Определение N 124 от 30.07.2026 о неприемлемости обращения № 102а/2026 г. о контроле конституционности статьи 16 ч.(2) Закона № 225 от 31 июля 2023 года о добровольном укрупнении административно-территориальных единиц и главы VI Методологии добровольного укрупнения административно-территориальных единиц, утвержденной Постановлением Правительства № 925 от 29 ноября 2023 года (механизм финансовой поддержки процесса добровольного укрупнения)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости  обращения  № 102а/2026 г. о  контроле  конституционности

статьи 16 ч.(2) Закона № 225 от 31 июля 2023 года о добровольном укрупнении

административно-территориальных единиц и главы VI Методологии

добровольного укрупнения административно-территориальных

единиц, утвержденной Постановлением Правительства

№ 925 от 29 ноября 2023 года

(механизм финансовой поддержки процесса

добровольного укрупнения)

№ 124  от  30.07.2026

 (в силу 30.07.2026) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 452-455 ст. 144 от 16.09.2026

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Серджиу ЛИТВИНЕНКО,

Ион МАЛАНЧУК,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА, судьи,

при участии помощника судьи Иона Главан,

принимая во внимание обращение № 102а,

зарегистрированное 13 мая 2026 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 30 июля 2026 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение о контроле конституционности статьи 16 ч.(2) Закона № 225 от 31 июля 2023 года о добровольном укрупнении административно-территориальных единиц и главы VI Методологии добровольного укрупнения административно-территориальных единиц, утвержденной Постановлением Правительства № 925 от 29 ноября 2023 года.

2. Обращение подано в Конституционный суд 13 мая 2026 года Якобом Гужа, примаром села Шестач района Шолдэнешть, от имени местного совета села Шестач на основании Решения № 6.9 от 10 ноября 2025 года, в котором примар был уполномочен обратиться в Конституционный суд, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции и статьи 25 ч.(1) п.i) Закона №74 от 10 апреля 2025 года о Конституционном суде.

А. Применимое законодательство

3. Применимые положения Конституции:

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20-24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

4. Применимые положения Закона № 225 от 31 июля 2023 года о добровольном укрупнении административно-территориальных единиц:

Статья 16

Финансовая помощь для добровольного укрупнения

"(1) Для поддержки процесса добровольного укрупнения и предоставления финансовых стимулов укрупненным АТЕ на период с 1 января 2024 года по 31 декабря 2030 года создается Фонд добровольного укрупнения населенных пунктов. Размер Фонда добровольного укрупнения населенных пунктов определяется ежегодным законом о государственном бюджете.

(2) Средства Фонда добровольного укрупнения населенных пунктов используются исключительно для предоставления укрупняемым АТЕ или, в зависимости от случая, АТЕ, инициировавшим процесс добровольного укрупнения, следующих видов финансовых стимулов:

a) трансферты специального назначения на подготовку процесса добровольного укрупнения;

b) трансферты специального назначения на развитие инфраструктуры в укрупняемых АТЕ;

c) трансферты на поддержку бюджетов укрупняемых АТЕ.

(3) Трансферты, предусмотренные в пунктах a) и b) части (2) настоящей статьи, осуществляются в адрес укрупненных АТЕ только один раз, а предусмотренные в пункте c) части (2) настоящей статьи - ежегодно, начиная с бюджетного года, следующего за бюджетным годом, в котором были образованы укрупненные АТЕ, в течение периода, предусмотренного в части (1) настоящей статьи, в порядке, установленном методологией добровольного укрупнения.

(4) Распределение финансовых стимулов из Фонда добровольного укрупнения населенных пунктов, а также предоставление других финансовых средств осуществляются в порядке, установленном Правительством, на основе объективных критериев, таких как численность населения укрупняемых АТЕ и/или количество АТЕ, подвергшихся объединению в составе укрупненной АТЕ.

(5) Финансовые стимулы для поддержки процесса добровольного укрупнения могут предоставляться также из других национальных фондов и бюджетных источников в порядке, предусмотренном настоящим законом, методологией добровольного укрупнения и другими нормативными актами".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

5. Автор обращения оспаривает механизм предоставления финансовой помощи для добровольного укрупнения в той части, в которой ч.(2) статьи 16 Закона № 225/2023 и глава VI Методологии обусловливают предоставление финансового стимулирования для инициирования или реализации процесса добровольного укрупнения. По его мнению, это условие исключает доступ к фонду добровольного укрупнения для административно-территориальных единиц, которые приняли решение не участвовать в процедуре укрупнения.

