Определение N 111 от 12.09.2023 о неприемлемости обращения № 204а/2023 г. о контроле конституционности ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса (трехмесячный срок регистрации по месту жительства или временного пребывания, дающий возможность голосовать на местных выборах)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 204а/2023 г. о контроле

конституционности ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса

(трехмесячный срок регистрации по месту жительства или временного

пребывания, дающий возможность голосовать на местных выборах)

№ 111  от  12.09.2023

 (в силу 12.09.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 391-394 ст. 154 от 19.10.2023

* * *

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 6 сентября 2023 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 12 сентября 2023 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. В основе дела лежит обращение депутата Парламента Республики Молдова Марины Таубер, представленное в Конституционный суд 6 сентября 2023 года.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, утвержденного Законом № 325 от 8 декабря 2022 года.

А. Применимое законодательство

3. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 27

Право на свободу передвижения

"(1) Право на свободу передвижения по стране гарантируется.

(2) Каждому гражданину Республики Молдова обеспечивается право поселяться или пребывать в любом населенном пункте страны, выезжать из страны, эмигрировать из нее и возвращаться в нее".

Статья 32

Свобода мнений и выражения

"(1) Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами.

(2) Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды.

(3) Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

4. Применимые положения Избирательного кодекса, утвержденного Законом № 325 от 8 декабря 2022 года:

Статья 160

Особые ограничения избирательного права

"(1) На выборах в местный совет и примара не участвуют избиратели, не имеющие регистрации по месту жительства или временного пребывания на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

(2) Срок регистрации по месту жительства или временного пребывания должен составлять не менее трех месяцев до даты первого тура голосования".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

5. Автор обращения отмечает, что, согласно ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, на выборах в местный совет и примара не участвуют те избиратели, срок регистрации которых по месту жительства или временного пребывания на территории соответствующей административно-территориальной единицы составляет менее трех месяцев до даты первого тура голосования. До внесения изменений Законом № 325 от 8 декабря 2022 года Избирательный кодекс не содержал такого условия. В своих сообщениях Центральная избирательная комиссия подчеркнула, что данная мера является необходимой для предупреждения "предвыборного туризма", проявляемого в преднамеренной перемене местожительства лица в преддверии выборов. Тем не менее Парламент не представил доказательств, демонстрирующих масштаб подобного явления, способного повлиять на результаты выборов.

6. При этих обстоятельствах автор обращения считает, что оспариваемая мера устанавливает различное отношение к гражданам, срок регистрации которых по месту жительства или временного пребывания составляет менее трех месяцев до даты первого тура голосования, с одной стороны, и к тем, срок регистрации которых превышает три месяца, с другой стороны.

7. Более того, по мнению автора обращения, согласно оспариваемой норме в случае перемены местожительства в течение последних трех месяцев до проведения первого тура местных выборов граждане не смогут участвовать в голосовании ни в одном из округов: ни по новому, ни по прежнему адресу. Таким образом, граждане лишены права избирать. Кроме того, чтобы иметь возможность голосовать, граждане в течение трех месяцев не смогут переменить местожительство, что нарушает их право на свободу передвижения, гарантированное ст.27 Конституции. Автор считает, что ограничение, предусмотренное оспариваемой нормой, не преследует ни одной из правомерных целей, допускаемых ст.54 Конституции, и не является необходимым в демократическом обществе.

8. Автор обращения заключает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.4, ст.7, ст.8, ст.16, ст.27, ст.32, ст.38 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

9. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

10. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

11. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Избирательного кодекса, входит в компетенцию Конституционного суда.

12. Предметом обращения является ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, согласно которой срок регистрации по месту жительства или временного пребывания должен составлять не менее трех месяцев до даты первого тура голосования. Оспариваемая норма ранее не составляла предмет конституционного контроля.

13. Автор обращения полагает, что оспариваемая норма противоречит ст.1 ч.(3) (главенство права), ст.4 (права и свободы человека), ст.7 (Конституция – высший закон), ст.8 (соблюдение международного права и международных договоров), ст.16 (равенство), ст.27 (право на свободу передвижения), ст.32 (свобода мнений и выражения), ст.38 (право избирать и быть избранным) и ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) Конституции.

14. Что касается действия ст.1 ч.(3), ст.4, ст.7 и ст.8 Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что в рассматриваемом случае положения данных статей носят общий характер и не могут служить в качестве самостоятельных и отдельных обоснований. Они могут быть приведены в соотношении с другой нормой Конституции, применимой по делу (ОКС № 166 от 1 декабря 2022 г., § 19; ОКС № 13 от 2 февраля 2023 г., § 19; ОКС № 53 от 4 мая 2023 г., § 16).

