Определение N 26 от 22.02.2022 о неприемлемости обращения № 260g/2021 г. об исключительном случае неконституционности ст.17 Административного кодекса (законный интерес общественной организации в судебном обжаловании административного акта)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 260g/2021 г. об исключительном

случае неконституционности ст.17 Административного кодекса

(законный интерес общественной организации в судебном

обжаловании административного акта)

№ 26  от  22.02.2022

 (в силу 22.02.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 88-95 ст. 46 от 01.04.2022

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Анны Флорян,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 24 ноября 2021 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 22 февраля 2022 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности ст.17 Административного кодекса, утвержденного Законом № 116 от 19 июля 2018 года, представленное Русланом Настасом, председателем ОО "Rezistenţa", в интересах ОО "Rezistenţa", стороны по делу № 3r-799/21, рассматриваемому Апелляционной палатой Кишинэу.

2. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено в Конституционный суд судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу в лице Анжелы Бостан, Вероники Негру и Григория Дашкевича в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Общественная организация "Rezistenţa" 20 мая 2021 года подала административный иск против Генерального инспектората полиции, третьим лицом являясь ООО "Magda-Tur", о признании аукциона и административного договора недействительными.

4. Определением от 28 сентября 2021 года суд Кишинэу (сектор Рышкань) признал иск ОО "Rezistenţa" недопустимым на основании того, что организация не доказала, что оспариваемыми административными процедурами было ущемлено одно из своих прав в смысле ст.17 Административного кодекса.

5. ОО "Rezistenţa" 11 октября 2021 года обжаловало определение от 28 сентября 2021 года в кассационном порядке. Вместе с тем Руслан Настас, председатель ОО "Rezistenţa", подал в интересах ОО "Rezistenţa" запрос об исключительном случае неконституцонности ст.17 в сочетании со ст.207 ч.(2) п.е) Административного кодекса.

6. Определением от 11 ноября 2021 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 9

Основные принципы собственности

"[…]

(2) Собственность не может быть использована в ущерб правам, свободам и достоинству человека.

(3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

[…]".

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

[…]".

Статья 52

Право на подачу петиций

"[…]

(2) Законно созданные организации имеют право обращаться с петициями исключительно от имени коллективов, которые они представляют".

Статья 53

Право лица, ущемленного властью

"(1) Лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

[…]".

8. Применимые положения Административного кодекса, утвержденного Законом № 116 от 19 июля 2018 года:

Статья 17

Нарушенное право

"Нарушенное право – это любые установленные законом право или свобода, ущемленные административной деятельностью".

Статья 207

Рассмотрение допустимости административного иска

"[…]

(2) Административный иск признается недопустимым, если, в частности:

a) имеется окончательное судебное решение по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же правовым основаниям;

b) имеется судебное определение о прекращении производства в связи с отказом истца от иска или отзывом иска по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же правовым основаниям либо в связи с заключением сторонами соглашения о примирении;

c) в той же или в другой судебной инстанции рассматривается иск между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же правовым основаниям;

d) иск подан по истечении срока, предусмотренного статьей 209;

e) истец не может заявить, что административной деятельностью нарушено его право в смысле статьи 17;

f) не соблюдены условия, предусмотренные статьей 208;

g) иск подан не уполномоченным на то лицом;

h) исковое заявление не соответствует требованиям, предусмотренным частями (1) и (2) статьи 211 и частью (1) статьи 212, и истец не устранил недостатки в установленный судебной инстанцией срок.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

9. Автор обращения отмечает, что в рассматриваемом случае публичный аукцион был проведен с грубыми нарушениями законодательных положений, с нанесением ущерба интересам граждан, в том числе в аспекте ст.9 ч.(2) и ч.(3) Конституции.

10. Он отмечает, что право общественных организаций представлять интересы других лиц в пределах своей деятельности, гарантированное ст.52 ч.(2) Конституции, не может быть ограничено представлением интересов в публичных учреждениях и исключать подобное представление в судебных инстанциях.

11. Автор обращения считает, что оспариваемые положения, обуславливающие подачу административного иска нарушением личного права, ограничивают доступ к правосудию общественных организаций в защиту общественных интересов. На его взгляд, для того, чтобы общественная организация могла подавать иск от имени гражданского общества, не является необходимым ограничение личных прав, а прав третьих лиц.

12. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.9 ч.(2)-(3), ст.20, ст.39 ч.(1) и ст.52 ч.(2) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

14. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов в настоящем деле некоторых положений Административного кодекса относится к компетенции Конституционного суда.

15. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности было подано уполномоченным субъектом по запросу представителя стороны процесса в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

16. Конституционный суд отмечает, что автор обращения оспаривает конституционность ст.17 в сочетании со ст.207 ч.(2) п.е) Административного кодекса. Поскольку положения последней статьи содержат отсылку к ст.17 Административного кодекса, Конституционный суд подвергнет анализу лишь эту статью. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

17. Конституционный суд допускает, что судебная инстанция применит оспариваемые положения при рассмотрении дела (см. выше § 5), в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

18. Конституционный суд отмечает, что одним из обязательных условий для рассмотрения обращения по существу является действие основного права. Так, Конституционному суду надлежит проверить в свете доводов автора обращения, если оспариваемые положения совершают вмешательство в одно из основных прав (ОКС № 187 от 7 декабря 2021 г., § 22 и приведенная в нем практика).

19. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3) [правовое государство], ст.9 ч.(2)-(3) [основные принципы собственности], ст.20 [свободный доступ к правосудию], ст.39 ч.(1) [право на управление] и ст.52 ч.(2) [право на подачу петиций] Конституции.

20. Что касается ст.1 ч.(3) и ст.9 ч.(2)-(3) Конституции, Конституционный суд напоминает, что эти нормы носят общий характер, не могут служить в качестве индивидуальных обоснований и подлежат применению только в сочетании с другой действующей по делу конституционной нормой (см., mutatis mutandis, ОКС № 82 от 8 июня 2021 г., § 14; ОКС № 170 от 4 ноября 2021 г., § 23).

21. Относительно применимости ст.39 ч.(1) и ст.52 ч.(2) Конституции Конституционный суд отмечает, что автор обращения не приводит убедительных аргументов, доказывающих, что оспариваемые положения совершают вмешательство в право управления и право на подачу петиций. Конституционный суд отмечает, что простая отсылка к конституционной норме без приведения аргументов, доказывающих предполагаемое противоречие ей оспариваемых положений, не может считаться подлинной критикой о неконституционности (см. ОКС № 135 от 12 августа 2021 г., § 21). Следовательно, обращение в этой части является неприемлемым.

22. Что касается действия ст.20 Конституции, Конституционный суд отмечает, что автор обращения считает, что оспариваемая норма, обуславливающая подачу административного иска наличием ущемленного личного права, нарушает доступ к правосудию общественных организаций. Автор считает, что для подачи иска общественной организацией от имени гражданского общества не является необходимым нарушение права общественной организации, а только права третьих лиц.

23. По вопросу процессуального статуса неправительственных организаций в отношении подачи иска ЕСПЧ отметил в своей практике, что статус "жертвы" может быть признан за ассоциацией или профессиональной организацией только в том случае, если она непосредственно пострадала от обжалуемой меры (Winterstein и другие против Франции, 17 октября 2013 г., § 108). Для того, чтобы заявитель мог рассчитывать на признание себя жертвой нарушения Европейской конвенции, должна существовать достаточно тесная связь между заявителем и ущербом, который он считает, что ему был причинен предполагаемым нарушением (Tauira и другие против Франции, 4 декабря 1995 г., стр. 130).

24. В решении по делу Национальная федерация спортивных организаций и другие против Франции от 18 января 2018 г., § 95, ЕСПЧ подчеркнул, что указанные организации лично не являются непосредственными жертвами предполагаемых нарушений, а тот простой факт, что одной из задач этих организаций, согласно их уставам, является защита интересов своих членов, недостаточно для того, чтобы признавать их жертвами в смысле ст.34 Конвенции.

25. И напротив, в деле Gorraiz Lizarraga и другие против Испании от 27 апреля 2004 г., в котором заявители-члены организации создали свою организацию исключительно для защиты своих интересов в связи со строительством дамбы, которая могла затопить их владения, ЕСПЧ установил, что организация являлась стороной внутреннего судопроизводства и защищала интересы своих членов. ЕСПЧ пришел к выводу, что организация может считаться жертвой в смысле ст.34 Конвенции. Он подтвердил, что, когда в современном обществе граждане сталкиваются с очень сложными административными решениями, привлечение коллективных организаций, каковыми являются ассоциации, составляет одно из доступных средств, иногда единственное, находящееся в их распоряжении, при помощи которого они могут эффективно защищать свои частные интересы. Более того, право ассоциаций на возбуждение судебных процессов для защиты интересов своих членов признано законодательством большинства европейских стран. Исходя из обстоятельств данного дела, ЕСПЧ заключил, что при рассмотрении понятия "жертвы" он не может игнорировать этот факт (Gorraiz Lizarraga и другие против Испании, 27 апреля 2004 г., § 36 и 38).

26. В качестве исключения ЕСПЧ допустил, что в некоторых обстоятельствах третье лицо может действовать от имени и в защиту уязвимого лица, которое в силу своего возраста или инвалидности не могло подать жалобу в суд, и обозначил следующие критерии: риск лишения непосредственного потерпевшего эффективной защиты своих прав и отсутствие конфликта интересов между потерпевшим и заявителем (Lambert и другие против Франции, 5 июня 2015 г., § 102). Вместе с тем ЕСПЧ отметил, что этот перечень не является исчерпывающим. Физические лица могут считаться уязвимыми ввиду ряда факторов, к примеру, из-за характера жалобы, поданной в суд от их имени (Н. и M. против России (реш.), 26 апреля 2016 г., § 60).

