Постановление № 907 от 22.11.2023
об утверждении Заключения на проект закона о внесении изменений в Закон № 397/2003 о местных публичных финансах
ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
об утверждении Заключения на проект закона о внесении изменений
в Закон № 397/2003 о местных публичных финансах
№ 907 от 22.11.2023
(в силу 24.11.2023)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 445-447 ст. 1076 от 24.11.2023
* * *
Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Утвердить и представить Парламенту Заключение на проект закона о внесении изменений в Закон № 397/2003 о местных публичных финансах.
| ПРЕМЬЕР-МИНИСТР | Дорин РЕЧАН |
| Контрасигнуют: | |
| Министр финансов | Петру Ротару |
| Министр юстиции | Вероника Михайлов-Морару |
| Министр образования | |
| и исследований | Дан Перчун |
| № 907. Кишинэу, 22 ноября 2023 г. | |
Утверждено
Постановлением Правительства
№ 907/2023
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект закона о внесении изменений в Закон
№ 397/2003 о местных публичных финансах
Правительство рассмотрело проект закона о внесении изменений в Закон № 397/2003 о местных публичных финансах, представленный в порядке законодательной инициативы (№ 344 от 3 октября 2023 года) депутатом Парламента Марией Гонца, и сообщает следующее.
Согласно информационной записке, целью проекта закона является обеспечение финансирования из государственного бюджета Республиканского центра психопедагогической помощи (РЦПП) и районных/муниципальных служб психопедагогической помощи (САП), путем передачи ресурсов, предусмотренных для САП, из местных бюджетов в государственный бюджет, что предусматривает внесение изменений в статью 11 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах.
Также, преследуемые цели касаются разрешения ряда выявленных негативных моментов, таких как: дискреционный характер решения о создании районных/муниципальных служб психопедагогической помощи; ошибочная стандартизация при установлении штатной численности САП на районном уровне без учета фактического количества детей, учреждений и вспомогательного педагогического состава; недостаточность ресурсов, выделенных для качественного выполнения миссии РЦПП относительно сложности и объема задач.
Представленные обоснования отражают причину подачи законодательной инициативы и требования, которые навязывают нормативное вмешательство.
С редакционной точки зрения проект необходимо пересмотреть с соблюдением правил законодательной техники и требований к качеству нормативного акта, предусмотренных Законом № 100/2017 о нормативных актах, следующим образом.
Принимая во внимание, что предлагается внести поправки только в одну статью, статью 11 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах, как в названии проекта, так и в положении о внесении изменений в статью I, этот факт будет прямо указан. Соответственно, пропустится нумерация с пунктом 1 изменений в статье 11.
При этом в статье I в положении, касающемся изменяемого акта, после ссылки на изменяемый нормативный акт будет указан источник опубликования в зависимости от использования.
В то же время следует отметить, что Закон № 100/2017 о нормативных актах использует термин "alineat" как разделение основных структурных элементов нормативных актов, а не "aliniat".
В статье II относительно установления даты вступления в силу нормативного акта следует учитывать, что в соответствии с частью (3) статьи 56 Закона № 100/2017 о нормативных актах, вступление в силу нормативных актов может быть установлено на другую дату, чем по истечении одного месяца с даты опубликования, лишь в целях защиты прав и основных свобод личности, реализации международных обязательств Республики Молдова, приведения нормативно-правовой базы в соответствие с постановлениями Конституционного суда, устранения пробелов или несоответствий между нормативными актами либо при наличии других объективных обстоятельств.
В связи с этим в информационной записке необходимо аргументировано обосновать, что положения представленного нормативного акта соответствуют условиям пункта (3) статьи 56 Закона № 100/2017 о нормативных актах.
Что касается возражений, последствий и результатов новых правил, предложенных в проекте закона, отметим следующее.
Принимая во внимание, что уточненные планы местных бюджетов в течение бюджетного года имеют тенденцию к значительному увеличению местными органами публичного управления, а уровень исполнения на конец бюджетного года оказывается ниже плановых объемов, считается рациональным, чтобы показатели, определенные аналитическими расчетами для внесения изменений в статью 11 относительно фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц и параметра деления (Pd), основывались на данных по исполнению на 2022 год, а не на основе данных согласно уточненному плану на 2023 год.
