Определение N 19 от 21.03.2024 о неприемлемости обращения № 17а/2024 г. о контроле конституционности некоторых положений статьи 184 ч.(2) Избирательного кодекса (проведение республиканского референдума и парламентских или президентских выборов в тот же день)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 17а/2024 г. о контроле конституционности

некоторых положений статьи 184 ч.(2) Избирательного кодекса

(проведение республиканского референдума и парламентских

или президентских выборов в тот же день)

№ 19  от  21.03.2024

 (в силу 21.03.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 184-187 ст. 59 от 25.04.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 30 января 2024 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 21 марта 2024 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела является обращение, поданное в Конституционный суд депутатами Парламента Республики Молдова Владимиром Воронин, Владом Батрынча и Дианой Караман в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса в редакции Закона № 1 от 18 января 2024 года.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

3. Парламент Республики Молдова 18 января 2024 года принял Закон № 1 о внесении изменений в некоторые нормативные акты. Статья I п.19 данного закона предусматривает, что в статье 184 Избирательного кодекса часть (2) будет иметь следующее содержание: "(2) Республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней до и 60 дней после дня парламентских, президентских и всеобщих местных выборов, за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы. Два республиканских референдума не могут проводиться в один и тот же день. Республиканский референдум любого вида не может проводиться в тот же день, что и всеобщие местные выборы".

4. Закон № 1 от 18 января 2024 года был опубликован в Официальном мониторе 25 января 2024 года и в этот день вступил в силу.

А. Применимое законодательство

5. Применимые положения Конституции:

Статья 7

Конституция – высший закон

"Конституция Республики Молдова является еe высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 140

Решения Конституционного суда

"(1) Законы и другие нормативные акты либо их части утрачивают силу с момента принятия Конституционным судом соответствующего решения.

(2) Решения Конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат".

6. Применимые положения Избирательного кодекса, принятого Законом № 326 от 8 декабря 2022 года:

Статья 184

Ограничения по проведению республиканского референдума

"(1) Республиканский референдум не проводится в случае введения/объявления чрезвычайного, осадного или военного положения, а также в течение 120 дней после отмены такого положения. Если республиканский референдум совпадает с днем последующего введения/объявления чрезвычайного, осадного или военного положения, таковой отменяется по праву или переносится на другой день с соблюдением предусмотренных настоящим кодексом сроков его проведения. Постановление о переносе республиканского референдума принимается органом, издавшим документ об объявлении референдума.

(2) Республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней до и 60 дней после дня парламентских, президентских и всеобщих местных выборов, за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы. Два республиканских референдума не могут проводиться в один и тот же день. Республиканский референдум любого вида не может проводиться в тот же день, что и всеобщие местные выборы".

[статья 184 ч.(2) в редакции Закона № 1 от 18 января 2024 года, вступившего в силу 25 января 2024 года]

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

7. Авторы обращения утверждают, что положение "за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы" в ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса противоречит первому предложению той же части, которое устанавливает, что республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней до и 60 дней после дня парламентских или президентских выборов. В этом контексте авторы обращения подчеркивают, что первое и второе предложения ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса регулируют несовместимые, то есть взаимоисключаемые правила.

8. Кроме того, авторы обращения считают, что в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года Конституционный суд отмечал, что если проведение референдума запрещено за 60 дней до и 60 после дня выборов, то он не может, a fortiori, состояться в тот же день (§ 102 заключения). Более того, Конституционный суд подчеркивал, что проведение референдума и выборов в тот же день может затруднить осуществление избирательного права, что приведет к ограничению данного права (§ 104 заключения).

9. В то же время авторы обращения утверждают, что Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов с изменениями, принятыми Венецианской комиссией 17-18 июня 2022 года, рекомендует государствам не проводить в один день выборы и референдумы, если референдум касается органа, участвующего в выборах.

10. По мнению авторов обращения, оспариваемое законодательное положение нарушает статьи 1 ч.(3), 4, 7, 23, 32, 38 и 140 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

11. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд установил следующее.

12. Статья 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов правом обращения в Конституционный суд.

13. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов, в данном случае положения "за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы" в ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса, относится к компетенции Конституционного суда.

14. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

15. Авторы обращения утверждают, что оспариваемые положения нарушают статьи 1 ч.(3) (верховенство права), 4 (права и свободы человека), 7 (Конституция – высший закон), 23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), 32 (свобода мнений и выражения), 38 (право избирать и быть избранным) и 140 (решения Конституционного суда) Конституции.