6. Автор утверждает, что оспариваемые положения нарушают равенство перед законом, гарантированное статьей 16 Конституции, местную автономию, охраняемую статьей 109 Конституции, а также требования статьи 54 Конституции об ограничении осуществления некоторых прав или свобод.

7. Что касается нарушения принципа равенства перед законом, автор утверждает, что установление благоприятного финансового режима для административно-территориальных единиц, участвующих в укрупнении, приводит к дифференцированному отношению между жителями этих единиц и жителями населенных пунктов, не участвующих в укрупнении, с точки зрения качества публичных услуг.

8. Что касается местной автономии, автор утверждает, что финансовое стимулирование оказывает косвенное давление на местные советы, вынуждая их выбирать между сохранением административной самобытности населенного пункта и доступом к ресурсам, столь необходимым для местного развития. По его мнению, это давление лишает процедуру укрупнения своего подлинно добровольного характера.

9. Что касается статьи 54 Конституции, автор считает, что различие в отношении и предполагаемое вмешательство в местную автономию несоразмерны преследуемой законодателем цели.

10. В поддержку этого утверждения автор приводит ряд элементов, которые, по его мнению, указывают на чрезмерный характер оспариваемого механизма.

11. Во-первых, автор ссылается на абсолютный характер исключения: административно-территориальные единицы, не участвующие в укрупнении, не получают помощь из Фонда укрупнения и, как отмечается в обращении, не располагают альтернативным механизмом или компенсацией. Автор указывает и на установленный срок применения механизма - с 1 января 2024 года по 31 декабря 2030 года.

12. Во-вторых, автор утверждает, что трансферты, предназначенные для инфраструктуры и поддержки местных бюджетов, имеют существенное значение, а их непредоставление не участвующим сообществам может негативно повлиять на способность этих сообществ оказывать качественные публичные услуги. С этой точки зрения, добровольное укрупнение превращается, по его мнению, в косвенное экономическое принуждение.

13. В-третьих, автор утверждает, что сообщество, которое в рамках осуществления своей автономии принимает решение не укрупняться, не должно быть поставлено в невыгодное финансовое положение из-за этого выбора. Согласно обращению, данный механизм не сохраняет справедливое равновесие между продвижением идеи укрупнения и интересами сообществ, которые выбирают сохранение своей административной структуры.

14. В заключение автор ссылается на принцип финансовой солидарности, предусмотренный Законом № 435 от 28 декабря 2006 года об административной децентрализации. Он утверждает, что фонд не направлен на сокращение несоответствий между административно-территориальными единицами в зависимости от их потребностей, а поддерживает определенный выбор административной политики, независимо от уровня развития бенефициаров.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд заключает следующее.

16. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 25 ч.(1) п.i) Закона о Конституционном суде, советы административно-территориальных единиц первого и второго уровня наделены правом обращения в Конституционный суд.

17. В то же время статья 30 ч.(4) Закона о Конституционном суде устанавливает, что стороны могут осуществлять свои процессуальные права лично или через представителя, а личное участие одной из сторон в судопроизводстве не препятствует участию ее представителя.

18. По данному делу Якоб Гужа подал обращение от имени местного совета села Шестач на основании Решения совета № 6.9 от 10 ноября 2025 года. Следовательно, Конституционный суд заключает, что обращение представлено субъектом, наделенным этим правом по закону (см., в связи с этим, ОКС № 108 от 11 июня 2026 года, § 11).

19. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов и постановлений Правительства, в настоящем деле положений статьи 16 ч.(2) Закона № 225/2023 и главы VI Методологии, утвержденной Постановлением Правительства № 925/2023, относится к компетенции Конституционного суда.

20. Предметом обращения являются положения статьи 16 ч.(2) Закона № 225 от 31 июля 2023 года о добровольном укрупнении административно-территориальных единиц и главы VI Методологии добровольного укрупнения административно-территориальных единиц, утвержденной Постановлением Правительства № 925 от 29 ноября 2023 года.

21. Конституционный суд отмечает, что автор обращения сослался на статьи 16 (равенство), 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) и 109 (основные принципы местного публичного управления) Конституции.

22. Конституционный суд напоминает, что, согласно статье 25 ч.(1) п.i) Закона о Конституционном суде, советы административно-территориальных единиц могут ссылаться на статью 109 Конституции, а также на другие конституционные положения, связанные с принципами, охраняемыми этой статьей. Следовательно, по данному делу статьи 16 и 54 Конституции не могут служить самостоятельными основаниями для контроля, а могут быть приняты во внимание лишь в той мере, в которой основанные на них доводы указывают на нарушение принципов местного публичного управления (ОКС № 108 от 11 июня 2026 года, §§ 15-17).

