Определение N 54 от 04.05.2023 о неприемлемости обращения № 196g/2022 г. об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f), 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, а также статей 23 частей (3), (4), (6), (7), (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 196g/2022 г. об исключительном случае

неконституционности статей 19 п.f), 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132

от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, а также

статей 23 частей (3), (4), (6), (7), (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня

2016 года о декларировании имущества и личных интересов

№ 54  от  04.05.2023

 (в силу 04.05.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 176-178 ст. 85 от 26.05.2023

* * *

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 29 ноября 2022 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 4 мая 2023 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, а также статей 23 частей (3), (4), (6), (7), (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов, заявленном Сергеем Брик, стороной по делу № 3-2574/2021, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Обращение направлено в Конституционный суд судьей в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Людмилой Холевицкая, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. Инспектор Национального органа по неподкупности 16 августа 2021 года составил констатирующий акт, в котором установил, что Сергей Брик, занимающий должность примара, нарушил правовой режим конфликта интересов.

4. Сергей Брик подал исковое заявление против Национального органа по неподкупности с требованием об отмене констатирующего акта.

5. В ходе судебного разбирательства истец заявил об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, а также статей 23 частей (3), (4), (6), (7), (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов.

6. Определением от 15 ноября 2022 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил ходатайство и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[...]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 22

Необратимость закона

"Никто не может быть осужден за действия или за бездействие, которые в момент их совершения не составляли преступления. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в момент совершения преступления".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"[...]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 26

Право на защиту

"(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

[...]".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"[...]

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

8. Применимые положения Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов:

Статья 23

Ответственность за нарушение положений

настоящего закона

"[...]

(3) Деяние субъекта декларирования, в отношении которого установлена неразрешенная ситуация несовместимости, является основанием для прекращения его полномочий, служебных или трудовых отношений. В таком случае, в отступление от положений специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность, дисциплинарные взыскания, которые могут применяться за совершение дисциплинарного проступка, не могут состоять в предупреждении, выговоре или строгом выговоре.

(4) Деяние субъекта декларирования, в отношении которого установлено, что он удовлетворил заявление/ходатайство, издал или принял административный акт, совершил сделку непосредственно либо при посредстве третьего лица, принял или участвовал в принятии решения с нарушением правовых положений о конфликте интересов, является основанием для привлечения к ответственности за совершение правонарушения или уголовной ответственности и отзыва, освобождения с занимаемой должности или, по обстоятельствам, прекращения полномочий, трудовых либо служебных отношений данного субъекта.

[...]

(6) Субъект декларирования, освобожденный или отозванный с занимаемой должности в соответствии с частями (3)–(5), лишается права исполнять в дальнейшем публичную или ответственную государственную должность, за исключением выборных, на протяжении трех лет с момента освобождения или отзыва с публичной или ответственной государственной должности либо прекращения полномочий. Если лицо занимало выборную должность, оно в дальнейшем не может занимать ту же должность на протяжении трех лет с момента прекращения полномочий.

(7) В случае, когда лицо более не занимает публичную должность или ответственную государственную должность в момент выявления необоснованного имущества, ситуации несовместимости или конфликта интересов, запрет на трехлетний срок согласно закону применяется с даты обретения окончательного характера констатирующим актом или, соответственно, вступления в законную и окончательную силу судебного решения о подтверждении наличия необоснованного имущества, ситуации несовместимости или конфликта интересов.

[...]

(9) Несоблюдение положений части (9) статьи 14, неподача декларации об имуществе и личных интересах в порядке и в сроки, установленные настоящим законом, после получения запроса от инспектора по неподкупности в соответствии с частью (7) статьи 27 Закона о Национальном органе по неподкупности № 132 от 17 июня 2016 года, а также отказ субъекта декларирования от подачи декларации являются основанием для прекращения его полномочий, его трудовых или служебных отношений".

[Статья 23 в редакции, предшествующей Закону № 130 от 7 октября 2021г.]

Статья 24

Переходные положения

"[...]

(12) Ситуации конфликта интересов, не разрешенные до вступления в силу настоящего закона, а также возникшие после его вступления в силу, декларируются и разрешаются в соответствии с настоящим законом".