15. Относительно ст.16 и ст.54 Конституции Конституционный суд напоминает, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Лишь в ходе анализа обоснованности вмешательства в гарантированные Конституцией основные права Конституционный суд может применить положения этих статей (ОКС № 128 от 13 сентября 2022 г., § 23). Принцип недискриминации не является конституционным вопросом, если не ущемляется основное право (см. ОКС № 4 от 19 января 2023 г., § 20).

16. Касательно действия ст.27 Конституции автор обращения не доказал, каким образом оспариваемая норма ущемляет право на свободу передвижения, если установленная мера не препятствует осуществлению права каждого гражданина Республики Молдова поселяться или пребывать в любом населенном пункте страны. Ввиду неправомочности Конституционного суда выявить аргументы в пользу автора, обращение в этой части расценивается как неприемлемое.

17. Касательно применимости ст.32 Конституции, которая гарантирует свободу мнений и выражения, Конституционный суд подчеркивает, что в этом случае анализ оспариваемой нормы с точки зрения свободы выражения политического выбора путем осуществления избирательного права необходимо проводить на основании специальных положений ст.38 Конституции, которые гарантируют избирательное право граждан. Конституционный суд отмечает, что ст.38 Конституции необходимо толковать и в соотношении с принципами ст.3 Протокола № 1 к Европейской конвенции.

18. Так, ЕСПЧ отметил, что права, предусмотренные в ст.3 Протокола № 1 к Конвенции, не носят абсолютный характер и могут подвергаться "подразумеваемым ограничениям", при этом договаривающимся государствам предоставляется свобода усмотрения в этой сфере. Стандарт, применяемый в отношении ст.3 Протокола № 1, является менее строгим, чем тот, который применяется в отношении ст.ст.8 – 11 Конвенции. ЕСПЧ, когда рассматривает вопросы о соответствии со ст.3 Протокола № 1, по сути, сосредотачивает свое внимание на соблюдение двух критериев: с одной стороны, проверяет, были ли допущены произвольный подход или несоразмерность, а с другой стороны, не нарушило ли ограничение свободное волеизъявление народа (см. Ždanoka против Латвии [БП], 16 марта 2006 г., § 103-104 и 115].

19. ЕСПЧ отметил, что условие места пребывания или его продолжительности для осуществления избирательного права, в принципе, не является произвольным ограничением избирательного права и, следовательно, не является несовместимым со ст.3 Протокола № 1 к Конвенции (см. Py против Франции, 11 января 2005 г., § 48).

20. В деле Py против Франции французскому гражданину, жителю Нумеи – Новая Каледония – запретили голосовать на выборах в конгресс Новой Каледонии, поскольку продолжительность его пребывания в этом регионе составляла менее 10 лет. ЕСПЧ отметил, что заявитель вернулся из Франции и его позиция отличалась от позиции постоянного жителя Новой Каледонии. ЕСПЧ подчеркнул, что эти выборы связаны с процессом на самоопределение и предполагают участие граждан, у которых достаточно тесные связи с данной территорией, будущее которой сейчас решается. В результате условие места пребывания оправданно и его цель является правомерной. История и статус Новой Каледонии – которая переживает переходный период к обретению полного суверенитета и находится в процессе самоопределения – были признаны как "потребности местного характера", которые оправдывают такое важное условие, как десятилетний срок пребывания (§ 61-63).

21. В рассматриваемом случае Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения запрещают гражданам участвовать в местных выборах, если срок регистрации по месту жительства или временного пребывания составляет менее трех месяцев до даты первого тура голосования.

22. Конституционный суд отмечает, что данная норма устанавливает общую меру, применяемую (i) только к лицам, которые за последние три месяца переехали из одной административно-территориальной единицы в другую, и (ii) только на местных выборах.

23. Конституционный суд отмечает, что ограничение, предусмотренное ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, является разумной гарантией, направленной на обеспечение честных местных выборов (см. Совместное заключение Венецианской комиссии и Бюро ОБСЕ за демократические институты и права человека по проекту Избирательного кодекса, принятое Венецианской комиссией на 132-м пленарном заседании от 21-22 октября 2022 г., § 53). Кроме того, данная мера необходима для того, чтобы противодействовать такому явлению, как предвыборная миграция, которая приводит к нарушению демократических принципов в области выборов.

24. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что запрет на участие в голосовании на местных выборах, установленный в отношении лиц, переменивших место жительства или место временного пребывания за последние три месяца до даты проведения первого тура голосования, не затрагивает сущность избирательного права. Условие, установленное ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, направлено на обеспечение честных и корректных местных выборов.

25. Исходя из вышеизложенного и принимая во внимание практику ЕСПЧ в этой сфере, Конституционный суд заключает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутата Парламента Республики Молдова Марины Таубер о контроле конституционности ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

№ 317 от 13 декабря 1994 года и ст.67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Определением № 111 от 12 сентября 2023 года было признано неприемлемым обращение № 204а/2023 о контроле конституционности ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, представленное депутатом Парламента Республики Молдова Мариной Таубер.

