Определение N 100 от 29.06.2021 о неприемлемости обращения № 149g/2021 г. об исключительном случае неконституционности ст.32 Кодекса о выборах (особенности образования и функционирования избирательных участков для избирателей, проживающих на территории, неподконтрольной органам публичной власти Республики Молдова)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 149g/2021 г. об исключительном

случае неконституционности ст.32 Кодекса о выборах

(особенности образования и функционирования избирательных участков

для избирателей, проживающих на территории, неподконтрольной

органам публичной власти Республики Молдова)

№ 100  от  29.06.2021

 (в силу 29.06.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 168-174 ст. 135 от 16.07.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 25 июня 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 29 июня 2021 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.32 Кодекса о выборах, утвержденного Законом № 1381 от 21 ноября 1997 года, представленное по запросу адвоката Иона Ботнаренко в интересах политической партии "Платформа достоинство и правда", стороны по делу № 3-93/2021, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено в Конституционный суд судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу в лице Анатолия Минчунэ, Григория Дашкевича и Екатерины Паланчук в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Политическая партия "Платформа достоинство и правда" 7 июня 2021 года через своего представителя Иона Ботнаренко, обладающего консультативным правом голоса, подала административный иск против Центральной избирательной комиссии. Заявитель потребовал частично отменить Постановление Центральной избирательной комиссии № 4965 от 5 июня 2021 года – в отношении открытия 44 избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра. Заявитель потребовал признать нарушение ст.32 ч.(3) п.b) и п.с) Кодекса о выборах со стороны Центральной избирательной комиссии при определении количества избирательных участков и нарушение ст.32 ч.(1) п.b) и п.с) Кодекса о выборах со стороны Бюро по реинтеграционной политике, проявившего пассивность в процессе разработки предложений об образовании избирательных участков для избирателей, проживающих на левом берегу Днестра. Кроме того, заявитель потребовал обязать Центральную избирательную комиссию изменить количество избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра, учитывая положения ст.32 ч.(3) п.b) и п.с) Кодекса о выборах.

4. В ходе рассмотрения дела – 24 июня 2021 года – Ион Ботнаренко, представитель политической партии "Платформа достоинство и правда", представил запрос об исключительном случае неконституционности ст.32 Кодекса о выборах.

5. Определением от 25 июня 2021 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции:

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

7. Применимые положения Кодекса о выборах, утвержденного Законом № 1381 от 21 ноября 1997 года:

Статья 32

Особенности образования и функционирования избирательных участков для

избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье)

и участковых избирательных бюро для населенных

пунктов левобережья Днестра (Приднестровье)

"(1) В случае парламентских, президентских выборов и республиканских референдумов для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье) Центральная избирательная комиссия не позднее чем за 35 дней до дня выборов открывает избирательные участки на территории Республики Молдова, находящейся под конституционной юрисдикцией центральных органов публичной власти. При образовании соответствующих избирательных участков Центральная избирательная комиссия учитывает предложения Бюро политик по реинтеграции. Бюро политик по реинтеграции при разработке таких предложений принимает во внимание административно-территориальное устройство, специфику путей доступа и коммуникаций, а также содействует обеспечению доступа избирателей к избирательному процессу и соответствующим избирательным органам.

(2) Ответственный избирательный орган образует избирательные участки для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье), входящие в соответствующий избирательный округ, образованный Центральной избирательной комиссией на основе утвержденного регламента. Эти избирательные участки подчиняются избирательному совету, образованному в соответствии с положениями статьи 28.

(3) При открытии избирательных участков для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье) следует учитывать, в частности, следующие критерии:

a) избирательные участки должны открываться в административно-территориальных единицах, находящихся под конституционной юрисдикцией органов власти Республики Молдова как на левом, так и на правом берегу Днестра;

b) для населенных пунктов левобережья Днестра должны быть открыты отдельные участки на основании данных из Государственного регистра избирателей, в том числе на основании предварительной регистрации, согласно процедуре, установленной в положении, утвержденном Центральной избирательной комиссией;

c) при открытии избирательных участков следует учитывать количество избирателей, принявших участие в предыдущих выборах, согласно данным из Государственного регистра избирателей, в том числе предварительной регистрации.

(4) При образовании участковых избирательных бюро для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье) соответствующим образом применяются положения статьи 30. Членов участковых избирательных бюро назначает орган местного публичного управления по месту открытия избирательного участка для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье).

(5) Особенности образования и функционирования участковых избирательных бюро для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра (Приднестровье) регулируются Центральной избирательной комиссией, а расходы по образованию и функционированию таких бюро осуществляются за счет средств бюджета выборов/референдума. Расходы по соответствующим избирательным участкам предварительно рассчитываются Правительством и Центральной избирательной комиссией, а если подобные расходы не предусмотрены в бюджете выборов/референдума, финансовые средства выделяются из резервного фонда Правительства".