В поддержку данного подхода сообщаем, что местные органы публичного управления второго уровня по состоянию на 30 сентября 2023 года запланировали выделение финансовых средств за счет соответствующих местных бюджетов на финансирование САП в размере 46,7 млн. леев по сравнению с 43,9 млн. леев, использованных при расчете вышеупомянутых индексов. В 2022 году на финансирование САП было фактически потрачено 39,7 млн. леев.
Это требование также легло в основу изменений, внесенных в статью 11 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах, предложенных Законом № 256/2023 о внесении изменений в некоторые нормативные акты (реформа системы социальной помощи "Restart").
Предложенная в пункте (1) новая формулировка об установлении доли с подоходного налога с физических лиц (ПНФЛ) ошибочна. С 2020 года в Фонд финансовой поддержки АТЕ (FSF) была добавлена доля налога на доходы, полученные от предпринимательской деятельности (как источника формирования фонда), установленной законом о годовом бюджете, которая в настоящее время составляет 10 % от сборов. В результате доля будет определяться из FSF, а не из ПНФЛ.
Согласно расчетам, основанным на данных исполнения местных бюджетов за 2022 год, доля, отведенная FSF, также с учетом реформы системы социальной помощи "RESTART", составляет 63,9%, а параметр деления (Pd) составляет 29,6%.
В контексте данных замечаний, часть (1) будет иметь следующее содержание:
"(1) Трансферты общего назначения осуществляются в размере 63,9% из фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц, который формируется из подоходного налога с физических лиц, не распределенного в виде отчислений местным бюджетам, и части налога на доход от предпринимательской деятельности, установленной законом о бюджете на год, на основе данных последнего года, за который имеется окончательное исполнение бюджета."
Соответственно, в части (3) текст "31,5%" следует заменить текстом "29,6%".
Отмечаем, что в результате сокращения трансфертов общего назначения в местные бюджеты второго уровня в пропорции примерно эквивалентной ресурсам, выделяемым на финансирование районных служб психопедагогической помощи, муниципальные бюджеты Бэлць и Кишинэу, а также центральный бюджет АТО Гагаузия выиграют от проведения данной реформы, поскольку эти бюджеты не получают из государственного бюджета трансферты общего назначения (для выравнивания), а ресурсы, ранее предназначавшиеся для финансирования САП, останутся на усмотрение этих органов публичного управления.
В информационной записке к проекту указывается, что реализация предложенных изменений создаст дисбалансы (дефицит финансирования) на общую сумму 4,3 млн. леев в 14 районах, которые могут быть покрыты за счет компенсаций из государственного бюджета.
Оценки воздействия на основе моделирования на 2023 год, согласно уточненным данным на 30 сентября для расходов на районные службы психопедагогической помощи, а также на 2024 год с сохранением расходов районных бюджетов для САП на уровне 2023 года (из-за сложности оценки по каждому району отдельно), представлены следующим образом:
| Административно-территориальные единицы | Расходы САП на 30.09.2023 г. |
2023 г. | 2024 г. | ||
| выигравшие | проигравшие | выигравшие | проигравшие | ||
| Всего | 46 651,0 | 4 631,7 | -4 938,3 | 1 996,0 | -11 468,8 |
| мун. Кишинэу | 3 770,0 | ||||
| мун. Бэлць | 1 551,0 | ||||
| АТО Гагаузия | 1 420,8 | ||||
| Анений Ной | 1 280,4 | -101,1 | -417,5 | ||
| Басарабяска | 702,0 | 244,9 | 139,4 | ||
| Бричень | 1 548,3 | 308,2 | 28,7 | ||
| Кахул | 1 553,5 | -584,1 | -1 076,3 | ||
| Кантемир | 1 654,1 | 538,7 | 283,7 | ||
| Кэлэрашь | 1 366,1 | 174,0 | -96,2 | ||
| Кэушень | 1 520,8 | -81,1 | -445,8 | ||
| Чимишлия | 2 511,3 | 1 391,3 | 1 136,0 | ||
| Криулень | 1 487,9 | 301,6 | 30,3 | ||
| Дондушень | 1 098,3 | 298,5 | 118,7 | ||
