Decizie nr.26 din 22.02.2022 de inadmisibilitate a sesizării nr.260g/2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 din Codul administrativ (interesul legitim al unei asociaţii obşteşti de a ataca în justiţie un act administrativ)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.260g/2021 privind excepţia de

neconstituţionalitate a articolului 17 din Codul administrativ

(interesul legitim al unei asociaţii obşteşti

de a ataca în justiţie un act administrativ)

nr. 26  din  22.02.2022

 (în vigoare 22.02.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 88-95 art. 46 din 01.04.2022

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Ana Florean, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 24 noiembrie 2021,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 22 februarie 2022, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 din Codul administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, ridicată de preşedintele A.O. "Rezistenţa", dl Ruslan Nastas, în interesele A.O. "Rezistenţa", parte în dosarul nr.3r-799/21, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de un complet de judecată de la Curtea de Apel Chişinău format din dnele Angela Bostan şi Veronica Negru şi dl Grigore Daşchevici, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. În 20 mai 2021, A.O. "Rezistenţa" a formulat o acţiune în contencios administrativ împotriva Inspectoratului General al Poliţiei, terţului S.R.L. "Magda -Tur" cu privire la constatarea nulităţii unei licitaţii şi a unui contract administrativ.

4. Printr-o încheiere din 28 septembrie 2021, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a declarat inadmisibilă acţiunea formulată de A.O. "Rezistenţa" pentru că aceasta nu a probat existenţa unui drept vătămat prin procedurile administrative contestate, în sensul articolului 17 din Codul administrativ.

5. În 11 octombrie 2021, A.O. "Rezistenţa" a contestat cu recurs încheierea din 28 septembrie 2021. Totodată, dl Ruslan Nastas, preşedinte al A.O. "Rezistenţa", a ridicat, în interesele A.O. "Rezistenţa", excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 în coroborare cu articolul 207 alin.(2) lit.e) din Codul administrativ.

6. Printr-o încheiere din 11 noiembrie 2021, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sânt garantate."

Articolul 9

Principiile fundamentale privind proprietatea

"[...]

(2) Proprietatea nu poate fi folosită în detrimentul drepturilor, libertăţilor şi demnităţii omului.

(3) Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sânt factorii de bază ai economiei."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

[...]."

Articolul 39

Dreptul la administrare

"(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

[...]."

Articolul 52

Dreptul de petiţionare

"[...]

(2) Organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă."

Articolul 53

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

[...]."

8. Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 17

Dreptul vătămat

"Drept vătămat este orice drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate administrativă."

Articolul 207

Examinarea admisibilităţii acţiunii în contencios administrativ

"[...]

(2) Acţiunea în contencios administrativ se declară inadmisibilă în special când:

a) există o hotărâre judecătorească definitivă cu privire la un litigiu între aceleaşi părţi, cu acelaşi obiect şi pe aceleaşi temeiuri de drept;

b) există o încheiere judecătorească prin care s-a dispus încetarea procesului în legătură cu faptul că reclamantul a renunţat la acţiune sau şi-a retras acţiunea într-un litigiu între aceleaşi părţi, cu acelaşi obiect şi pe aceleaşi temeiuri de drept sau că între părţi s-a încheiat o tranzacţie de împăcare;

c) la aceeaşi sau la altă instanţă de judecată se examinează o acţiune între aceleaşi părţi, cu acelaşi obiect şi pe aceleaşi temeiuri de drept;

d) acţiunea a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art.209;

e) reclamantul nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17;

f) nu sânt întrunite condiţiile prevăzute la art.208;

g) acţiunea a fost depusă de o persoană fără împuterniciri în acest sens;

h) cererea de chemare în judecată nu corespunde cerinţelor prevăzute la art.211 alin.(1) şi (2) şi art.212 alin.(1) şi reclamantul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de instanţa de judecată.

[...]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

9. Autorul sesizării susţine că, în acest caz, a fost desfăşurată o licitaţie publică cu abateri grave de la prevederile legale, fiind prejudiciat interesul public al cetăţenilor, inclusiv sub aspectul articolului 9 alineatele (2) şi (3) din Constituţie.