A. Аргументы автора обращения

8. Автор обращения отмечает, что в соответствии с положениями ст.32 ч.(1) Кодекса о выборах Центральная избирательная комиссия не позднее чем за 35 дней до дня выборов открывает избирательные участки на территории Республики Молдова, находящейся под конституционной юрисдикцией центральных органов публичной власти. Он считает, что положение "не позднее чем за 35 дней до дня выборов" не соответствует требованиям качества закона и способно нарушить избирательное право лиц, проживающих на левом берегу Днестра, поскольку по истечении этого срока Центральная избирательная комиссия может отказать в открытии избирательных участков.

9. По мнению автора обращения, ст.32 Кодекса о выборах не гарантирует жителям левобережья Днестра осуществление избирательного права на демократических началах, так как из-за отсутствия доступа к информации и невозможности встретиться с конкурентами на выборах они не могут сделать осознанный выбор в пользу одной из политических альтернатив. Помимо этого, ввиду отсутствия у конкурентов на выборах реальной возможности продвигать собственную избирательную программу среди населения данной территории нарушается их право быть избранными.

10. Далее автор обращения отмечает, что фактический контроль Российской Федерации над данной территорией приводит к нарушению избирательного права жителей левого берега Днестра. Поскольку не существует законодательных мер, способных обеспечивать осуществление избирательного права без неправомерного влияния, национальная безопасность находится под угрозой.

11. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.2, ст.5, ст.16, ст.23, ст.27, ст.32, ст.34, ст.38, ст.40 и ст.41 ч.(1) и ч.(3) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

12. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

13. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Кодекса о выборах, относится к компетенции Конституционного суда.

14. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, по запросу представителя стороны процесса, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

15. Для проведения конституционного контроля Конституционный суд должен подтвердить применимость оспариваемых положений при рассмотрении дела со стороны судебных инстанций общей юрисдикции, направивших в Конституционный суд обращение об исключительном случае неконституционности.

16. Запрос об исключительном случае неконституционности был представлен в рамках дела, предметом которого является жалоба на Постановление Центральной избирательной комиссии № 4965 от 5 июня 2021 года об образовании избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра (Приднестровье), в мун. Бендер и в некоторых населенных пунктах района Кэушень, в контексте досрочных парламентских выборов от 11 июля 2021 года. Поскольку ст.32 Кодекса о выборах определяет особенности образования и функционирования избирательных участков для избирателей населенных пунктов левобережья Днестра, Конституционный суд допускает вероятность применения оспариваемых положений со стороны судебной инстанции.

17. Положения ст.32 Кодекса о выборах ранее не составляли предмет конституционного контроля.

18. Автор обращения полагает, что ст.32 Кодекса о выборах противоречит конституционным нормам ст.1 ч.(3) [принцип верховенства права], ст.2 [суверенитет и государственная власть], ст.5 [демократия и политический плюрализм], ст.16 [равенство], ст.23 [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], ст.27 [право на свободу передвижения], ст.32 [свобода мнений и выражения], ст.34 [право на информацию], ст.38 [право избирать и быть избранным], ст.40 [свобода собраний] и ст.41 ч.(1) и ч.(3) [свобода партий и других общественно-политических организаций].

19. Автор обращения приводит ряд статей Конституции, однако в изложенных аргументах он указывает лишь на предполагаемое нарушение права избирать и быть избранным, гарантированного ст.38 Конституции. Он считает, что оспариваемая норма не обеспечивает жителям левобережья Днестра осуществление избирательного права на демократических началах, так как отсутствует доступ к информации и возможность организации встреч с конкурентами на выборах. Помимо этого нарушается и право конкурентов на выборах быть избранными, поскольку они лишены реальной возможности продвигать собственные избирательные программы среди данного населения. Автор обращения отмечает, что текст "не позднее чем за 35 дней до дня выборов" в ч.(1) ст.32 Кодекса о выборах не является достаточно предсказуемым.

20. Автор обращения считает, что отсутствие доступа к информации и отсутствие возможности встретиться с конкурентами на выборах приводит к нарушению избирательного права избирателей на левом берегу Днестра. Однако оспариваемая статья предусматривает лишь особенности образования и функционирования избирательных участков для избирателей, проживающих в населенных пунктах левобережья Днестра, и участковых избирательных бюро для населенных пунктов левобережья Днестра. Данная статья не регулирует проведение предвыборной кампании для избирателей на левом берегу Днестра. Законодатель установил общие положения (глава 7 Кодекса о выборах), предусматривающие порядок проведения избирательной кампании, включая предвыборную агитацию, не различая между избирателями, проживающими на правом и левом берегу Днестра.

21. Более того, Конституционный суд не усматривает, каким образом признание неконституционности ст.32 Кодекса о выборах может обеспечивать избирательное право, лишенное неправомерного влияния, и честные выборы для избирателей на левом берегу Днестра. Напротив, в случае признания данной статьи неконституционной избирательное право лиц, проживающих на левом берегу Днестра, станет иллюзорным.