9. Применимые положения Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности:

Статья 19

Деятельность инспекторов по неподкупности

"Инспекторы по неподкупности осуществляют следующую деятельность:

[...]

f) уведомляют публичную организацию, в которой осуществляет свою деятельность субъект декларирования, или орган, ответственный за назначение его на должность, с целью прекращения его полномочий, трудовых или служебных отношений в случае установления положения несовместимости или конфликта интересов;

[...]".

Статья 39

Последствия установления нарушения правового

режима конфликта интересов

"[...]

(2) При обретении констатирующим актом о нарушении правового режима конфликта интересов окончательного характера Орган в срок не более пяти дней уведомляет руководство публичной организации или органа, ответственного за назначение на должность субъекта декларирования, с целью возбуждения дисциплинарного производства или, по необходимости, прекращения полномочий, трудовых или служебных отношений лица, которое издало/приняло административный акт, совершило, непосредственно или через третье лицо, сделку, приняло или участвовало в принятии решения с нарушением законоположений о конфликте интересов.

(3) Дисциплинарное взыскание может налагаться после обретения констатирующим актом окончательного характера в соответствии с условиями специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность.

(4) При обретении констатирующим актом о нарушении правового режима конфликта интересов окончательного характера Орган в течение трех месяцев направляет в судебную инстанцию исковое заявление о признании ничтожности административного акта, изданного/принятого, сделки, совершенной, непосредственно или через третье лицо, либо решения, принятого с нарушением законоположений о конфликте интересов, за исключением случаев, когда аннулирование указанных актов наносит ущерб общественным интересам.

[...]".

[Статья 39 в редакции, предшествующей Закону № 130 от 7 октября 2021г.]

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

10. В обоснование обращения автор утверждает, что оспариваемые положения нарушают принципы предсказуемости, индивидуализации наказания и презумпции невиновности. По мнению автора обращения, констатирующий акт Национального органа по неподкупности превращается в санкционирующий акт, который приравнивается к судебному решению. Кроме того, автор обращения считает, что прекращение служебных отношений или полномочий должно осуществляться в рамках справедливой дисциплинарной процедуры или процедуры о правонарушении с обеспечением прав и всесторонним рассмотрением обстоятельств дела.

11. Относительно нарушения принципа индивидуализации наказания, автор обращения подчеркнул, что для любого нарушения правового режима конфликта интересов применяется наказание в виде лишения права занимать в дальнейшем какую-либо государственную должность или ответственную государственную должность сроком на три года.

12. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения Закона о декларировании имущества и личных интересов противоречат Закону о статусе местного выборного лица. Так, оспариваемые положения не применимы к местным избранникам, а Национальный орган по неподкупности не вправе приравнивать местного избранника к государственному служащему. Следовательно, прекращение полномочий местного избранника Национальным органом по неподкупности нарушает, с одной стороны, статус местного выборного лица, а с другой стороны, избирательное право граждан, которые голосовали за местного избранника.

13. Кроме того, автор утверждает, что статья 24 ч.(12) Закона о декларировании имущества и личных интересов, согласно которой конфликты интересов, не разрешенные до вступления в силу закона, а также возникшие после его вступления в силу, декларируются и разрешаются в соответствии с новым законом, противоречит принципу необратимости закона.

14. Автор обращения отметил, что оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3), 20, 21, 22, 23, 26, 38 ч.(3) и 54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

16. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в настоящем деле некоторых положений Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов, а также Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, относится к компетенции Конституционного суда.

17. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном одной из сторон процесса, рассматриваемого административным судом, подано субъектом, наделенным данным правом, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

18. Предметом обращения являются статьи 19 п.f) и 39 части (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, а также статьи 23 части (3), (4), (6), (7), (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов. В качестве уточнения, Конституционный суд отмечает, что в обоснование обращения об исключительном случае неконституционности автор сослался на указанные статьи в редакции, предшествующей Закону № 130 от 7 октября 2021 года. Поскольку констатирующий акт, обсуждаемый в рамках основного спора, был вынесен до вступления в силу Закона № 130 от 7 октября 2021 года, Конституционный суд отмечает, что предметом обращения являются указанные законодательные положения в редакции, предшествующей Закону № 130 от 7 октября 2021 года, как они были изложены выше в §8 и § 9.

