложения по устранению выявленных недостатков;

осуществляет другие действия в соответствии с принципами и задачами реформы.

Органы публичного управления, ответственные за внедрение предусмотренных реформой действий, ежеквартально представляют Министерству экономики и торговли отчеты о достигнутых успехах, с разъяснениями причин невыполнения некоторых намеченных действий.

Правительство ежегодно представляет отчет Парламенту и Президенту Республики Молдова с указанием достижений и задач на перспективу.

Финансовое покрытие расходов на внедрение реформы будет осуществляться за счет государственного бюджета и финансовых средств доноров.