Определение N 25 от 22.02.2022 о неприемлемости обращения № 201а/2021 г. о контроле конституционности ст.12 Закона о государственной безопасности № 618 от 31 октября 1995 года (членство Генерального прокурора в Высшем совете безопасности)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 201а/2021 г. о контроле

конституционности ст.12 Закона о государственной

безопасности № 618 от 31 октября 1995 года

(членство Генерального прокурора в

Высшем совете безопасности)

№ 25  от  22.02.2022

 (в силу 22.02.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 80-87 ст. 44 от 25.03.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 15 сентября 2021 г.,

рассмотрев приемлемость обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 22 февраля 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. В основе дела лежит обращение о контроле конституционности положений ч.(4) ст.12 "[…] функции Высшего совета безопасности […] утверждаются Президентом Республики Молдова" и "Генеральный прокурор и статьи 12 в целом Закона о государственной безопасности № 618 от 31 октября 1995 года, с точки зрения упущения законодателя обозначить функции Высшего совета безопасности.

2. Обращение было направлено в Конституционный суд Александром Стояногло, Генеральным прокурором Республики Молдова, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.f) Закона о Конституционном суде № 317 от 13 декабря 1994 года, ст.38 ч.(1) п.f) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года и ст.11 ч.(1) п.i) Закона о прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года.

3. Судья Владимир Цуркан представил пленуму Конституционного суда заявление о самоотводе. Изучив основания заявления, Конституционный суд решил его удовлетворить.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции:

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 60

Парламент – высший представительный

и законодательный орган

"(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]".

Статья 66

Основные полномочия

"Парламент имеет следующие основные полномочия:

a) принимает законы, постановления и резолюции;

[…]".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

[…]

(3) Проекты законов, представленные Правительством, и законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. Другие законодательные предложения рассматриваются в установленном порядке.

[…]".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом".

Статья 125

Прокурор

"(1) Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров на семилетний срок, который не может быть возобновлен.

(2) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

(3) Назначение, перевод, повышение в должности и увольнение нижестоящих прокуроров осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров".

5. Применимые положения Закона о государственной безопасности № 618 от 31 октября 1995 года:

Статья 12

Высший совет безопасности

"(1) Высший совет безопасности является консультативным органом, анализирующим деятельность министерств и других центральных административных органов в области обеспечения государственной безопасности и вырабатывающим соответствующие рекомендации для Президента Республики Молдова по вопросам внешней и внутренней политики.

(2) Высший совет безопасности осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, настоящим законом, другими законодательными актами.

(3) Председателем Высшего совета безопасности является Президент Республики Молдова.

(4) Численный и персональный состав, функции Высшего совета безопасности и порядок его работы утверждаются Президентом Республики Молдова. В состав Высшего совета безопасности входят в силу полномочий Председатель Парламента, премьер-министр, председатель Комиссии Парламента по национальной безопасности, обороне и общественному порядку, министр обороны, министр внутренних дел, директор Службы информации и безопасности, Генеральный прокурор и президент Национального банка Молдовы.

(5) В целях реализации решений Высшего совета безопасности его члены издают распоряжения, не выходящие за пределы конституционных и законных полномочий, обусловленных занимаемой ими должностью.

(5¹) В отступление от положений части (5) Национальный банк Молдовы применяет решения Высшего совета безопасности в части, в какой они не затрагивают его статус и автономию, установленные законом.

(6) Секретарем Высшего совета безопасности может быть назначен гражданин Республики Молдова, имеющий высшее образование, не имеющий судимости, пользующийся безупречной репутацией и не являющийся членом какой-либо партии.

(7) Центральные органы публичной власти, а также подчиненные Правительству органы и входящие в сферу их компетенции организационные структуры, включая те, в которых центральный административный орган выступает в качестве учредителя (предприятия, учреждения и организации независимо от вида собственности), а равно самостоятельные публичные юридические лица обязаны по запросу или по собственной инициативе предоставлять любые данные и сведения, в том числе составляющие государственную, банковскую или коммерческую тайну, которые касаются национальной безопасности, обороны и общественного порядка, а также другую информацию в целях ее использования для подготовки решений Высшего совета безопасности".

[Постановлением Конституционного суда № 25 от 29.10.2020 года синтагма "а также другую информацию" в ч.(7) статьи 12 была признана неконституционной.]

