Определение N 59 от 05.06.2025 о неприемлемости обращения № 203g/2024 г. об исключительном случае неконституционности положения "земли публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций" в п.f/1) ч.(1) статьи 13 и п.с/1) ч.(5) статьи 53 Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении (запрет на приватизацию земель публичной собственности, переданных в аренду или суперфиций)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 203g/2024 г. об исключительном случае

неконституционности положения "земли публичной собственности,

сдаваемые в аренду/суперфиций" в п.f¹) ч.(1) статьи 13 и п.с¹) ч.(5)

статьи 53 Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении

публичной собственностью и ее разгосударствлении

(запрет на приватизацию земель публичной собственности,

переданных в аренду или суперфиций)

№ 59  от  05.06.2025

 (в силу 05.06.2025) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 346-349 ст. 78 от 04.07.2025

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Эмилии Казаку,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 10 октября 2024 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 5 июня 2025 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности положения "земли публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций" в п.f¹) ч.(1) статьи 13 и п.с¹) ч.(5) статьи 53 Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении, заявленном адвокатом Валерием Быркэ в интересах ООО "His East", стороны по делу № 3-2/2024, находящемуся в производстве суда Кэушень, главный офис.

2. Обращение было направлено в Конституционный суд судьей в суде Кэушень, Викторией Райлян, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

3. Автор обращения 19 декабря 2024 года подал в Конституционный суд дополнение, в котором уточнил свои доводы о неконституционности. В то же время, в этом дополнении автор расширил предмет обращения об исключительном случае неконституционности, добавив положение "земли публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций" в пункте 3 подпункте 7 Положения о купле-продаже прилегающих земельных участков, утвержденного Постановлением Правительства № 91/2019.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

А. Обстоятельства основного спора

4. Обстоятельства основного спора, как они были изложены автором обращения, сводятся к следующему.

5. ООО "His East" в качестве резидента заключило 28 сентября 2021 года с администрацией зоны свободного предпринимательства "Бэлць" договор аренды земельного участка в г. Штефан Водэ площадью 20000 кв.м., кадастровый номер 8501211.111. Предусмотренный в договоре срок аренды был определен до истечения срока деятельности ЗСП "Бэлць", то есть до 23 марта 2035 года.

6. Путем выделения из земельного участка номер 8501211.111, 10 декабря 2021 года была сформирована новая недвижимость площадью 2,11 га с присвоением ей кадастрового номера 8501211.116.

7. Права, вытекающие из договора аренды на указанный участок, заключенный между His East и администрацией ЗСП "Бэлць", и из дополнения к данному договору от 5.01.2022 были отмечены в регистре недвижимого имущества 6 июля 2022 года.

8. Арендатор His East получил в примэрии города Штефан Водэ разрешение на строительство [11 января 2022 года] на арендуемом земельном участке и впоследствии построил фабрику под названием "Дом упаковки и переработки овощей с холодильным складом и офисами". Построенное здание было зарегистрировано в регистре недвижимого имущества 28 сентября 2022 года.

9. В то же время, решением городского совета Штефан Водэ от 10 марта 2022 года, на земельный участок – предмет договора аренды площадью 2,11 га, был установлен суперфиций в пользу His East. На основании этого решения 23 сентября 2022 года между административно-территориальным образованием Штефан Водэ и His East был заключен в аутентичной форме договор суперфиция, предметом которого был указанный земельный участок.

10. Заявлением от 17 мая 2023 года, которое было дополнено 15 августа 2023 года, His East просило примэрию Штефан Водэ продать им указанный земельный участок.

11. Принимая во внимание решение городского совета Штефан Водэ от 19 декабря 2023 года, примэрия города Штефан Водэ письмом от 2 января 2024 года сообщила His East, что заявление о продаже земельного участка было отклонено.

12. His East 18 января 2024 года обратилось в суд против примэрии Штефан Водэ и городского совета данного населенного пункта, потребовав обязать их вынести административный акт и заключить договор купли-продажи указанного земельного участка.

13. В ходе судебного заседания от 27 мая 2024 года адвокат Валериу Быркэ заявил в интересах His East об исключительном случае неконституционности положения "земли публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций" в п.f¹) ч.(1) статьи 13 и п.с¹) ч.(5) статьи 53 Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении.