16. Что касается действия статей 1 ч.(3), 4 и 7 Конституции, Конституционный суд напоминает, что эти статьи носят общий характер и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных оснований (ОКС № 179 от 14 декабря 2023 года, § 15). С другой стороны, в отношении статьи 23 Конституции Конституционный суд отмечает, что эта статья не имеет самостоятельного применения. Для ее применимости авторы обращения должны доказать наличие вмешательства в гарантированные Конституцией права (ОКС № 92 от 7 июля 2022 года, § 23).

17. Относительно действия статьи 32 Конституции Конституционный суд отмечает, что авторы обращения не обосновали противоречие оспариваемых положений данной конституционной статье. Простая отсылка к конституционной норме не может расцениваться как истинная критика о неконституционности. Если приступить к рассмотрению по существу обращений, составленных подобным образом, Конституционный суд заменит авторов в изложении доводов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (ОКС № 166 от 4 ноября 2021 года, § 24).

18. Что касается изложенных в обращении доводов о действии по делу статьи 38 Конституции, Конституционный суд отмечает, что эта статья не содержит никаких ограничений для проведения выборов и референдума в один и тот же день.

19. С другой стороны, в своей практике Конституционный суд подчеркивал, что одновременная организация и проведение нескольких избирательных процессов является обычной практикой в европейских государствах, о чем свидетельствует множество примеров (см. Заключение № 1 от 22 сентября 2014 года, § 101; ПКС № 5 от 14 марта 2019 года, § 31). Кроме того, Конституционный суд отмечал, что одновременное проведение парламентских выборов и референдума может быть продиктовано необходимостью сокращения расходов (см. Заключение № 1 от 22 сентября 2014 года, § 106), а совместная организация референдума и выборов может увеличить число участников в обоих избирательных процессах (см. ПКС № 5 от 14 марта 2019 года, § 32). Таким образом, учитывая данную практику, Конституционный суд отклоняет утверждение о наличии вмешательства в статью 38 Конституции.

20. Что касается утверждений о предполагаемых противоречиях между первой и второй частью первого предложения ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса, и что они взаимоисключаются, Конституционный суд отмечает, что, если это предполагаемое несоответствие не нарушает какой-либо конституционной ценности или принцип, он не уполномочен высказываться по этому вопросу.

21. Во второй части обращения авторы указывают на действие по делу статьи 140 Конституции, ссылаясь на суждения, изложенные в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года, в частности, в § 102-104, запрещающие одновременное проведение референдума и президентских выборов.

22. В связи с этим Конституционный суд указывает, что в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года предметом рассмотрения послужила инициатива некоторых депутатов Парламента о внесении изменений в Конституцию путем референдума. Пункт 3 резолютивной части заключения устанавливает, что указанная инициатива нарушает статьи 38 и 143 ч.(1) Конституции. В основу решения Конституционного суда легли его собственные выводы, изложенные в § 70 и 96 заключения, в которых отмечается, что проведение референдума нарушает шестимесячный срок, указанный в ч.(1) статьи 143 Конституции, и что текст, предложенный для утверждения на референдуме, противоречит требованиям, вытекающим из совместного применения статей 2 ч.(1), 38 ч.(1) и 75 Конституции.

23. В § 66-69 заключения Конституционный суд проверил соблюдение шестимесячного срока между датой регистрации инициативы о внесении изменений в Конституцию и датой проведения референдума, а в § 90-95 установил, что законодательный текст, предложенный для утверждения путем референдума, а также поставленный вопрос содержат ряд недостатков. В Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года Конституционный суд заключил, что "день, предложенный для проведения республиканского референдума, совпадает с днем проведения парламентских выборов" (§ 97), тогда как ч.(2) статьи 145 Избирательного кодекса № 1381 от 21 ноября 1997 года предусматривала, что "республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума" (§ 98). Принимая во внимание данное положение Избирательного кодекса, которое Конституционный суд рассмотрел и дал толкование (см. § 99-106), он установил, что "для того, чтобы избежать путаницы, референдум не может состояться в предложенный день" (см. § 102), то есть не может быть проведен в один день с парламентскими выборами.

24. Конституционный суд отмечает, что суждения, изложенные в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года, представляют собой толкование текста закона, который он счел двусмысленным, направив по нему представление для устранения законодательной неясности относительно возможности совмещения выборов и референдума (§107). В связи с этим в Заключении № 1 изложены заключения Конституционного суда о том, что одновременное проведение референдума и выборов, в сущности, не запрещено и проведение нескольких избирательных процессов не является новшеством в демократических государствах, чему существует множество примеров (см. § 101).