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

6. Автор обращения отмечает, что положениями ст.IV п.1 Закона № 270 от 9 декабря 2016 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Генеральный прокурор был включен в состав Высшего совета безопасности.

7. Автор утверждает, что предложение Комиссии по национальной безопасности, обороне и общественному порядку о включении Генерального прокурора в Совет в качестве члена по праву не было аргументировано, тем самым была нарушена ст.59 ч.(1) и ч.(3) Регламента Парламента. По поправке не проводились публичные обсуждения и необходимая экспертиза, компетентные органы не дали свое заключение, в частности, Генеральная прокуратура. Проект Закона № 436 от 23 ноября 2016 года был принят в двух чтениях в течение одного дня – 9 декабря 2016 года. Таким образом, была нарушена процедура рассмотрения и принятия поправки, что противоречит ст.1 ч.(3), ст.6, ст.64, ст.74 и ст.124 Конституции.

8. Автор обращения подчеркивает, что, согласно ст.12 ч.(4) Закона о государственной безопасности, функции Высшего совета безопасности утверждаются Президентом Республики Молдова. Он считает, что отсутствие в законе четких положений, перечисляющих функции Совета, создает законодательный вакуум и предоставляет Президенту необоснованные прерогативы. Беспрепятственное определение Президентом функций Совета порождает элементы непредсказуемости относительно пределов полномочий Совета, создает правовую неопределенность и риск вмешательства, произвола и подчинения прокуратуры исполнительной власти. Это противоречит ст.1 ч.(3), ст.6, ст.23, ст.54 и ст.124 Конституции.

9. По мнению автора обращения, неукоснительное соблюдение Генеральным прокурором повестки, установленной Президентом, обязательное присутствие на заседаниях Совета, получение оценок и указаний от Президента, включая указания о представлении сведений по находящимся в производстве уголовным делам, имеет определенные последствия для деятельности Генеральной прокуратуры, являясь свидетельством о подчинении Генеральной прокуратуры исполнительной власти.

10. Автор обращения отмечает, что прокуратура – самостоятельный и независимый орган от законодательной, исполнительной и судебной властей, от любой политической партии или общественно-политической организации. Присутствие Генерального прокурора в составе Высшего совета безопасности нарушает принцип разделения государственной власти и наносит ущерб автономии и независимости прокуратуры.

B. Оценка Конституционного суда

11. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

12. Согласно ст.25 п.f) Закона о Конституционном суде № 317 от 13 декабря 1994 года, ст.38 ч.(1) п.f) Кодекса конституционной юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года и ст.11 ч.(1) п.i) Закона о Прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года, Генеральный прокурор обладает правом обращения в Конституционный суд.

13. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов в настоящем деле некоторых положений Закона о государственной безопасности № 618 от 31 октября 1995 года относится к компетенции Конституционного суда.

14. Предметом обращения являются положения ч.(4) ст.12 "[…] функции Высшего совета безопасности […] утверждаются Президентом Республики Молдова" и "Генеральный прокурор" и статьи 12 в целом Закона о государственной безопасности № 618 от 31 октября 1995 года, с точки зрения упущения законодателя обозначить функции Высшего совета безопасности.

15. Автор обращения поднимает вопрос конституционности в формальном аспекте, утверждая, что процедура рассмотрения и принятия поправки, в соответствии с которой в 2016 году Генеральный прокурор был включен в состав Высшего совета безопасности, проводилась с нарушением Регламента.

16. В связи с последним доводом, который относится к приоритетной сфере юрисдикционного анализа, Конституционный суд подчеркивает, что он обозначил принципы политического плюрализма и демократического парламентского обсуждения и на их основе установил свой контроль, начиная с Постановлением № 14 от 27 апреля 2021 года. Конституционный суд вынес четыре постановления (ПКС № 19 от 13 июля 2021 г., ПКС № 21 от 27 июля 2021 г., ПКС № 22 от 29 июля 2021 г., ПКС № 29 от 21 сентября 2021 г.), в которых он подверг анализу подобные аргументы по некоторым законам, принятым до вынесения Постановления № 14 от 27 апреля 2021 года. Оспоренные законы, которые стали предметом указанных постановлений, были приняты в декабре 2020 года. По этому поводу Конституционный суд запросил мнение amicus curiae Венецианской комиссии. В результате, для Конституционного суда Республики Молдова Венецианская комиссия вынесла мнение amicus curiae № 1020/2021 по трем вопросам, связанным с контролем конституционности процедуры принятия законов в Парламенте, CDL-AD(2021)016). Конституционный суд считает, что осуществление контроля конституционности в этих аспектах законов, принятых или измененных до 27 апреля 2021 года, может нарушить принцип правовой определенности. Более того, существует риск, что ряд законов, при принятии которых не были соблюдены стандарты, указанные в постановлении Конституционного суда и ранее не охваченные конституционным контролем, могут быть признаны неконституционными.