2. Автор обращения отмечает, что на выборах в местный совет и примара не участвуют те избиратели, срок регистрации которых по месту жительства или временного пребывания на территории соответствующей административно-территориальной единицы составляет менее трех месяцев до даты первого тура голосования. При этих обстоятельствах автор обращения считает, что оспариваемая мера устанавливает различное отношение к гражданам, срок регистрации которых по месту жительства или временного пребывания составляет менее трех месяцев до даты первого тура голосования, с одной стороны, и к тем, срок регистрации которых превышает три месяца, с другой стороны. Более того, по мнению автора обращения, согласно оспариваемой норме, в случае перемены местожительства в течение последних трех месяцев до проведения первого тура местных выборов граждане не смогут участвовать в голосовании ни в одном из округов: ни по новому, ни по прежнему адресу. Таким образом, граждане лишены права избирать. Автор заключает, что ограничение, предусмотренное оспариваемой нормой, не является необходимым в демократическом обществе (см. ОКС № 111 от 12 сентября 2023 г., § 5-8).

3. В связи с вышеизложенной критикой о неконституционности Конституционный суд отмечает, что запрет на участие в голосовании на местных выборах, установленный в отношении лиц, переменивших место жительства или место временного пребывания за последние три месяца до даты проведения первого тура голосования, не затрагивает сущность избирательного права. Условие, установленное ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, направлено на обеспечение честных и корректных местных выборов (см. ОКС № 111 от 12 сентября 2023 г., § 24).

4. Необходимо отметить, что, согласно ст.38 Конституции, воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом. Ранее Конституционный суд отметил, что одним из существенных элементов правового государства, в общем, и избирательной системы, в частности, является избирательное право. Граждане реализуют на практике свое избирательное право путем участия в выборах Парламента, органов местного публичного управления, а также в референдумах (см. ПКС № 15 от 16 июня 2015 г., § 44, 48).

5. В своей практике ЕСПЧ неизменно отмечал, что демократия является основополагающим элементом европейского общественного строя и что субъективные права, гарантированные ст.3 Протокола № 1, которые включают право голосовать и право баллотироваться на выборах, являются решающими для установления и сохранения фундаментов последовательной и эффективной демократии, основанной на верховенстве права. Более того, избирательное право не является привилегией. В XXI веке, в демократическом государстве презумпция должна быть в пользу участия, а всеобщее голосование стало основным принципом (см. Karácsony и другие против Венгрии [БП], 17 мая 2016 г., § 141; Тесленко и другие против Российской Федерации, 5 апреля 2022 г., § 117; Kalda против Эстонии, № 2, 6 декабря 2022 г., § 37-38).

6. В соответствии с оспоренной нормой срок регистрации по месту жительства или временного пребывания должен составлять не менее трех месяцев до даты первого тура голосования. Данная норма лишает граждан, зарегистрировавших местожительство/место временного пребывания в последние три месяца до проведения первого тура местных выборов, права избирать примара и местных советников. В своей практике Конституционный суд установил, что отсутствие прописки по месту жительства или месту пребывания в Республике Молдова в связи с отказом/отменой или истечением срока действия не может служить основанием для ограничения осуществления прав, включая избирательных (см., mutatis mutandis, ПКС № 29 от 9 декабря 2014 г., § 83).

7. Таким образом, отмечаю действие по делу ст.38 ч.(2) Конституции. Вместе с тем считаю необходимым отметить, что простое ограничение основного права не эквивалентно нарушению основного права. С конституционной точки зрения, не допускаются необоснованные ограничения основных прав. Обоснованность или необоснованность ограничения может быть установлена только после проведения теста на соразмерность в соответствии со ст.54 Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 3 от 14 января 2021 г., § 58).

8. В видении ЕСПЧ, несмотря на широкую свободу усмотрения, которой располагают государства-участники Конвенции в ограничении осуществления избирательных прав, ограничение не должно затрагивать саму сущность прав и лишать их эффективности. Кроме того, ограничение должно преследовать правомерную цель и использовать средства, которые не являются несоразмерными (см. Selahattin Demirtaş против Турции, № 2, 22 декабря 2020 г., § 387; Kalda против Эстонии, № 2, 6 декабря 2022, § 39-40). Когда рассматривает вопросы о соответствии со ст.3 Протокола № 1, ЕСПЧ, по сути, сосредотачивает свое внимание на то, чтобы проверить, были ли допущены произвольный подход или несоразмерность (см. Ždanoka против Латвии [БП], 16 марта 2006 г., § 115; Российская объединенная демократическая партия "Яблоко" и другие против Российской Федерации, 8 ноября 2016 г., § 68].

