Определение N 5 от 22.05.2013 о прекращении производства по делу о контроле конституционности Закона № 106 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты (Обращение № 19а/2013)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о прекращении производства по делу о контроле конституционности

Закона № 106 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнений

в некоторые законодательные акты

(Обращение № 19а/2013)

№ 5  от  22.05.2013

 (в силу 22.05.2013) 

Мониторул Офичиал № 130-134 ст.16 от 21.06.2013

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель

Аурел БЭЕШУ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря судебного заседания Татьяны Берладян,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 16 мая 2013 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

выносит следующее определение:

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В основе настоящего дела лежит обращение депутата Парламента Сергея Сырбу, представленное в Конституционный суд 16 мая 2013 года в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а) Конституции, 25 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде и 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, о контроле конституционности Закона № 106 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, касающиеся перевода Национального центра по борьбе с коррупцией из-под парламентского контроля под контролем Правительства.

2. Автор обращения полагает в частности, что положения Закона № 106 от 3 мая 2013 года затрагивают функциональную независимость Национального центра по борьбе с коррупцией и вступают в противоречие с положениями статей 1, 8, 39 и 54 Конституции.

3. Определением от 16 мая 2013 года, без вынесения решения по существу, Конституционный суд признал обращение приемлемым. Вместе с тем Конституционный суд отклонил ходатайство о приостановлении действия оспариваемого закона в пользу рассмотрения обращения в срочном порядке.

4. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд запросил мнения Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства, однако только Парламент воспользовался данным правом.

5. В открытом пленарном заседании Конституционного суда обращение аргументировал депутат Парламента Сергей Сырбу. Парламент был представлен главным консультантом юридического управления секретариата Парламента Серджиу Кирикэ. Правительство было представлено заместителем министра юстиции Владимиром Гросу. Президент Республики Молдова не направил своего представителя.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

6. Законом № 106 от 3 мая 2013 года статья 24 Закона о Правительстве, перечисляющая центральные отраслевые органы публичного управления, была дополнена нормой о Национальном центре по борьбе с коррупцией. Данным законом был внесен ряд изменений и в Закон № 1104-XV от 6 июня 2002 года о Национальном центре по борьбе с коррупцией, которые предусматривают порядок назначения директора и его заместителей, а также некоторые их полномочия. Кроме того, директор центра был исключен из приложения к Закону № 199 от 16 июля 2010 года о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности.

7. Ранее Законом № 120 от 25 мая 2012 года, вступившим в силу 1 октября 2012 года, был внесен ряд концептуальных изменений, касающихся деятельности Национального центра по борьбе с коррупцией, выведенного из системы центральных отраслевых органов публичного управления и ставшего неправительственным учреждением. Закон предусматривал, что директор и заместители директора назначаются на должность Парламентом, а структура и предельная численность персонала центра, число и месторасположение территориальных подразделений и территория их деятельности утверждаются законодательным органом по предложению директора центра.

8. С принятием Закона № 106 от 3 мая 2013 года Национальный центр по борьбе с коррупцией вновь стал подконтрольным Правительству.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

9. Применимые положения Конституции (M.O. 1994 г., № 1, ст.1):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«(1) Республика Молдова – суверенное и независимое, единое и неделимое государство.

[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 8

Соблюдение международного права и международных договоров

«(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции.»

Статья 39

Право на управление

«(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе.»

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 – 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.»

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]»

Статья 66

Основные полномочия

«Парламент имеет следующие основные полномочия:

a) принимает законы, постановления и резолюции;

[…]»

Статья 72

Виды законов

(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

r) другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов.

[…]»

Статья 107

Центральное отраслевое публичное управление

«[…]

(2) В целях осуществления руководства, координации и контроля в области организации экономики и других областях, не находящихся непосредственно в ведении министерств, в соответствии с законом создаются и другие управляющие власти.»