14. Определением от 2 октября 2024 года судья по делу удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

В. Применимое законодательство

15. Применимые положения Конституции:

Статья 9

Основные принципы собственности

"(1) Собственность может быть публичной и частной. Она состоит из материальных и интеллектуальных ценностей.

(2) Собственность не может быть использована в ущерб правам, свободам и достоинству человека.

(3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих

прав и обязанностей

"[...]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

[...]".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 72

Виды законов

"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

[...]".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

[...]".

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

[...]".

Статья 127

Собственность

"(1) Государство охраняет собственность.

(2) Государство гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

(3) Публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам.

[...]".

16. Применимые положения Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении:

Статья 13

Объекты, не подлежащие приватизации

"(1) К объектам, не подлежащим приватизации, относятся имущество публичной сферы, имущество юридических лиц публичного права, а также:

[...]

f¹) земли публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций;

[...]".

Статья 53

Приватизация прилегающих земельных участков

"[...]

(5) Не могут быть приватизированы земельные участки:

[...]

c¹) публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций;

[...]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

17. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения были приняты с нарушением процедуры законотворчества. В частности, автор ссылается на то, что оспариваемая синтагма была предложена в качестве поправки для внесения в проект закона после его принятия в первом чтении, а это противоречит требованию о принятии органического закона не менее чем в двух чтениях. Кроме того, предложенные изменения не получили заключения Конгресса местных властей Молдовы или иных соответствующих учреждений.

18. В то же время, автор обращения считает, что оспариваемые положения являются неясными и непредсказуемыми, что определяет их ошибочное толкование и применение со стороны органов местного публичного управления и приводит к отклонению заявлений о приватизации земельных участков, поданных до вступления в силу Закона № 193 от 14 июля 2023 года. Автор обращения утверждает, что он намерен был приобрести в собственность арендуемый участок, а оспариваемые положения исключают возможность обладателя права аренды/суперфиция приватизировать на основании закона такие земельные участки, находящиеся в публичной собственности.

19. Автор обращения также считает, что законодатель не делает различие между земельными участками, находящимися в собственности государства, и теми, которые находятся в собственности административно-территориальных единиц, чем лишают органы местного публичного управления полномочий самостоятельно решать в отношении принадлежащего им имущества.

20. В заключение, автор утверждает, что оспариваемые положения противоречат статьям 9, 23, 46, 54, 72, 74, 109 и 127 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

21. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

22. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в данном случае некоторых положений Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении, относится к компетенции Конституционного суда.

23. Обращение об исключительном случае неконституционности подано стороной судебного процесса. Так, Конституционный суд заключает, что оно представлено субъектом, наделенным данным правом, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

24. Предметом обращения являются статьи 13 ч.(1) п.f¹) и 53 ч.(5) п.с¹) Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении, которые исключают возможность приватизации земель публичной собственности, передаваемых в аренду/суперфиций.

25. Что касается заявления автора от 19 декабря 2024 года, в котором он просит расширить предмет обращения № 203g/2024, Конституционный суд напоминает, что стороны судебного процесса или их представители могут расширить предмет обращения об исключительном случае неконституционности только посредством судебной инстанции и только с соблюдением условий, установленных в Постановлении Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года (см. ПКС № 6 от 10 марта 2020 года, § 33).

26. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

27. Исключительный случай неконституционности заявлен по делу, по которому оспаривается законность отклонения заявления о покупке государственной земли, переданной в суперфиций. Так, Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения могут быть применены при разрешении дела.

28. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения по существу обращения об исключительном случае неконституционности является действие одного из основных прав, указанных автором. Так, Конституционный суд рассмотрит вопрос о том, вызывают ли правовые вопросы, поднимаемые автором обращения, действие приведенных им конституционных норм.

29. Автор обращения указывает на действие статей 9 (основные принципы собственности), 23 (качество законов), 46 (право частной собственности и ее охрана), 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод), 72 (виды законов), 74 (принятие законов), 109 (основные принципы местного публичного управления) и 127 (собственность) Конституции.

30. Что касается предполагаемого нарушения статьи 9 Конституции, Конституционный суд напоминает, что эта статья носит общий характер и содержит общеобязательные требования, лежащие в основе любых правовых норм (см. ОКС № 45 от 27 апреля 2023 года, § 18). Что касается статей 23 и 54 Конституции, Конституционный суд отмечает, что данные статьи не имеют самостоятельного применения. Для их применимости автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права (см. ОКС № 90 от 15 июня 2021 года, § 23; ОКС № 177 от 23 ноября 2021 года, § 37).

