Определение N 157 от 10.12.2024 о неприемлемости обращения № 36а/2024 г. о контроле конституционности упущения Президента Республики Молдова издать Указ об утверждении главы автономно-территориального образования Гагаузия членом Правительства

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 36а/2024 г. о контроле конституционности

упущения Президента Республики Молдова издать Указ об утверждении главы

автономно-территориального образования Гагаузия членом Правительства

№ 157  от  10.12.2024

 (в силу 10.12.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 11-13 ст. 7 от 17.01.2025

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 21 февраля 2024 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 10 декабря 2024 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Депутаты Парламента Республики Молдова Марина Таубер, Регина Апостолова, Денис Уланов и Вадим Фотеску, подали 21 февраля 2024 года обращение, в котором просят проверить упущение Президента Республики Молдова издать Указ об утверждении главы автономно-территориального образования Гагаузия членом Правительства.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

2. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[...]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 79

Признание полномочий и принесение присяги

"(1) Результаты выборов Президента Республики Молдова признаются действительными Конституционным судом.

(2) Кандидат, избрание которого признано действительным, не позднее чем в 45-дневный срок после выборов приносит перед Парламентом и Конституционным судом следующую присягу:

"Клянусь отдавать все свои силы и умение во имя процветания Республики Молдова, соблюдать Конституцию и законы страны, защищать демократию, основные права и свободы человека, суверенитет, независимость, единство и территориальную целостность Молдовы"".

Статья 88

Иные полномочия

"Президент Республики Молдова осуществляет также следующие полномочия:

[...]

j) осуществляет иные полномочия, установленные законом".

Статья 97

Структура

"Правительство состоит из Премьер-министра, первого заместителя и заместителей Премьер-министра, министров и других членов, определенных органическим законом".

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

"(1) Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

(2) На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова.

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

(4) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии.

(5) Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

(7) Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

3. Авторы утверждают, что решением от 22 мая 2023 года Апелляционная палата Комрат подтвердила законность выборов на пост главы Гагаузии, проведенных 14 мая 2023 года, и признала действительным мандат Евгении Александровны Гуцул, которая принесла присягу и вступила в должность 19 июля 2023 года. В то же время, согласно статье 14 ч.(4) Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери), глава Гагаузии Указом Президента Республики Молдова утверждается членом Правительства.

4. Авторы обращения утверждают, что, хотя с момента принесения присяги Евгенией Гуцул и вступления ее в должность главы Гагаузии прошло много месяцев, Президент Республики Молдова не издала, на основании ч.(4) статьи 14 Закона № 344 от 23 декабря 1994 года, указ об утверждении ее членом Правительства.

5. По мнению авторов обращения, упущение по изданию данного указа противоречит статьям 1 ч.(3) (правовое государство), 79 (признание полномочий и принесение присяги (Президентом Республики Молдова), 88 п.j) (иные полномочия (Президента Республики Молдова), 97 (структура (Правительства) и 111 (автономно-территориальное образование Гагаузия) Конституции, а также положениям ч.(4) статьи 14 Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери).

B. Оценка Конституционного суда

6. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

7. Статья 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов Парламента правом обращения в Конституционный суд.

8. Конституционный суд отмечает, что, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, он вправе по запросу осуществлять контроль конституционности указов Президента Республики Молдова.

9. Предметом данного обращения является упущение Президента Республики Молдова издать Указ об утверждении главы автономно-территориального образования Гагаузия членом Правительства.

10. Конституционный суд отмечает, что авторы обращения должны доказать, что предполагаемая обязанность Президента Республики основана на требовании Конституции.

11. Конституционный суд отмечает, что, хотя авторы обращения ссылаются на статьи 1 ч.(3), 79, 88 п.j), 97, 111 Конституции, в сущности они оспаривают упущение Президента Республики Молдова издать Указ об утверждении главы автономно-территориального образования Гагаузия членом Правительства, согласно ч.(4) статьи 14 Закона об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери).

12. Так, Конституционный суд заключает, что предмет обращения не входит в область конституционной юрисдикции.

13. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что толкование и применение законодательных положений, в рассматриваемом деле упущение издать указ, предусмотренный статьей 14 ч.(4) Закона об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери), относится к компетенции административного суда (см., mutatis mutandis, ОКС № 135 от 24 ноября 2020 года, § 24; ОКС № 190 от 21 декабря 2023 года, § 35).