10. Применимые положения Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве (Вести, 1990, № 8, ст.191; переопубликован: М.О., 2002 г., № 131-133, ст.1018):

Статья 24

Центральные отраслевые органы публичного управления

«В республике действуют:

[…]

2) другие центральные административные органы:

Национальное бюро статистики

Агентство земельных отношений и кадастра

Бюро межэтнических отношений

Агентство “Moldsilva”

Агентство материальных резервов

Агентство туризма

Национальный центр по борьбе с коррупцией»

[Ст.24 дополнена Законом № 106 от 03.05.2013, в силу 10.05.2013]

11. Применимые положения Закона № 1104-XV от 6 июня 2002 года о Национальном центре по борьбе с коррупцией (М.О., 2002, № 91-94, ст.668; переопубликован: М.О., 2012 г., № 209-211, ст.683):

Статья 1

Национальный центр по борьбе с коррупцией

«(1) Национальный центр по борьбе с коррупцией (далее – Центр) является специализированным органом по предупреждению и борьбе с коррупцией, смежными с коррупцией актами и фактами коррупционного поведения.

(2) Центр является юридическим лицом публичного права, полностью финансируется из государственного бюджета, имеет казначейские счета, печать с изображением Государственного герба Республики Молдова и другие необходимые атрибуты.

(3) Центр является аполитичным органом, не предоставляет помощь и не поддерживает ни одну политическую партию.

(4) Центр является независимым в своей деятельности и подчиняется только закону. Центр располагает организационной, функциональной, операциональной независимостью в соответствии с условиями, установленными законом.»

Статья 7

Организация деятельности Центра

«(1) Центр является унитарным, централизованным и иерархическим органом, состоящим из центрального аппарата и территориальных подразделений.

(2) Центр независим в разработке программы деятельности и осуществлении своих функций.

(3) Структура и предельная численность персонала Центра, число и месторасположение территориальных подразделений, территория их деятельности утверждаются Правительством по предложению директора Центра.

(4) Центр является юридическим лицом, имеет казначейский счет и другие необходимые атрибуты.

[…]»

[Ст.7 изменена Законом № 106 от 03.05.2013, в силу 10.05.2013]

Статья 8

Назначение на должность и освобождение от должности директора Центра

(1) Центром руководит директор, который назначается на должность Президентом Республики Молдова по предложению премьер-министра сроком на четыре года.

(2) Должность директора несовместима с любой другой оплачиваемой деятельностью.

(3) Кандидат на должность директора отбирается на основе конкурса, организованного Комиссией Парламента по вопросам права, назначениям и иммунитету.

[…]

(8) Директор Центра освобождается от должности Президентом Республики Молдова по предложению премьер-министра.

[…]

(10) Осуществлять обязанности директору помогают два заместителя, которые назначаются на должность Правительством по предложению директора. Заместители директора Центра должны отвечать требованиям, установленным в части (4). Освобождение от должности заместителей директора утверждается Правительством по инициативе директора.

[Ст.8 изменена Законом № 106 от 03.05.2013, в силу 10.05.2013]

12. Применимые положения Уголовной конвенции о коррупции, принятой 27 января 1999 года в Страсбурге и ратифицированной Законом № 428-XV от 30 октября 2003 года (М.О., 2003 г., № 229-233, ст.918):

Статья 20

Специализированные органы

«Каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов по борьбе с коррупцией. Им предоставляется необходимая независимость в соответствии с основополагающими принципами правовой системы Стороны, с тем чтобы они имели возможность выполнять свои функции эффективно и без какого-либо неправомерного давления. Сторона обеспечивает, чтобы сотрудники таких органов проходили надлежащую подготовку и располагали адекватными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них задач.»

13. Применимые положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой в Нью-Йорке 31 октября 2003 года и ратифицированной Законом № 158-XVI от 6 июля 2007 года (М.О., 2007 г., № 103-106, ст.451):

Статья 5

Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции

«1. Каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

2. Каждое Государство-участник стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции.

3. Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.»

Статья 6

Орган или органы по предупреждению и противодействию коррупции

«1. Каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции с помощью таких мер, как:

а) проведение политики, упомянутой в статье 5 настоящей Конвенции, и, в надлежащих случаях, осуществление надзора и координации проведения такой политики;

b) расширение и распространение знаний по вопросам предупреждения коррупции.