31. Что касается обращения в части утверждений о том, что указанное законодательное изменение не было соответствующим образом заверено Конгрессом местных властей Молдовы, а это затрагивает интересы местных органов власти, в нарушение статьи 109 Конституции, Конституционный суд отмечает, что автор обращения выступает в защиту не своих интересов, а интересов местных органов власти. Конституционный суд напоминает, что исключительный случай неконституционности не может быть заявлен для защиты прав и интересов третьих лиц (см., mutatis mutandis, ОКС № 80 от 3 июня 2021 года, § 18). От ссылки на исключительный случай неконституционности должен выигрывать в первую очередь автор обращения, в противном случае этот инструмент превращается в actio popularis, утрачивая тем самым конкретный и эффективный характер исключительного случая неконституционности (см. ОКС № 20 от 21 марта 2024 года, § 37). Следовательно, эта часть обращения является неприемлемой.

32. В отношении статей 46 и 127 Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что эти положения обязывают государство и других носителей государственной власти уважать собственность и воздерживаться от любых действий, нарушающих данное право. Сфера применения этих статей совпадает со сферой применения статьи 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции о правах человека. Статья 1 Протокола № 1 применима только к существующему имуществу лица и не гарантирует право на приобретение имущества. Чтобы "имущество", заключающееся в "законном ожидании", было признано, должна существовать внутренняя правовая основа, порождающая имущественный интерес (Béláné Nagy против Венгрии [БП], 13 декабря 2016 года, § 79) (см. ОКС № 7 от 20 января 2022 года, § 30). В каждом конкретном случае подлежит рассмотрению вопрос о том, предоставляют ли обстоятельства дела, взятые в целом, заявителю право на имущественный интерес, защищаемый статьей 1 Протокола № 1 (см. Сагинадзе и другие против Грузии, 27 мая 2010 года, § 103).

33. По делу Асгаров против Азербайджана, 16 декабря 2021 года, §23, Европейский суд признал неприемлемым ratione materiae заявление, в котором заявитель указывал на вмешательство в его право на беспрепятственное владение в результате отказа властей рассмотреть ходатайство о приватизации земельного участка, находящегося в государственной собственности. Европейский суд отметил, что, хотя по внутреннему законодательству приватизация государственной земли, на которой располагалось предприятие заявителя, казалась абсолютно допустимой, не было никакой определенности в этом. До принятия Комиссией по управлению государственным имуществом соответствующего решения заявитель не мог утверждать, что имел законное ожидание в том, что его ходатайство будет удовлетворено.

34. Конституционный суд отмечает, что автор обращения ссылается на то, что His East обладает правом пользования земельным участком площадью 2,11 га, кадастровый номер 8501211.116, расположенным в ЗСП "Бэлць" в городе Штефан Водэ, на котором он построил фабрику и зарегистрировал право собственности на эту фабрику. Автор утверждает, что His East получило право пользования вышеуказанной землей, которую оно намеревается купить: (i) на основании договора аренды, заключенного с администрацией ЗСП "Бэлць" 28 сентября 2021 года, о чем была сделана отметка в реестре недвижимого имущества 6 июля 2022 года; (ii) на основании договора суперфиция от 23 сентября 2022 года, заключенного с административно-территориальной единицей Штефан Водэ.

35. Правовой анализ внутреннего законодательства позволяет Конституционному суду заключить, что указанный земельный участок относится к зоне свободного предпринимательства и является частью участка в 8,92 га с кадастровым номером 8501211.111, расположенного по ул. Четатя Албэ, город Штефан Водэ, выделенного зоне свободного предпринимательства "Бэлць" на основании Закона № 26 от 4 марта 2010 года о зоне свободного предпринимательства "Бэлць" в редакции Закона № 187 от 26 июля 2018 года (см. п.l) ч.(2) статьи 1).