22. Хотя государство заинтересовано в проведении честных выборов, предположение, что лица, проживающие на левом берегу Днестра, обычно подвергаются манипулированию, основано на предубеждении (см., mutatis mutandis, ПКС № 25 от 11 октября 2018 г., § 56). Конституционный суд не может исходить из презумпции, что избиратели, проживающие на территории, неподконтрольной органам публичной власти Республики Молдова, не могут сделать свободный выбор. Такая точка зрения наносит урон достоинству граждан Республики Молдова.

23. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что оспариваемые положения не совершают вмешательство в осуществление избирательного права граждан, проживающих на территории, неподконтрольной органам публичной власти Республики Молдова. Напротив, ст.32 Кодекса о выборах, предусматривающая открытие избирательных участков на территории Республики Молдова, находящейся под конституционной юрисдикцией центральных органов публичной власти, создает условия для осуществления конституционного избирательного права гражданами Республики Молдова, проживающими в этом регионе.

24. Выражение "на территории Республики Молдова, находящейся под конституционной юрисдикцией центральных органов публичной власти" следует толковать в соответствии с установленным ЕСПЧ стандартом "эффективного контроля". Другими словами, если власти Республики Молдова реально не контролируют определенную территорию, эта территория не находится под конституционной юрисдикцией центральных органов публичной власти. В решении по делу Катан и другие против Республики Молдова [БП], 19 октября 2012 г., ЕСПЧ отметил, что вопрос осуществления со стороны государства-участника эффективного контроля над территорией носит фактический характер. Рассматривая вопрос существования эффективного контроля, ЕСПЧ, во-первых, исходит из масштаба военного присутствия государства на той территории. Могут существовать и другие показатели, такие как военная, экономическая и политическая поддержка, оказываемая местной администрации, которая и предоставляет последней влияние и контроль над регионом (§ 107).

25. В ряде своих решений ЕСПЧ отметил, что Республика Молдова реально не контролирует приднестровский регион (см. Катан и другие, § 109 и приведенная в нем практика). Отсюда Конституционный суд заключает, что возможное создание Центральной избирательной комиссией избирательных участков на неподконтрольной органам публичной власти Республики Молдова территории является не только незаконным, но и неконституционным.

26. Что касается текста "не позднее чем за 35 дней до дня выборов" в ч.(1) ст.32 Кодекса о выборах, автор обращения отмечает, что эти положения не соответствуют требованиям качества закона и способны нарушить избирательное право жителей левого берега Днестра, поскольку по истечении этого срока Центральная избирательная комиссия может отказать в открытии избирательных участков.

27. Проанализировав оспариваемые положения, Конституционный суд отмечает, что их смысл заключается в обеспечении предсказуемости выборов и в том, чтобы избиратели заблаговременно подготовились к голосованию. Ничто в этой норме не указывает на то, что 35-дневный срок не может быть продлен и что по его истечении Центральная избирательная комиссия может отказать в открытии избирательных участков для жителей левого берега Днестра. Истечение предельного срока в 35 дней, предусмотренного в ст.32 Кодекса, не освобождает Центральную избирательную комиссию от обязанности открыть избирательные участки для избирателей, проживающих на территории, неподконтрольной органам публичной власти Республики Молдова.

28. Конституционный суд в качестве органа, подтверждающего, согласно ст.135 ч.(1) п.е) Конституции, результаты выборов Парламента, считает необходимым подчеркнуть, что органы публичной власти обязаны обеспечивать на реально подконтрольной им территории эффективность основного права избирать и быть избранным.

29. Ранее Конституционный суд указал, что органы публичной власти должны толковать закон таким образом, чтобы обеспечивать эффективность права избирать и права быть избранным, с учетом международных обязательств государства Республика Молдова в области прав человека (ОКС № 98 от 17 июня 2021 г., § 20).

30. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

31. Конституционный суд напоминает, что суждения, изложенные во всех своих судебных актах, в том числе в определениях, носят общеобязательный характер. Ранее Конституционный суд указал, что синтагма "решения Конституционного суда" в ст.140 ч.(2) Конституции не различает акты Конституционного суда по виду (постановление, определение, заключение) или содержанию, что позволяет заключить, что все решения, которые принимает Конституционный суд в осуществление своих конституционных полномочий, являются окончательными. Наряду с этим Конституционный суд подчеркнул, что органы публичной власти, в том числе судебные инстанции в административном судопроизводстве, не могут проверять решения, вынесенные Конституционным судом в осуществление своих исключительных полномочий, ни с точки зрения конституционности, ни с точки зрения законности (ПКС № 20 от 9 июля 2020 г., § 34, 38).

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности ст.32 Кодекса о выборах, представленное по запросу адвоката Иона Ботнаренко в интересах политической партии "Платформа достоинство и правда", стороны по делу № 3-93/2021, рассматриваемому в Апелляционной палате Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".