14. С учетом вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности упущения Президента Республики Молдова издать Указ об утверждении главы автономно-территориального образования Гагаузия членом Правительства, поданное депутатами Парламента Республики Молдова Мариной Таубер, Региной Апостолова, Денисом Уланов и Вадимом Фотеску.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном суде

и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

1. Я согласна с решением, вынесенным ОКС № 157 от 10 декабря 2024 года, и с тем, что обращение № 36а/2024 не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу, в том числе, из следующих соображений.

2. Принимая во внимание, что предметом обращения является упущение Президента Республики Молдова издать указ об утверждении главы Гагаузии членом Правительства, констатирую, что ни одна из конституционных норм прямо не предусматривает, что глава Гагаузии является членом Правительства.

3. В соответствии с Конституцией, Правительство состоит из Премьер-министра, первого заместителя и заместителей Премьер-министра, министров и других членов, определенных органическим законом (статья 97 Конституции).

4. Со ссылкой на указанную конституционную норму, авторы обращения утверждают, что, на основании статьи 14 ч.(4) Закона № 344 от 23 декабря 1994 года об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери), глава Гагаузии должен быть утвержден членом Правительства Республики Молдова.

5. По моему мнению, хотя Закон № 344/1994 указывает на членство в Правительстве, он не регулирует процедуру и условия, при которых глава Гагаузии назначается на эту должность. Правовые условия избрания главы Гагаузии не могут распространяться на условия, необходимые для того, чтобы стать членом Правительства, поскольку членство в Правительстве регулируется положениями ряда органических законов, в данном случае Закона № 344/1994, Закона № 199/2010, Закона № 136/2017 о Правительстве, Закона № 245/2008 о государственной тайне и др.

6. Например, порядок организации и деятельности Правительства, его структура и правоотношения с другими органами публичной власти, включая условия назначения главы Гагаузии членом Правительства, регулируются Законом № 136 от 7 июля 2017 года о Правительстве (см. статьи 1 и 16 закона).

7. Членами Правительства становятся: (i) либо в результате инвеституры Правительства, в порядке статьи 98 Конституции; (ii) либо в случае кадровых перестановок в Правительстве, в условиях статьи 98 ч.(6) Конституции; (iii) либо в случае "других членов, определенных органическим законом".

8. Независимо от способа приобретения членства в Правительстве, во всех случаях лицо должно одновременно отвечать следующим требованиям: а) являться гражданином Республики Молдова; b) постоянно проживать на территории Республики Молдова; c) в отношении него не установлены меры судебной охраны; d) владеть румынским языком; e) иметь высшее образование; f) иметь безупречную репутацию (статья 16 ч.(1) Закона № 136/2017).

9. Не уточняя функции и полномочия Правительства, отмечу лишь то, что Правительство является коллегиальным органом, а голос каждого члена имеет одинаковое юридическое значение. Кроме того, каждый из членов Правительства имеет право доступа к государственной тайне по форме № 1 (см. приложение № 1 к Закону № 245/2008).

10. Устанавливая эти условия, закон не предусматривает никаких исключений и не различает способы вступления на должность члена Правительства. Следовательно, если хотя бы одно из указанных условий не выполнено, например, лицо не владеет румынским языком или не имеет высшего образования, это будет являться препятствием, не позволяющим ему стать членом Правительства.

11. Законодатель установил, что оценка соответствия "других членов, определенных органическим законом" требованиям статьи 16 частям (1) и (2) Закона № 136/2017 осуществляется на момент выдвижения кандидатуры на должность, предоставляющую статус члена Правительства (ч. (6) статьи 16 Закона № 136/2017).

12. Право Президента Республики назначать членов Правительства подразумевает и проверку соответствия законодательным требованиям к данной должности. Издание указа о назначении на должность члена Правительства не является формальностью.

13. Компетенция Президента Республики Молдова по проверке на соответствие требованиям, установленным к должности члена Правительства, становится обязательной, особенно в случаях, когда: (i) органический закон, "определяющий других членов Правительства", не содержит условий, аналогичных предусмотренным частями (1) и (2) статьи 16 Закона о Правительстве, или (ii) порядок избрания/назначения на должность, совместимую с членством в Правительстве, будучи предусмотрен законом, не обеспечил соответствие указанным требованиям.