23. Что касается статьи 109 Конституции, Конституционный суд отмечает, что местная автономия подразумевает право административно-территориальных единиц на реализацию задач сообщества без необоснованного вмешательства центральных властей, включая финансовую составляющую. Однако не всякая экономическая мера, касающаяся местных органов власти, ведет к применению этого принципа. Необходимо, чтобы оспариваемая мера нарушала сферы или ресурсы, имеющие существенное значение для финансовой стабильности и осуществления местных полномочий (ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 40; ОКС № 155 от 28 октября 2021 года, §§ 22-23).

24. Конституционный суд отмечает, что Закон № 225/2023 регулирует принципы, условия, критерии и процедуру добровольного укрупнения административно-территориальных единиц первого уровня, а также полномочия центральных и местных органов власти и формы поддержки данного процесса.

25. В отношении форм поддержки, статья 15 закона предусматривает информационную, организационную и методологическую помощь, а статья 16 устанавливает отдельный механизм финансовой помощи для подготовки и реализации добровольного укрупнения.

26. Автор утверждает, что финансовое стимулирование, предназначенное административно-территориальным единицам, инициировавшим или завершившим укрупнение, нарушает автономию единиц, которые решили не участвовать в этом процессе.

27. Конституционный суд отмечает, что фонд добровольного укрупнения населенных пунктов создан на период с 1 января 2024 года по 31 декабря 2030 года, а его средства предназначены исключительно для: подготовки процесса добровольного укрупнения, развития инфраструктуры укрупненных административно-территориальных единиц и поддержки их бюджетов. Обусловленный характер трансфертов специального назначения вытекает из Закона о местных публичных финансах.

28. На основании статьи 16 ч.(4) закона Правительство своим Постановлением № 925/2023 определило порядок распределения финансовых стимулов. Глава VI Методологии регулирует условия, порядок исчисления, назначение и процедуру предоставления трансфертов, связанных с добровольным укрупнением.

29. Конституционный суд заключает, что каждая категория трансфертов регулируется в зависимости от ее цели, размер исчисляется на основе заранее установленных критериев, включая численность населения, а использование средств ограничено назначением, предусмотренным в Методологии.

30. Так, цель оспариваемого механизма, как вытекает из ч.(1) статьи 16 закона, заключается в поддержке процесса добровольного укрупнения и административно-территориальных единиц, сформировавшихся в результате этого процесса.

31. Фонд добровольного укрупнения не относится к общим механизмам финансирования всех административно-территориальных единиц и не входит в состав рядовой системы бюджетного выравнивания. Он является специальным, временным финансовым инструментом, направленным на достижение конкретной цели: поддержка процесса инициирования, подготовка и реализация добровольного укрупнения.

32. Что касается действия статьи 109 Конституции, автор не доказал, в какой мере непредоставление этих стимулов нарушает обычные ресурсы населенного пункта, его способность осуществлять свои законные полномочия или финансовую стабильность местного бюджета.

33. В то же время регулируемый законом и Методологией процесс носит добровольный характер, а решение об инициировании, участии или не участии в нем принимает местный совет. Оспариваемые нормы не устанавливают обязанность укрупнения, не предусматривают наказание за отказ и сами по себе не сокращают средства, предоставляемые на основе общего порядка местного финансирования.

34. Кроме того, оспариваемое различие в отношении имеет прямую связь с предметом и назначением фонда. Участвующие единицы осуществляют деятельность, берут на себя расходы и обязанности, связанные с укрупнением, в то время как не участвующие единицы не несут таких обязательств. Следовательно, автор не доказал произвольный характер критерия избираемости.

35. Конституционный суд отмечает, что автор оспаривает главу VI Методологии в целом, хотя его доводы касаются лишь условия избираемости для финансовых стимулов. В обращении не объясняется предполагаемая неконституционность каждого положения процедуры, формул исчисления или назначения, регулируемые этой главой. Общее оспаривание, не строящееся на индивидуальных доводах, не может служить основанием для контроля конституционности всех положений главы VI.

36. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд отмечает, что автор не доказал действие по делу статьи 109 Конституции и не представил истинных доводов о неконституционности в отношении всех оспариваемых положений. Следовательно, обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, согласно статьям 135 ч.(1) п.а), 140 Конституции, статьям 27 ч.(2) и ч.(3) п.f), 37 и 40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение, поданное местным советом села Шестач района Шолдэнешть, представленным Якобом Гужа, примаром села Шестач, о контроле конституционности статьи 16 ч.(2) Закона № 225 от 31 июля 2023 года о добровольном укрупнении административно-территориальных единиц и главы VI Методологии добровольного укрупнения административно-территориальных единиц, утвержденной Постановлением Правительства № 925 от 29 ноября 2023 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".