27. Аналогичный подход был использован при рассмотрении дела Центр правовых ресурсов от имени Валентина Кымпяну против Румынии. Молодой человек ромского происхождения, у которого была серьезная инвалидность и положительный результат на вич-инфекцию, умер в больнице до подачи жалобы, не имея знакомых близких родственников, а государство не назначило ему представителя. ЕСПЧ установил, что Центр правовых ресурсов не продемонстрировал, что имеет "достаточно тесную связь" с жертвой и "личный интерес" в сохранении своих требований в суд, учитывая определение данного понятия в практике ЕСПЧ. Тем не менее ЕСПЧ указал, что после смерти Кымпяну Центр правовых ресурсов начал ряд внутренних процедур для выяснения обстоятельств дела. ЕСПЧ обратил внимание на тот факт, что ни процессуальная правоспособность Центра действовать от имени Кымпяну, ни его замечания, адресованные от имени Кымпяну внутренним медицинским учреждениям и судебным органам, не были поставлены под сомнение или оспорены. Поскольку, в конечном итоге, расследование показало, что не было уголовного деяния, связанного с наступлением смерти, Центр подал заявление в суд. ЕСПЧ отметил, что в момент смерти у Кымпяну не было знакомых близких родственников и, когда он достиг совершеннолетия, государство не назначило компетентного лица или попечителя для защиты его юридических и других интересов. Жалоба основывалась на ст.2, закрепляющей право на жизнь, которую Кымпяну, как прямая жертва, не мог представить, поскольку умер. Учитывая исключительные обстоятельства дела и серьезность обвинений, основанных на ст.2, ст.3 и ст.13 Конвенции, ЕСПЧ признал за Центром правовых ресурсов право представлять Валентина Кымпяну и подчеркнул, что противоположный вывод может препятствовать рассмотрению этих серьезных обвинений в нарушении Конвенции на международном уровне (Центр правовых ресурсов от имени Валентина Кымпяну против Румынии, 17 июля 2014 г., § 107, 109-112).

28. В связи с рассматриваемым делом Конституционный суд отмечает, что в отношении подачи иска оспариваемая автором обращения норма устанавливает для общественных организаций те же условия, что и ЕСПЧ в своей практике, i.e. "прямое нарушение, совершаемое оспариваемой мерой" и "наличие прямой связи между организацией и ущербом, предполагаемо нанесенным этой мерой". Эти условия вытекают из ст.20 Конституции, которая предусматривает, что любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

29. По делу Центр правовых ресурсов от имени Валентина Кымпяну против Румынии ЕСПЧ признал за общественными организациями право обращения в суд от имени уязвимых лиц. Тем не менее по настоящему делу автор обращения не доказал, что это дело носит исключительный характер в смысле, установленном по делу Центр правовых ресурсов от имени Валентина Кымпяну против Румынии, для того, чтобы утверждать, что оспариваемая норма препятствует подаче иска в суд от имени уязвимых лиц. В отсутствие достаточных аргументов Конституционный суд не может проводить анализ на основании ст.20 Конституции.

30. Вместе с тем, хотя оспариваемая норма обуславливает подачу административного иска существованием ущемленного личного права, Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.73 ч.(1) Гражданского процессуального кодекса, в предусмотренных законом случаях органы публичной власти, организации, физические лица могут обратиться в суд с иском (заявлением) в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга физических лиц. Согласно ч.(2) данной статьи, органы, организации, физические лица, возбудившие дело в защиту интересов других лиц, пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности истца, кроме права на заключение мирового соглашения и обязанности оплачивать судебные расходы.

31. Более того, Конституционный суд отмечает, что ст.7 ч.(1) п.f) Закона о некоммерческих организациях № 86 от 11 июня 2020 года предусматривает, что для реализации уставных целей общественные организации пользуются всеми правами, гарантируемыми законодательством Республики Молдова, в том числе правом представлять и защищать законные интересы других лиц в органах публичной власти для реализации уставных целей.

32. Конституционный суд отмечает, что судебным инстанциям надлежит в каждом конкретном случае выяснить, если общественные организации были непосредственно ущемлены оспариваемыми административными актами или они преследуют цель защиты прав уязвимых лиц в смысле практики ЕСПЧ (см. выше § 26-27, дело Центр правовых ресурсов от имени Валентина Кымпяну против Румынии).

33. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости, не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности ст.17 Административного кодекса, представленное Русланом Настасом, председателем ОО "Rezistenţa", в интересах ОО "Rezistenţa", стороны по делу № 3r-799/21, рассматриваемому Апелляционной палатой Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".