14. В этом контексте ни мандат главы Гагаузии, совместимый с должностью члена Правительства, ни тот факт, что определенные органическим законом условия (в данном случае, Законом № 344/1994) для получения указанного мандата не аналогичны требованиям Закона о Правительстве, не могут служить основанием для отступления от требований частей (1) и (2) статьи 16 Закона № 136/2017.

15. Что касается доводов авторов обращения, которые, ссылаясь на статью 111 Конституции, утверждают, что Закон № 344/1994 об особом правовом статусе Гагаузии является органическим законом, обладающим особым статусом по сравнению с другим органическим законом, отмечу, что Конституционный суд установил, что понятие "специальный органический закон" противоречит Конституции (см. § 2 в Заключении Конституционного суда № 4 от 28 ноября 2002 года). Следовательно, указанный закон не обладает "особым правовым статусом" по сравнению с другими органическими законами. В связи с этим Венецианская комиссия указала, что понятие "специальный органический закон" может быть использовано лишь после изменения статей 72 и 74 Конституции (см. CDL-AD (2002) 20, п.а) § 29).

16. Статья 111 Конституции не единственная, которая предусматривает, что некоторые отношения регулируются законами. Примером этого является статья 64 ч.(1) Конституции, предусматривающая, что структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. По делам, в которых рассматривались доводы в отношении Регламента Парламента, основанные на этой конституционной статье, Конституционный суд всегда отклонял те, которые не вытекали из положений Конституции. Кроме того, Конституционный суд отметил, что ч.(1) статьи 64 Конституции не присваивает Регламенту Парламента конституционный характер и не наделяет его "конституционной ценностью" (см., mutatis mutandis, ПКС № 21 от 27 июля 2021 года, § 23-24 и приведенная в них практика). Следовательно, любые доводы о неконституционности, даже если они вытекают из Регламента, для принятия к рассмотрению по существу должны основываться на конституционном положении. По моему мнению, эти суждения применимы, mutatis mutandis, и по отношению к закону, предусмотренному статьей 111 Конституции.

17. Даже часть (7) статьи 111 Конституции, которая предусматривает, что "изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента", не меняет категорию Закона № 344/1994, который остается органическим законом, в соответствии со статьями 72 и 74 Конституции. Так, квалифицированное большинство в три пятых голосов, необходимое для внесения изменений в указанный закон, не может быть использовано в качестве аргумента для придания ему качества "специального". Поскольку в данном случае квалифицированное большинство, предусмотренное статьей 111 ч.(7) Конституции, имеет совершенно иную цель, а именно обеспечить стабильность этого закона в случае возможных изменений законов. Эта цель вытекает из содержания проекта конституционного закона, получившего заключение Конституционного суда, который имел следующее содержание: "Совершенствование законодательства Республики Молдова влечет за собой и совершенствование специального органического закона об особом статусе автономно-территориального образования Гагаузия, изменения которого принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов". За исключением понятия "специальный органический закон", получившего отрицательное заключение, остальная часть приведенного текста получила положительное заключение (см. ЗКС № 4 от 28 ноября 2002 года, § 2). Таким образом, ни одно из положений Конституции не присваивает Закону № 344/1994 конституционный характер и не придает ему "конституционную ценность", как указывают авторы обращения № 36а/2024.

18. Конституционный суд в своей практике, при рассмотрении обращения в отношении некоторых положений Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре, когда его авторы указывали на специальный характер Закона № 344/1994 об особом правовом статусе Гагаузии и приоритетное применение положений статьи 21 данного закона, регулирующей порядок назначения главного прокурора АТО Гагаузия, по сравнению с новыми положениями Закона о прокуратуре, отметил следующее: (i) статья 111 ч.(7) Конституции относит закон, регулирующий правовой статус Гагаузии, к категории органических законов, (ii) согласно статье 72 ч.(1) Конституции, ни один органический закон не может иметь большую юридическую силу по отношению к другим органическим законам, принятым Парламентом. Кроме того, Конституционный суд установил, что оба рассматриваемых закона являются органическими законами и обладают одинаковой юридической силой, а в случае наличия между ними разногласий, используются общие принципы применения закона во времени (см. ОКС № 30 от 29 апреля 2016 года, § 31-34 и приведенная в них практика).

19. В заключение, чтобы стать членом Правительства, "другие члены, определенные органическим законом", должны отвечать всем требованиям органических законов, в том числе установленным статьей 16 частями (1) и (2) Закона № 136/2017 о Правительстве, даже если для занятия должности, которая дает право стать членом Правительства, действующий органический закон не предусматривает таких условий.