10. Totodată, autorul menţionează că dreptul asociaţiilor obşteşti de a reprezenta interesele altor persoane, în limita ariei de activitate, garantat de articolul 52 alin.(2) din Constituţie, nu poate să se limiteze doar la reprezentarea în instituţiile publice şi să excludă reprezentarea în instanţele de judecată.

11. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile contestate, care condiţionează formularea unei acţiuni în contencios administrativ de încălcarea unui drept personal, limitează accesul la justiţie al asociaţiilor obşteşti în interesul public. Prin urmare, autorul pretinde că în cazul formulării unei acţiuni în justiţie de o asociaţie obştească, în numele societăţii civile, nu este necesară restrângerea unui drept personal al acesteia, ci al persoanelor terţe.

12. În opinia autorului, dispoziţiile contestate sunt contrare articolelor 1 alin.(3), 9 alin.(2)–(3), 20, 39 alin.(1) şi 52 alin.(2) din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

13. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

14. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul administrativ, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

15. Curtea notează că excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de reprezentantul părţii într-un proces din faţa instanţei de judecată, este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

16. Curtea observă că autorul excepţiei pretinde neconstituţionalitatea articolului 17 în coroborare cu articolul 207 alin.(2) lit.e) din Codul administrativ. Dat fiind faptul că ultimele prevederi menţionate fac trimitere la articolul 17 din Codul administrativ, Curtea va reţine spre examinare doar acest articol. Curtea constată că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

17. Curtea admite că instanţa de judecată ar putea aplica prevederile contestate la examinarea cauzei (a se vedea § 5 supra) în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

18. Curtea notează că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Astfel, Curtea va analiza, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental invocat (DCC nr.187 din 7 decembrie 2021, § 22 şi jurisprudenţa citată acolo).

19. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile contestate încalcă articolele 1 alin.(3) [statul de drept], 9 alin.(2)–(3) [principiile fundamentale privind proprietatea], 20 [accesul liber la justiţie], 39 alin.(1) [dreptul la administrare] şi 52 alin.(2) [dreptul de petiţionare] din Constituţie.

20. Cu privire la incidenţa articolelor 1 alin.(3) şi 9 alin.(2)-(3) din Constituţie, Curtea reiterează că acestea comportă un caracter general şi nu pot constitui repere individuale, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.82 din 8 iunie 2021, § 14; DCC nr.170 din 4 noiembrie 2021, § 23).

21. Cu privire la incidenţa articolelor 39 alin.(1) şi 52 alin.(2) din Constituţie, Curtea observă că autorul excepţiei nu a adus argumente pertinente care să justifice că prevederile contestate constituie o ingerinţă în dreptul la administrare şi dreptul de petiţionare. Aşadar, Curtea reţine că simpla trimitere la o normă constituţională, în lipsa argumentelor care ar fundamenta pretinsa relaţie de contrarietate a dispoziţiilor criticate faţă de aceasta, nu poate fi considerată o veritabilă critică de neconstituţionalitate (a se vedea DCC nr.135 din 12 august 2021, § 21). Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

22. Cu privire la incidenţa articolului 20 din Constituţie, Curtea observă că autorul excepţiei pretinde că norma contestată, care condiţionează formularea unei acţiuni în contencios administrativ de existenţa unui drept personal vătămat, încalcă accesul la justiţie al asociaţiilor obşteşti. Autorul consideră că în cazul formulării unei acţiuni în justiţie de către o asociaţie obştească, în numele societăţii civile, nu este necesară atingerea unui drept personal al acesteia, ci doar al persoanelor terţe.

23. Cu privire la calitatea procesuală a organizaţiilor neguvernamentale de a formula o acţiune, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menţionat în jurisprudenţa sa că statutul de "victimă" poate fi acordat unei asociaţii sau unui sindicat numai dacă este direct afectat de măsura reclamată (Winterstein şi alţii v. Franţa, 17 octombrie 2013, § 108). Prin urmare, pentru ca un reclamant să poată pretinde că este victima unei încălcări a Convenţiei Europene, trebuie să existe o legătură suficient de strânsă între solicitant şi prejudiciul pe care îl consideră suferit din cauza presupusei încălcări (Tauira şi alţii v. Franţa, 4 decembrie 1995, p. 130).