2. Каждое Государство-участник обеспечивает органу или органам, упомянутым в пункте 1 настоящей статьи, необходимую самостоятельность, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, с тем чтобы такой орган или органы могли выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. Следует обеспечить необходимые материальные ресурсы и специализированный персонал, а также такую подготовку персонала, какая может потребоваться для выполнения возложенных на него функций.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

14. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается функциональной независимости Национального центра по борьбе с коррупцией, специализированного органа по предупреждению и борьбе с коррупцией, в условиях правового государства, закрепленного ст.1 ч.(3) Конституции.

1. Аргументы автора обращения

15. Автор обращения считает, что в результате принятия Закона № 106 от 3 мая 2013 года Национальный центр по борьбе с коррупцией полностью утратил функциональную независимость и перешел в непосредственное подчинение Правительства со всеми вытекающими отсюда последствиями.

16. По мнению автора обращения, на деле Парламент отменил проводимую на протяжении нескольких лет при участии международных экспертов реформу по развитию национального законодательства в области борьбы с коррупцией и предоставления Национальному центру по борьбе с коррупцией статуса специализированного органа в данной сфере, автономного и независимого от политического влияния. Закон № 106 вносит существенные изменения только после двух месяцев от начала реформы, в рамках которой Национальный центр по борьбе с коррупцией получил подлинную независимость.

17. Автор обращения полагает, что новые изменения подчиняют Национальный центр по борьбе с коррупцией Правительству и лишают его полностью автономии и независимости.

2. Аргументы властей

18. В представленном мнении Парламент отметил, что Конституция не содержит положений о Национальном центре по борьбе с коррупцией. Следовательно, регулирование его статуса остается на усмотрение законодателя.

19. В открытом заседании суда представитель Правительства отметил, что положения Закона № 106 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты не касаются конституционных вопросов и что государство обладает свободой при выборе самого эффективного способа борьбы с коррупцией.

3. Оценка Конституционного суда

20. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции обращение о контроле конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

21. Также Конституционный суд отмечает, что в соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутаты Парламента имеют право обращения в Конституционный суд.

22. Принимая во внимание, что автор обращения оспаривает в целом Закон № 106 от 3 мая 2013 года, который содержит и заключительные положения, не подлежащие внесению в текст пересмотренного закона, Конституционный суд отмечает, что объектом обращения является Закон № 106 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

23. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

24. Конституционный суд отмечает, что Национальный центр по борьбе с коррупцией осуществляет свою деятельность на основании органического закона и был создан для предупреждения и борьбы с коррупцией, смежными с коррупцией актами и фактами коррупционного поведения. Порядок борьбы с коррупцией не регулируется конституционными положениями.

25. Так Конституционный суд отмечает, что в вопросах, которые не регулируются Конституцией, Парламент свободен самостоятельно принимать решения выражением воли большинства депутатов путем голосования. В этом смысле Парламент обладает исключительной компетенцией устанавливать органическим законом статус публичных органов и их полномочия. В этом смысле имеют значение статья 66 Конституции, которая указывает, что основной функцией Парламента является принятие законов, и статья 72 ч.(3) п.r) Конституции, которая наряду с четко обозначенными областями, по которым предусмотрено принятие органических законов, устанавливает, что законодатель может принимать соответствующие категории законов и в других областях, которые посчитает необходимыми.

26. Также статья 107 ч.(2) Конституции предусматривает:

«(2) В целях осуществления руководства, координации и контроля в области организации экономики и других областях, не находящихся непосредственно в ведении министерств, в соответствии с законом создаются и другие управляющие власти.»

27. В этом контексте, принимая во внимание, что Высший закон не содержит положений о Национальном центре по борьбе с коррупцией, вопросы, касающиеся создания, статуса и полномочий Центра, являются прерогативой Парламента.

28. В свете изложенного внесенные Законом № 106 от 3 мая 2013 года изменения и дополнения касаются вопросов целесообразности, которые должны способствовать эффективной деятельности Центра, в соответствии с международными положениями и рекомендациями, и не касаются вопросов конституционности.

29. В свете изложенного Конституционный суд отмечает, что оспариваемый закон не относится к конституционной юрисдикции, не вызывает вопросов с точки зрения конституционных норм.

Исходя из изложенного, на основании ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.60 п.с), ст.61 ч.(1) и(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Прекратить производство по делу о контроле конституционности Закона № 106 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Молдова».