9. При рассмотрении данного дела Конституционный суд обозначил правомерную цель вмешательства в избирательное право (см. ОКС № 111 от 12 сентября 2023 г., § 23- 24), но не провел анализ соразмерности меры и не выяснил, в частности, если данная общая мера является чувствительной к частным обстоятельствам.

10. На мой взгляд, Конституционный суд должен был признать обращение приемлемым, рассмотреть его по существу и проверить, если положения ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса нарушают право голоса, гарантированное ст.38 ч.(2) Конституции в соотношении со ст.54 Конституции.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.27 Кодекса конституционной юрисдикции

Определением № 111 от 12 сентября 2023 года Конституционный суд признал неприемлемым обращение депутата Парламента Республики Молдова Марины Таубер о контроле конституционности ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса.

Будучи несогласен с решением моих коллег – конституционных судей, излагаю особое мнение по следующим соображениям.

Оспоренные положения запрещают голосовать на местных выборах гражданам, зарегистрировавшим свое местожительство или место пребывания позднее, чем за три месяца до даты проведения первого тура голосования. Таким образом, была установлена общая мера, применяемая (i) в отношении лиц, переехавших за последние три месяца в другую административно-территориальную единицу на постоянное или временное местожительство, и (ii) только в случае местных выборов.

В этом контексте не могу не согласиться с тем, что ограничение, предусмотренное ст.160 ч.(2) Избирательного кодекса, является разумной гарантией, направленной на обеспечение честных местных выборов (см. Совместное заключение Венецианской комиссии и Бюро ОБСЕ за демократические институты и права человека по проекту Избирательного кодекса, принятое Венецианской комиссией на 132-м пленарном заседании от 21-22 октября 2022 г., § 53). Данная мера необходима для того, чтобы противодействовать явлению "предвыборной миграции", нарушающему демократические принципы в области выборов.

Тем не менее, обозначив указанные правомерные цели, мои коллеги не посчитали необходимым провести предметный анализ аргументов, представленных автором обращения, относительно предполагаемого нарушения ст.38, ст.23 и ст.54 Конституции. В результате не был выявлен в ст.160 Избирательного кодекса в целом ряд проблем, связанных с риском непредсказуемости при осуществлении основного права голоса.

К примеру, положения ч.(1) данной статьи предусматривают, что на выборах в местный совет и примара не участвуют избиратели, не имеющие регистрации по месту жительства или временного пребывания на территории соответствующей административно-территориальной единицы.

Абстрактный анализ положений данной статьи показывает, что некоторые лица, обладающие правом голоса, например, студенты, молодые специалисты, владельцы нового жилья, работники, откомандированные в другие населенные пункты, и др., которые по объективным причинам переехали по новому адресу за последние три месяца до первого тура местных выборов, не смогут голосовать ни в округе, в котором находится их новое место жительства или место временного пребывания, ни в округе, где они ранее проживали. Таким образом, предварительный анализ свидетельствует о действии права избирать, гарантированного ст.38 Конституции в соотношении с принципами ст.3 Протокола № 1 к Европейской конвенции.

Вместе с тем из содержания ст.160 Избирательного кодекса не вытекает со всей определенностью, применима ли данная норма и во втором туре голосования или на повторных местных выборах.

Правда, ЕСПЧ отметил, что условие места пребывания или его продолжительности для осуществления избирательного права, в принципе, не является произвольным ограничением избирательного права и, следовательно, не является несовместимым со ст.3 Протокола № 1 к Конвенции (см. Py против Франции, 11 января 2005 г., § 48).

В то же время ЕСПЧ отметил, что права, предусмотренные в ст.3 Протокола № 1 к Конвенции, не носят абсолютный характер и могут подвергаться "подразумеваемым ограничениям", и что договаривающиеся государства пользуются свободой усмотрения в этой сфере. Стандарт, применяемый в отношении ст.3 Протокола № 1, является менее строгим, чем стандарт, применяемый в отношении ст.ст.8 – 11 Конвенции. Рассматривая вопросы о соответствии ст.3 Протокола № 1, ЕСПЧ, по сути, сосредоточивает свое внимание на соблюдении двух критериев: с одной стороны, проверяет, были ли допущены произвольный подход или несоразмерность, а с другой стороны, не нарушило ли ограничение свободное волеизъявление народа (см. Ždanoka против Латвии [БП], 16 марта 2006 г., § 103-104 и 115].

Резюмируя вышесказанное, я считаю, что только рассмотрение дела по существу с применением анализа соразмерности ограничения, установленного оспариваемой нормой, в свете конституционных норм и международной практики позволило бы Конституционному суду принимать решение относительно конституционности оспоренных положений.

Таким образом, я считаю, что обращение следовало признать приемлемым и принять к рассмотрению по существу.