24. De asemenea, în cauza Federaţia Naţională a Asociaţiilor Sportive şi alţii v. Franţa din 18 ianuarie 2018, la § 95, Curtea Europeană a subliniat că organizaţiile în cauză nu sunt victime directe şi personale ale presupuselor încălcări, iar simplul fapt că unul dintre obiectivele acestora, potrivit statutelor lor, este apărarea intereselor membrilor lor nu este suficient pentru a le conferi statutul de victimă în sensul articolului 34 din Convenţie.

25. În schimb, în cauza Gorraiz Lizarraga şi alţii v. Spania din 27 aprilie 2004, reclamanţii erau membri ai unei asociaţii pe care au creat-o exclusiv pentru a-şi apăra interesele în legătură cu construcţia unui baraj care urma să inunde mai multe proprietăţi ale acestora. Curtea a constatat că asociaţia a fost parte la procedurile introduse de aceasta în faţa instanţelor interne pentru apărarea intereselor membrilor săi. În consecinţă, Curtea a considerat că asociaţia reclamantă poate fi considerată victimă, în sensul articolului 34 din Convenţie. Curtea a confirmat că, în societăţile moderne, atunci când cetăţenii se confruntă cu decizii administrative deosebit de complexe, recurgerea la organisme colective, cum ar fi asociaţiile, reprezintă unul dintre mijloacele accesibile, uneori singurul mijloc accesibil, care se află la dispoziţia lor, prin care îşi pot apăra interesele particulare în mod eficient. Mai mult, statutul asociaţiilor de a iniţia proceduri judiciare în apărarea intereselor membrilor lor este recunoscut de legislaţia majorităţii ţărilor europene. Astfel, în situaţia din această cauză, Curtea a conchis că nu poate ignora acest fapt atunci când interpretează conceptul de "victimă" (Gorraiz Lizarraga şi alţii v. Spania, 27 aprilie 2004, § 36 şi 38).

26. Cu titlu de excepţie, Curtea Europeană a admis că, în unele circumstanţe, o terţă persoană ar putea să acţioneze în numele şi pentru o persoană vulnerabilă care nu a putut depune plângere la Curte din cauza vârstei sau a handicapului său şi a identificat următoarele criterii: riscul ca victima directă să fie privată de protecţia efectivă a drepturilor sale şi absenţa unui conflict de interese între victimă şi reclamant (Lambert şi alţii v. Franţa, 5 iunie 2015, § 102). Totodată, Curtea a reţinut că această listă nu este exhaustivă. Persoanele fizice pot fi considerate vulnerabile din cauza mai multor factori, cum ar fi natura plângerii depuse la Curte în numele lor (N. şi M. v. Rusia (dec.), 26 aprilie 2016, § 60).