25. Более того, в представлении, составленном в результате принятия заключения, Конституционный суд просит законодателя устранить законодательные противоречия, установленные Конституционным судом, и регламентировать, среди прочего, исчерпывающие правила, касающиеся одновременного проведения референдума и выборов. Конституционный суд также подчеркивает, что, если бы он действительно имел в виду, как утверждают авторы обращения, что указанные параграфы заключения запрещают проведение референдума и выборов в один день, то представление было бы лишено предмета.

26. Конституционный суд отмечает, что после вынесения Заключения № 1 от 22 сентября 2014 года законодатель установил в Избирательном кодексе возможность проведения в один и тот же день референдума и выборов. В связи с этим в Постановлении № 5 от 14 марта 2019 года Конституционный суд подтвердил результаты республиканского консультативного референдума от 24 февраля 2019 года, который был проведен в один с парламентскими выборами. Конституционный суд при этом отметил в § 30 указанного постановления, что закон позволял одновременное проведение референдума и парламентских выборов.

27. Конституционный суд еще раз подчеркивает свои суждения, изложенные в Постановлении № 5 от 14 марта 2019 года, о том, что одновременное проведение референдума и выборов возможно (см. § 30-32). Следовательно, нельзя согласиться с доводами, основанными на статье 140 Конституции.

28. С этой точки зрения, Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов с изменениями, принятыми Венецианской комиссией 17-18 июня 2022 года, не исключает возможность проведения выборов и референдума в один день. Однако руководящие принципы рекомендуют не проводить в один и тот же день выборы и референдум, если референдум касается органа, подлежащего избранию (CDL-AD(2022)015, пункт 71).

29. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

В соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности положения "за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы" в ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса, поданное депутатами Парламента Республики Молдова Владимиром Воронин, Владом Батрынча и Дианой Караман.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. В Определении № 19 от 21 марта 2024 года было признано неприемлемым обращение № 17а/2024 о контроле конституционности положения "за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы" в ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса, представленное Владимиром Воронин, Владом Батрынча и Дианой Караман, депутатами Парламента Республики Молдова.

2. Авторы обращения ссылаются на действие по делу статьи 140 (решения Конституционного суда) Конституции, принимая во внимание Заключение № 1 от 22 сентября 2014 года, в частности суждения, изложенные в § 102-104, которые запрещают одновременное проведение референдума и выборов (см. ОКС № 119 от 21 марта 2024 года, § 8, 10, 21).

3. В отношении этих доводов о неконституционности Конституционный суд отметил, что он не может согласиться с критикой, основанной на статье 140 Конституции (см. ОКС № 19 от 21 марта 2024 года, § 27).

4. Конституционный суд в своей практике отмечал, что в любой ситуации соблюдение общеобязательного характера постановлений Конституционного суда придает значение не только эффективности его резолютивной части, а в равной мере и его мотивировочной части, поскольку постановление представляет собой одно целое, единство мотивировочной и резолютивной частей (см. ПКС № 33 от 10 октября 2013 года, § 41; ПКС № 26 от 11 ноября 2014 года, § 71; ПКС № 8 от 11 марта 2024 года, § 25).

5. Более того, синтагма "решения Конституционного суда" в ч.(2) статьи 140 Конституции не различает акты Конституционного суда по виду (постановление, определение, заключение) или содержанию, что позволяет заключить, что все акты Конституционного суда, принимаемые в осуществление своих конституционных полномочий, являются окончательными. Понятие "решение" является общим и охватывает все виды актов Конституционного суда: постановление, определение, заключение. Вне зависимости от названия, эти акты являются окончательными и не подлежат обжалованию. Так, синтагма "решения Конституционного суда" в ч.(2) статьи 140 Конституции в значении актов, принимаемых Конституционным судом, включает постановления, определения и заключения, вынесенные Конституционным судом в осуществление своих конституционных полномочий (ПКС № 20 от 9 июля 2020 года, § 34; ПКС № 8 от 11 марта 2024 года, § 25).

6. В этом контексте, рассматривая обращение о вынесении заключения по инициативе пересмотра некоторых статей Конституции посредством республиканского конституционного референдума, Конституционный суд вынес Заключение № 1 от 22 сентября 2014 года. Учитывая тот факт, что дата, предложенная для проведения референдума, совпадала с днем парламентских выборов, Конституционный суд рассмотрел возможность совмещения республиканского конституционного референдума с парламентскими выборами (§ 97-107 заключения).