| Дрокия | 1 339,4 | -89,9 | -411,6 | ||
| Дубэсарь | 700,0 | 129,3 | -1,8 | ||
| Единец | 1 681,5 | 311,1 | 1,7 | ||
| Фэлешть | 1 292,1 | -229,0 | -573,7 | ||
| Флорешть | 1 255,9 | -238,9 | -576,7 | ||
| Глодень | 779,0 | -236,3 | -465,3 | ||
| Хынчешть | 1 686,0 | -366,8 | -835,0 | ||
| Яловень | 1 299,5 | -232,0 | -587,4 | ||
| Леова | 992,1 | 22,7 | -200,1 | ||
| Ниспорень | 960,7 | -25,9 | -251,9 | ||
| Окница | 692,1 | -199,8 | -400,5 | ||
| Орхей | 1 241,9 | -641,3 | -1 071,1 | ||
| Резина | 980,5 | 124,9 | -69,4 | ||
| Рышкань | 1 379,3 | 177,0 | -94,2 | ||
| Сынджерей | 1 208,4 | -278,7 | -617,9 | ||
| Сорока | 1 157,2 | -433,2 | -793,5 | ||
| Стрэшень | 1 060,8 | -305,5 | -620,6 | ||
| Шолдэнешть | 1 150,0 | 400,1 | 231,3 | ||
| Штефан Водэ | 814,4 | -454,3 | -742,9 | ||
| Тараклия | 1 013,3 | 209,4 | 26,2 | ||
| Теленешть | 1 100,0 | -82,3 | -349,5 | ||
| Унгень | 1 402,4 | -358,1 | -769,9 | ||
| Всего по районам | 39 909,2 | 4 631,7 | -4 938,3 | 1 996,0 | -11 468,8 |
Проведенный анализ и моделирование показывают, что из 32 районов есть как выигравшие, так и проигравшие в результате продвижения данной реформы.
В то же время, если необходимо покрыть потери районных бюджетов за счет компенсационных трансфертов из государственного бюджета в целях обеспечения справедливости в доступности ресурсов районных бюджетов, то целесообразно, чтобы потери местных органов публичного управления второго уровня в результате реализации данной реформы дополнительно покрывались не за счет государственного бюджета, а за счет уменьшения объемов ассигнований Министерству образования и исследований, как результат уменьшения объемов трансфертов для выравнивания районным бюджетам и централизации этих трансфертов в государственный бюджет.
Это требование обосновано тем, что объемы трансфертов, удерживаемые в государственном бюджете (не распределяемые в районные бюджеты) для некоторых местных органов публичного управления второго уровня, превышают уровень расходов по САП, покрываемых за счет собственных средств (общих трансфертов) соответствующих органов местного публичного управления, используя в расчетах для новых трансфертов общего назначения для местных бюджетов второго уровня долю FSF и параметр деления (Pd), определяемые в среднем по стране.
Право районных бюджетов проигравших компенсационные трансферты должным образом будет закреплено в правилах вступления в силу и реализации проекта закона.
Учитывая тот факт, что органы местного публичного управления, в настоящее время находятся в процессе рассмотрения и утверждения местных бюджетов, согласно статье 21 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах, считаем целесообразным, чтобы трансферты общего назначения из государственного бюджета в местные бюджеты второго уровня рассчитывались по показателям, предложенным Министерством финансов, начиная с 2025 бюджетного года.
Еще одним мотивом для реализации положений, предложенных законодательной инициативой начиная с 2025 года является тот факт, что местные органы публичной власти второго уровня в настоящее время находятся в процессе реализации реформы системы социальной помощи "RESTART", которая предполагает дополнительные финансовые средства для выплаты пособий, компенсации неиспользованных отпусков и других платежей и гарантий.
В связи с этим считаем целесообразным, чтобы расходы на содержание САП были покрыты из государственного бюджета на 2024 год, а финансовые средства, которые предлагается перенаправить в государственный бюджет через призму изменений статьи 11 Закона № 397/2003 о местных публичных финансах остались в распоряжении органов местного публичного управления второго уровня в этих целей.
Учитывая изложенное, рассматриваемая законодательная инициатива может быть поддержана с внесением необходимых корректив в соответствии с замечаниями, изложенными выше.