27. O abordare similară a fost adoptată în cauza Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu v. România care viza un tânăr de origine romă, cu un handicap grav şi seropozitiv, care a decedat la spital, înainte de introducerea cererii, neavând rude apropiate cunoscute şi fără ca statul să îi fi desemnat un reprezentant. Curtea a constatat că Centrul de Resurse Juridice nu a demonstrat existenţa unei "legături suficient de strânse" cu victima directă; nu pretindea să aibă un "interes personal" pentru a menţine capetele de cerere în faţa Curţii, având în vedere definiţia pe care jurisprudenţa Curţii o oferă acestor noţiuni. Totuşi, Curtea a observat că după moartea domnului Câmpeanu, Centrul de Resurse Juridice s-a angajat într-o serie de proceduri interne pentru a clarifica circumstanţele acesteia. Curtea a acordat o importanţă considerabilă faptului că nici capacitatea procesuală a Centrului de a acţiona în numele domnului Câmpeanu, nici observaţiile formulate în numele său către autorităţile medicale şi judiciare interne nu au fost în niciun mod puse la îndoială sau contestate. Pentru că, în cele din urmă, investigaţiile au condus la concluzia că nu a existat nicio faptă penală asociată cu decesul, Centrul a introdus o cerere la Curte. Curtea a observat că, la momentul decesului, domnul Câmpeanu nu avea rude apropiate cunoscute şi că, atunci când a devenit major, statul nu a desemnat nicio persoană competentă sau tutore pentru a-i apăra interesele juridice sau de orice fel. Curtea a mai notat că plângerea se baza pe articolul 2, dreptul la viaţă, pe care domnul Câmpeanu, ca victimă directă, nu le-a putut prezenta în mod evident, pentru că decedase. Având în vedere circumstanţele excepţionale ale cauzei şi gravitatea acuzaţiilor formulate în privinţa articolelor 2, 3 şi 13 din Convenţie, Curtea i-a recunoscut Centrului de Resurse Juridice calitatea de a-l reprezenta pe Valentin Câmpeanu, subliniind că o concluzie diferită ar împiedica posibilitatea ca aceste acuzaţii grave de încălcare a Convenţiei să fie examinate la nivel internaţional (Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu v. România, 17 iulie 2014, § 107, 109-112).

28. În prezenta cauză, Curtea observă că norma contestată de autorul excepţiei stabileşte condiţii pentru formularea unei acţiuni în justiţie de către asociaţiile obşteşti similare condiţiilor stabilite în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, i.e. "afectarea directă de către măsura contestată" şi "existenţa unei legături directe între asociaţie şi prejudiciul pe care îl consideră suferit de pe urma măsurii". Aceste condiţii rezultă şi din textul articolului 20 din Constituţie, care prevede că orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

29. Este adevărat că în cauza Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu v. România Curtea Europeană a recunoscut posibilitatea asociaţiilor obşteşti de a se adresa în justiţie în numele unor persoane vulnerabile. Totuşi, în această cauză, autorul excepţiei nu a demonstrat că cazul dedus judecăţii este unul excepţional, în sensul stabilit de cauza Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu v. România, astfel încât să poată susţine că norma contestată îl împiedică să depună o acţiune în justiţie în numele unor persoane vulnerabile. Prin urmare, în lipsa unor argumente suficiente, Curtea nu-şi poate efectua controlul pe baza articolului 20 din Constituţie.

30. Totodată, deşi norma contestată condiţionează formularea unei acţiuni în contencios administrativ de existenţa unui drept personal vătămat, Curtea observă că articolul 73 alin.(1) din Codul de procedură civilă prevede că, în cazurile prevăzute de lege, organizaţiile pot adresa în judecată acţiune (cerere) în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale unui număr nelimitat de persoane fizice. De asemenea, potrivit alineatului (2) din acelaşi articol, organizaţiile care au intentat proces în apărarea intereselor unor alte persoane au drepturi şi obligaţii procedurale de reclamant, cu excepţia dreptului de a încheia tranzacţie şi a obligaţiei de a achita cheltuielile de judecată.

31. Mai mult, Curtea observă că articolul 7 alin.(1) lit.f) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale nr.86 din 11 iunie 2020 prevede că în vederea realizării scopurilor statutare, asociaţiile obşteşti au toate drepturile garantate de legislaţia Republicii Moldova, inclusiv au dreptul să reprezinte şi să apere interesele legitime ale altor persoane în faţa autorităţilor publice în vederea realizării scopurilor statutare.

32. Curtea notează că ţine de competenţa instanţelor de judecată să examineze în fiecare caz în parte dacă asociaţiile obşteşti au fost afectate în mod direct de actele administrative contestate sau acestea urmăresc să apere drepturile unor persoane vulnerabile în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (a se vedea § 26-27 supra, cauza Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu v. România).

33. Prin urmare, în baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 17 din Codul administrativ, ridicată de preşedintele A.O. "Rezistenţa", dl Ruslan Nastas, în interesele A.O. "Rezistenţa", parte în dosarul nr.3r-799/21, pendinte la Curtea de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.