7. Конституционный суд отметил, что, согласно ч.(2) статьи 145 Избирательного кодекса (действующего на день вынесения заключения), республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума (ЗКС № 1 от 22 сентября 2014 года, § 98). Отмечаю тот факт, что статья 184 ч.(2) Избирательного кодекса в редакции Закона № 1 от 18 января 2024 года, которая является предметом обращения, также запрещает проведение республиканского референдума в течение 60 дней до и 60 дней после проведения парламентских, президентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума или в день проведения всеобщих местных выборов. Следовательно, различие заключается в том, что оспариваемая норма допускает возможность проведения республиканского референдума в один день с парламентскими или президентскими выборами.

8. Высказавшись относительно возможности совмещения республиканского конституционного референдума с парламентскими выборами, Конституционный суд в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года отметил, что разные правила по установлению интервалов направлены на свободное формирование мнения и предотвращение путаницы в сознании избирателей. Учитывая исключения, предусмотренные Избирательным кодексом для одновременного проведения двух республиканских референдумов, Конституционный суд счел, что этот запрет продиктован необходимостью избежать путаницы в случае проведения двух демократических процессов различного характера. Вместе с тем Конституционный суд заключил, что такое совмещение способно создать сложности в осуществлении избирательного права и, в конечном итоге, может привести к ограничению данного права. Так, если запрещено проведение референдума в течение 60 дней до и 60 дней после проведения выборов, во избежание путаницы референдум тем более не может состояться в этот день (см. ЗКС № 1 от 22 сентября 2014 года, §§ 102, 104, 107). Следовательно, в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года Конституционный суд пришел к выводу о невозможности совмещения республиканского конституционного референдума с парламентскими выборами во избежание путаницы в случае проведения двух демократических процессов различного характера (см. в связи с этим пункт 5 представления по принятому заключению).

9. В то же время в результате рассмотрения обращения о подтверждении результатов республиканского консультативного референдума Конституционный суд вынес Постановление № 5 от 14 марта 2019 года. Конституционный суд отметил, что только конституционные и законодательные референдумы имеют обязательную юридическую силу, а консультативные референдумы не обладают такой силой. По результатам консультативного референдума власти могут принять к сведению мнение народа по вопросу общенационального значения, но это не налагает на них каких-либо юридических обязательств. Конституционный суд установил, что положения статьи 156 ч.(2) Кодекса о выборах (действующего на день принятия постановления) допускают проведение республиканского референдума в один день с парламентскими выборами. Таким образом, Конституционный суд подтвердил результаты республиканского консультативного референдума, допустив возможность его проведения в один день с парламентскими выборами (см. ПКС № 5 от 14 марта 2019 года, §§ 29, 30, 38). Отмечаю тот факт, что в данном постановлении Конституционный суд не сделал ссылку на приведенные выше суждения, изложенные в Заключении № 1 от 22 сентября 2014 года. Более того, он не пересмотрел это заключение и свои суждения, изложенные в параграфах 102, 104 и 107 заключения.

10. Таким образом, имеется заключение Конституционного суда, в котором была установлена невозможность совмещения республиканского конституционного референдума с парламентскими выборами, и постановление Конституционного суда, в котором допускается возможность проведения республиканского консультативного референдума в один день с парламентскими выборами.

11. По данному делу отмечаю, что оспариваемая норма в безусловной форме позволяет проведение республиканского референдума в один день с парламентскими или президентскими выборами, не делая никаких различий в зависимости от юридического характера вопросов, выносимых на референдум (республиканский конституционный, законодательный или консультативный референдум), и от конкретного содержания вопросов, предлагаемых на референдуме (наличие или отсутствие связи между видом выборов и вынесенным на референдум вопросом).

12. В этом контексте Венецианская комиссия отмечала, что следует избегать путаницы между теми вопросами, которые ставятся на выборах и на референдуме. В некоторых случаях различия между правом голоса на выборах и референдуме могут вызывать путаницу. Например, Венецианская комиссия рекомендует не организовывать выборы и референдумы в тот же день, если референдум касается органа, который должен быть избран (см. Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов, пересмотренный 17-18 июня 2022 года, CDL-AD(2022)015, § 71).

13. Таким образом, констатирую действие по данному делу статьи 140 Конституции.

14. По моему мнению, Конституционному суду надлежало признать обращение приемлемым и в ходе рассмотрения его по существу проверить, выполнил ли Парламент требования статьи 140 Конституции в ходе принятия положения "за исключением случаев, когда он проводится в тот же день, что и парламентские или президентские выборы" в ч.(2) статьи 184 Избирательного кодекса.