36. Учитывая положения Закона № 440/2001 о зонах свободного предпринимательства, Конституционный суд отмечает, что свободными зонами являются территории, "экономически обособленные, строго отграниченные по периметру" (ч.(1) статьи 1), "отделенные от остальной территории страны надежным ограждением" (ч.(2) статьи 1), на которых инвесторам разрешены на льготных условиях виды предпринимательской деятельности на срок, установленный законом. Каждая свободная зона управляется специальным государственным органом, называемым "Администрация свободной зоны" (см. ч.(1) статьи 5 закона), наделенным полномочиями по организации деятельности свободной зоны, а также, среди прочего, по определению порядка аренды земли, порядка предоставления прав пользования зданиями, сооружениями и основными фондами, принадлежащими или переданными в пользование Администрации (ч.(9) статьи 5 закона).

37. Конституционный суд отмечает, что законодатель вправе органическим законом регулировать общеправовой порядок собственности (п.i) ч.(3) статьи 72 Конституции), а запрет на приватизацию земель публичной собственности, переданных в аренду/суперфиций, был принят в рамках конституционных положений. Следовательно, указанный земельный участок еще в 2018 году был передан зоне свободного предпринимательства "Бэлць" до истечения срока ее деятельности, а его правовой порядок определен Законом № 26 от 4 марта 2010 года о ЗСП "Бэлць".

38. Исходя из системного анализа законодательства, Конституционный суд отмечает, что ни одна из правовых норм не предусматривает право резидента свободной зоны на покупку земли, которую он получил в аренду/суперфиций в зоне свободного предпринимательства, как и обязанность собственника земли на отчуждение. Более того, если административно-территориальное образование передало земельный участок публичной собственности зоне свободного предпринимательства, закон не предусматривает его право на отчуждение в этот период. Следовательно, нельзя ссылаться на наличие законного ожидания на получение права собственности на землю публичной собственности, если она входит в зону свободного предпринимательства (см., mutatis mutandis, ОКС № 190 от 23 декабря 2022 года, § 26).

39. В результате, Конституционный суд считает, что оспариваемые положения не вызывают применимость статей 46 и 127 Конституции. Поскольку по делу не было установлено действие права собственности, указанного автором обращения, Конституционный суд не может установить и действия статей 23 и 54 Конституции.

40. Конституционный суд отмечает, что автор обращения, ссылаясь на статьи 72 и 74 Конституции, считает, что оспариваемое положение было предложено в качестве поправки к проекту закона после принятия его в первом чтении, а это противоречит требованиям о принятии органических законов не менее чем в двух чтениях.

41. В связи с этим, относительно действия по делу статей 72 и 74 Конституции, Конституционный суд напоминает, что он уполномочен проверять конституционность законов с точки зрения процедуры, если автор обращения об исключительном случае неконституционности докажет, что недостатки, допущенные законодателем, затрагивают его лично. Поскольку из доводов обращения не было установлено, что критика, основанная на статьях 72 и 74 Конституции, нарушает одно из основных прав автора, Конституционный суд признает неприемлемой эту часть обращения (см. ОКС № 83 от 19 июля 2024 года, §§ 22-28).

42. В то же время, Конституционный суд отмечает, что автор обращения утверждает, что владеет земельным участком на основании двух юридических актов: (i) по договору аренды, заключенному с администрацией свободной зоны "Бэлць"; и (ii) по договору суперфиция, заключенному с примэрией города Штефан Водэ. Исковое заявление His East с требованием обязать местный городской совет Штефан Водэ продать указанную землю основано только на договоре суперфиция без учета того, что данная земля находится в зоне свободного предпринимательства. Конституционный суд считает, что определение правового режима земельного участка, находящегося в зоне свободного предпринимательства, определение акта, на основании которого His East обладает правом пользования этой землей, установление полномочий собственника распоряжаться землей, входящей в территорию свободной зоны, путем отчуждения – это вопросы применения закона, которые относятся к компетенции судебной инстанции. Конституционный суд напоминает, что вопросы, связанные с толкованием и применением закона в конкретных ситуациях, выходят за рамки контроля конституционности (см. ОКС №20 от 17 февраля 2022 года, § 31).

43. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и п.g), 140 ч.(2) Конституции, статьями 27 ч.(2), ч.(3) п.d), ч.(4) п.d), 37 и 40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности положения "земли публичной собственности, сдаваемые в аренду/суперфиций" в п.f¹) ч.(1) статьи 13 и п.с¹) ч.(5) статьи 53 Закона № 121 от 4 мая 2007 года об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении, заявленном адвокатом Валерием Быркэ в интересах ООО "His East", стороны по делу № 3-2/2024, находящемуся в производстве суда Кэушень, главный офис.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".