19. Исключительный случай неконституционности заявлен по административному делу, предметом рассмотрения которого является исковое заявление об отмене констатирующего акта о нарушении правового режима конфликта интересов, составленного Национальным органом по неподкупности. Так, за исключением ч.(3) статьи 23 Закона о декларировании имущества и личных интересов, которая относится к нарушению правового режима несовместимости, Конституционный суд допускает, что судебная инстанция может применить оспариваемые положения в рассматриваемом деле.

20. Конституционный суд отмечает, что другим требованием для приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности является условие, чтобы оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности (ПКС № 2 от 9 февраля 2016 года, пункт 1 резолютивной части).

21. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения Закона о Национальном органе по неподкупности и Закона о декларировании имущества и личных интересов ранее уже составляли предмет ряда обращений, содержащих аналогичные доводы. В этом смысле Конституционный суд вынес, среди прочего, Определения № 143 от 16 декабря 2019 года, № 16 от 10 февраля 2020 года, № 127 от 29 октября 2020 года и № 109 от 6 сентября 2022 года. В частности по вопросу о предполагаемом несоответствии переходных положений Закона о декларировании имущества и личных интересов принципу необратимости закона Конституционный суд вынес Определение № 73 от 27 мая 2021 года.

22. В указанных выше определениях Конституционный суд отметил, что, согласно ч.(4) статьи 12 Закона № 133 от 17 июня 2016 года, в случае возникновения фактического конфликта интересов субъект декларирования обязан незамедлительно информировать об этом вышестоящий орган, а также не рассматривать ходатайства и не издавать административные акты до разрешения конфликта интересов, в противном случае он подлежит ответственности за правонарушение, в соответствии со статьей 313² частями (1) и (2) Кодекса о правонарушениях. Конституционный суд отметил, что ответственность за правонарушение наступает в случае "не декларирования" и "не разрешения" фактически возникшего конфликта интересов, то есть в случае бездействия субъекта. В то же время, в случае завершенного конфликта интересов (действия субъекта) наступает наказание в виде запрета исполнять государственную должность или ответственную государственную должность сроком на три года с момента освобождения от должности [ч. (6) статьи 23 Закона № 133 от 17 июня 2016 года]. Под действием субъекта следует понимать факт разрешения заявления, издания административного акта, совершения сделки непосредственно или через третье лицо, принятия или участия в принятии решения при исполнении полномочий, государственной должности или ответственной государственной должности, в нарушение законодательных положений (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, §§ 21-24; ОКС № 16 от 10 февраля 2020 года, §§ 22-24; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, §§ 36-37; ОКС № 109 от 6 сентября 2022 года, § 22).

23. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что законодатель четко определил виды конфликта интересов и пределы его распространения, последствия которых предсказуемы в зависимости от действия/бездействия субъекта. Последствия нарушения положений Закона о декларировании имущества и личных интересов являются предсказуемыми для адресатов этих норм. Так, субъект декларирования обязан задекларировать и разрешить фактический конфликт интересов, чтобы не допустить наступления состоявшегося конфликта интересов (в случае такого бездействия наступает ответственность за правонарушение или, в зависимости от обстоятельств, уголовная ответственность). Если субъект допустил наступление состоявшегося конфликта интересов, инспектор по неподкупности констатирующим актом накладывает запрет, предусмотренный в ч.(6) статьи 23 Закона о декларировании имущества и личных интересов (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, §25; ОКС № 16 от 10 февраля 2020 года, § 20; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 38; ОКС № 109 от 6 сентября 2022 года, § 23).

24. Так, Конституционный суд отмечает, что эти две процедуры (санкции) относятся к различным сторонам деяния, наносящего ущерб интересам общества (ОКС № 143 от 16 декабря 2019 года, § 26-28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 39-40; ОКС № 109 от 6 сентября 2022 года, § 24).