17. С точки зрения предполагаемого подчинения прокуратуры Президенту Республики Молдова и факта утверждения Президентом Республики состава и функций Высшего совета безопасности, Конституционный суд подчеркивает, что эти вопросы были рассмотрены в Постановлении № 25 от 29 октября 2020 года.

18. Так, в § 40 данного постановления Конституционный суд отметил, что в соответствии с пунктами с) – е) ч.(1) ст.33 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре независимость прокурора гарантируется путем его неприкосновенности; предоставляемого законом дискреционного права прокурора при исполнении должности; установления законом недопустимости вмешательства других лиц или органов в деятельность прокурора. Кроме того, ч.(1) ст.34 того же закона устанавливает, что неприкосновенность прокурора гарантирует защиту от всяческого давления и вмешательства в его деятельность. Конституционный суд также подчеркнул, что ряд международных актов закрепили и развили принцип независимости прокуроров. В соответствии с Руководящими принципами ООН о роли прокуроров государства-участники должны обеспечить условия для выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей без каких-либо запугиваний, препятствий, преследований, ненадлежащего вмешательства или необоснованного привлечения к гражданской, уголовной или иной ответственности со стороны других органов. Комитет министров Совета Европы в Рекомендации (2000)19 о роли уголовного преследования в системе уголовного правосудия отметил, что: "Государства должны принять соответствующие меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной или иной ответственности" (см., mutatis mutandis, ОКС № 71 от 27 июля 2017 года, § 21-23).

19. В § 42 и 43 постановления Конституционный суд указал, что Уголовно-процессуальный кодекс содержит гарантии защиты информации, данных или доказательств по уголовному судопроизводству, прямо закрепляя условия их разглашения и уголовную ответственность за несоблюдение конфиденциальности материалов уголовного преследования. Как следует из цели и предмета ч.(1) ст.212 Уголовно-процессуального кодекса, режим конфиденциальности материалов уголовного преследования зависит исключительно от лица, осуществляющего уголовное преследование, либо от лица, наделенного полномочиями контроля в проведении уголовного преследования. В этом смысле Конституционный суд отметил, что на основании ст.12 ч.(7) Закона о государственной безопасности Высший совет безопасности вправе запрашивать предоставления прокуратурой любых данных или сведений, но, согласно ч.(1) ст.212 Уголовно-процессуального кодекса, прокуратура может отказать в предоставлении информации и материалов по уголовному преследованию. Предоставление подобной информации Совету приравнивается к ее разглашению, в смысле ст.212 ч.(1) Уголовно-процессуального кодекса, поскольку любой орган, не связанный с деятельностью уголовного преследования, относится к самостоятельному понятию "публичный". Кроме того, Высший совет безопасности не может влиять на деятельность прокуратуры, как и на пределы усмотрения в принятии решений любого прокурора. Более того, в § 96 указанного постановления Конституционный суд отметил, что публичные органы конституционного уровня могут предоставлять запрашиваемые сведения в той мере, в которой это не затрагивает их статус и автономию, предусмотренные Конституцией. Конституционный суд заключил, что оспариваемые положения не затрагивают независимость и самостоятельность прокуратуры, следовательно, ст.124 Конституции не применима по данному делу.

20. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение, представленное Александром Стояногло, Генеральным прокурором Республики Молдова, о контроле конституционности положений ч.(4) ст.12 "[…] функции Высшего совета безопасности […] утверждаются Президентом Республики Молдова" и "Генеральный прокурор" и статьи 12 в целом Закона о государственной безопасности № 618 от 31 октября 1995 года, с точки зрения упущения законодателя обозначить полномочия Высшего совета безопасности.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".