25. В Определении № 127 от 29 октября 2020 года, § 41-42, Конституционный суд рассмотрел вопрос о том, содержат ли, с точки зрения статей 20 и 26 Конституции, оспариваемые нормы достаточные процессуальные гарантии, дающие заинтересованным лицам разумную возможность представлять свои интересы в компетентный орган для эффективного обжалования мер, ограничивающих их права. В этом смысле Конституционный суд отметил, что лица могут обжаловать, на основании статьи 36 Закона о Национальном органе по неподкупности, вынесенный Национальным органом по неподкупности акт, в соответствии с положениями Административного кодекса. Так, лица могут пользоваться всеми средствами защиты, предусмотренными Административным кодексом, включая возможность обжаловать судебный акт первой инстанции. В связи с этим Конституционный суд отметил, что оспариваемые положения не нарушают право на защиту и свободный доступ к правосудию, поскольку не исключают возможность осуществления прав и процессуальных гарантий, установленных законом.

26. Кроме того, Конституционный суд не согласился с доводами авторов обращений относительно отсутствия индивидуализации наказания. Конституционный суд отметил, что, учитывая специфику должности, ответственность субъекта наступает в зависимости от его действия/бездействия, согласно закону. Конституционный суд напомнил, что законодатель ясно определил виды и пределы распространения конфликта интересов, а также его последствия в зависимости от действия/бездействия субъекта и обстоятельств дела. Так, оспариваемые законодательные положения представляют собой меры, необходимые для обеспечения прозрачности исполнения государственных должностей и, более того, призваны обеспечить непредвзятое исполнение государственной должности (ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 43; ОКС № 109 от 6 сентября 2022 года, § 26).

27. Что касается предполагаемого нарушения статьи 38 Конституции, Конституционный суд отметил, что, установив определенные требования в отношении правового режима конфликта интересов для должности примара, председателя или заместителя председателя местного совета, законодатель не нарушил права граждан избирать и быть избранными. Конституционный суд отметил, что положения статьи 38 ч.(3) Конституции не предусматривают и не подразумевают право избранного лица на последующее исполнение должности без каких-либо ограничений, вне зависимости от требований закона (ОКС № 101 от 4 сентября 2020 года, § 28; ОКС № 127 от 29 октября 2020 года, § 44; ОКС № 109 от 6 сентября 2022 года, § 27).

28. Относительно предполагаемого несоответствия переходных положений Закона о декларировании имущества и личных интересов принципу необратимости закона, Конституционный суд отметил, что статья 24 ч.(12) данного закона устанавливает, что ситуации конфликта интересов, возникшие и не разрешенные до вступления в силу данного закона, разрешаются в соответствии с положениями нового закона. Эта ситуация охватывает процедуру разрешения фактического конфликта интересов, который на момент вступления в силу закона (нового), то есть на 1 августа 2016 года, находился на стадии рассмотрения (в производстве) и, гипотетически, не мог длиться более трех дней. В данном случае не усматривается характер обратного действия, поскольку новый закон применяется к случаям/ситуациям, зародившимся в прошлом, но еще не завершившимся. Конституционный суд отметил, что, если законный трехдневный срок, предусмотренный для разрешения фактического конфликта интересов, не истек, нельзя говорить о нарушении принципа необратимости закона (ОКС № 73 от 27 мая 2021 года, § 24 и § 25).

29. Таким образом, поскольку не выявлены новые элементы, способные привести к пересмотру практики Конституционного суда, решения и суждения, изложенные в Определениях № 143 от 16 декабря 2019 года, № 16 от 10 февраля 2020 года, № 127 от 29 октября 2020 года, № 73 от 27 мая 2021 года и № 109 от 6 сентября 2022 года, применимы и по данному делу.

30. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, согласно статьям 135 ч.(1) п.а), п.g), 140 ч.(2) Конституции, статье 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьям 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности статей 19 п.f) и 39 частей (2), (3) и (4) Закона № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, а также статей 23 частей (3), (4), (6), (7), (9) и 24 ч.(12) Закона № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов, заявленном Сергеем Брик, стороной по делу № 3-2574/2021, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".